Rechtssache T-298/02
Anna Herrero Romeu
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts – Dienst für einen anderen Staat – Begriff des ständigen Wohnsitzes – Begründung – Gleichbehandlungsgrundsatz“
Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 25. Oktober 2005
Leitsätze des Urteils
1. Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Zweck – Voraussetzungen für die Gewährung – Fehlen eines ständigen Wohnsitzes oder einer hauptberuflichen Tätigkeit im Mitgliedstaat der dienstlichen Verwendung im Bezugszeitraum – Ausnahme – Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation – Rechtfertigung
(Beamtenstatut, Anhang VII, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a)
2. Gemeinschaftsrecht – Auslegung – Grundsätze – Autonome Auslegung – Grenzen
3. Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Voraussetzungen für die Gewährung – Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation – Begriff „Staat“ – Juristische Person und einheitliches Völkerrechtssubjekt
(Beamtenstatut, Anhang VII, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a)
4. Beamte – Statut – Erstreckung einer Bestimmung des Statuts im Wege der Analogie – Ausschluss
5. Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Voraussetzungen für die Gewährung – Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation – Begriff – Erfordernis einer rechtlichen Beziehung des Betroffenen zu dem Staat oder der internationalen Organisation
(Beamtenstatut, Anhang VII, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a)
6. Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Voraussetzungen für die Gewährung – Fehlen eines ständigen Wohnsitzes oder einer hauptberuflichen Tätigkeit im Mitgliedstaat der dienstlichen Verwendung im Bezugszeitraum – Begriff des ständigen Wohnsitzes
(Beamtenstatut, Anhang VII, Artikel 4 Absatz 1)
7. Beamte – Beschwerende Verfügung – Begründungspflicht – Umfang
(Beamtenstatut, Artikel 25 Absatz 2)
8. Beamte – Gleichbehandlung – Grenzen – Rechtswidrig gewährte Vergünstigung
1. Zweck der in Artikel 69 des Statuts vorgesehenen Auslandszulage ist der Ausgleich der besonderen Lasten und Nachteile, die sich aus der ständigen Dienstausübung in einem Land ergeben, zu dem der Beamte vor seinem Dienstantritt keine dauerhafte Beziehung hergestellt hat. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist es für die Herstellung solcher dauerhafter Beziehungen und damit für den Verlust des Anspruchs des Beamten auf die Auslandszulage erforderlich, dass der Beamte in dem Land, in dem der Ort seiner dienstlichen Verwendung liegt, während eines Zeitraums von fünf Jahren seinen ständigen Wohnsitz gehabt oder seine hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt hat.
Die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Anhangs VII des Statuts vorgesehene Ausnahme zugunsten der Personen, die während des sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Bezugszeitraums von fünf Jahren Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation geleistet haben, hat ihren Grund darin, dass unter solchen Umständen aufgrund der zeitlichen Begrenztheit der Abordnung der betreffenden Personen in dieses Land nicht angenommen werden kann, dass sie ein dauerhaftes Band zum Dienstland geknüpft haben.
(vgl. Randnrn. 23-24)
2. Die Erfordernisse einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und des Gleichheitssatzes verlangen, dass die Begriffe einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die für die Bestimmung ihres Sinnes und ihrer Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten, die unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des mit der betreffenden Regelung verfolgten Zieles vorzunehmen ist. Doch auch wenn es an einer ausdrücklichen Verweisung fehlt, kann die Anwendung des Gemeinschaftsrechts gegebenenfalls eine Verweisung auf das Recht der Mitgliedstaaten einschließen, sofern der Gemeinschaftsrichter dem Gemeinschaftsrecht oder den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts keine Anhaltspunkte entnehmen kann, die es ihm erlauben, Inhalt und Tragweite einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift durch eine autonome Auslegung zu ermitteln.
(vgl. Randnr. 27)
3. Aus der allgemeinen Systematik des Vertrages geht eindeutig hervor, dass der Begriff des Mitgliedstaats im Sinne der institutionellen Bestimmungen nur die Regierungsbehörden der Mitgliedstaaten erfasst und nicht auf die Regierungen von Regionen oder autonomen Gemeinschaften erstreckt werden kann, welchen Umfang die ihnen zuerkannten Befugnisse auch haben mögen. Andernfalls würde das institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigt, das in den Verträgen vorgesehen ist, die insbesondere die Bedingungen festlegen, unter denen die Mitgliedstaaten, d. h. die Staaten, die Parteien der Gründungs- und der Beitrittsverträge sind, bei der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane mitwirken.
Der Begriff „Staat“ in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts meint nur den Staat als juristische Person und einheitliches Völkerrechtssubjekt sowie seine Regierungsorgane. Daher ist der Ausdruck „Dienst für einen anderen Staat“ in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts dahin zu verstehen, dass er sich nicht auf den Dienst für Regierungen der politischen Untereinheiten der Staaten bezieht.
(vgl. Randnrn. 29, 32-33)
4. Die Bestimmungen des Statuts, die den alleinigen Zweck haben, die Rechtsbeziehungen zwischen den Organen und den Beamten zu regeln, indem sie gegenseitige Rechte und Pflichten vorsehen, sind durch eine präzise Ausdrucksweise gekennzeichnet, die ihre analoge Anwendung auf nicht ausdrücklich geregelte Fälle ausschließt.
(vgl. Randnr. 30)
5. Die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Anhangs VII des Statuts kann nicht auf Personen beschränkt werden, die Bedienstete eines anderen Staates oder einer internationalen Organisation waren, da sie für jede Lage gilt, die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt. Die in Artikel 4 vorgesehene Ausnahme greift allerdings nur dann, wenn der Betreffende unmittelbare rechtliche Beziehungen zu dem fraglichen Staat oder der fraglichen internationalen Organisation hatte, was im Einklang mit der Autonomie steht, die die Staaten und Organisationen bei der internen Organisation ihres Dienstes haben und die sie ermächtigt, sich an nicht in ihre hierarchische Struktur eingebundene Dritte zu wenden, die ihre Dienste zur Erledigung ganz bestimmter Arbeiten anbieten.
(vgl. Randnr. 41)
6. Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts ist dahin auszulegen, dass der ständige Wohnsitz des Beamten vor seinem Dienstantritt das ausschlaggebende Kriterium für den Anspruch auf Gewährung der Auslandszulage darstellt. Außerdem hängt das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Auslandszulage auch von der subjektiven Situation des Beamten ab, nämlich vom Grad seiner Integration in seine neue Umgebung, der sich beispielsweise aus seinem ständigen Wohnsitz oder der früheren Ausübung einer ständigen hauptberuflichen Tätigkeit ergeben kann.
Der ständige Wohnsitz ist der Ort, den der Betroffene als ständigen oder gewöhnlichen Mittelpunkt seiner Lebensinteressen in der Absicht gewählt hat, ihm Dauerhaftigkeit zu verleihen. Für die Feststellung des ständigen Wohnsitzes sind alle hierfür wesentlichen tatsächlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, insbesondere der tatsächliche Wohnsitz des Betroffenen.
(vgl. Randnrn. 50-51)
7. Die Begründungspflicht, die sich aus Artikel 25 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ergibt, dient zum einen dazu, dass der Betroffene so ausreichend informiert wird, dass er beurteilen kann, ob die Entscheidung der Verwaltung begründet und die Erhebung einer Klage beim Gericht zweckmäßig ist, und zum anderen dazu, dem Gericht die Ausübung seiner Kontrolle zu ermöglichen. Der Umfang der Begründungspflicht ist nach den konkreten Umständen, insbesondere nach dem Inhalt der Maßnahme, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse, zu beurteilen, das der Adressat an Erläuterungen haben kann.
(vgl. Randnr. 67)
8. Der Gleichbehandlungsgrundsatz, dem zufolge gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden dürfen, kann nur unter Wahrung der Rechtmäßigkeit geltend gemacht werden, und es kann sich niemand zu seinem Vorteil auf eine Rechtswidrigkeit zugunsten anderer berufen.
