[TRADUCTION]
(...)
EN FAIT
Le requérant est un syndicat ayant son siège à Londres. Devant la Cour, il est représenté par M. J. Clinch, son conseiller juridique.
A. Les circonstances de la cause
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est un syndicat de fonctionnaires. Certains de ses membres sont employés par les hôpitaux universitaires de Londres (University College London Hospitals – « UCLH »), regroupés dans un trust géré par le National Health Service (« NHS »). Une part importante de ses adhérents qui travaillent pour l’UCLH sont employés selon des conditions de travail résultant pour l’essentiel de négociations nationales, dans lesquelles le requérant a joué un rôle de premier plan. Les négociations collectives relatives aux conditions de travail de la majeure partie du personnel ainsi employé au sein du NHS se déroulent dans le cadre des « conseils Whitley ». Il existe un conseil général qui définit les conditions de travail communes à toutes les catégories de personnel – concernant, par exemple, les modalités de licenciement, les questions d’égalité des chances, les droits relatifs à la maternité et le mécanisme de consultation paritaire – ainsi que dix autres conseils spécialisés s’occupant de métiers ou de secteurs particuliers. Chaque conseil se compose d’un nombre égal de représentants des employeurs et de représentants des salariés. Le syndicat requérant assure notamment le secrétariat du conseil général Whitley pour les salariés, ce qui signifie qu’il joue un rôle de premier plan quant à la coordination de la politique suivie par les salariés et la représentation de ceux-ci dans le cadre des négociations du conseil général.
Au cours de l’année 1998, l’UCLH s’engagea dans des négociations en vue de transférer certains pans de son activité à un consortium de sociétés privées en recourant au mécanisme d’« initiative de financement privé » (Private Finance Initiative), en vertu duquel les sociétés privées en question devaient construire et gérer pour le compte de l’UCLH un nouvel hôpital (transfert primaire). Le consortium devait par la suite transférer des parties de l’activité que lui avait déléguée l’UCLH à d’autres sociétés cessionnaires (transferts secondaires). Par la suite, d’autres tâches devaient encore être transférées à des sociétés privées (transferts tertiaires et ultérieurs). A tous les stades, les cessionnaires devaient sous-traiter des parties de leur activité à des sociétés spécialisées. Le transfert primaire et les transferts secondaires concernaient la plupart, mais pas l’ensemble, des employés de l’UCLH, qui devaient être rattachés à l’une ou plusieurs des sociétés cessionnaires.
Le requérant chercha à protéger ses membres quant aux conditions de travail et aux dispositions des conventions collectives, en tentant de parvenir à un accord collectif avec l’UCLH par lequel celui-ci aurait exigé des sociétés cessionnaires qu’elles garantissent pendant trente ans que les conditions de travail et les dispositions des conventions collectives concernant les personnes qui seraient employées par lesdites sociétés cessionnaires dans le cadre du transfert primaire et des transferts ultérieurs demeurent identiques ou comparables à celles des salariés en place qui devaient rester au sein de l’UCLH. L’UCLH refusa d’accéder à la demande ou d’assurer la protection des conditions d’emploi existantes au-delà des garanties minimales prévues par la loi.
Dans le scrutin préalable à la grève exigé par la loi, le requérant demanda à ses membres s’ils étaient disposés à faire grève pour soutenir les demandes du syndicat. Il fallait répondre à la question suivante :
« Le syndicat a tenté d’obtenir l’assurance que les conditions et avantages dont bénéficie le personnel de l’UCLH soient imposés au nouvel employeur, et a également demandé à ce que les personnes ultérieurement embauchées et celles employées par les sous-traitants jouissent des mêmes conditions (ou au moins de conditions aussi favorables), et relèvent des mêmes dispositions collectives que le personnel de l’UCLH et du NHS. L’UCLH n’a pas accepté de donner cette assurance en l’intégrant dans le contrat passé avec les nouveaux employeurs ou dans les contrats de travail individuels. Le syndicat est donc en conflit avec l’UCLH NHS Trust.
Etes-vous disposés à vous mettre en grève pour soutenir la demande décrite ci-dessus ? »
Le 2 septembre 1998, le syndicat annonça que ses membres avaient voté à une écrasante majorité en faveur de la grève. Il émit donc un préavis de grève pour le 21 septembre 1998.
