Asia T-359/04
British Aggregates Association ym.
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuet – Yhdistyneessä kuningaskunnassa kiviaineksista maksettava ympäristövero – Pohjois-Irlantia koskeva poikkeus – Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös – Vakavat vaikeudet – Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annetut yhteisön suuntaviivat
Tuomion tiivistelmä
1. Valtiontuki – Tukisuunnitelmat – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille – Arviointivaikeudet – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely – Käsite – Vakavat vaikeudet – Objektiivisuus
(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta)
2. Oikeudenkäyntimenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset
(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artikla; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta)
3. Oikeudenkäyntimenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta)
4. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille – Harkintavalta – EY 87 ja EY 88 artiklan ja niiden perustamissopimuksen muiden määräysten johdonmukaisuuden kunnioittaminen, joiden tavoitteena on vääristymätön kilpailu yhteismarkkinoilla
(EY 87 ja EY 88 artikla)
5. Valtiontuki – Tukisuunnitelmat – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille – Arviointivaikeudet – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely – Poikkeusjärjestelmä, joka merkitsee kotimaisten ja maahantuotujen tuotteiden mahdollista verosyrjintää – Tutkinnan riittämättömyys ja puutteellisuus – Todiste vakavista vaikeuksista
(EY 23 ja EY 25 artikla, EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta sekä EY 90 artikla)
1. EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Komissio voi siis pitäytyä EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavan tutkinnan vaiheessa ja tehdä päätöksen, jonka mukaan tuki soveltuu yhteismarkkinoille, vain, jos se on kyseisen menettelyn päättyessä vakuuttunut soveltuvuudesta. Jos komissio ei sitä vastoin alustavassa menettelyssä ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä ongelmia, sillä on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely.
Vakavien vaikeuksien käsite on objektiivinen. Tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava riidanalaisen päätöksen tekoon liittyvien olosuhteiden ja päätöksen sisällön pohjalta objektiivisin perustein ottaen huomioon päätöksessä esitettyjen perustelujen lisäksi seikat, jotka komissiolla oli tiedossaan, kun se totesi riidanalaisten tukien olevan yhteismarkkinoille soveltuvia. Tästä seuraa, että unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamassa laillisuusvalvonnassa, joka kohdistuu vakavien vaikeuksien olemassaoloon, ei luonnollisestikaan rajoituta tarkastelemaan ainoastaan sitä, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe.
Jos tällaisia vaikeuksia olisi havaittu, vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös voitaisiin lisäksi kumota jo pelkästään tällä perusteella perustamissopimuksessa määrätyn kontradiktorisen ja perustellun tutkinnan laiminlyönnin vuoksi siinäkin tapauksessa, että asiassa ei näytettäisi komission arvioineen asian sisältöä oikeudellisesti tai tosiasiallisesti virheellisesti.
(ks. 55, 56 ja 58 kohta)
2. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kanteessa on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tarvittaessa ratkaista kanteen tukeutumatta muihin tietoihin. Oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenkäytön takaamiseksi kanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää, että oleelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin kanne perustuu, ilmenevät ainakin yhteenvedonomaisesti mutta samalla johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi kannekirjelmästä.
(ks. 81 kohta)
3. Asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin, kuten unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään. Sen sijaan kanneperuste, jolla laajennetaan aiemmin kannekirjelmässä esitettyä kanneperustetta joko suoraan tai implisiittisesti ja jolla on kiinteä yhteys kyseiseen perusteeseen, otetaan tutkittavaksi.
(ks. 87 kohta)
4. Vaikka EY 87 ja EY 88 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä komissiolla on paljon harkintavaltaa siinä, soveltuuko valtiontukiohjelma yhteen yhteismarkkinoista johtuvien vaatimusten kanssa, perustamissopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei kyseinen menettely voi koskaan johtaa perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Komissiolla on velvollisuus kunnioittaa EY 87 ja EY 88 artiklan ja perustamissopimuksen muiden määräysten johdonmukaisuutta erityisesti silloin, kun myös kyseisten muiden määräysten tavoitteena on vääristymätön kilpailu yhteismarkkinoilla. Jos nimittäin komissio tekee päätöksen tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, se ei voi jättää huomioimatta sitä, että yksittäisten talouden toimijoiden toiminnan vuoksi kilpailu yhteismarkkinoilla voi rajoittua.
Komissio ei näin ollen voi todeta valtiontukea, joka on joiltain osin perustamissopimuksen muiden määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Lisäksi määritellessään tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille komission on otettava huomioon markkinaolosuhteet myös verotuksen näkökulmasta. Tästä seuraa, että perustamissopimuksen järjestelmän mukaan jäsenvaltio ei saa ottaa käyttöön eikä myöntää tukea muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden verosyrjinnän muodossa.
(ks. 91 ja 92 kohta)
5. Silloin kun EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavassa tutkintavaiheessa tehdyn, tuen ensimmäisen tutkinnan perusteella ei ole ollut mahdollista ratkaista kaikkia tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä ongelmia, komissiolla on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely. Komission alustavassa tutkintamenettelyssä tekemän tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite vakavista vaikeuksista.
Tämän vuoksi silloin kun on kyse ympäristöveroa koskevasta poikkeusjärjestelmästä, joka itsessään merkitsee valtiontukea, sellainen joko EY 23 ja EY 25 artiklan taikka EY 90 artiklan vastainen verosyrjintä kotimaisten tuotteiden ja toisesta jäsenvaltiosta tuotujen tuotteiden välillä, johon se voi johtaa, tuo esiin kysymyksen mainittujen artiklojen sekä EY 87 ja EY 88 artiklan välisestä johdonmukaisuudesta. Sitä, että komissio ei tutki mainittua kysymystä alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tekemässään vastustamatta jättämistä koskevassa päätöksessä, on viite vakavista vaikeuksista, joiden johdosta sen on aloitettava EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely.
(ks. 55, 57, 90, 94–98 ja 102 kohta)
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
9 päivänä syyskuuta 2010 (*)
Valtiontuet – Yhdistyneessä kuningaskunnassa kiviaineksista maksettava ympäristövero – Pohjois-Irlantia koskeva poikkeus – Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös – Vakavat vaikeudet – Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annetut yhteisön suuntaviivat
Asiassa T‑359/04,
British Aggregates Association, kotipaikka Lanark (Yhdistynyt kuningaskunta),
Healy Bros. Ltd, kotipaikka Middleton (Irlanti), ja
David K. Trotter & Sons Ltd, kotipaikka Manorhamilton (Irlanti),
edustajinaan solicitor C. Pouncey ja asianajaja L. Van den Hende,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Flett ja T. Scharf,
vastaajana,
jota tukee
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään aluksi M. Bethell, sittemmin E. Jenkinson ja I. Rao ja lopuksi S. Ossowski, avustajinaan barrister M. Hall ja barrister G. Facenna,
väliintulijana,
jossa on kyse 7.5.2004 tehdyn komission päätöksen K(2004) 1614 lopullinen, jolla komissio ei vastusta Yhdistyneessä kuningaskunnassa kannettavaan kiviainesveroon Pohjois-Irlannin osalta sovellettavan poikkeuksen muuttamista, kumoamisvaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Vilaras sekä tuomarit M. Prek ja V. M. Ciucă (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies C. Kantza,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 3.6.2009 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Ensimmäinen kantaja, British Aggregates Association (jäljempänä BAA), on yhdistys, joka edustaa pieniä itsenäisiä louhintayhtiöitä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siihen kuuluu 55 jäsentä, jotka harjoittavat toimintaa yli sadassa louhoksessa. Suurin osa sen jäsenistä toimii Isossa-Britanniassa sijaitsevissa kaivoksissa (mutta ei näin ollen Pohjois-Irlannissa). Nyt käsiteltävässä asiassa BAA toimii niiden jäsentensä lukuun, jotka harjoittavat toimintaansa Isossa-Britanniassa sijaitsevissa kaivoksissa.