(vgl. Randnrn. 76-77)
URTEIL DES GERICHTS (Erste Kammer)
vom 25. Oktober 2005(*)
„Beamte – Dienstbezüge – Auslandszulage – Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts – Dienst für einen anderen Staat – Begriff des ständigen Wohnsitzes – Begründung – Gleichbehandlungsgrundsatz“
In der Rechtssache T‑298/02
Anna Herrero Romeu, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte J. García-Gallardo Gil‑Fournier, J. Guillem Carrau, D. Domínguez Pérez und A. Sayagués Torres,
Klägerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch J. Currall als Bevollmächtigten im Beistand der Rechtsanwälte J. Rivas‑Andrés und J. Gutiérrez Gisbert, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte,
wegen Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 10. Juni 2002, mit der der Klägerin die in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften vorgesehene Auslandszulage und die damit verbundenen Zulagen versagt wurden,
erlässt
DAS GERICHT ERSTER INSTANZ
DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten J. D. Cooke sowie des Richters R. García-Valdecasas und der Richterin V. Trstenjak,
Kanzler: J. Palacio González, Hauptverwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 16. und 17. Februar 2005
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1 Nach Artikel 69 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: Statut) in der für den vorliegenden Fall geltenden Fassung beträgt die Auslandszulage 16 v. H. des Gesamtbetrags des Grundgehalts sowie der dem Beamten zustehenden Haushaltszulage und der ihm zustehenden Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder.
2 In Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts heißt es:
„Eine Auslandszulage in Höhe von 16 v. H. des Gesamtbetrags des Grundgehalts sowie der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, die dem Beamten gezahlt werden, wird gewährt,
a) Beamten, die
– die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben und
– während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben. Bei Anwendung dieser Vorschrift bleibt die Lage unberücksichtigt, die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt.
…“
Der Klage zugrunde liegender Sachverhalt
3 Die Klägerin, eine spanische Staatsangehörige, übte von Januar 1993 bis November 2001 aufgrund eines Vertrages mit dem Patronat Català Pro Europa (im Folgenden: Patronat Català) vom 15. Januar 1993 in dessen Brüsseler Vertretung ihre Berufstätigkeit aus. Das Patronat Català ist damit betraut, die Interessen der Regierung der Autonomen Gemeinschaft Katalonien (Comunidad Autónoma de Cataluña) bei den Gemeinschaftsorganen in Brüssel zu vertreten.
4 Am 16. November 2001 trat die Klägerin als Beamtin in den Dienst der Kommission. Der für die Gewährung der Auslandszulage maßgebliche Fünfjahreszeitraum im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Anhangs VII des Statuts, der so genannte „Bezugszeitraum“, erstreckte sich in ihrem Fall vom 16. Mai 1996 bis zum 15. Mai 2001.
5 Am 19. November 2001 hatte die Klägerin ein Gespräch mit den Dienststellen der Generaldirektion (GD) Personal und Verwaltung zum Zweck der Feststellung ihrer Rechte und der Ergänzung ihres zum Dienstantritt erstellten Personalbogens. Im Laufe dieses Treffens wurde ihr mündlich mitgeteilt, dass ihr die Auslandszulage vorläufig nicht gewährt werden könne. In dem am selben Tag angefertigten Personalbogen war ebenfalls vermerkt, dass ihr die Auslandszulage verweigert werde.
6 Am 18. Januar 2002 sandte die Klägerin dem Leiter des Referats Verwaltung der individuellen Rechte der GD Personal und Verwaltung ein Schreiben, in dem sie ihn um Mitteilung der Bestimmungen über Zulagen für neu eingestellte Beamten bat, die zuvor für Vertretungen der Regionen in Brüssel gearbeitet haben. Da dieses Schreiben von der Kommission nicht beantwortet wurde, wiederholte die Klägerin ihre Bitte mit Schreiben vom 14. Februar 2002.
7 Am 14. Februar 2002 legte die Klägerin gegen die Entscheidung vom 19. November 2001 Beschwerde gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts ein.
8 Mit Entscheidung vom 10. Juni 2002 wies die Anstellungsbehörde die Beschwerde der Klägerin zurück. Aus dieser Entscheidung geht hervor, dass die Auslandszulage und die damit verbundenen Zulagen der Klägerin nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts versagt wurden, weil sie während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren ihren ständigen Wohnsitz in Brüssel gehabt und dort ihre berufliche Tätigkeit ausgeübt habe. Insbesondere führte die Anstellungsbehörde aus, dass die berufliche Tätigkeit der Klägerin im Dienst des Patronat Català nicht als „Dienst für einen anderen Staat“ im Sinne der in dem betreffenden Artikel 4 vorgesehenen Ausnahme angesehen werden könne und daher berücksichtigt werden könne.
Verfahren und Anträge der Parteien
9 Die Klägerin hat mit Klageschrift, die am 1. Oktober 2002 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen ist, die vorliegende Klage erhoben.
10 Das Gericht (Erste Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen hat es die Parteien und das Königreich Spanien aufgefordert, bestimmte Schriftstücke vorzulegen und schriftliche Fragen zu beantworten. Die Parteien und das Königreich Spanien sind diesen Aufforderungen fristgerecht nachgekommen.
11 Die Parteien haben in der Sitzung vom 16. und 17. Februar 2005 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
12 Die Klägerin beantragt,
– die Entscheidung vom 10. Juni 2002, mit der ihr die Auslandszulage und die damit verbundenen Zulagen versagt wurden, aufzuheben;
– der Kommission sämtliche Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Verwaltungsverfahrens aufzuerlegen.
13 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zum Gegenstand des Rechtsstreits
14 Der Antrag der Klägerin ist zwar auf die Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 10. Juni 2002 gerichtet, mit der die am 14. Februar 2002 gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts eingelegte Beschwerde gegen die Entscheidung vom 19. November 2001 zurückgewiesen worden ist; nach ständiger Rechtsprechung wird das Gericht aber durch die vorliegende Klage mit der beschwerenden Handlung befasst, gegen die die Beschwerde eingelegt wurde (Urteile des Gerichts vom 9. Juli 1997 in der Rechtssache T‑156/95, Echauz Brigaldi u. a./Kommission, Slg. ÖD 1997, I‑A-171 und II‑509, Randnr. 23, und vom 15. Dezember 1999 in der Rechtssache T‑300/97, Latino/Kommission, Slg. ÖD 1999, II‑1263, Randnr. 30). Die vorliegende Klage ist daher auch auf die Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 19. November 2001 gerichtet, mit der der Klägerin die Auslandszulage und die damit verbundenen Zulagen versagt wurden.
A – Zur Auslandszulage
15 Die Klägerin führt im Wesentlichen vier Klagegründe an. Mit dem ersten macht sie einen Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts geltend. Mit dem zweiten rügt sie eine fehlerhafte Sachverhaltswürdigung. Mit dem dritten beanstandet sie eine Verletzung der Begründungspflicht. Der vierte schließlich wird auf einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gestützt.
1. Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts
Vorbringen der Parteien
16 Die Klägerin führt aus, dass sie einen Anspruch auf die Auslandszulage habe und dass die Kommission die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts vorgesehene Ausnahme fehlerhaft ausgelegt habe. Ihre berufliche Tätigkeit beim Patronat Català in Brüssel sei als „Dienst für einen anderen Staat“, hier den spanischen Staat, anzusehen; deshalb müsse die betreffende Beschäftigungszeit durch die Ausnahme nach Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts „neutralisiert“ werden und dürfe bei der Bestimmung des Bezugszeitraums nicht berücksichtigt werden.