Le 7 septembre 1998, l’UCLH engagea une procédure visant à obtenir une ordonnance interdisant la grève.
Le 17 septembre 1998, la High Court prit une ordonnance provisoire en faveur de l’UCLH, estimant que la grève ne relevait pas de l’article 219 de la loi de synthèse de 1992 sur les syndicats et les relations du travail (Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 – « la loi de 1992 »).
Le 13 octobre 1998, la Cour d’appel (Court of Appeal) débouta le requérant, confirma l’ordonnance et mit les frais et dépens à la charge du syndicat. Elle refusa à celui-ci l’autorisation de saisir la Chambre des lords. Dans son arrêt, tel que résumé par le requérant, elle estima :
i) qu’il ne s’agissait pas d’un litige se rapportait exclusivement ou principalement aux conditions de travail actuelles, mais plutôt d’un conflit concernant des conditions de travail futures avec un employeur futur non identifié (l’article 244 de la loi de 1992 ne s’étendait pas à un tel conflit) ;
ii) que la volonté d’intégrer de futurs salariés et des salariés des entreprises de sous-traitance dans l’exigence de protection faisait sortir le litige du cadre de l’article 244 de la loi de 1992.
iii) que, même si le conflit portait principalement sur des questions relevant de la loi entre des parties relevant de la loi, le contenu du scrutin préalable à la grève, pour être valable, devait porter exclusivement sur des questions relevant de la loi.
Dans son arrêt rendu au nom de la Cour d’appel, Lord Woolf, Master of the Rolls, releva que l’avocat du requérant avait admis que l’assurance que le syndicat avait tenté d’obtenir aurait été en toute hypothèse difficile à mettre en œuvre, mais estima que son client pouvait prétendre que l’assurance en question aurait bénéficié à ses adhérents. Tout en reconnaissant également qu’une grève du personnel hospitalier aurait également des conséquences regrettables pour les personnes soignées à l’hôpital, l’avocat avait déclaré que les éventuelles conséquences néfastes d’une grève ne devaient pas être prises en compte dans la décision de la Cour sur la question de droit dont elle était saisie.
Le 26 avril 1999, la Chambre des lords refusa au requérant l’autorisation de la saisir.
Celui-ci retira son préavis de grève pour éviter de contrevenir à la loi et d’être condamné à payer des dommages-intérêts.
B. Droit et pratique internes pertinents
1. Législation relative à la grève
Toute grève par des salariés suppose une rupture de leur contrat de travail. Le fait pour un syndicat d’organiser ou de soutenir une grève entraîne qu’il se rend coupable du délit civil d’incitation à la rupture des contrats des salariés concernés. L’article 219 de la loi de 1992 protège le défendeur dans la mesure où il agit « en prévision ou dans le cadre d’un conflit du travail ». La protection légale est perdue et le syndicat agit forcément de manière illicite s’il appelle à la grève en prévision ou dans le cadre d’une situation qui ne relève pas de la définition légale d’un « conflit du travail ».
L’expression « conflit du travail » est définie par l’article 244 de la loi de 1992, dont les passages pertinents se lisent ainsi :
« 1. Dans le présent chapitre, on entend par « conflit du travail » un litige entre des salariés et leur employeur qui se rapporte exclusivement ou principalement à l’une ou plusieurs des questions suivantes –
a) les conditions de travail ou les conditions matérielles dans lesquelles tous les salariés sont amenés à travailler ;
b) le recrutement ou le non-recrutement d’un ou de plusieurs salariés, ou le fait de mettre un terme définitivement ou temporairement aux fonctions ou aux tâches d’un ou de plusieurs salariés ;
c) La répartition du travail ou des tâches entre des salariés ou groupes de salariés ;
d) les questions de discipline ;
e) l’appartenance ou la non-appartenance d’un salarié à un syndicat ;
f) les aménagements dont bénéficient les permanents des syndicats ; et
g) le mécanisme de négociation ou de consultation ainsi que les autres procédures concernant l’une ou l’autre des questions énumérées ci-dessus, y compris la reconnaissance par les employeurs ou les organisations d’employeurs du droit d’un syndicat de représenter les salariés dans toute procédure de négociation ou de consultation ou dans le déroulement d’instances judiciaires. »
2. Le règlement sur les transferts d’entreprise (The Transfer of Undertakings Regulations – « TUPE »)
En vertu du règlement de 1981 sur la protection de l’emploi dans le cadre des transferts d’entreprise (The Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 1981 – SI 1081/1974), les salariés bénéficient d’une protection dans le cadre des transferts d’entreprise (ou, du moins, de la plupart d’entre eux) – ce règlement met en œuvre la directive no 77/187/CEE du Conseil européen).
