CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 25317/13
UNION DES FAMILLES EN EUROPE
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 31 mai 2016 en un comité composé de :
Ganna Yudkivska, présidente,
André Potocki,
Síofra O’Leary, juges,
et de Milan Blaško, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 4 avril 2013,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La requérante, l’Union des Familles en Europe (« UFE »), est une personne morale de droit français dont le siège est à Meylan. Elle est représentée devant la Cour par Me Sylvie Chabrun-Lepany, avocate à Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. F. Alabrune, Directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
3. La loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 a modifié le titre XI de la Constitution, relatif au Conseil économique et social, lui donnant la nouvelle dénomination de « Conseil économique, social et environnemental » (« CESE »). À la suite de cette révision, l’ordonnance organique no 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social a été modifiée par une loi organique du 28 juin 2010, qui a réécrit l’article 7 relatif à sa composition. Le CESE est ainsi composé de trois collèges : cent-quarante membres qui siègent au titre de la vie économique et du dialogue social ; soixante membres qui siègent au titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative ; trente-trois membres qui siègent au titre de la protection de la nature et de l’environnement. L’article 4 du décret no 2010-886 du 29 juillet 2010 précise les conditions de désignation des membres. Il prévoit en particulier que les représentants des associations familiales sont au nombre de dix : six sont directement désignés par l’union nationale des associations familiales (« UNAF ») ; les quatre autres sont désignés par « les mouvements familiaux à recrutement général habilités à cet effet par l’[UNAF] ».
4. La requérante est une association familiale constituée en application de l’article L. 211-1 du code de la famille et de l’aide sociale. Ses statuts précisent en particulier : qu’elle a pour buts d’œuvrer pour que les parents puissent accueillir et élever le nombre d’enfants qu’ils désirent et, d’une manière générale, de faire respecter les droits moraux et matériels des familles ; qu’elle a pour objet de susciter les actions propres à assurer l’équilibre, la stabilité et le développement des familles par l’adoption d’une politique familiale ayant pour fondement la liberté éducative et économique ainsi que la justice, notamment en matière de retraite, et de promouvoir la mise en œuvre de solidarités économiques et sociales de nature à permettre à toutes les familles d’exercer véritablement leurs responsabilités dans tous les domaines ; que, parmi ses moyens d’action, figure la participation aux instances de concertation et de réflexion correspondant à ses objectifs, instaurées tant sur l’initiative des pouvoirs publics que d’organisations privées. Elle n’est pas membre de l’UNAF et précise qu’elle ne souhaite pas le devenir en raison de divergences de vues.
5. Considérant notamment que les modalités de désignation des représentants des associations familiales au CESE étaient incompatibles avec les articles 11 et 14 de la Convention en ce qu’elles pénalisent les associations familiales qui, comme elle, ne souhaitent pas adhérer à l’UNAF, la requérante saisit le Conseil d’État d’une demande d’annulation pour excès de pouvoirs de l’article 4 du décret du 29 juillet 2010.
6. Après avoir joint la requête à d’autres requêtes dirigées contre ce même décret, le Conseil d’État la rejeta par un arrêt du 8 octobre 2012. Il jugea en particulier que « les dispositions du décret attaquées ne [créaient pas de] discrimination entre les associations familiales adhérentes à l’UNAF et les autres associations familiales dès lors qu’elles n’interdis[ai]ent pas, par elles-mêmes, à l’UNAF d’habiliter des associations familiales non adhérentes à désigner des représentants au sein du CESE ». Il jugea également que ces dispositions « n’[avaient] ni pour objet ni pour effet de contraindre les associations familiales à adhérer à l’UNAF pour être représentées au CESE » et qu’en conséquence, « le moyen tiré de ce qu’elles méconnaîtraient la liberté d’association garantie notamment par les stipulations de l’article 11 de la Convention (...) en instituant une telle contrainte ne peut être qu’écarté ».