17 Erstens trägt die Klägerin vor, dass durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes ein gemeinschaftsrechtlicher Staatsbegriff entwickelt worden sei, der sich teilweise an die Vorstellung vom Staat halte, wie sie in der internen Rechtsordnung aller Mitgliedstaaten gelte. So gehörten nach Ansicht des Gerichtshofes zu den öffentlichen Stellen, die unter den Staatsbegriff fielen, die Zentralregierung wie auch die Gerichte und die gesetzgebenden Organe, die dezentralisierten Einheiten und selbst bestimmte Einrichtungen, die als dem Staat zuzurechnend betrachtet würden (Urteile des Gerichtshofes vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 152/84, Marshall, Slg. 1986, 723, und vom 10. März 1987 in der Rechtssache 199/85, Kommission/Italien, Slg. 1987, 1039). Außerdem habe der Gerichtshof festgestellt, dass der Staat nicht nur traditionelle Aufgaben der Souveränität und Autorität, sondern auch Aufgaben des wirtschaftlichen Interventionismus erfülle, die von den Behörden wie auch von Einrichtungen des öffentlichen oder des privaten Rechts wahrgenommen würden (Urteile des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1980 in der Rechtssache 149/79, Kommission/Belgien, Slg. 1980, 3881, und vom 30. Januar 1985 in der Rechtssache 290/83, Kommission/Frankreich, Slg. 1985, 439).
18 Zweitens stellt die Klägerin Erwägungen zum Staatsbegriff in der spanischen Rechtsordnung an. So sei mit der spanischen Verfassung eine weitgehend dezentralisierte Rechtsordnung, ein so gegannter „Staat der Autonomien“, geschaffen worden, die sich durch eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Zentralverwaltung und den Autonomen Gemeinschaften auszeichne. Im Hinblick auf die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Gemeinschaftsrechts habe das Tribunal Constitucional (spanisches Verfassungsgericht) festgestellt, dass die Europäische Union kein internationaler Raum sei und dass die Fragen mit Bezug zur Gemeinschaftsrechtsordnung als Fragen der internen Ordnung anzusehen seien. Insbesondere habe das Tribunal Constitucional in seiner Entscheidung Nr. 165/1994 vom 26. Mai 1994 ausgeführt, dass anders als bei den internationalen Beziehungen, die in die ausschließliche Zuständigkeit des Zentralstaats fielen, „die Autonomen Gemeinschaften unmittelbar an der Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaften interessiert“ seien. Daher zwinge die Aufteilung der Zuständigkeiten die Autonomen Gemeinschaften, die Entwicklung der Gesetzgebungstätigkeit der europäischen Organe aus der Nähe zu verfolgen, denn sie seien in manchen Fällen selbst die Behörden, die mit der Anpassung des innerstaatlichen Rechts an das Gemeinschaftsrecht betraut und zudem von dessen Wirkung unmittelbar betroffen seien, was das Bestehen von Vertretungen der Autonomen Gemeinschaften bei der Europäischen Union rechtfertige.
19 Ferner legt die Klägerin die verschiedenen Instrumente dar, die geschaffen worden seien, um die Bearbeitung europäischer Angelegenheiten durch die spanische Zentralregierung und die Autonomen Gemeinschaften zu erleichtern, so etwa die „Conferencia para los asuntos relativos a las Comunidades Europeas (CARCE)“ (Konferenz für die Angelegenheiten, die die Europäischen Gemeinschaften betreffen), die 1992 mit dem Ziel eingerichtet worden sei, die Zusammenarbeit zwischen der Zentralregierung und den Autonomen Gemeinschaften in Gemeinschaftsfragen zu verstärken. Aufgrund der in diesem Rahmen geschlossenen Abkommen nähmen die Autonomen Gemeinschaften seit 1998 an den Sitzungen der Beratenden Ausschüsse teil, in denen die Kommission den Vorsitz führe, und zudem träfen sich die Bediensteten der Autonomen Gemeinschaften und der Ständigen Vertretung des Königreichs Spanien regelmäßig in sektorbezogenen Fachsitzungen, um die Tätigkeit des Rates und die Gesetzesinitiativen der Gemeinschaft zu verfolgen. Darüber hinaus unterlägen die Bediensteten der Vertretungen der Autonomen Gemeinschaften demselben Krankenversicherungssystem (Zugang zur spanischen Sozialversicherung mit Hilfe der Formulare E 111 und E 106) und derselben Besteuerung (Artikel 19 des 1970 zwischen dem Königreich Spanien und dem Königreich Belgien geschlossenen Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung bestimmter Fragen auf dem Gebiet des Einkommens und des Vermögens, im Folgenden: Doppelbesteuerungsabkommen) wie das diplomatische Personal der Ständigen Vertretung des Königreichs Spanien.
20 Drittens macht die Klägerin geltend, dass im Fall der Autonomen Gemeinschaft Katalonien das Patronat Català die öffentlich‑rechtliche Einrichtung sei, die 1982 von der katalanischen Regierung im Hinblick auf den Beitritt des Königreichs Spanien zu den Europäischen Gemeinschaften geschaffen worden sei sowie seitdem die Entwicklung des Gemeinschaftsrechts verfolge und an ihr teilnehme, wobei sie die Interessen dieser Autonomen Gemeinschaft vertrete und deren Sorgen und Erwartungen kanalisiere. Diese Einrichtung sei daher ein Bestandteil der Verwaltung der Autonomen Gemeinschaft Katalonien und damit des spanischen Staates. Deshalb handele es sich bei dem Dienst, den die Klägerin für das Patronat Català geleistet habe, um einen Dienst für den spanischen Staat.
21 Außerdem müsse der Begriff des Staates zwar offenkundig autonom ausgelegt werden, doch verfälsche ein autonomer Staatsbegriff, der sich auf die internen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten stütze, nicht die Ausnahme in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts, da die Kommission während des Dienstantrittsgesprächs selbst eingeräumt habe, dass im Fall der Bundesstaaten der Dienst, den die Bediensteten der regionalen Einheiten leisteten, unter diese Ausnahme falle. Zudem wäre mit einem solchen autonomen Begriff nicht die Aussage verbunden, dass jede kommunale Einrichtung Dienst für einen Staat leiste, da anders als bei diesen Einrichtungen die Zuständigkeiten der Autonomen Gemeinschaften nicht vom Staat verliehen, sondern eigene, in der spanischen Verfassung vorgesehene Zuständigkeiten seien. Schließlich stellt die Klägerin klar, dass sie ihren Status nicht mit dem des diplomatischen Korps gleichsetzen wolle, sondern mit dem der Bediensteten einer Ständigen Vertretung; diese gehörten nicht zum diplomatischen Korps. Wäre jedoch die diplomatische Immunität ein ausschlaggebendes Kriterium, dann gäbe es keinen Grund, die oben genannte Ausnahme auf alle Bediensteten einer Ständigen Vertretung anzuwenden, wie es die Kommission tue.
22 Die Kommission trägt vor, es sei zwar richtig, dass die spanischen Autonomen Gemeinschaften über eine Reihe eigener Zuständigkeiten verfügten, die ihnen in Anwendung der spanischen Verfassung unmittelbar von der allgemeinen Staatsverwaltung übertragen worden seien. Das bedeute aber weder, dass die Autonomen Gemeinschaften Staaten seien, noch dass die im Patronat Català verrichtete Arbeit als Dienst für einen Staat im Sinne der in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts vorgesehenen Ausnahme anzusehen sei.
Würdigung durch das Gericht
23 Nach ständiger Rechtsprechung ist Zweck der Auslandszulage der Ausgleich der besonderen Lasten und Nachteile, die sich aus der ständigen Dienstausübung in einem Land ergeben, zu dem der Beamte vor seinem Dienstantritt keine dauerhafte Beziehung hergestellt hat (Urteile des Gerichts vom 30. März 1993 in der Rechtssache T‑4/92, Vardakas/Kommission, Slg. 1993, II‑357, Randnr. 39, vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache T‑72/94, Diamantaras/Kommission, Slg. ÖD 1995, I‑A-285 und II‑865, Randnr. 48, und vom 28. September 1999 in der Rechtssache T‑28/98, J/Kommission, Slg. ÖD 1999, I‑A‑185 und II‑973, Randnr. 32). Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist es für die Herstellung solcher dauerhafter Beziehungen und damit für den Verlust des Anspruchs des Beamten auf die Auslandszulage erforderlich, dass der Beamte in dem Land, in dem der Ort seiner dienstlichen Verwendung liegt, während eines Zeitraums von fünf Jahren seinen ständigen Wohnsitz gehabt oder seine hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt hat (Urteil Diamantaras/Kommission, Randnr. 48).