En vertu de l’article 5, le contrat de travail d’un salarié employé dans une entreprise immédiatement avant un transfert relevant du TUPE n’est pas automatiquement rompu et « continue à déployer ses effets après le transfert comme s’il avait été contracté à l’origine par le salarié et le cessionnaire. » L’ensemble des droits, pouvoirs, obligations et responsabilités du cédant sont réputés être transférés au cessionnaire (article 5 § 2 a)) ; ainsi, le cessionnaire contracte l’obligation de respecter les conditions de travail qui ont été consenties par le cédant. En application de l’article 5, les salariés dont les conditions contractuelles avant le transfert sont expressément soumises à des négociations collectives continueront de relever après le transfert, même si leur nouvel employeur n’est pas partie à ces négociations (voir, par exemple, Whent and others v. T Cartledge Ltd, Irish Law Reports 1997, p. 153 – Employment Appeals Tribunal).
Conformément à l’article 6 du TUPE, l’effet de toute convention collective entre un employeur cédant et un syndicat est préservé et la convention est réputée avoir été passée par le syndicat et le nouvel employeur cessionnaire. La reconnaissance d’un syndicat par un cédant, que ce soit dans le cadre d’une négociation collective ou à d’autres fins, lie également le cessionnaire même lorsque l’activité objet du transfert garde une identité distincte par rapport au reste des activités du cessionnaire (article 9).
En vertu de l’article 8 § 1 du TUPE, un salarié renvoyé en raison d’un transfert ou pour un motif lié à ce transfert est réputé avoir été victime d’un licenciement abusif, ce qui lui garantit automatiquement un droit à réparation et/ou à réintégration en vertu de l’article 94 de la loi de 1996 sur les droits afférents aux relations de travail (Employment Rights Act 1996 – ERA). Cette règle admet une exception lorsque le salarié a été licencié pour « des raisons économiques, techniques ou d’organisation entraînant des modifications des effectifs », auquel cas le licenciement n’est pas forcément abusif (article 8 § 2), mais peut être jugé comme tel par un tribunal du travail en application des principes ordinaires exposés à l’article 98 de l’ERA. Un licenciement peut survenir à l’initiative d’un employeur, ou lorsqu’un salarié démissionne au motif qu’il va y avoir ou qu’il y a déjà une rupture fondamentale du contrat du fait de l’employeur ou une modification substantielle des conditions de travail à son détriment (voir, par exemple, Rossiter v. Pendragon PLC, Irish Law Reports 2001, p. 256).
La proposition par un employeur de procéder à un transfert donne également lieu à une obligation de consulter « les représentants habilités » des salariés concernés sur, notamment, la date du transfert, ses motifs, ses implications juridiques, économiques et sociales pour les salariés concernés, et les mesures qui, le cas échéant, doivent être prises par le cédant et/ou les cessionnaires quant à leurs salariés (article 10 § 2). Par représentants habilités, on entend, entre autres, les représentants d’un syndicat reconnu.
3. Dispositions générales du droit du travail régissant les modifications des conditions de travail
Toute réduction opérée sur les salaires payés par un employeur doit, sauf certaines exceptions limitées, faire l’objet d’un accord écrit. Dans le cas contraire, le salarié a le droit de saisir le tribunal du travail pour déduction illégale de salaire en vertu des articles 13 à 23 de l’ERA.
Toute baisse de rémunération ou dégradation d’autres conditions de travail qui ne fait pas l’objet d’un accord peut donner lieu à une action pour rupture du contrat de travail devant les juridictions ordinaires ou, si la relation de travail a cessé, devant les juridictions ordinaires ou devant le tribunal du travail.