GRIEFS
7. Invoquant les articles 9 et 11 de la Convention, la requérante se plaint du fait que les représentants des associations familiales au CESE sont soit directement désignés par l’UNAF, soit désignés par les mouvements familiaux à recrutement général habilités à cet effet par cette dernière. En conséquence, n’étant pas membre de l’UNAF et ne souhaitant pas le devenir, elle se verrait en pratique privée de la possibilité d’être représentée au CESE. Soutenant que, pour être officiellement représentée auprès des pouvoirs publics et notamment au CESE, elle se trouve obligée « en fait » d’adhérer à l’UNAF, elle dénonce une violation du droit de ne pas adhérer à une association.
8. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 11 de la Convention, la requérante dénonce une discrimination entre les associations familiales qui, comme elle, choisissent de ne pas adhérer à l’UNAF, et celles qui choisissent d’y adhérer, résultant du fait que seules les secondes ont accès au CESE dès lors que l’UNAF a l’exclusivité de la désignation directe ou indirecte des représentants des associations familiales au sein de ce dernier.
EN DROIT
9. La requérante dénonce une violation des articles 9 et 11 de la Convention, ainsi que de l’article 14 combiné avec l’article 11 de la Convention. Ces dispositions sont ainsi libellées :
Article 9
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 11
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
10. Le Gouvernement soutient à titre principal que la requérante n’est pas victime, au sens de l’article 34 de la Convention. Il rappelle que cette notion implique que les droits de celui qui se porte requérant aient été effectivement et concrètement atteints, et que le droit de recours individuel reconnu par la Convention ne s’apparente pas à un droit d’intenter une actio popularis. Il souligne que ce n’est qu’à titre « très exceptionnel » que la Cour reconnaît la qualité de victime à certaines personnes susceptibles d’être touchées par des faits prétendument constitutifs d’une ingérence, et qu’une conception extensive de cette notion serait contraire à l’intention des rédacteurs de la Convention et mettrait à mal l’obligation d’épuiser les voies de recours internes. Selon lui, en l’espèce, la requérante ne peut se dire ni victime au sens concret et effectif du terme, ni victime potentielle. Le Gouvernement affirme ensuite ne pas être en mesure d’indiquer s’il existe des cas dans lesquels l’UNAF a désigné pour siéger au CESE des membres d’associations familiales qui ne lui étaient pas affiliées ou a habilité des associations familiales qui ne lui étaient pas affiliées à désigner des représentants. Il souligne cependant que le droit français n’impose pas que les associations membres du CESE soient affiliées à l’UNAF, de sorte que la requérante pouvait demander à cette dernière de procéder à une telle désignation ou à son habilitation. Il observe que, n’ayant pas formulé de demande dans ce sens, la requérante ne s’est jamais vue opposer un refus de l’UNAF motivé par la considération qu’elle n’était pas adhérente. Il ajoute que si elle l’avait fait, elle aurait pu contester ce refus devant les juridictions internes, précisant toutefois qu’en l’absence de précédent, la question de savoir si une telle contestation relève du juge administratif ou du juge judiciaire n’est pas tranchée. Enfin, il souligne que l’acte d’engagement et le système de points auxquels se réfère la requérante ne sont pas le fait de la réglementation nationale mais sont issus de décisions adoptées par l’UNAF.
11. La requérante réplique qu’elle est directement et personnellement victime des violations de la Convention qu’elle dénonce, qui l’affecteraient directement et concrètement dans la réalisation de son objet social. Elle ne conteste pas ne pas avoir présenté à l’UNAF une demande de désignation directe ou d’habilitation, mais soutient que l’existence même du monopole de désignation dont dispose cette dernière la prive de toute possibilité effective d’être représentée au CESE. Elle fait ensuite valoir notamment que l’UNAF impose aux membres qu’elle désigne de souscrire, lorsqu’ils se portent candidats, un acte d’engagement par lequel ils promettent de suivre dans leurs positions et votes les lignes arrêtées par l’UNAF. Elle ajoute que l’UNAF a adopté en assemblée générale des critères de représentativité pour sélectionner les mouvements familiaux à recrutement général appelés à désigner quatre des membres du CESE, qui tendraient à favoriser ceux qui lui sont affiliés : 10 points sont attribués par implantation départementale du mouvement dans les Unions départementales (« UDAF ») des associations familiales ; 5 points sont attribués pour chaque tranche de 1 000 adhérents. Elle produit en outre une liste des représentants familiaux au CESE, qui montre qu’en pratique, toutes les associations familiales qui disposent d’un représentant au CESE ont toujours été affiliées à l’UNAF.