24 Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Anhangs VII des Statuts sieht eine Ausnahme zugunsten der Personen vor, die während des sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Bezugszeitraums von fünf Jahren Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation geleistet haben. Diese Ausnahme hat ihren Grund darin, dass unter solchen Umständen aufgrund der zeitlichen Begrenztheit der Abordnung der betreffenden Personen in dieses Land nicht angenommen werden kann, dass sie ein dauerhaftes Band zum Dienstland geknüpft haben (Urteile des Gerichtshofes vom 15. Januar 1981 in der Rechtssache 1322/79, Vutera/Kommission, Slg. 1981, 127, Randnr. 8, und vom 2. Mai 1985 in der Rechtssache 246/83, De Angelis/Kommission, Slg. 1985, 1253, Randnr. 13)
25 Die Klägerin hat ihren Dienst bei der Kommission am 16. November 2001 angetreten. Der bei der Anwendung von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts zu berücksichtigende Bezugszeitraum erstreckt sich daher vom 16. Mai 1996 bis zum 15. Mai 2001. Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass die Klägerin in diesem Bezugszeitraum ihre hauptberufliche Tätigkeit in der Vertretung des Patronat Català in Brüssel ausgeübt hat.
26 Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob, wie die Klägerin geltend macht, die Arbeit, die sie in der Vertretung des Patronat Català in Brüssel verrichtet hat, als Dienst für einen Staat im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts anzusehen ist.
27 Nach ständiger Rechtsprechung verlangen die Erfordernisse einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und des Gleichheitssatzes, dass die Begriffe einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die für die Bestimmung ihres Sinnes und ihrer Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten, die unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des mit der betreffenden Regelung verfolgten Zieles vorzunehmen ist. Doch auch wenn es an einer ausdrücklichen Verweisung fehlt, kann die Anwendung des Gemeinschaftsrechts gegebenenfalls eine Verweisung auf das Recht der Mitgliedstaaten einschließen, sofern der Gemeinschaftsrichter dem Gemeinschaftsrecht oder den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts keine Anhaltspunkte entnehmen kann, die es ihm erlauben, Inhalt und Tragweite einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift durch eine autonome Auslegung zu ermitteln (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 18. Januar 1984 in der Rechtssache 327/82, Ekro, Slg. 1984, 107, Randnr. 11; Urteile des Gerichts vom 18. Dezember 1992 in der Rechtssache T‑43/90, Díaz García/Parlament, Slg. 1992, II‑2619, Randnr. 36, und vom 28. Januar 1999 in der Rechtssache T‑264/97, D/Rat, Slg. ÖD 1999, I‑A-1 und II‑1, Randnrn. 26 und 27, bestätigt durch das Urteil des Gerichtshofes vom 31. Mai 2001 in den Rechtssachen C‑122/99 P und C‑125/99 P, D und Schweden/Rat, Slg. 2001, I‑4319).
28 Hier geben, wie die Parteien in ihren Schriftsätzen selbst eingeräumt haben, das Gemeinschaftsrecht und insbesondere das Statut hinreichende Anhaltspunkte, die es erlauben, die Bedeutung von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts zu präzisieren und damit zu einer gegenüber den verschiedenen nationalen Rechtsordnungen autonomen Auslegung des Staatsbegriffs zu gelangen.
29 Erstens hat der Gerichtshof entschieden, dass aus der allgemeinen Systematik des Vertrages eindeutig hervorgeht, dass der Begriff des Mitgliedstaats im Sinne der institutionellen Bestimmungen nur die Regierungsbehörden der Mitgliedstaaten erfasst und nicht auf die Regierungen von Regionen oder autonomen Gemeinschaften erstreckt werden kann, welchen Umfang die ihnen zuerkannten Befugnisse auch haben mögen. Andernfalls würde das institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigt, das in den Verträgen vorgesehen ist, die insbesondere die Bedingungen festlegen, unter denen die Mitgliedstaaten, d. h. die Staaten, die Parteien der Gründungs- und der Beitrittsverträge sind, bei der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane mitwirken (Beschlüsse des Gerichtshofes vom 21. März 1997 in der Rechtssache C‑95/97, Wallonische Region/Kommission, Slg. 1997, I‑1787, Randnr. 6, und vom 1. Oktober 1997 in der Rechtssache C‑180/97, Regione Toscana/Kommission, Slg. 1997, I‑5245, Randnr. 6).
30 Zweitens sind die Bestimmungen des Statuts, die den alleinigen Zweck haben, die Rechtsbeziehungen zwischen den Organen und den Beamten zu regeln, indem sie gegenseitige Rechte und Pflichten vorsehen, nach ständiger Rechtsprechung durch eine präzise Ausdrucksweise gekennzeichnet, die ihre analoge Anwendung auf nicht ausdrücklich geregelte Fälle ausschließt (Urteile des Gerichtshofes vom 16. März 1971 in der Rechtssache 48/70, Bernardi/Parlament, Slg. 1971, 175, Randnrn. 11 und 12, und vom 20. Juni 1985 in der Rechtssache 123/84, Klein/Kommission, Slg. 1985, 1907, Randnr. 23; Urteil des Gerichts vom 19. Juli 1999 in der Rechtssache T‑74/98, Mammarella/Kommission, Slg. ÖD 1999, I‑A‑151 und II‑797, Randnr. 38).
31 In Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts hat der Gesetzgeber den Ausdruck „Staat“ gewählt, obwohl es bereits bei Erlass des Statuts Mitgliedstaaten mit föderaler oder regionaler Struktur wie etwa die Bundesrepublik Deutschland gab und nicht nur Staaten mit zentralistischer Struktur. Hätte der Gemeinschaftsgesetzgeber politische Untereinheiten oder Gebietskörperschaften in diesen Artikel aufnehmen wollen, so hätte er dies daher ausdrücklich getan. Es dürfte anzunehmen sein, dass die Verfasser des Statuts nicht die Absicht hatten, die politischen Untereinheiten eines Staates, wie z. B. die Regierungen der Regionen, der Autonomen Gemeinschaften oder anderer Gebietskörperschaften, in den Ausdruck „Dienst für einen anderen Staat“ in dem betreffenden Artikel einzuschließen.
32 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Begriff „Staat“ in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts nur den Staat als juristische Person und einheitliches Völkerrechtssubjekt sowie seine Regierungsorgane meint. Nach der von der Klägerin vorgeschlagenen Auslegung wären möglicherweise, wie die Kommission ausführt, sämtliche öffentlichen Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit, denen eine Zentralregierung interne Befugnisse übertragen hat, einschließlich der Gemeinden und sämtlicher Einrichtungen, denen die Verwaltung Aufgaben übertragen hat, als Staaten anzusehen.
33 Daher ist der Ausdruck „Dienst für einen anderen Staat“ in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts dahin zu verstehen, dass er sich nicht auf den Dienst für Regierungen der politischen Untereinheiten der Staaten bezieht.
34 Nach alledem kann der Dienst, den die Klägerin für die Vertretung des Patronat Català in Brüssel geleistet hat, nicht als Dienst für einen Staat im Sinne von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts angesehen werden.