Lorsqu’un salarié est renvoyé parce qu’il a refusé d’accepter une modification des conditions fixées par son contrat de travail, il peut engager une action pour licenciement abusif conformément à l’article 94 de l’ERA. Pareille action peut également être intentée par un salarié qui démissionne à la suite d’une modification importante de son contrat de travail (article 95 § 1 c) de l’ERA). Un employé qui n’est pas satisfait des changements apportés à ses conditions de travail peut garder son emploi et engager une action pour licenciement abusif, et demander réparation pour la perte de revenus occasionnée par ses nouvelles conditions de travail par rapport aux anciennes.
4. Reconnaissance du droit des syndicats de participer à des négociations collectives
En application du TUPE, la reconnaissance des accords syndicaux et des conventions collectives est automatiquement transférée aux entreprises cessionnaires (articles 6 et 9). Lorsque, à la suite d’un transfert, les cessionnaires souhaitent mettre fin à la reconnaissance d’un syndicat, le droit interne prévoit un mécanisme par lequel ces employeurs peuvent être contraints à engager une négociation collective sur certaines questions.
L’article 1 de la loi de 1999 sur les relations de travail (Employment Relations Act 1999) ajoute une nouvelle annexe 1a à la loi de 1992, dans laquelle les employeurs et les syndicats sont incités à trouver un accord sur la reconnaissance de ces derniers pour les besoins des négociations collectives et sur les conséquences qui doivent en découler. En l’absence d’accord, un syndicat peut, dans certaines circonstances, saisir la commission centrale d’arbitrage (Central Arbitration Committee) pour que celle-ci lui garantisse la reconnaissance obligatoire aux fins des négociations collectives sur les salaires, la durée du travail et les congés payés. Certaines conditions doivent être remplies pour que la reconnaissance obligatoire d’un syndicat soit ordonnée : il faut principalement que le syndicat puisse revendiquer un degré minimum de soutien parmi les salariés qu’il prétend représenter dans les négociations collectives (articles 22 et 29 § 3 de l’annexe) et que la qualité de représentant des mêmes salariés ne soit reconnue à aucun autre syndicat (article 35). L’annexe est entrée en vigueur le 6 juin 2000.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint en vertu de l’article 11 de la Convention que l’arrêt de la Cour d’appel a eu pour effet de supprimer à jamais la protection légale (et donc la liberté) de toute action de défense des intérêts professionnels envisagée ou mise en œuvre pour engager ou poursuivre un litige dans le cadre duquel le syndicat et les salariés cherchent à protéger leurs conditions de travail après le transfert de tout ou partie d’une entreprise d’un employeur existant à un nouvel employeur.
2. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, le requérant allègue avoir été privé de tout recours effectif pour faire valoir que le Royaume-Uni a failli à garantir à lui-même et à ses membres le droit consacré par l’article 11.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint que son droit de grève a subi une restriction injustifiée. Il invoque l’article 11 de la Convention, ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
1. Arguments des parties
a) Le Gouvernement
Selon le Gouvernement, la grève interdite par la Cour d’appel ne relève pas de l’article 11 car le requérant, par cette action, ne visait pas à assurer la protection des intérêts de ses membres. La grève n’avait pas pour objet un « conflit du travail » concernant la protection des intérêts professionnels de ses membres, puisqu’elle visait essentiellement des personnes dont l’identité n’était pas encore connue pouvant éventuellement être employées par les futurs cessionnaires.