2 Toinen kantaja, Healy Bros. Ltd, ja kolmas kantaja, David K. Trotter & Sons Ltd (jäljempänä DK Trotter), ovat Irlantiin sijoittautuneita kiviainesten tuottajia.
3 Käsiteltävä asia koskee Pohjois-Irlannin osalta myönnettyä poikkeusta ympäristöveroon, jota Euroopan komissio piti 7.5.2004 tekemässään päätöksessä K(2004) 1614 lopullinen, joka on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistyneelle kuningaskunnalle (Tuki N 2/04 – Kiviaineksesta perittävä maksu – Pohjois-Irlanti) (jäljempänä riidanalainen päätös), EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvana tukena alustavan tutkinnan perusteella. Päätöksestä julkaistiin lyhyt tiedonanto Euroopan unionin virallisessa lehdessä 2.4.2005 (C 81, s. 4). Komission mukaan valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (EYVL 2001, C 37, s. 3; jäljempänä suuntaviivat) edellytykset täyttyivät.
AGL:n yleinen järjestelmä
4 Mainitun ympäristöveron yleisjärjestelmän otsikko on ”kiviainesveron vaiheittainen käyttöönotto Pohjois-Irlannissa” (Aggregates Levy, jäljempänä AGL), ja se otettiin käyttöön Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 2001 talousarviolain (Finance Act 2001) toisen osan 16–49 §:llä ja sen liitteillä 4–10.
5 AGL saatettiin voimaan vuoden 2001 talousarviolain täytäntöönpanoasetuksen säännöksillä 1.4.2002.
6 Vuoden 2001 talousarviolakia muutettiin vuoden 2002 talousarviolain (Finance Act 2002) 129–133 §:llä ja liitteellä 38. Näin muutetuissa säännöksissä säädettiin muun muassa siirtymäjaksosta veron saattamiseksi voimaan Pohjois-Irlannissa.
7 AGL kannetaan 1,60 Englannin punnan (GBP) suuruisena kaupallisesti hyödynnettävää kiviainestonnia kohden (vuoden 2001 talousarviolain 16 §:n 4 momentti).
8 Vuoden 2001 talousarviolain 16 §:n 2 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään, että AGL on maksettava heti, kun erä verotettavaa kiviainesta saatetaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaupallisesti hyödynnettäväksi lain voimaantulopäivästä alkaen. Se koskee siis yhtä lailla maahan tuotuja kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa louhittuja kiviaineksia.
9 Komissio hyväksyi AGL:n 24.4.2002 tekemällään päätöksellä K(2002) 1478 lopullinen (Tuki N 863/01 – Kiviaineksesta perittävä maksu) (jäljempänä vuoden 2002 päätös). Päätöksestä julkaistiin lyhyt tiedonanto Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 5.6.2002 (C 133, s. 11).
10 Vuoden 2002 päätöksessä komissio päätti olla vastustamatta AGL:ää, sillä se katsoi, että AGL:n soveltamisalaa voidaan perustella kyseisen verojärjestelmän logiikalla ja luonteella ja ettei AGL:ää siksi katsota lainkaan EY 87 artiklassa tarkoitetuksi tueksi.
11 AGL on kiviaineksille asetettu ympäristövero, jolla pyritään vähentämään ja järkeistämään kiviaineksina yleisesti käytettyjen mineraalien louhintaa suosimalla niiden korvaamista kierrätysmateriaaleilla tai poikkeuksiksi määritellyillä neitseellisillä materiaaleilla ja joka näin edistää ympäristönsuojelua.
12 AGL kannetaan kiviaineksena käytetyn kalliokiven, hiekan ja soran kaupallisesta hyödyntämisestä, mutta sitä ei kanneta näistä materiaaleista, jos niitä käytetään muussa tarkoituksessa. AGL koskee vain neitseellisiä kiviaineksia. Sitä ei kanneta kiviaineksista, jotka erotetaan muiden menetelmien sivutuotteina tai jätteinä, eikä kierrätyskiviaineksista.
13 Vuoden 2001 talousarviolaissa säädettiin Pohjois-Irlannin osalta järjestelmästä, joka koskee AGL:stä degressiivisesti viiden vuoden ajan myönnettävää vapautusta. Ensimmäisenä vuonna AGL:n osalta verokanta oli 0 prosenttia. Verokanta kasvoi 20 prosentilla vuodessa ja nousi siten 100 prosenttiin viiden vuoden jälkeen. Järjestelmän kustannuksiksi eli Yhdistyneen kuningaskunnan verotulojen menetykseksi arvioitiin 45 miljoonaa GBP viiden vuoden aikana.
14 Yhdistynyt kuningaskunta perusteli erityiskohtelua tarpeella ehkäistä Pohjois-Irlannin neitseellisiä kiviaineksia louhivien ja käsittelevien yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn menetyksen väliaikaista riskiä, joka johtuu alueen erityisasemasta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, koska sillä on maaraja toisen jäsenvaltion kanssa. Kiviainesten ja jalostettujen tuotteiden tuonti Pohjois-Irlantiin ja vienti sieltä on näin ollen helpompaa kuin Yhdistyneen kuningaskunnan muilla alueilla.
15 Tämän vuoksi komissio totesi vuoden 2002 päätöksessään, että Pohjois-Irlantia koskeva degressiivinen vapautusjärjestelmä soveltuu yhteismarkkinoille, eikä aloittanut EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista menettelyä.
16 Myöhemmin BAA nosti vuoden 2002 päätöksestä osittaista kumoamista koskevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa (asia T-210/02, British Aggregates v. komissio, tuomio 13.9.2006, Kok., s. II-2789). Kyseisessä asiassa BAA ei riitauttanut komission toteamusta, jonka mukaan AGL:n asteittainen käyttöönotto Pohjois-Irlannissa oli yhteismarkkinoille soveltuva tuki, vaan komission arvion, jonka mukaan AGL ei ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.
17 Edellä 16 kohdassa mainitussa asiassa British Aggregates vastaan komissio 13.9.2006 antamallaan tuomiolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi BAA:n kanteen. Se katsoi tuomiossaan, että komissio ei ollut tehnyt ilmeistä virhettä arvioidessaan kiviainesveron soveltamisalaa ja että näin ollen AGL ei ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki. BAA valitti tuomiosta 27.11.2006.
18 Asiassa C-487/06 P, British Aggregates vastaan komissio, 22.12.2008 antamallaan tuomiolla (Kok., s. I-10505) yhteisöjen tuomioistuin kumosi edellä 16 kohdassa mainitussa asiassa British Aggregates vastaan komissio 13.9.2006 annetun tuomion ja palautti asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
AGL:n muuttaminen Pohjois-Irlannille myönnetyn vapautuksen osalta
19 Huomattuaan, että Pohjois-Irlannissa toteutetun AGL:n progressiivisen käyttöönoton myötä tavoitteet eivät toteutuneet suunnitellusti, Yhdistynyt kuningaskunta päätti korvata kiviaineksiin Pohjois-Irlannissa sovellettavan degressiivisen vapautuksen uudella poikkeusjärjestelmällä.