35 Soweit die Klägerin vorträgt, dass es im Gemeinschaftsrecht einen autonomen Staatsbegriff gebe, der die dezentralisierten Einheiten umfasse, ändert dies nichts an dieser Beurteilung. Zwar handelt es sich nach der von der Klägerin angeführten Rechtsprechung auf dem Gebiet der Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats bei den staatlichen Behörden, die die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten haben, unzweifelhaft sowohl um solche der Zentralgewalt als auch solche eines Gliedstaats und sonstige territoriale oder dezentralisierte Behörden im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten. Doch betrifft die Klage auf Feststellung, dass ein Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen verstoßen hat, nur die Regierung dieses Mitgliedstaats, selbst wenn die Vertragsverletzung Folge von Handlungen oder Unterlassungen der Behörden eines Gliedstaats, einer Region oder einer autonomen Gemeinschaft sein sollte (Beschlüsse Region Wallonie/Kommission, Randnr. 7, und Region Toskana/Kommission, Randnr. 7). Diese Rechtsprechung stützt daher nicht die Ansicht der Klägerin, dass der Begriff des Staates weit auszulegen sei.
36 Ebenso ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, soweit sie sich auf die eigenen Zuständigkeiten der Autonomen Gemeinschaften in der spanischen Rechtsordnung und den Wortlaut der Entscheidung des spanischen Tribunal Constitucional beruft. Richtig ist, dass die Autonomen Gemeinschaften über eigene Zuständigkeiten verfügen, die ihnen nach der spanischen Verfassung eingeräumt worden sind, und dass es in der oben erwähnten Entscheidung des Tribunal Constitucional vom 26. Mai 1994 heißt, dass sie aufgrund dieser Zuständigkeiten ein Interesse daran hätten, die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane aus der Nähe zu verfolgen, und zu diesem Zweck Vertretungen in Brüssel unterhalten könnten. Die Entscheidung des Tribunal Constitucional regelt aber ein Problem des innerstaatlichen spanischen Rechts auf der Grundlage der spanischen Verfassung. Im Hinblick darauf wird in der Entscheidung eindeutig festgestellt, dass die Gründungsverträge ausschließlich die Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Tätigkeit der Gemeinschaft vorsähen und dass dadurch Beziehungen zwischen Einheiten, die wie die Autonomen Gemeinschaften unterhalb der Ebene der Mitgliedstaaten angesiedelt seien, einerseits und den Gemeinschaftsorganen andererseits, die in irgendeiner Weise die Haftung des spanischen Staates begründen könnten, ausgeschlossen seien. Zudem sind solche Beziehungen nach Ansicht des Tribunal Constitucional schon wegen des Aufbaus der Europäischen Union nicht möglich. Jedenfalls obliegt die Auslegung des Gemeinschaftsrechts letztlich nach Artikel 220 EG den Gemeinschaftsgerichten.
37 Überdies haben die Vertretungen der spanischen Autonomen Gemeinschaften in Brüssel den Auftrag, die Interessen der von ihnen vertretenen Verwaltungen wahrzunehmen, die nicht zwangsläufig mit den Interessen der anderen Autonomen Gemeinschaften und denen des Königreichs Spanien als Staat zusammenfallen.
38 Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass sie demselben Krankenversicherungssystem und derselben Besteuerung unterlegen habe wie die Bediensteten der Ständigen Vertretung des Königreichs Spanien in Brüssel.
39 Zum einen sieht das Doppelbesteuerungsabkommen, das einige Jahre nach dem Erlass des Statuts geschlossen wurde, in seinem Artikel 19 vor: „Die Vergütungen, einschließlich der Ruhegehälter, die ein Vertragsstaat oder eine seiner politischen Untereinheiten oder Gebietskörperschaften … einer natürlichen Person für den Dienst für diesen Staat oder eine seiner politischen Untereinheiten oder Gebietskörperschaften zahlt, werden nur in diesem Staat besteuert.“ Dieses Abkommen unterscheidet somit anders als Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts zwischen dem Dienst für einen Staat und dem Dienst für eine politische Untereinheit eines Staates.
40 Was zum anderen das Krankenversicherungssystem angeht, so bescheinigen die Formulare E 106 und E 111 lediglich das Recht einer Person, sich in einem anderen Staat medizinisch versorgen zu lassen als dem, in dem sie normalerweise versichert ist oder zuvor versichert war. Zum Formular E 106 ist außerdem zu bemerken, dass es nicht nur Diplomaten und anderen Mitgliedern der Ständigen Vertretung des Königreichs Spanien bei der Europäischen Union ausgehändigt wird, sondern auch vielen anderen Kategorien von Personen, die außerhalb Spaniens arbeiten.
41 Soweit die Klägerin schließlich die Beteiligung der Vertreter der Autonomen Gemeinschaften an den Beratenden Ausschüssen der Kommission anführt, ist zu bemerken, dass die Ausnahme in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich des Anhangs VII des Statuts nicht auf Personen beschränkt werden kann, die Bedienstete eines anderen Staates oder einer internationalen Organisation waren, da sie für jede Lage gilt, „die sich aus dem Dienst für einen anderen Staat oder eine internationale Organisation ergibt“ (Urteile des Gerichts Diamantaras/Kommission, Randnr. 52, und vom 3. Mai 2001 in der Rechtssache T‑60/00, Liaskou/Rat, Slg. ÖD 2001, I‑A-107 und II‑489, Randnr. 49). Die in Artikel 4 vorgesehene Ausnahme greift allerdings nur dann, wenn der Betreffende unmittelbare rechtliche Beziehungen zu dem fraglichen Staat oder der fraglichen internationalen Organisation hatte, was im Einklang mit der Autonomie steht, die die Staaten und Organisationen bei der internen Organisation ihres Dienstes haben und die sie ermächtigt, sich an nicht in ihre hierarchische Struktur eingebundene Dritte zu wenden, die ihre Dienste zur Erledigung ganz bestimmter Arbeiten anbieten (Urteile des Gerichts vom 22. März 1995 in der Rechtssache T‑43/93, Lo Giudice/Parlament, Slg. ÖD 1995, I‑A-57 und II‑189, Randnr. 36, und vom 11. September 2002 in der Rechtssache T‑127/00, Nevin/Kommission, Slg. ÖD 2002, I‑A-149 und II‑781, Randnr. 51).
42 Insoweit genügt die Feststellung, dass die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt hat, dass sie niemals Teil der spanischen Delegation war, die an den Sitzungen der Einrichtungen des Rates und der Kommission teilnahm, die während des für die Klägerin geltenden Bezugszeitraums stattfanden. Die Klägerin hat auch nicht geltend gemacht, dass sie gegebenenfalls irgendeine unmittelbare rechtliche Beziehung zu der Zentralregierung des spanischen Staates gehabt hätte, die den Schluss zuließe, dass sie in diesem Zeitraum Dienst für den spanischen Staat geleistet hätte.
43 Demnach hat die Klägerin keinen Dienst für einen Staat im Sinne von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts geleistet.
44 Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
2. Zum zweiten Klagegrund: Fehlerhafte Sachverhaltswürdigung
Vorbringen der Parteien
45 Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt habe, da ihr ständiger Wohnsitz und der Mittelpunkt ihrer Interessen während des in Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts vorgesehenen Bezugszeitraums immer noch in Spanien und nicht in Belgien gewesen seien. Der Wohnsitz in Brüssel während ihrer beruflichen Tätigkeit im Dienst des Patronat Català sei nur vorübergehend und nachrangig gewesen, so dass sie Anspruch auf die Auslandszulage gemäß Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts habe. Die Klägerin stützt diesen Anspruch auf folgende Punkte, die belegen sollen, dass der Mittelpunkt ihrer Interessen und ihr ständiger Wohnsitz immer noch in Barcelona (Spanien) waren:
– Hauptwohnsitz in Barcelona, am Wohnsitz ihrer Familie, gemeldet bei der Stadtverwaltung von Barcelona, wo sie im Wählerverzeichnis eingetragen sei, ihr Wahlrecht ausübe und ihren Personalausweis erneuere;
– Arbeitsvertrag nach spanischem Recht, unterzeichnet in Barcelona und dem spanischen Sozial‑, Arbeits‑ und Steuerrecht unterliegend;
– Steuerzahlung in Spanien, wo sie ihre jährliche Einkommensteuererklärung als spanische Angestellte abgebe, die Artikel 19 des Doppelbesteuerungsabkommens unterliege;
– Krankenversicherung nach spanischem Recht auf der Grundlage des Formulars E 111 und später des Formulars E 106 als nach Brüssel entsandte Bedienstete;
– Bankkonto und Lebensversicherung in Barcelona;
– Hypothekendarlehen in Barcelona zum Erwerb einer Eigentumswohnung in dieser Stadt.