Quoi qu’il en soit, l’article 11 confère à un syndicat non pas un droit de grève, mais seulement la liberté de protéger les intérêts professionnels de ses adhérents, et les Etats contractants peuvent choisir les moyens par lesquels cette liberté doit être garantie. Puisque le droit interne autorise et prévoit d’autres moyens que la grève permettant au requérant de protéger les intérêts professionnels de ses membres, il ne peut y avoir aucune atteinte à l’article 11. En particulier, l’UCLH reconnaît au requérant le droit de participer aux négociations collectives et de représenter ses membres, et cette reconnaissance est susceptible d’être transférée à tout salarié du cessionnaire en application de l’article 9 du TUPE, et peut, en toute hypothèse, être revendiquée comme un droit légal en vertu de l’annexe 1 a) à la loi de 1992 (reconnaissance à des fins de négociation collective) et de l’article 10 de la loi de 1999 (participation à des audiences disciplinaires et contentieuses) ; le requérant joue un rôle direct et prédominant dans la négociation au niveau national des conditions de travail, qui s’appliquent à de nombreux membres de l’UCLH, et, conformément au TUPE, ces conditions restent contraignantes pour tout cessionnaire dans la mesure où elles sont intégrées dans le contrat de travail de chaque salarié ; en vertu de l’article 10 du TUPE, le requérant dispose d’un droit formel d’être entendu avant tout transfert de personnel et sur de nombreuses mesures concernant ses membres devant être prises en conséquence du transfert par l’UCLH comme par tout employeur cessionnaire. Ces moyens permettraient au requérant de faire valoir de façon déterminante sa préoccupation apparente devant la menace de dégradation par les futurs cessionnaires des conditions de travail contractuelles de leurs salariés. En outre, dans l’hypothèse où un tel employeur cessionnaire chercherait à modifier les modalités contractuelles, le requérant pourrait apporter aux salariés des conseils juridiques et les représenter dans le cadre de toute action judiciaire ; il peut continuer de jouer un rôle actif dans les questions politiques présentant un intérêt pour ses membres et apporter un large éventail d’autres services, notamment des conseils en matière de santé, de sécurité, d’assurance et de finances.
Pour autant que l’article 11 consacre un droit de grève, celui-ci n’est pas illimité mais soumis à réglementation. L’interprétation par la Cour d’appel du droit interne vise simplement à réglementer le droit de grève et non à le supprimer, puisque le requérant peut exercer ce droit à l’encontre de l’UCLH relativement aux conditions de travail de ses salariés actuels, et à l’encontre de tout futur cessionnaire qui menacerait de dégrader les modalités d’emploi contractuelles.
Enfin, à supposer qu’il y ait eu ingérence dans l’exercice du droit de grève, celle-ci se justifiait pour atteindre le but de protéger les droits et libertés d’autrui – à savoir les employeurs et les membres du public concernés par le mouvement de grève – et était proportionnée : en effet, la restriction a une portée limitée et ne concerne que des litiges portant sur des scénarios futurs et hypothétiques, la loi prévoit d’importantes garanties pour assurer que l’UCLH et les futurs employeurs ne portent pas atteinte aux conditions de travail, il existe toute une gamme d’autres moyens par lesquels le requérant pourrait faire valoir les intérêts de ses membres, et l’assurance très large qu’il cherchait à obtenir aurait eu peu d’effet en pratique, eu égard aux difficultés pour la mettre en œuvre à l’encontre d’un futur cessionnaire. Le Gouvernement fait également valoir qu’il jouit d’une ample marge d’appréciation s’agissant de mettre en balance le droit des salariés de faire grève et les droits des employeurs et du public qui la subissent.
b) Le requérant
Le requérant allègue que le droit de grève est un élément inhérent à l’article 11 de la Convention car il s’agit d’un droit « indispensable à l’exercice efficace de la liberté syndicale » ; il invoque notamment la pratique du Bureau international du Travail et les résolutions et avis émis par les organes du Conseil de l’Europe. Il est inconcevable que des syndicats puissent exercer de manière effective leur fonction première de protection des intérêts de leurs membres si ceux-ci n’ont pas le droit de grève, même si ce droit peut faire l’objet de restrictions autorisées. Le requérant ne revendique pas un droit de grève illimité, ni ne prétend qu’il s’agit d’un moyen de se faire entendre qui doit être accessible en toutes circonstances. Par exemple, le droit de grève peut être remplacé par un pouvoir équivalent en substance, tel que le droit d’exiger que l’employeur soit lié par une convention collective nationale ou soit tenu de se plier à une procédure d’arbitrage obligatoire. Cependant, le droit de présenter une demande à un employeur n’a pas un effet persuasif comparable en substance au pouvoir de faire grève et ne saurait constituer une solution de remplacement satisfaisante.