20 Vielä AGL:n progressiivisen käyttöönoton jälkeen todettiin, että Irlannista peräisin olevan ja Pohjois-Irlantiin suuntautuvan sellaisten kiviainesten tuonti kasvoi, joista ei ollut tehty ilmoitusta eikä maksettu AGL:ää, ja tämä aiheutti merkittävän riskin siitä, että Pohjois-Irlannin kiviainesteollisuuden kilpailukyky kärsisi. Odotetut ympäristöhyödyt eivät myöskään toteutuneet Pohjois-Irlannissa suunnitellusti. Tilanne johtui siitä, että kierrätettyjä ja korvaavia materiaaleja, joista ei peritä veroa, oli Pohjois-Irlannissa saatavilla rajallisesti eikä näiden materiaalien vastaanotto- ja käsittelylaitoksia ollut juuri lainkaan. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan tämän vuoksi AGL:n progressiivinen käyttöönotto ei jättänyt Pohjois-Irlannin jalostettuja tuotteita valmistavalle teollisuudelle tarpeeksi aikaa sopeutua kehitykseen siirtymällä kierrätettyihin tai korvaaviin materiaaleihin.
21 Näillä perusteilla Yhdistynyt kuningaskunta korvasi Pohjois-Irlantia koskevan degressiivisen vapautusjärjestelmän uudella poikkeusjärjestelmällä. Sen mukaan tavoiteltujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi tehokkaasti Pohjois-Irlantiin sijoittautuneet toimijat, jotka ovat tehneet Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa ympäristösopimuksen, maksavat 1.4.2004 ja 31.3.2011 välisenä aikana ainoastaan 20 prosenttia AGL:stä ja hyötyvät näin ollen 80 prosentin vapautuksesta AGL:stä. Vapautuksen edellytyksenä on kuitenkin se, että yritykset, jotka aikovat hyötyä siitä, sitoutuvat siihen muodollisesti ja noudattavat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen kanssa neuvoteltuja sopimuksia, joissa ne velvoitetaan osallistumaan ympäristöhankkeita ja -parannuksia koskevaan ohjelmaan poikkeuksen voimassaoloaikana.
Menettely komissiossa
22 Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti komissiolle 5.1.2004 uudesta poikkeusjärjestelmästä.
23 BAA kanteli komissiolle uudesta poikkeusjärjestelmästä 9.2.2004 päivätyllä kirjeellä, jossa se vaati komissiota muun muassa aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn.
24 Komissio pyysi 12.2.2004 väliintulijalta lisätietoja.
25 Yhdistynyt kuningaskunta vastasi pyyntöön 11.3. ja 2.4.2004 päivätyillä kirjeillä.
Riidanalainen päätös
26 Komissio teki 7.5.2004 riidanalaisen päätöksen, jossa katsottiin, että uusi poikkeusjärjestelmä on EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki mutta soveltuu yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio hylkäsi näin ollen BAA:n kantelun aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä.
27 Riidanalaisessa päätöksessä komissio mainitsi aluksi, että se oli todennut Pohjois-Irlantia koskevasta voimassa olevasta maksujärjestelmästä vuoden 2002 päätöksessä, että AGL:n lykätty käyttöönotto Pohjois-Irlannissa oli suuntaviivojen E.3.2 kohdan säännösten mukainen. Tässä yhteydessä oli arvioitu, että AGL saattaisi Pohjois-Irlannin teollisuuden tilanteeseen, jossa se oli vaarassa menettää kansainvälisen kilpailukykynsä erityisesti Irlantiin sijoittautuneisiin kiviainesten tuottajiin nähden.
28 Uudesta poikkeusjärjestelmästä komissio toteaa seuraavaksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ilmaisseen, että AGL:n asteittainen käyttöönotto vuonna 2002 saattoi Pohjois-Irlannin kiviainesteollisuuden vielä vaikeampaan kilpailutilanteeseen kuin alun perin arvioitiin. Kuten edellä 20 kohdassa todetaan, kyseisen käyttöönoton jälkeen todettiin laittoman louhinnan sekä Irlannista peräisin olevan ja Pohjois-Irlantiin suuntautuvan sellaisten kiviainesten tuonnin kasvaneen, joista ei ollut tehty ilmoitusta, eikä AGL:ää maksettu kummassakaan tapauksessa. Seurauksena AGL:n normaalisti suorittaneet louhintayritykset olivat polkumyynnin kohteina näiden lainvastaisten toimitusten vuoksi, joista ei maksettu veroa, ja menettivät myyntituloja niitä toteuttaneille yrityksille.
29 Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä lisäksi, että AGL:llä on Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ollut merkittävä myönteinen vaikutus ympäristönsuojeluun Isossa-Britanniassa, mutta sen vaikutukset eivät olleet toivottuja Pohjois-Irlannissa, jossa verosta vapautettujen kierrätettyjen tai korvaavien materiaalien saatavuus on hyvin rajallista ja paikallista ja jossa näiden materiaalien vastaanotto- ja käsittelylaitoksia ei ole juuri lainkaan. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan tämä merkitsee sitä, että vuoden 2001 talousarviolain mukainen vapautusjärjestelmä ei jättänyt Pohjois-Irlannin jalostettujen tuotteiden valmistajille riittävästi aikaa sopeutua AGL:n käyttöönottoon siirtymällä kierrätettyjen tai korvaavien materiaalien käyttöön.
30 Komissio toteaa, että haluttujen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi tehokkaasti Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus sääti tällöin – kuten edellä 21 kohdassa mainitaan – vapautuksen edellytykseksi sen, että yritykset, jotka aikovat hyötyä siitä, sitoutuvat siihen muodollisesti ja noudattavat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen kanssa neuvoteltuja sopimuksia, joissa ne velvoitetaan osallistumaan ympäristöhankkeita ja -parannuksia koskevaan ohjelmaan poikkeuksen voimassaoloaikana.
31 Jotta jalostettuja tuotteita valmistava teollisuus (eli neitseellisiä kiviaineksia kaupallisesti hyödyntävät yritykset) saisi enemmän aikaa sopeutua ja saavuttaa halutut ympäristövaikutukset, olemassa oleva vapautusjärjestelmä korvattiin uudella AGL:stä myönnettävän väliaikaisen poikkeuksen järjestelmällä, jota sovelletaan kaikentyyppisiin kiviaineksiin ja jossa edunsaajien maksettavaksi asetettiin ainoastaan 20 prosenttia normaalista AGL:stä. Uusi järjestelmä tuli voimaan 1.4.2004, ja sen on määrä päättyä 31.3.2011 (eli yhdeksän vuoden kuluttua siitä, kun maksuvelvollisuus alkoi 1.4.2002).
32 Todettuaan, että poikkeus AGL:stä myönnettiin valtion varoista verovapautuksen muodossa Pohjois-Irlannissa sijaitseville yrityksille, mikä hyödytti näitä alentamalla kustannuksia, joista niiden olisi normaalisti pitänyt vastata, komissio katsoi, että kyseessä on jäsenvaltion myöntämä tuki, minkä jälkeen se tarkasteli tätä seikkaa suuntaviivojen pohjalta.
33 Tässä yhteydessä komissio korostaa ensiksi, että AGL:ää on pidettävä olemassa olevana verona, koska se otettiin käyttöön koko Yhdistyneessä kuningaskunnassa (myös Pohjois-Irlannissa) huhtikuusta 2002 lähtien.