46 Die Klägerin fügt hinzu, dass ihre Beziehungen zu Spanien enger seien, als sie üblicherweise zu dem Land aufrechterhalten würden, in dem die Eltern wohnten, da sie das universitäre und das postuniversitäre Studium in Barcelona absolviert und außerdem eine Berufstätigkeit in dieser Stadt ausgeübt habe, bevor sie vom Patronat Català in der Brüsseler Vertretung eingesetzt worden sei. Dass sie nach dem Vertrag mit dem Patronat Català eine „Auslandszulage“ erhalten habe, bedeute im Übrigen keineswegs, dass sie ihren Wohnsitz in Brüssel gehabt habe, da diese Zulage sie gerade für einen bloß vorübergehenden Aufenthalt in Brüssel habe entschädigen sollen und durch das Fehlen dauerhafter Beziehungen zu Belgien gerechtfertigt gewesen sei.
47 Die Kommission hält die Rüge für unbegründet, da die Klägerin seit 1993 und im gesamten Bezugszeitraum nach Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts ihren ständigen Wohnsitz in Brüssel gehabt und dort ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt habe; die von ihr angeführten Punkte seien nicht geeignet, das Gegenteil zu beweisen.
48 Bei den von der Klägerin genannten Punkten handele es sich nur um die üblichen Beziehungen, die jedermann mit seinem Herkunftsland aufrechterhalte und die nicht belegen könnten, dass der dauerhafte Mittelpunkt ihrer Interessen in Spanien gelegen habe. Außerdem ergebe sich die Zahlung der Einkommensteuer in Spanien schlicht aus der Anwendung von Artikel 19 des Doppelbesteuerungsabkommens, und der Zugang zur medizinischen Versorgung in Belgien auf der Grundlage der Formulare E 111 und E 106 sei gerade der Beweis dafür, dass die Klägerin ihren Wohnsitz in Belgien gehabt habe. Darüber hinaus habe die Klägerin in ihrer Klageschrift selbst vorgetragen, dass ihr Vertrag die Zahlung einer Auslandszulage in Verbindung mit ihrem Status als nach Brüssel entsandte Bedienstete vorgesehen habe. Hätte es sich nur um einen vorübergehenden Aufenthalt und nicht um einen tatsächlichen Wohnsitz gehandelt, wäre eine solche Entschädigung überflüssig gewesen.
Würdigung durch das Gericht
49 Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts wird die Auslandszulage Beamten gewährt, die die Staatsangehörigkeit des Staates, in dessen Hoheitsgebiet sie ihre Tätigkeit ausüben, nicht besitzen und nicht besessen haben und während eines sechs Monate vor ihrem Dienstantritt ablaufenden Zeitraums von fünf Jahren in dem europäischen Hoheitsgebiet des genannten Staates weder ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt noch ihren ständigen Wohnsitz gehabt haben.
50 Um solche Fälle zu bestimmen, ist Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts nach der Rechtsprechung dahin auszulegen, dass der ständige Wohnsitz des Beamten vor seinem Dienstantritt das ausschlaggebende Kriterium für den Anspruch auf Gewährung der Auslandszulage darstellt. Außerdem hängt das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Auslandszulage auch von der subjektiven Situation des Beamten ab, nämlich vom Grad seiner Integration in seine neue Umgebung, der sich beispielsweise aus seinem ständigen Wohnsitz oder der früheren Ausübung einer ständigen hauptberuflichen Tätigkeit ergeben kann (Urteil De Angelis/Kommission, Randnr. 13; Urteil des Gerichts vom 8. April 1992 in der Rechtssache T‑18/91, Costacurta Gelabert/Kommission, Slg. 1992, II‑1655, Randnr. 42; vgl. in diesem Sinne auch Urteil des Gerichtshofes vom 9. Oktober 1984 in der Rechtssache 188/83, Witte/Parlament, Slg. 1984, 3465, Randnr. 8).
51 Der ständige Wohnsitz ist der Ort, den der Betroffene als ständigen oder gewöhnlichen Mittelpunkt seiner Lebensinteressen in der Absicht gewählt hat, ihm Dauerhaftigkeit zu verleihen. Für die Feststellung des ständigen Wohnsitzes sind alle hierfür wesentlichen tatsächlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, insbesondere der tatsächliche Wohnsitz des Betroffenen (Urteil des Gerichtshofes vom 15. September 1994 in der Rechtssache C‑452/93 P, Magdalena Fernández/Kommission, Slg. 1994, I‑4295, Randnr. 22; Urteile des Gerichts vom 10. Juli 1992 in der Rechtssache T‑63/91, Benzler/Kommission, Slg. 1992, II‑2095, Randnr. 17, und vom 28. September 1993 in der Rechtssache T‑90/92, Magdalena Fernández/Kommission, Slg. 1993, II‑971, Randnr. 27).
52 Der bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts zu berücksichtigende Bezugszeitraum erstreckt sich vom 16. Mai 1996 bis zum 15. Mai 2001, da die Klägerin sechs Monate nach dem zuletzt genannten Datum, also am 16. November 2001, ihren Dienst antrat.
53 Aus den Akten geht eindeutig hervor, dass die Klägerin vom 15. Januar 1993 und bis zum November 2001 ständig in Brüssel wohnte und dort ihre ständige hauptberufliche Tätigkeit ausübte.
54 So hat die Klägerin sowohl in ihrer Beschwerde als auch in ihrem Schreiben vom 18. Januar 2002 erklärt, dass sie bis zum 15. November 2001 acht Jahre lang bei der Vertretung der Regierung Kataloniens bei den Gemeinschaftsorganen in Brüssel gearbeitet habe.
55 In Nummer 2 der Präambel des Arbeitsvertrags zwischen der Klägerin und dem Patronat Català vom 15. Januar 1993, der den Dienst der Klägerin für das Patronat Català bis zu ihrem Dienstantritt bei der Kommission, d. h. fast neun Jahre lang, regelte, heißt es, dass die Klägerin als Mitglied des Verwaltungspersonals eingestellt wird, das seinen Dienst „in der Brüsseler Vertretung der vertragschließenden Einrichtung“ leistet.
56 Nach Bestimmung 7 des Vertrages erhält die Klägerin eine Zulage dafür, dass der Dienst „in Belgien“ geleistet wird, und zwei Flugtickets aufgrund der Erbringung ihres Dienstes im Ausland, und zwar für die Strecke Brüssel‑Barcelona‑Brüssel. Die Klägerin selbst hat in ihrer Klageschrift eingeräumt, dass sie die Zulage „wegen ihres Status als in die Brüsseler Vertretung entsandte Bedienstete im Ausland“ erhielt. Diese Zulagen werden jedoch gewährt, um für die Schwierigkeiten zu entschädigen, die das Leben und Arbeiten in einem anderen als dem Heimatland zwangsläufig mit sich bringt, und, in bestimmten Ländern, um die höheren Lebenshaltungskosten auszugleichen.
57 Bestimmung 8 des Vertrages zufolge sollte das Gehalt insbesondere entsprechend der „amtlich genehmigten Erhöhung des IPC (Index der Verbraucherpreise) … in Belgien“ angepasst werden. Schließlich wurden nach Bestimmung 10 des Vertrages fünf zusätzliche Urlaubstage dafür gewährt, dass die Klägerin ihren Dienst in Belgien leistete.