Le requérant réfute l’argument du Gouvernement selon lequel la protection syndicale se limite à préserver les intérêts de ses membres actuels du syndicat. En toute hypothèse, il agit à l’instigation de ses membres actuels employés par l’UCLH en vue, avant tout, de les protéger, puisque ce sont eux qui seraient lésés par le transfert si leurs conditions de travail se dégradaient, s’ils perdaient le droit de s’exprimer dans le cadre des négociations collectives, ou si l’employeur cessait de reconnaître leur syndicat. De même, les membres actuels seraient menacés si les cessionnaires recrutaient de nouveaux salariés à de moins bonnes conditions et cherchaient à appliquer ces nouvelles conditions à l’ensemble du personnel. Il est inexact de la part du Gouvernement d’affirmer que les tribunaux internes ont jugé que la protection des membres actuels du syndicat représentait une motivation très accessoire.
Le requérant conteste également l’existence en l’espèce d’autres moyens effectifs de protéger les intérêts de ses membres. Sa reconnaissance par l’UCLH ne change rien, puisque ce dernier a refusé tout accord ou négociation ; le fait que cette reconnaissance serait transférée en même temps que les salariés aux nouveaux employeurs n’a aucune valeur, puisque tout nouvel employeur peut refuser de négocier et est en droit, en vertu de la loi, de mettre fin à cette reconnaissance à tout moment ; le droit du requérant d’assister ses adhérents lors d’audiences disciplinaires et contentieuses ne s’applique pas aux questions relevant des négociations collectives et de la protection des modalités contractuelles ; et seul l’UCLH, dans les contrats auxquels il est partie, a le pouvoir légal d’inviter les futurs employeurs à accepter les garanties exigées par le requérant. Le droit du requérant à être consulté avant le transfert revêt une importance minime puisque l’UCLH a refusé de négocier sur le point en litige, et que le poids politique du requérant ne lui a pas permis de protéger ses membres contre un employeur particulier. Certes, il est admis que le requérant pourrait exercer quelque influence à l’avenir pour éviter la dégradation des conditions de travail, mais le degré de cette influence dépend du bon vouloir des employeurs ou de la menace d’une grève des salariés. Or, le requérant s’est vu dénier le droit d’exercer son activité syndicale en déclenchant une grève contre la cible et au moment qu’il avait choisis en vue d’assurer la protection voulue des intérêts de ses membres.
En outre, l’interdiction de tout mouvement de grève constitue une privation effective, et non une simple réglementation, du droit de grève. Rien ne démontre que le but de l’interdiction était de protéger les employeurs ou le public, puisque c’était une conséquence de l’interprétation du droit interne et non l’intention de la loi en question ou du législateur. L’interdiction est également disproportionnée puisqu’elle empêche le requérant d’assurer la protection pour laquelle il était disposé à faire grève. Les conditions de travail futures et le rattachement aux conventions collectives revêtent une grande importance pour les salariés du secteur de la santé publique, dont les salaires sont bas, et l’UCLH aurait pu aisément accéder à la requête mais a refusé de le faire, probablement parce qu’il souhaitait ne pas dissuader les futurs employeurs en offrant des contrats protecteurs pour les salariés.
2. Appréciation de la Cour
La Cour rappelle que si l’article 11 § 1 comprend la liberté syndicale comme un aspect particulier de la liberté d’association, cette disposition n’assure pas aux membres des syndicats un traitement précis de la part de l’Etat. Il ne consacre pas expressément le droit de grève ou l’obligation pour les employeurs d’engager des négociations collectives. Tout au plus l’article 11 peut-il être considéré comme garantissant la liberté des syndicats de protéger les intérêts professionnels de leurs membres. L’octroi du droit de grève représente sans nul doute l’un des plus importants d’entre eux, mais il y en a d’autres. De surcroît, les Etats contractants ont le choix des moyens à employer pour garantir la liberté syndicale (arrêt Schmidt et Dahlström c. Suède du 6 février 1976, série A no 21, pp. 15-16, §§ 34-36).