34 Toiseksi komissio huomauttaa, että kyseistä veroa kannetaan ympäristönsuojelun vuoksi ja tavoitteeseen pyritään edistämällä neitseellisten kiviainesten louhimisen vähentämistä ja korvaavien materiaalien käyttöä. Tästä komissio toteaa, kuten edellä 29 kohdassa mainitaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten antamien empiiristen tietojen mukaan AGL:n vaikutukset Pohjois-Irlannissa eivät ole olleet toivottuja, mutta sillä on kuitenkin ollut merkittävä myönteinen vaikutus ympäristönsuojeluun Isossa-Britanniassa. Tässä yhteydessä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat ilmoittaneet, että Isossa-Britanniassa louhittujen neitseellisen materiaalien määrä oli vähentynyt huomattavasti vuonna 2002 (5,7 % edeltävien vuosien keskiarvoon nähden), että veronalaisten kiviainesten kustannukset olivat huomattavasti korkeammat kuin niiden kiviainesten kustannukset, joista ei kannettu veroa, mikä kyseisten viranomaisten mukaan osoittaa, että kiviainesten hankinnan ympäristökustannukset vieritetään kuluttajille (sisällyttämällä kiviainesten louhinnan ympäristöhaitat tuotantokustannuksiin), ja että kierrätettyjen ja korvaavien materiaalien (kuten liitumurskan ja kaoliinin) myynti oli kasvanut ja uusia kierrätyslaitoksia oli avattu.
35 Kolmanneksi komissio huomauttaa, että periaatepäätös tiettyjen Pohjois-Irlantiin sijoittautuneiden yritysten vapauttamisesta AGL:stä oli jo tehty, kun kyseinen vero otettiin käyttöön 1.4.2002.
36 Komissio päättelee tästä, että suuntaviivojen 51.2 kohdassa asetetut edellytykset täyttyvät.
37 Suuntaviivojen 51.1 kohdan b alakohdan toisessa luetelmakohdassa mainituista edellytyksistä komissio huomauttaa, että järjestelmän kesto on rajattu seitsemään vuoteen ja että alennus myönnetään kansallisesta verosta, joka on kannettu yhteisön veron puuttuessa. Komission mukaan siis 20 prosentin määrä, joka poikkeuksesta hyötyvien yritysten on kuitenkin maksettava, muodostaa merkittävän osan kansallisesta verosta.
38 Näin ollen komissio arvioi, että suuntaviivoissa asetetut edellytykset täyttyvät täysin. Siksi se katsoo, että poikkeusjärjestelmä soveltuu yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
39 Komissio toteaa siten, että AGL:ää Pohjois-Irlannin osalta koskeva muutettu poikkeusjärjestelmä on EY:n perustamissopimuksen määräysten mukainen, ja päättää olla vastustamatta sitä.
Oikeudenkäyntimenettely
40 Kantajat nostivat nyt käsiteltävän kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 30.8.2004 toimittamallaan kannekirjelmällä.
41 Yhdistynyt kuningaskunta toimitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 5.1.2005 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulohakemuksen 4.3.2005 antamallaan määräyksellä. Väliintulija toimitti väliintulokirjelmänsä ja muut osapuolet sitä koskevat huomautuksensa määräajassa.
42 Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari siirrettiin viidenteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi asia näin ollen saatettiin.
43 Samaan aikaan kannekirjelmän kanssa kantajat esittivät prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan 4 kohdan sekä 68 ja 70 artiklan perusteella, jotta komissio velvoitettaisiin toimittamaan kirje, joka sisältää Yhdistyneen kuningaskunnan tutkintamenettelyn aikana toimittamat ”empiiriset tiedot” ja johon viitataan komission kilpailun pääosaston (PO) pääjohtajan 20.7.2004 päivätyssä kirjeessä, joka on osoitettu BAA:n oikeudelliselle edustajalle.
44 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen viidennen jaoston puheenjohtaja antoi asianosaisia kuultuaan 24.9.2008 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 77 artiklan a alakohdan ja yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 54 artiklan kolmannen kohdan mukaisen määräyksen asian käsittelyn lykkäämisestä, kunnes yhteisöjen tuomioistuin antaa päätöksensä asiassa C-487/06 P.
45 Yhteisöjen tuomioistuin antoi 22.12.2008 tuomion edellä 18 kohdassa mainitussa asiassa British Aggregates vastaan komissio. Näin ollen menettely jatkuu näin ollen esillä olevassa asiassa.
46 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pyynnöstä asianosaiset ja väliintulija esittivät huomautuksensa edellä 18 kohdassa mainitussa asiassa British Aggregates vastaan komissio 22.12.2008 annetun tuomion vaikutuksista esillä olevaan riita-asiaan.
47 Tätä koskevissa huomautuksissaan komissio ilmoitti, ettei se enää vastusta esillä olevan kanteen tutkittavaksi ottamista.
48 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (viides jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn. Asianosaisten ja väliintulijan vaatimukset ja vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 3.6.2009 järjestetyssä istunnossa.
49 Kantajat ilmoittivat istunnossa, etteivät ne enää pyydä prosessinjohtotoimia työjärjestyksen 64 artiklan 4 kohdan sekä 68 ja 70 artiklan perusteella (ks. edellä 43 kohta).
50 Väliintulija ilmoitti istunnossa, ettei sekään enää vastusta esillä olevan kanteen tutkittavaksi ottamista edellä 18 kohdassa mainitussa asiassa British Aggregates vastaan komissio 22.12.2008 annetun tuomion jälkeen.
Asianosaisten vaatimukset
51 Kantajat vaativat, että
– riidanalainen päätös kumotaan
– komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
52 Komissio vaatii väliintulijan tukemana, että
– kanne hylätään perusteettomana
– kantajat velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Alustavat huomiot
53 Kantajat vetoavat kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäisen mukaan EY 23 ja EY 25 artiklaa tai EY 90 artiklaa on rikottu, toisen mukaan suuntaviivoja on rikottu ja kolmannen mukaan komission menettelyä koskevia velvollisuuksia on laiminlyöty ja erityisesti EY 88 artiklan 2 kohtaa on rikottu. Kolmannen kanneperusteen yhteydessä kantajat väittävät myös, että riidanalaista päätöstä rasittaa perustelujen puutteellisuus ja että näin ollen komissio on rikkonut EY 253 artiklaa ja laiminlyönyt sille alustavan vaiheen osalta asetettuja velvollisuuksia.
54 Kanneperusteessaan, jonka mukaan EY 88 artiklan 2 kohtaa on rikottu, kantajat väittävät lähinnä, että hyväksyessään kyseessä olevan tukijärjestelmän ainoastaan alustavan tutkinnan päätteeksi komissio on rikkonut EY 88 artiklan 2 kohtaa ja [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 4 artiklan 4 kohtaa, jossa komissio velvoitetaan aloittamaan muodollinen tutkintamenettely, jos ilmoitetusta toimenpiteestä aiheutuu vakavia vaikeuksia sikäli kuin kyse on sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. BAA:n mukaan sen kantelunsa tueksi toimittamat perustelut ja todisteet näyttivät toteen vakavia epäilyjä, jotka koskivat yhtäältä sitä, ettei uusi poikkeusjärjestelmä soveltunut yhteismarkkinoille eikä ollut EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklan mukainen (ensimmäinen kanneperuste), ja toisaalta sitä, että suuntaviivoissa mainitut edellytykset eivät täyttyneet (toinen kanneperuste).