58 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Klägerin entsprechend den in ihrem Vertrag mit dem Patronat Català festgelegten Verpflichtungen vom Beginn ihrer beruflichen Beziehung zu dieser Einheit an eingestellt wurde, um nach Brüssel entsandt zu werden. Folglich ist festzustellen, dass die Klägerin während des Bezugszeitraums gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts ihren ständigen Wohnsitz in Brüssel hatte, wohin sie den Mittelpunkt ihrer Interessen verlagert hatte, und dort ihre hauptberufliche Tätigkeit ausübte.
59 Zudem sind die Punkte, mit denen die Klägerin beweisen will, dass sich der Mittelpunkt ihrer Interessen während des Bezugszeitraums in Spanien befand, nicht geeignet, den in der vorausgehenden Randnummer gezogenen Schluss in Frage zu stellen.
60 Selbst unter der Annahme, dass einige der von der Klägerin vorgebrachten Punkte die Beibehaltung einer Reihe von Verbindungen zu Spanien erkennen lassen, kann sie nämlich weder mit einer Wohnsitz‑ oder Meldebescheinigung aus Barcelona noch mit der Eintragung in das Wählerverzeichnis dieser Stadt noch mit der Ausübung ihrer politischen Rechte oder ihrem steuerlichen Wohnsitz in Barcelona den Nachweis erbringen, dass sich der Mittelpunkt ihrer Interessen noch in Spanien befand (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts Magdalena Fernández/Kommission, Randnr. 30, und Urteil des Gerichts vom 27. September 2000 in der Rechtssache T‑317/99, Lemaître/Kommission, Slg. ÖD 2000, I‑A-191 und II‑867, Randnr. 57).
61 Ebenso wenig ist die Tatsache, dass die Klägerin in Spanien über Vermögensinteressen und -werte verfügte, etwa weil sie ein Bankkonto und eine Lebensversicherung in Barcelona hatte oder dort Eigentümerin einer Immobilie war, für sich genommen ein Beweis dafür, dass sich der ständige Mittelpunkt ihrer Interessen in diesem Land befand (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts Magdalena Fernández/Kommission, Randnr. 30, und Liaskou/Rat, Randnr. 63). Darüber hinaus ist in Bezug auf den Erwerb einer Wohnung in Barcelona festzuhalten, dass die Klägerin nicht bestreitet, dass dieser Erwerb 1989 erfolgte, d. h. weit vor ihrer Entsendung nach Brüssel im Januar 1993 und weit vor dem Beginn des Bezugszeitraums im Mai 1996.
62 Schließlich beweisen der Zugang zur medizinischen Versorgung in Belgien mit Hilfe der Formulare E 111 und E 106 sowie die Zahlung der Dienstbezüge und die Entrichtung der Steuern in Spanien gemäß Artikel 19 des Doppelbesteuerungsabkommens keineswegs, dass, wie die Klägerin behauptet, der Mittelpunkt ihrer Interessen während des Bezugszeitraums in Spanien lag, sondern vielmehr gerade, dass sie Spanien für lange Zeit verlassen hatte und daher in einem anderen Land, hier Belgien, ihren ständigen Wohnsitz hatte und dort eine ständige Berufstätigkeit ausübte.
63 Nach alledem hat die Kommission den Sachverhalt in Bezug auf die persönliche Situation der Klägerin nicht fehlerhaft gewürdigt und zu Recht festgestellt, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die Auslandszulage habe.
64 Der zweite Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
3. Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
Vorbringen der Parteien
65 Die Klägerin macht geltend, dass die Begründung der Entscheidung vom 10. Juni 2002 offensichtlich unzureichend sei. Die Kommission habe keine zusätzlichen Angaben von ihr verlangt und sich hinter einem formelhaften Hinweis verschanzt, der es nicht zu verstehen ermöglicht habe, aus welchen Gründen die geltend gemachten besonderen Umstände nicht die Gewährung der Auslandszulage rechtfertigen sollten.
66 Die Kommission trägt vor, dass der Klagegrund als nicht stichhaltig zurückzuweisen sei, da in der Entscheidung vom 10. Juni 2002 eindeutig dargelegt werde, aus welchen Gründen der Klägerin die Auslandszulage und die damit verbundenen Zulagen verweigert worden seien.
Würdigung durch das Gericht
67 Die Begründungspflicht dient zum einen dazu, dass der Betroffene so ausreichend informiert wird, dass er beurteilen kann, ob die Entscheidung der Verwaltung begründet und die Erhebung einer Klage beim Gericht zweckmäßig ist, und zum anderen dazu, dem Gericht die Ausübung seiner Kontrolle zu ermöglichen. Der Umfang der Begründungspflicht ist nach den konkreten Umständen, insbesondere nach dem Inhalt der Maßnahme, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das der Adressat an Erläuterungen haben kann (Urteile des Gerichts vom 26. Januar 1995 in der Rechtssache T‑60/94, Pierrat/Gerichtshof, Slg. ÖD 1995, I‑A-23 und II‑77, Randnrn. 31 und 32, vom 9. März 2000 in der Rechtssache T‑10/99, Vicente Nuñez/Kommission, Slg. ÖD 2000, I‑A-47 und II‑203, Randnr. 41, und vom 31. Januar 2002 in der Rechtssache T‑206/00, Hult/Kommission, Slg. ÖD 2002, I‑A-19 und II‑81, Randnr. 27).
68 Hier wird in der Entscheidung vom 10. Juni 2002 über die Zurückweisung der Beschwerde der Klägerin unmissverständlich und unter Angabe der dafür maßgeblichen Gründe dargelegt, dass diese keinen Anspruch auf die Auslandszulage habe, weil ihre berufliche Tätigkeit in der Vertretung des Patronat Català in Brüssel vom 15. Januar 1993 bis zum 15. November 2001 nicht unter die Ausnahme in Bezug auf den „Dienst für einen anderen Staat“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts fallen könne. Außerdem heißt es in der Entscheidung vom 10. Juni 2002 ausdrücklich, dass die zuständige Dienststelle im Hinblick auf die Unmöglichkeit, den zu berücksichtigenden Bezugszeitraum (vom 16. Mai 1996 bis zum 15. Mai 2001) zu „neutralisieren“, zu Recht der Klägerin die Auslandszulage verweigert habe, da diese in dem betreffenden Bezugszeitraum in Brüssel gewohnt und dort ihre hauptberufliche Tätigkeit ausgeübt habe. Die Erklärungen, die die Kommission in der Entscheidung vom 10. Juni 2002 gegeben hat, genügen daher durchaus den Anforderungen an die Begründung.
69 Darüber hinaus räumt die Klägerin in ihrer Beschwerde und in ihrer Klageschrift (Randnr. 17) ein, dass sie bei ihrem Gespräch mit der GD Personal und Verwaltung zum Zweck der Feststellung ihrer Rechte bei Dienstantritt darüber informiert worden sei, dass die Vertretung des Patronat Català in Brüssel als Vertretung der Regierung Kataloniens bei den Gemeinschaftsorganen nicht als ein Dienst für einen Staat im Sinne von Artikel 4 des Anhangs VII des Statuts angesehen werden könne.
70 Folglich hatte die Klägerin vollständige Kenntnis von den Gründen, aus denen die Anstellungsbehörde ihr die Auslandszulage verweigerte.
71 Deshalb ist der auf eine Verletzung der Begründungspflicht gestützte Klagegrund als nicht stichhaltig zurückzuweisen.
4. Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz
Vorbringen der Parteien
72 Die Klägerin führt aus, sie werde gegenüber anderen Beamten diskriminiert, die während des Bezugszeitraums bei den Vertretungen von Regionen anderer Mitgliedstaaten in Brüssel, wie etwa denen der Länder oder der „United Kingdom Federations“, gearbeitet hätten und denen die in Artikel 4 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts vorgesehene Ausnahme in Bezug auf den „Dienst für einen anderen Staat“ zugestanden worden sei.