En l’espèce, le syndicat requérant allègue que la décision de la Cour d’appel interdisant la grève contre l’UCLH constituait une ingérence disproportionnée dans l’exercice de son droit au regard de l’article 11 de prendre des mesures effectives visant à protéger les intérêts de ses membres dans le contexte du transfert programmé d’une partie des fonctions de l’UCLH à des sociétés privées. Le Gouvernement conteste l’applicabilité même de l’article 11 : selon lui, la grève ne touche pas les intérêts professionnels des membres du syndicat requérant, puisqu’elle concerne la protection d’individus dont l’identité n’est pas encore connue et qui pourraient être employés par des sociétés cessionnaires encore non identifiées. La Cour observe qu’il s’agit là du point de vue des juridictions internes lorsqu’elles ont appliqué la législation pertinente relative aux « conflits du travail », mais ce n’est pas un argument décisif aux fins de l’article 11 de la Convention. Elle constate que l’UCLH se proposait de transférer une partie de ses fonctions à des sociétés du secteur privé et que des membres du syndicat requérant étaient potentiellement concernés par ces transferts. Même si les garanties recherchées par le requérant s’étendent à la protection d’hypothétiques salariés futurs, il apparaît qu’elles auraient fourni à ses adhérents actuels une protection supplémentaire, aussi mince ou difficile à mettre en œuvre fût-elle, contre les mesures prises par tout futur cessionnaire de nature à porter atteinte à leurs conditions de salaire et de travail. La Cour d’appel a estimé que l’assurance en question, si elle avait été obtenue par le syndicat, aurait pu bénéficier aux adhérents de celui-ci. Il y a donc lieu de considérer que la grève envisagée touchait aux intérêts professionnels des membres du requérant au sens de l’article 11 de la Convention.
La Cour estime en outre que l’interdiction de la grève doit passer pour une limitation au pouvoir du requérant de protéger ces intérêts, et révèle en conséquence une restriction à la liberté d’association garantie par le premier paragraphe de l’article 11. Elle examinera ci-dessous si cette restriction était conforme aux exigences de l’article 11 § 2 de la Convention, c’est-à-dire si elle était « prévue par la loi », tournée vers un ou plusieurs buts légitimes au regard du paragraphe 2 et « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre.
Il n’est pas contesté que la mesure, imposée par la Cour d’appel en application du droit interne, était « prévue par la loi ».
Le requérant ne conteste pas que cette mesure poursuivait un but légitime, considérant qu’elle était une conséquence, non voulue par le Parlement, de l’interprétation du droit interne adoptée par les tribunaux. Selon le Gouvernement, la mesure visait à protéger les droits d’autrui, à savoir ceux de l’employeur – l’UCLH – et des membres du public qui auraient été affectés par une grève. A cela le requérant répond que la protection de l’intérêt économique de l’UCLH à maintenir sa liberté contractuelle vis-à-vis des cessionnaires peut difficilement constituer un argument valable, et qu’il n’existe aucun élément démontrant un impact éventuel de la grève sur le public. La Cour rappelle que la Cour d’appel a estimé que ce dernier facteur était hors de propos pour les questions juridiques soulevées par l’affaire. L’importance du premier élément est toutefois une question à prendre en compte dans le cadre de l’appréciation de la proportionnalité de la restriction. La Cour est convaincue que l’employeur, à savoir l’UCLH, pouvait soutenir que son aptitude à s’acquitter efficacement de ses fonctions, y compris sa capacité à contracter des contrats avec d’autres organismes, risquait d’être compromise par les actions du requérant et, de ce fait, les mesures prises pour empêcher la grève peuvent être considérées comme touchant aux « droits d’autrui », à savoir ceux de l’UCLH.
Il reste à déterminer si la mesure était nécessaire. Le requérant soutient que le Gouvernement n’est pas fondé à prétendre que les intérêts de ses membres sont suffisamment défendus par les dispositions du droit du travail et que lui-même bénéficie d’autres moyens pour protéger lesdits intérêts. Il souligne notamment que si le TUPE prévoit le maintien des conditions de travail et des salaires des employés lors du transfert, rien n’empêche un nouvel employeur de lancer des préavis de licenciement tout en offrant de nouveaux contrats à des conditions moins avantageuses ; en outre, pour autant que les cessionnaires soient liés par les accords actuels de reconnaissance du syndicat requérant ou les conventions collectives existantes, ils auraient également la possibilité de les révoquer. Quant au premier argument, la Cour relève que le cessionnaire devrait néanmoins faire face à des actions pour licenciement abusif par les salariés menacés d’une telle mesure. Quant au second argument, il apparaît que tout employeur, y compris l’UCLH, a la faculté, si les circonstances s’y prêtent, de révoquer sa déclaration de reconnaissance d’un syndicat ou de dénoncer une convention collective qui n’a pas force contraignante. Dès lors, il semble qu’il s’agit d’un risque auquel tous les syndicats et leurs adhérents doivent faire face dans le cadre juridique actuel, et qui ne découle pas en soi de l’intransigeance alléguée de l’UCLH. Par ailleurs, il semble qu’en vertu d’une législation récemment entrée en vigueur (l’annexe 1 a) à la loi de 1992), le requérant pourrait, s’il bénéficiait d’un soutien suffisant au sein des salariés et si d’autres conditions pertinentes étaient remplies, contraindre un employeur à le reconnaître pour les besoins d’une négociation collective.