55 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Komissio voi siis pitäytyä EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa alustavan tutkinnan vaiheessa ja tehdä päätöksen, jonka mukaan tuki soveltuu yhteismarkkinoille, vain, jos se on kyseisen menettelyn päättyessä vakuuttunut soveltuvuudesta. Jos komissio on sitä vastoin ensimmäisessä tutkinnassa tullut toisenlaiseen tulokseen tai ei ole kyennyt ratkaisemaan kaikkia tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä ongelmia, sillä on velvollisuus hankkia kaikki tarpeelliset selvitykset ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (asia 84/82, Saksa v. komissio, tuomio 20.3.1984, Kok., s. 1451, Kok. Ep. VII, s. 545, 13 kohta; asia C-198/91, Cook v. komissio, tuomio 19.5.1993, Kok., s. I-2487, Kok. Ep. XIV, s. I-211, 29 kohta; asia C-225/91, Matra v. komissio, tuomio 15.6.1993, Kok., s. I-3203, Kok. Ep. XIV, s. I-233, 33 kohta ja asia C-431/07 P, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, tuomio 2.4.2009, Kok., s. I-2665, 61 kohta; ks. myös asia T-49/93, SIDE v. komissio, tuomio 18.9.1995, Kok., s. II-2501, 58 kohta).
56 Vakavien vaikeuksien käsite on objektiivinen. Tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava riidanalaisen päätöksen tekoon liittyvien olosuhteiden ja päätöksen sisällön pohjalta objektiivisin perustein ottaen huomioon päätöksessä esitettyjen perustelujen lisäksi seikat, jotka komissiolla oli tiedossaan, kun se totesi riidanalaisten tukien olevan yhteismarkkinoille soveltuvia (ks. edellä 55 kohdassa mainitut asia Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, tuomion 63 kohta ja asia SIDE v. komissio, tuomion 60 kohta). Tästä seuraa, että unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamassa laillisuusvalvonnassa, joka kohdistuu vakavien vaikeuksien olemassaoloon, ei luonnollisestikaan rajoituta tarkastelemaan ainoastaan sitä, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe (ks. vastaavasti edellä 55 kohdassa mainitut asia Cook v. komissio, tuomion 31–38 kohta ja asia Matra v. komissio, tuomion 34–39 kohta; ks. myös asia T-73/98, Prayon-Rupel v. komissio, tuomio 15.3.2001, Kok., s. II-867, 47 kohta).
57 Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että komission alustavan tutkintamenettelyn vaiheessa tekemän tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite vakavista vaikeuksista (ks. vastaavasti edellä 55 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 37 kohta; asia C-204/97, Portugali v. komissio, tuomio 3.5.2001, Kok., s. I-3175, 46–49 kohta ja edellä 56 kohdassa mainittu asia Prayon-Rupel v. komissio, tuomion 108 kohta).
58 Koska riidanalainen päätös on tehty aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, komissio on voinut tehdä päätöksen laillisesti ainoastaan, jos alustavassa tarkastelussa ei ole ilmennyt vakavia vaikeuksia. Jos tällaisia vaikeuksia olisi havaittu, päätös voitaisiin näet kumota jo pelkästään tällä perusteella EY:n perustamissopimuksessa määrätyn kontradiktorisen ja perustellun tutkinnan laiminlyönnin vuoksi siinäkin tapauksessa, että asiassa ei näytettäisi komission arvioineen asian sisältöä oikeudellisesti tai tosiasiallisesti virheellisesti.
59 Tästä seuraa, että kantajien riidanalaista päätöstä vastaan esittämät kanneperusteet on tutkittava yhdessä sen arvioimiseksi, voidaanko niiden perusteella havaita sellaisia vakavia vaikeuksia, jotka kohdatessaan komission olisi pitänyt aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely (ks. vastaavasti asia T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz ym. v. komissio, tuomio 13.1.2004, Kok., s. II-1, 91 kohta ja asia T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie v. komissio, tuomio 20.9.2007, 67 ja 77 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tässä yhteydessä on tarkasteltava ensin ensimmäistä kanneperustetta, jonka mukaan EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklaa on rikottu.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklaa on rikottu
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
60 Kantajien mukaan AGL:stä myönnettyä poikkeusta koskevan uuden järjestelmän yksi seuraus on se, että Irlannista tuoduista kiviaineksista kannetaan AGL täysimääräisesti (1,60 GBP tonnilta), kun taas Pohjois-Irlannissa valmistetuista samoista tuotteista kannetaan AGL:ää ainoastaan 0,32 GBP tonnilta eli 20 prosenttia AGL:n täysimääräisestä verokannasta. Irlantiin sijoittautuneilla tuottajilla ei kantajien mukaan ole myöskään mahdollisuutta, toisin kuin Pohjois-Irlantiin sijoittautuneilla tuottajilla, antaa ympäristösitoumuksia voidakseen hyötyä poikkeusjärjestelmästä. Tästä seuraa kantajien mukaan verosyrjintä, joka on EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklan vastainen; näillä on sama tavoite eli vääristymätön kilpailu yhteismarkkinoilla.
61 Kantajien mukaan se, että komissio hyväksyi uuden poikkeusjärjestelmän, on hämmästyttävää – varsinkin kun komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti, että järjestelmän tavoitteena oli suojata Pohjois-Irlannin teollisuuden kilpailukykyä Irlantiin sijoittautuneisiin tuottajiin nähden – huolimatta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan komissio ei voi todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi tukea, joka on EY:n perustamissopimuksen muiden määräysten vastainen, varsinkaan jos myös niiden – kuten nyt käsiteltävässä asiassa EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklan – tavoitteena on vääristymätön kilpailu markkinoilla. Näin ollen uuden poikkeusjärjestelmän soveltuvuutta yhteismarkkinoille voidaan kantajien mukaan vakavasti epäillä.
62 Vastauskirjelmässään kantajat täsmentävät, että EY:n perustamissopimuksen määräyksiä, joissa kielletään tullit ja kaikki tulleja vaikutukseltaan vastaavat maksut (EY 23 ja EY 25 artikla) sekä kauppaa koskevat syrjivät sisäiset maksut (EY 90 artikla), ei voida soveltaa samanaikaisesti. Kantajien mukaan kyseiset määräykset kuitenkin täydentävät toisiaan, koska EY 90 artiklan tavoitteena on erityisesti välttää se, että tullien ja tulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltoa kierretään sisäisten maksujen avulla. Niinpä kantajat katsovat, että yhtäältä EY 23 ja EY 25 artiklan ja toisaalta EY 90 artiklan soveltamisalojen välinen täsmällinen rajanveto ei ole aina selvää. Joka tapauksessa AGL kuuluu syrjivän luonteensa vuoksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä todettujen kriteerien mukaisesti jonkin näistä määräyksistä soveltamisalaan. Kantajat täsmensivät istunnossa, että ne vetoavat mainitun oikeuskäytännön mukaisesti ensimmäisessä kanneperusteessaan aluksi EY 23 ja EY 25 artiklan rikkomiseen ja tämän jälkeen toissijaisesti EY 90 artiklan rikkomiseen.
63 EY 23 ja EY 25 artiklan rikkomisesta kantajat väittävät, että kyseisissä määräyksissä kielletään kaikki tuontituotteista kannettavat maksut, paitsi jos ne kuuluvat sisäisen verotuksen yleiseen järjestelmään, jota sovelletaan järjestelmällisesti samoin perustein sekä kotimaisiin että maahan tuotuihin tuotteisiin, tai toimivat vastikkeena tuojalle tosiasiallisesti suoritetusta palvelusta. Unionin tuomioistuin on kantajien mukaan todennut, että kuuluakseen sisäisen verotuksen yleiseen järjestelmään maahan tuodusta tuotteesta maksettavan maksun on kohdistuttava kotimaiseen tuotteeseen ja samanlaiseen tuotuun tuotteeseen samanlaisena verona samassa vaiheessa tuotteiden kaupan pitämistä, ja myös veron perusteen on oltava molemmilla tuotteilla sama.