73 Die Gleichbehandlung sei ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts für den Bereich der öffentlichen Verwaltung. Dieser Grundsatz sei verletzt, wenn zwei Personengruppen, deren tatsächliche oder rechtliche Lage sich nicht wesentlich unterscheide, ungleich oder unterschiedliche Sachverhalte gleich behandelt würden (Urteile des Gerichts vom 2. April 1998 in der Rechtssache T‑86/97, Apostolidis/Gerichtshof, Slg. ÖD 1998, I‑A-167 und II‑521, Randnr. 61, und vom 1. Juni 1999 in den Rechtssachen T‑114/98 und T‑115/98, Rodríguez Pérez u. a./Kommission, Slg. ÖD 1999, I‑A-97 und II‑529, Randnr. 75). Die Klägerin nennt den Fall des Herrn W., der als öffentlicher Bediensteter aufgrund eines Vertrages, der in Deutschland geschlossen worden sei und die Entsendung nach Brüssel vorgesehen habe, mehr als fünf Jahre bei der Vertretung eines deutschen Bundeslandes in Brüssel gearbeitet habe und dem die Kommission die Auslandszulage zugestanden habe.
74 Die Kommission ist der Auffassung, dass der Klagegrund als nicht stichhaltig zurückzuweisen sei, da sie keine Diskriminierung begangen habe. Was den besonderen Fall von Herrn W. angehe, so habe die Klägerin ihn nicht zutreffend geschildert, denn der fragliche Beamte habe zwar die Auslandszulage erhalten, doch beruhe dies darauf, dass er während eines Teils des für ihn geltenden Bezugszeitraums weder in Brüssel gewohnt habe noch dort seiner beruflichen Tätigkeit nachgegangen sei, und nicht auf der Neutralisierung der Beschäftigungszeit bei einem deutschen Land. Die Kommission hat sich bereit erklärt, dem Gericht, falls dieses es für angebracht hält, die entsprechenden Unterlagen zu übermitteln, die diese Behauptung belegen.
75 Jedenfalls könne sich niemand auf eine fehlerhafte Rechtsanwendung zugunsten eines anderen berufen (Urteil Witte/Parlament, Randnr. 15, und Urteil des Gerichts vom 22. Februar 2000 in der Rechtssache T‑22/99, Rose/Kommission, Slg. ÖD 2000, I‑A-27 und II‑115, Randnr. 39).
Würdigung durch das Gericht
76 Nach ständiger Rechtsprechung ist der Gleichbehandlungsgrundsatz ein Grundprinzip des Gemeinschaftsrechts. Diesem Grundsatz zufolge dürfen gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden, es sei denn, dass eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre (Urteile des Gerichtshofes vom 19. Oktober 1977 in den Rechtssachen 117/76 und 16/77, Ruckdeschel u. a., Slg. 1977, 1753, Randnr. 7, vom 8. Oktober 1980 in der Rechtssache 810/79, Überschär, Slg. 1980, 2747, Randnr. 16, und vom 16. Oktober 1980 in der Rechtssache 147/79, Hochstrass/Gerichtshof, Slg. 1980, 3005, Randnr. 7; Urteil des Gerichts vom 26. September 1990 in der Rechtssache T‑48/89, Beltrante u.a./Rat, Slg. 1990, II‑493, Randnr. 34). Demnach ist der Gleichheitsgrundsatz verletzt, wenn zwei Personengruppen, deren tatsächliche und rechtliche Lage sich nicht wesentlich unterscheidet, ungleich behandelt werden oder wenn unterschiedliche Sachverhalte gleich behandelt werden (Urteile des Gerichts vom 15. März 1994 in der Rechtssache T‑100/92, La Pietra/Kommission, Slg. ÖD 1994, I‑A‑83 und II‑275, Randnr. 50, und vom 16. April 1997 in der Rechtssache T‑66/95, Kuchlenz-Winter/Kommission, Slg. 1997, II‑637, Randnr. 55).
77 Wie die Kommission richtig feststellt, kann der Gleichbehandlungsgrundsatz nur unter Wahrung der Rechtmäßigkeit geltend gemacht werden (Urteil des Gerichtshofes vom 13. Juli 1972 in den Rechtssachen 55/71 bis 76/71, 86/71, 87/71 und 95/71, Besnard u. a./Kommission, Slg. 1972, 543, Randnr. 39, und Urteil des Gerichts Magdalena Fernández/Kommission, Randnr. 38), und es kann sich niemand zu seinem Vorteil auf eine Rechtswidrigkeit zugunsten anderer berufen (Urteile Witte/Parlament, Randnr. 15, und Rose/Kommission, Randnr. 39).
78 Hier ist im Rahmen der Prüfung des Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs VII des Statuts gerügt wird, festgestellt worden, dass die in dieser Bestimmung enthaltene Wendung „Dienst für einen anderen Staat“ dahin auszulegen ist, dass sie sich nicht auf den Dienst für Regierungen der politischen Untereinheiten der Staaten bezieht.
79 Selbst wenn die Kommission dem fraglichen Beamten tatsächlich die Auslandszulage deswegen zugestanden haben sollte, weil die Beschäftigungszeit bei einer Landesvertretung in Brüssel von der Ausnahme in Bezug auf den „Dienst für einen anderen Staat“ erfasst sei, könnte sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf diesen Rechtsverstoß berufen, um eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes zu begründen.
80 Jedenfalls hat die Kommission auf die schriftliche Frage des Gerichts, wie sie in diesem Bereich während der letzten zehn Jahre verfahren sei, mit Nachdruck festgestellt, dass sie niemals eine Verwaltungspraxis verfolgt habe, die darin bestanden hätte, die Beschäftigungszeiten zu neutralisieren, die im Dienst der Brüssler Vertretungen der Gliedstaaten zurückgelegt worden seien, und auf dieser Grundlage den Beamten, die zuvor während ihres jeweiligen Bezugszeitraums in diesen Vertretungen gearbeitet hätten, die Auslandszulage zu gewähren. Außerdem hat die Kommission in ihrer Antwort an das Gericht erneut erklärt, dass der Verweis auf den Fall des Herrn W., den die Klägerin zur Stütze eines angeblichen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz angeführt habe, fehlgehe, da ihm die Auslandszulage deswegen gewährt worden sei, weil er während des gesamten für ihn geltenden Bezugszeitraums nicht in Brüssel gewohnt habe. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung die Ausführungen der Kommission, wonach der zur Situation des Herrn W. vorgetragene Sachverhalt unzutreffend ist, weder kommentiert noch bestritten.
81 Daher ist, ohne dass die Kommission um Vorlage der Personalakte des fraglichen Beamten ersucht zu werden braucht, festzustellen, dass kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nachgewiesen worden ist.
82 Dem Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gerügt wird, kann daher kein Erfolg beschieden sein.
B – Zu den mit der Auslandszulage verbundenen Zulagen
83 Die Klägerin beantragt die Anwendung der Rechtsprechung, nach der ihr das Tagegeld und die Einrichtungsbeihilfe bei Anerkennung ihres Anspruchs auf die Auslandszulage automatisch zustünden (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache C‑62/97 P, Kommission/Lozano Palacios, Slg. 1998, I‑3273).
84 Da das Gericht festgestellt hat, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die Auslandszulage hat, ist dieser Antrag zurückzuweisen.
85 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang als unbegründet abzuweisen.
Kosten
86 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 88 der Verfahrensordnung tragen jedoch die Organe in den Streitsachen zwischen den Gemeinschaften und deren Bediensteten ihre Kosten selbst. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
Cooke
García-Valdecasas
Trstenjak
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. Oktober 2005.
Der Kanzler
Der Präsident
E. Coulon
R. García‑Valdecasas
* Verfahrenssprache: Spanisch.
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