12. La Cour observe que la thèse de la requérante revient à dire que, comme les représentants des associations familiales au CESE sont soit directement désignés par l’UNAF, soit désignés par les mouvements familiaux à recrutement général habilités à cet effet par cette dernière, et que comme elle a choisi de ne pas adhérer à l’UNAF, elle se voit en pratique empêchée d’être représentée au sein du CESE et donc privée de l’un des moyens prévus par ses statuts pour réaliser son objet statutaire. La Cour estime toutefois qu’à supposer que de telles circonstances soient susceptibles de caractériser un manquement aux prescriptions des articles 9, 11 ou 14 de la Convention, la requérante ne serait pas en mesure de se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, d’un manquement de cette nature.
13. Pour pouvoir introduire une requête en vertu de l’article 34 de la Convention, il faut en effet pouvoir se prétendre « victime » d’une violation des droits reconnus dans la Convention ; pour ce faire, il faut avoir subi directement les effets de la mesure litigieuse. La Convention n’envisage pas la possibilité d’engager une actio popularis aux fins de l’interprétation des droits reconnus dans la Convention ; elle n’autorise pas non plus les particuliers à se plaindre d’une disposition de droit interne simplement parce qu’il leur semble, sans qu’ils en aient directement subi les effets, qu’elle enfreint la Convention. Par exception, un particulier peut soutenir qu’une loi viole ses droits en l’absence d’actes individuels d’exécution, et donc se dire « victime » au sens de l’article 34 de la Convention, s’il est obligé de changer de comportement sous peine de poursuites ou s’il fait partie d’une catégorie de personnes risquant de subir directement les effets de la législation (voir, par exemple, Michaud c. France, no 12323/11, § 51, CEDH 2012).
14. La Cour relève que la requérante ne fait état d’aucune mesure individuelle directe dont elle aurait été l’objet en application des dispositions légales qu’elle critique. Au regard des circonstances de la cause, se posent donc les questions de savoir si ces dispositions empêchent effectivement toute représentation au sein du CESE des associations familiales qui, comme elle, ne sont pas affiliées à l’UNAF, et, le cas échéant, s’il en résulte qu’elle peut se dire victime des violations de la Convention dont elle se plaint.
15. La Cour constate à cet égard que, si la requérante démontre qu’in concreto, les associations familiales qui disposent d’un représentant au sein du CESE ont toujours été affiliées à l’UNAF, le Gouvernement souligne pertinemment que ce n’est pas la règlementation qui est la cause de cette situation mais les pratiques susmentionnées de l’UNAF.
16. Ainsi, ce n’est pas véritablement les effets d’une réglementation éventuellement problématique au regard des exigences des articles 9, 11 ou 14 de la Convention que la requérante subit ou risque de subir directement du fait de sa non-affiliation à l’UNAF, mais les effets d’une pratique de l’UNAF potentiellement incompatible avec ces dispositions. Selon la Cour, dans un tel cas de figure, il est approprié d’appliquer les critères de principe relatifs à la qualité de victime et d’exiger en conséquence que la requérante soit à même de se prévaloir d’une mesure individuelle pour pouvoir y prétendre. Or, comme le souligne le Gouvernement, il lui suffisait pour ce faire de formuler une demande à l’UNAF tendant par exemple à ce qu’elle soit habilitée à désigner un des membres du CESE. Un refus de l’UNAF aurait alors constitué une mesure individuelle lui conférant la qualité de victime de la violation des articles 9, 11 et 14 de la Convention qu’elle dénonce.
17. Il résulte de ce qui précède que la requérante ne peut se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, d’une violation de ces dispositions. La requête est donc incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et, comme telle, doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 23 juin 2016.
Milan BlaškoGanna Yudkivska
Greffier adjointPrésidente
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