64 Pohjois-Irlannissa AGL:ää sovelletaan eri verokantojen mukaisesti (0,32 GBP ja 1,60 GBP) ja myös kaupan pitämisen eri vaiheissa, minkä vuoksi se ei kantajien mukaan kuulu sisäisen verotuksen yleiseen järjestelmään. Tästä seuraa syrjintä, sillä tuoduista kiviaineksista kannetaan vero luonnollisesti eri veroperusteen mukaan kuin kotimaisista kiviaineksista. Kantajien mukaan oikeuskäytännöstä ilmenee, että EY 23 ja EY 25 artiklaa rikotaan, kun kotimaisiin ja ulkomailta tuotuihin tuotteisiin sovelletaan eri veroperustetta huolimatta siitä, että tuoduista tuotteista maksettava vero on tosiasiallisesti alempi kuin kotimaisista tuotteista maksettava vero. Näin ollen kantajat katsovat, että AGL on vaikutukseltaan tulleja vastaava maksu, koska se kohdistuu erityisesti tuontituotteisiin.
65 Lisäksi AGL on kantajien mukaan vaikutukseltaan tulleja vastaava maksu, koska se on nimenomaisesti laadittu koskemaan tuontituotteita eikä kotimaisia tuotteita. Yhdistyneessä kuningaskunnassa AGL kohdistuu tiettyihin kiviainesten tuottajiin, joilla ei ole velvollisuutta vierittää sitä kuluttajien maksettavaksi vaan jotka voivat kuolettaa sen kokonaan tai osittain louhintakustannuksina. Kantajat toteavat, että koska Yhdistyneellä kuningaskunnalla ei ole mahdollisuutta verottaa alueensa ulkopuolelle sijoittautuneita tuottajia, se verottaa tuontituotteita.
66 Siltä varalta, että unionin yleisen tuomioistuimen silmissä AGL:n soveltaminen Pohjois-Irlantiin suuntautuvaan tuontiin ”kuuluu sisäisen verotuksen yleiseen järjestelmään” eikä sitä näin ollen katsottaisi tulleja vaikutukseltaan vastaavaksi maksuksi, kantajat väittävät se rikkovan EY 90 artiklaa.
67 Tässä yhteydessä kantajat väittävät, että Pohjois-Irlannin ulkopuolelle sijoittautuneilla tuottajilla ei ole mahdollisuutta tehdä ympäristösopimuksia hyötyäkseen verokannasta, joka on 20 prosenttia AGL:stä. Koska kyseessä olevat tuotteet ovat samoja, erilainen kohtelu on kantajien mukaan EY 90 artiklan ensimmäisen kohdan vastaista ja suojaa Pohjois-Irlannin tuottajia kilpailulta.
68 Kantajien mukaan tämä ei noudata vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan jäsenvaltiot saavat luoda tietyille tuotteille erottelevan verotusjärjestelmän ainoastaan, jos kyseinen erottelu on yhteisön oikeuden mukainen. Kyseessä oleva tukijärjestelmä ei kantajien mukaan ole oikeuskäytännön mukainen, sillä kriteeriä, jolla vahvistetaan alin vero, voidaan määritelmän mukaan soveltaa ainoastaan kotimaisiin tuotteisiin.
69 Komissio arvioi aluksi, etteivät kantajat määritä selvästi kanteensa perustaa. On hankalaa määrittää, perustuuko kanne EY 23 ja EY 25 artiklan vai EY 90 artiklan vai kaikkien näiden määräysten rikkomiseen. Komission mukaan ei kuitenkaan ole riittävää väittää, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyse mainituista määräyksistä, perustelematta sitä, miten kukin niistä voisi olla kyseessä.
70 Tässä yhteydessä komissio korostaa erityisesti, että mainitut artiklat koskevat eri aloja, koska EY 23 ja EY 25 artiklan tavoitteena on vienti- ja tuontitullien sekä kaikkien vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltäminen jäsenvaltioiden välillä ja EY 90 artikla koskee toisen jäsenvaltion tuotteiden verosyrjintää. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vaikutukseltaan vastaavia maksuja ja syrjivää sisäistä verotusta koskevia määräyksiä ei sovelleta päällekkäin, eli sama vero tai maksu ei voi kuulua samanaikaisesti molempien käsitteiden alaan. Koska kantajien on täsmennettävä, mitä määräyksiä niiden mielestä on rikottu, komissio katsoo, että tällaista epämääräistä ja ristiriitaista kanneperustetta ei pitäisi saada kehitellä vastauskirjelmän vaiheessa varsinkaan niin yksityiskohtaisin väittein kuin ne, joita kantajat ovat esittäneet. Pelkästään tämän vuoksi kanneperuste olisi komission mukaan jätettävä tutkimatta työjärjestyksen 44 artiklan mukaisesti.
71 Vastauskirjelmässään komissio väittää vielä, että kantajien väite, jonka mukaan AGL on EY 25 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan tulleja vastaava maksu, on uusi ja näin ollen esitetty työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan vastaisesti.
72 Siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin päättäisi ottaa kanteen tutkittavaksi, komissio korostaa ensiksi, ettei kyse vaikuttaisi olevan EY 23 ja EY 25 artiklasta, koska riidanalainen päätös ei koske Irlannista peräisin olevien kiviainesten tuonnista maksettavaa tullia. Komission mielestä AGL ei ole tuontituotteisiin kohdistuva maksu vaan kiviaineksia koskevana verona tietylle alalle asetettu verorasitus. Koska nyt käsiteltävässä asiassa Pohjois-Irlannin tuottajat maksavat vähintään 20 prosenttia AGL:stä, mutta eivät saa mitään vastikkeeksi, tosiseikat eivät komission mukaan vastaa EY 23 tai EY 25 artiklaa eivätkä kantajien mainitsemaa oikeuskäytäntöä.
73 EY 90 artiklan osalta komissio katsoo, että kantajien syrjintäsyytös ei ole perusteltu. Se korostaa, että syrjintä syntyy ainoastaan silloin, kun erilaisia sääntöjä sovelletaan samankaltaisiin tilanteisiin. Nyt käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan esiinny välitöntä eikä välillistä syrjintää.
74 Verotukseen sovellettaessa tämä merkitsee komission mukaan sitä, että veroetu, jota ei myönnetä ulkomailla asuvalle, voi merkitä kahden verovelvollisryhmän erilaista kohtelua ja siten EY:n perustamissopimuksessa tarkoitettua syrjintää, mikäli ryhmien tilanteissa ei ole sellaista objektiivista eroa, joka oikeuttaisi tällaiseen erilaiseen kohteluun. Komission mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin olemassa objektiivisia syitä, jotka liittyvät kyseessä olevien tuotteiden luonteeseen, kyseessä olevan teollisuuden paikallisuuteen ja Pohjois-Irlannin erityistilanteeseen.