La Cour relève que le requérant s’oppose fermement au mécanisme de l’« initiative de financement privé », par lequel le gouvernement tente d’inciter les organismes publics à acheter les services de sociétés privées ou à leur sous-traiter certaines fonctions. Cette méthode est censée fournir des services publics à un coût moindre et, selon le requérant, la principale économie découle inévitablement des politiques en vigueur dans le secteur privé consistant à imposer des baisses de salaire et à réduire la force de travail. La Cour comprend que les employés qui doivent faire face au transfert d’un service public vers un secteur privé se sentent vulnérables et menacés. Toutefois, il ne lui appartient pas de déterminer si le choix de cette méthode pour offrir des services constitue une politique souhaitable ou dommageable. Elle relève que le syndicat requérant demeure en mesure de recourir à la grève si l’UCLH lui-même entreprend de licencier des salariés ou de modifier leurs contrats de travail avant le transfert, et qu’il peut tenter d’appeler à la grève contre tout cessionnaire qui, à l’avenir, menacerait l’emploi de ses membres ou refuserait de le reconnaître. Certes, le requérant souligne que cela peut aboutir à des grèves dirigées désormais non plus contre un grand trust hospitalier comme tel était le cas avant le début des opérations de transfert, mais contre plusieurs sociétés différentes ; cependant,la Cour n’est pas convaincue que cela signifie que le syndicat requérant est de ce fait privé de la possibilité de mener des actions efficaces dans le futur.
Quant à l’argument selon lequel l’intérêt du requérant à protéger ses membres devrait peser plus lourd que les intérêts économiques de l’UCLH, la Cour estime qu’il n’a pas été démontré que l’impact de la restriction apportée à la capacité du requérant d’appeler à la grève ait entraîné pour ses adhérents un risque réel ou immédiat de subir un préjudice, ou les laisse sans défense devant des tentatives futures visant à dégrader leurs conditions de rémunération et de travail. Si, le cas échéant, certains de ses membres faisaient l’objet d’un transfert, le requérant pourrait continuer à agir pour leur compte en sa qualité de syndicat reconnu et traiter avec le nouvel employeur dans le cadre du mécanisme de négociation collective en vigueur. Il ne peut en revanche revendiquer sur le fondement de la Convention l’obligation pour un employeur de souscrire à un accord collectif particulier, de demeurer dans le cadre d’un tel accord, ou d’accéder aux demandes qu’il formule pour le compte de ses adhérents. Dès lors, la Cour estime que l’Etat défendeur n’a pas outrepassé sa marge d’appréciation en réglementant les actions des syndicats.
Dans ces conditions, l’interdiction faite au requérant de recourir à la grève peut être considérée comme une mesure proportionnée et « nécessaire dans une société démocratique » à la protection des droits d’autrui, à savoir ceux del’UCLH.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. Le requérant se plaignait dans sa requête initiale du défaut de recours effectif pour se plaindre de la suppression de son droit de grève ; il invoquait l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Selon le Gouvernement, le requérant ne peut revendiquer « de façon défendable » un manquement à la Convention au regard de cette disposition. En toute hypothèse, l’affaire pouvait être et a été tranchée par les juridictions internes. Le fait que la Cour d’appel a rendu une décision défavorable au requérant revêt peu d’importance, puisque l’article 13 ne prescrit pas aux Etats contractants une manière déterminée d’assurer dans leur droit interne l’application effective de toutes les dispositions de la Convention.
Le requérant n’a pas fait d’autres commentaires dans ses observations en réponse.
Considérant que le requérant n’a pas répondu aux observations du Gouvernement, la Cour ne voit à cet égard aucune question appelant un examen plus approfondi de sa part.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Vincent BergerGeorg Ress Greffier Président
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