75 Toissijaisesti komissio huomauttaa, että yritysten erilaista verokohtelua voidaan perustella kyseessä olevan järjestelmän luonteella ja yleisellä rakenteella. Poikkeusjärjestelmä on nimenomaisesti laadittu lievittämään Pohjois-Irlannin kiviainesteollisuuden vaikeuksia, joten sillä käyttöön otettu järjestelmä on jo luonteeltaan sellainen, että ainoastaan Pohjois-Irlantiin sijoittautuneet yritykset voivat antaa ympäristösitoumuksen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille.
76 Niinpä komissio katsoo, ettei se kohdannut vakavia vaikeuksia vaan oli päinvastoin tilanteessa, jossa se saattoi alustavan vaiheen päätteeksi todeta ilmoitetun tuen soveltuvan yhteismarkkinoille.
77 Väliintulija yhtyy komission huomautuksiin ja katsoo, ettei ensimmäinen kanneperuste ole riittävän täsmällinen eikä perusteltu. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyse tullista eikä vaikutukseltaan vastaavasta maksusta eikä syrjivästä sisäisestä verotuksesta.
78 Väliintulija lisää, että kaikki Pohjois-Irlantiin sijoittautuneet yritykset eivät hyödy 80 prosentin osittaisesta verovapautuksesta. Sitä sovelletaan ainoastaan yrityksiin, jotka sitoutuvat muodollisesti ympäristötavoitteisiin liittyviä parannuksia koskeviin sopimuksiin ja noudattavat niitä. Ympäristösopimusten noudattaminen merkitsee korkeita täytäntöönpanokustannuksia, jotka korvataan verovapautuksella, kun taas Pohjois-Irlannin ulkopuolelle sijoittautuneiden toimijoiden ei tarvitse vastata tällaisista kustannuksista.
79 Lisäksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa mainitulla alalla käyttöön otettua sisäisten maksujen yleistä järjestelmää sovelletaan samalla tavoin kotimaisiin tuotteisiin ja tuontituotteisiin. Irlantiin sijoittautuneita yrityksiä ei siis kohdella eri tavoin kuin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sijoittautuneita yrityksiä, joiden ei tarvitse maksaa ympäristöparannuksiin liittyviä kustannuksia ja jotka eivät hyödy kompensaatiosta osittaisen AGL:stä vapauttamisen myötä.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Ensimmäisen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
80 Komissio ja väliintulija väittävät ensiksi, että ensimmäinen kanneperuste olisi jätettävä tutkimatta työjärjestyksen 44 artiklan nojalla, koska se on liian epämääräinen ja ristiriitainen. Niiden mukaan ei ole selvää, mihin määräykseen kantajat perustavat kanteensa.
81 Tässä yhteydessä on muistutettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kanteessa on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tarvittaessa ratkaista kanteen tukeutumatta muihin tietoihin. Oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenkäytön takaamiseksi kanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää, että oleelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin kanne perustuu, ilmenevät ainakin yhteenvedonomaisesti mutta samalla johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi kannekirjelmästä (asia T-110/98, RJB Mining v. komissio, määräys 25.7.2000, Kok., s. II-2971, 23 kohta ja asia T-19/01, Chiquita Brands ym. v. komissio, tuomio 3.2.2005, Kok., s. II-315, 64 kohta).
82 Sanan ”tai” käyttäminen kannekirjelmässä merkitsee selvästi sitä, että kantajat väittävät, että yhtäältä EY 23 ja EY 25 artiklan tai vaihtoehtoisesti EY 90 artiklan määräyksiä on rikottu.
83 Nämä kannekirjelmän sisältämät maininnat olivat työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta komissio saattoi valmistella puolustuksensa.
84 Kantajat täsmensivät istunnossa, että niiden tarkoituksena oli ensimmäisellä kanneperusteellaan väittää ensinnäkin, että EY 23 ja EY 25 artiklaa oli rikottu, ja toissijaisesti, että EY 90 artiklaa oli rikottu.
85 Tässä tilanteessa on todettava, että ensimmäinen kanneperuste on työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävän selkeä ja täsmällinen.
86 Toiseksi komissio väittää, että kantajien väite, jonka mukaan AGL on EY 25 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan tullia vastaava maksu, esitettiin ensimmäisen kerran vastauskirjelmän vaiheessa. Se on siis komission mukaan uusi väite ja siten esitetty työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan vastaisesti.
87 Oikeuskäytännön mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin, kuten työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään (edellä 81 kohdassa mainittu asia RJB Mining v. komissio, määräyksen 24 kohta). Sen sijaan kanneperuste, jolla laajennetaan aiemmin kannekirjelmässä esitettyä kanneperustetta joko suoraan tai implisiittisesti ja jolla on kiinteä yhteys kyseiseen perusteeseen, otetaan tutkittavaksi (ks. asia T-212/97, Hubert v. komissio, tuomio 9.3.1999, Kok. H., s. I-A-41 ja II-185, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 81 kohdassa mainittu asia RJB Mining v. komissio, määräyksen 24 kohta).
88 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei kannekirjelmässä ole vedottu suoraan EY 25 artiklaan. Kantajat kuitenkin väittivät kannekirjelmässä, että EY 23 artiklaa on rikottu, koska uusi poikkeusjärjestelmä johti verosyrjintään. On muistutettava, että EY 23 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisön perustana on tulliliitto, joka käsittää kaiken tavaroiden kaupan. Kyseinen liitto merkitsee ensinnäkin sitä, että kaikki vienti‑ ja tuontitullit sekä kaikki tällaisia tulleja vaikutukseltaan vastaavat maksut ovat kiellettyjä jäsenvaltioiden välillä, ja toiseksi sitä, että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välistä kauppaa varten toteutetaan yhteinen tullitariffi (asia C-173/05, komissio v. Italia, tuomio 21.6.2007, Kok., s. I-4917, 27 kohta).
89 Näin ollen EY 23 artikla, jossa kielletään tullit, ja EY 25 artikla, jossa kielletään vaikutukseltaan tulleja vastaavat maksut, täydentävät yhdessä välttämättömällä tavalla toisiaan kaiken kattavan kiellon luomiseksi (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 2/62 ja 3/62, komissio v. Luxemburg ja Belgia, tuomio 14.12.1962, Kok., s. 813, Kok. Ep. I, s. 133; edellä 88 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten ja Gemeindebetriebe Frohnleiten, tuomio 8.11.2007, Kok., s. I‑9643, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Mainitulla väitteellä siis laajennetaan aiemmin kannekirjelmässä esitettyä kanneperustetta, ja se otetaan tutkittavaksi työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.
– Ensimmäisen kanneperusteen pätevyys
90 Edellä 57 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komission alustavan tutkintamenettelyn vaiheessa tekemän tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite vakavista vaikeuksista.
91 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan myös, että vaikka EY 87 ja EY 88 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä komissiolla on paljon harkintavaltaa siinä, soveltuuko valtiontukiohjelma yhteen yhteismarkkinoista johtuvien vaatimusten kanssa, EY:n perustamissopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei kyseinen menettely voi koskaan johtaa EY:n perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen (vastaavasti asia 73/79, komissio v. Italia, tuomio 21.5.1980, Kok., s. 1533, 11 kohta; asia C-156/98, Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2000, Kok., s. I-6857, 78 kohta ja yhdistetyt asiat T-197/97 ja T-198/97, Weyl Beef Products ym. v. komissio, tuomio 31.1.2001, Kok., s. II-303, 75 kohta). Komissiolla on velvollisuus kunnioittaa EY 87 ja EY 88 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen muiden määräysten johdonmukaisuutta erityisesti silloin, kun myös kyseisten muiden määräysten tavoitteena on vääristymätön kilpailu yhteismarkkinoilla, kuten nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä EY 23 ja EY 25 artiklalla tai toisaalta EY 90 artiklalla, joilla pyritään säilyttämään tavaroiden vapaa liikkuvuus ja kotimaisten tuotteiden ja tuontituotteiden välinen kilpailu. Jos nimittäin komissio tekee päätöksen tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, se ei voi jättää huomioimatta sitä, että yksittäisten talouden toimijoiden toiminnan vuoksi kilpailu yhteismarkkinoilla voi rajoittua (ks. edellä 55 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 42 ja 43 kohta).
92 Komissio ei näin ollen voi todeta valtiontukea, joka on joiltain osin EY:n perustamissopimuksen muiden määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvaksi (edellä 91 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2000, 78 kohta ja edellä 57 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 41 kohta). Lisäksi määritellessään tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille komission on otettava huomioon markkinaolosuhteet myös verotuksen näkökulmasta (ks. vastaavasti edellä 91 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 11 kohta ja edellä 57 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 42 kohta). Tästä seuraa, että EY:n perustamissopimuksen järjestelmän mukaan jäsenvaltio ei saa ottaa käyttöön eikä myöntää tukea muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden verosyrjinnän muodossa (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 142/80 ja 143/80, Essevi ja Salengo, tuomio 27.5.1981, Kok., s. 1413, Kok. Ep. VI, s. 117, 28 kohta).
93 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan veroja koskevien tiettyjen vapautusten tai huojennusten – erityisesti, jos niillä pyritään säilyttämään tuotantoa tai yrityksiä, jotka ilman erityisiä veroetuja eivät enää olisi kannattavia kohonneiden tuotantokustannusten vuoksi – laillisuuden edellytyksenä on se, että kyseisiä mahdollisuuksia käyttävät jäsenvaltiot myöntävät edun syrjimättömällä ja suojaamattomalla tavalla myös samassa asemassa oleville maahan tuoduille tuotteille (ks. vastaavasti asia 168/78, komissio v. Ranska, tuomio 27.2.1980, Kok., s. 347, Kok. Ep. V, s. 1, 16 kohta; asia 26/80, Schneider-Import, tuomio 30.10.1980, Kok., s. 3469, 9 kohta ja asia C-230/89, komissio v. Kreikka, tuomio 18.4.1991, Kok., s. I-1909, 12 kohta).
94 Kantajat väittävät lähinnä, että Pohjois-Irlantia koskevan AGL:n uuden poikkeusjärjestelmän, sellaisena kuin komissio hyväksyi sen riidanalaisessa päätöksessä, vaikutukset aiheuttavat EY 23 ja EY 25 artiklan tai EY 90 artiklan vastaista verosyrjintää, mistä seuraa vakavia vaikeuksia.
95 Tällöin unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko väitetty verosyrjintä viite vakavista vaikeuksista, ja tarkastaa, oliko komissiolla kyseessä olevan tukijärjestelmän yhteismarkkinoille soveltuvuutta arvioidessaan velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely tutkiakseen EY 87 ja EY 88 artiklan johdonmukaisuus joko EY 23 ja EY 25 artiklaan tai EY 90 artiklaan nähden.
96 Tässä yhteydessä on aluksi huomautettava, mitä asianosaiset ja väliintulija eivät kiistä, että riidanalaisessa päätöksessä hyväksytty AGL:n uusi poikkeusjärjestelmä merkitsee verovapautuksena EY 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea.
97 Lisäksi on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä komissio tutki tällä perusteella AGL:stä myönnettävää vapautusta suuntaviivoihin nähden. Komissio totesi tällöin, että AGL oli olemassa oleva vero ja että suuntaviivojen 51.2 kohdassa mainitut edellytykset sille, että tällaiseen veroon voidaan soveltaa suuntaviivojen 51.1 kohdassa tarkoitettuja sääntöjä, täyttyivät. Komissio katsoi tämän jälkeen, että suuntaviivoissa asetetut edellytykset ja erityisesti edellytys, jonka mukaan vapautuksen edunsaajien on maksettava verosta merkittävä osa, täyttyivät. Komissio totesi tämän perusteella, että vapautus AGL:stä soveltui yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
98 Lopuksi on todettava, mikä myös on kiistatonta, että kysymystä oletetusta EY 23 ja EY 25 tai EY 90 artiklan rikkomisesta johtuvasta väitetystä verosyrjinnästä ei ole käsitelty riidanalaisessa päätöksessä, eikä siinä viitata yhteenkään kyseisistä määräyksistä.
99 Sitä ei kuitenkaan voida kiistää, että Pohjois-Irlannissa käyttöön otetun ja riidanalaisessa päätöksessä hyväksytyn uuden poikkeusjärjestelmän seurauksena ympäristösopimuksen tehneiden tuottajien Pohjois-Irlannissa louhimasta neitseellisestä kiviaineksesta kannetaan vero, jonka verokanta on 20 prosenttia AGL:stä (0,32 GBP tonnilta), kun taas Irlannista tuoduista samoista tuotteista kannetaan täysimääräinen AGL (1,60 GBP tonnilta). AGL:n yleisjärjestelmästä kokonaisuudessaan sekä riidanalaisella päätöksellä hyväksytystä Pohjois-Irlantia koskevasta poikkeusjärjestelmästä seuraa näin ollen, että samoja tuotteita verotetaan eri tavoin.
100 On myös huomautettava, että Irlantiin sijoittautuneet kiviainesten tuottajat eivät Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön mukaan voi tehdä ympäristösopimusta, kuten komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta täsmensivät istunnossa. Irlantiin sijoittautuneilla kiviainesten tuottajilla ei ole muuta mahdollisuutta hyötyä AGL:stä vapauttamista koskevasta järjestelmästä, esimerkiksi osoittamalla, että niiden toiminta noudattaa ympäristösopimuksia, joita Pohjois-Irlantiin sijoittautuneet kiviainesten tuottajat voivat tehdä.
101 Lisäksi on korostettava BAA:n väittäneen kantelussaan, että kyseessä olevalla tukijärjestelmällä pyrittiin ainoastaan säilyttämään Pohjois-Irlantiin sijoittautuneiden kiviainesten tuottajien kilpailukyky. BAA korosti myös, että uusi poikkeusjärjestelmä oli omiaan vääristämään jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja vaikuttamaan siihen merkittävästi eikä se voinut mitenkään soveltua yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
102 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio ei tutkinut riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevien kotimaisten tuotteiden ja Irlannista tuotujen tuotteiden mahdollista verosyrjintää, joten se ei voinut perustellusti ja laillisesti tehdä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohdan perusteella päätöstä olla vastustamatta Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ilmoittamaa AGL:ää koskevaa poikkeusta.
103 Tässä tilanteessa riidanalainen päätös on kumottava ilman, että kantajien muita kanneperusteita on tarpeen tutkia.
Oikeudenkäyntikulut
104 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan kantajien oikeudenkäyntikulut näiden vaatimusten mukaisesti.
105 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Komission 7.5.2004 tekemä päätös K(2004) 1614 lopullinen olla vastustamatta Yhdistyneessä kuningaskunnassa kannettavaan kiviainesveroon Pohjois-Irlannin osalta sovellettavan poikkeuksen muuttamista kumotaan.
2) Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan British Aggregates Associationin, Healy Bros. Ltd:n ja David K. Trotter & Sons Ltd:n oikeudenkäyntikulut.
3) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Vilaras
Prek
Ciucă
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä syyskuuta 2010.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.
Top