Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 5. Februar 2004. Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Italienische Republik. Maßnahmen gleicher Wirkung

Arrêt de la Cour

Rechtssache C-270/02

Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Italienische Republik

«Maßnahmen gleicher Wirkung – In anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und vertriebene Nahrungsmittel für Sportler – Vorherige Genehmigung des Inverkehrbringens»

Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 5. Februar 2004     

Leitsätze des Urteils

Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Nationale Regelung, die das Inverkehrbringen von Nahrungsmitteln für Sportler der Genehmigung unterwirft – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Verbraucherschutz – Nichtvorliegen mangels Nachweises der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme
(Artikel 28 EG und 30 EG)

Ein Mitgliedstaat verstößt gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG, wenn er eine Regelung beibehält, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.

Es obliegt nämlich den zuständigen nationalen Behörden, nachzuweisen, dass ihre Regelung erforderlich ist, um eines oder mehrere der in Artikel 30 EG erwähnten Ziele, wie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, zu erreichen oder zwingenden Erfordernissen, die u. a. den Verbraucherschutz bezwecken, zu genügen, und gegebenenfalls, dass das Inverkehrbringen der betreffenden Waren eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt, sowie, dass diese Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.

(vgl. Randnrn. 21-22, 26 und Tenor)

URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)
5. Februar 2004(1)

„Maßnahmen gleicher Wirkung – In anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und vertriebene Nahrungsmittel für Sportler – Vorherige Genehmigung des Inverkehrbringens“

In der Rechtssache C-270/02

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C.-F. Durand und R. Amorosi als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch I. M. Braguglia als Bevollmächtigten im Beistand von G. Aiello, Avvocato dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

wegen Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer),,

unter Mitwirkung des Richters C. Gulmann in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Dritten Kammer sowie des Richters J.-P. Puissochet und der Richterin F. Macken (Berichterstatterin),

Generalanwalt: J. Mischo,
Kanzler: R. Grass,

folgendes

Urteil

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 24. Juli 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsregelung

2 Nach Artikel 28 EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach Artikel 30 EG sind jedoch Einfuhrbeschränkungen, die u. a. zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen gerechtfertigt sind, erlaubt, wenn sie weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

3 Obwohl die Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27), in der durch die Richtlinie 1999/41/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Juni 1999 (ABl. L 172, S. 38) geänderten Fassung in Artikel 4 Absatz 1 und in ihrem Anhang I vorsieht, dass die besonderen Vorschriften, die für Gruppen von Lebensmitteln gelten, zu denen die Lebensmittel für intensive Muskelanstrengungen, insbesondere für Sportler, zählen, durch Einzelrichtlinien festgelegt werden, wurde bis heute noch keine dieser Richtlinien für diese Lebensmittelart erlassen.

Nationale Regelung

4 In Italien bestimmt Artikel 8 des Decreto legislativo Nr. 111 vom 27. Januar 1992 über die Herstellung und die Einfuhr zum Verkauf von bestimmten Erzeugnissen (supplemento ordinario GURI Nr. 39 vom 17. Februar 1992, im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 111/92), zu denen die vor allem für Sportler bestimmten Lebensmittel für intensive Muskelanstrengungen zählen, dass die Herstellung und die Einfuhr zum Verkauf von Produkten, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind und zu den Gruppen nach Anhang I dieses Gesetzesdekrets gehören, der Genehmigung des Gesundheitsministeriums sowie der Zahlung der mit der verwaltungsmäßigen Behandlung des Antrags verbundenen Kosten unterliegen. Die Modalitäten dieses Verfahrens sind in einem späteren Dekret, dem Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 131 vom 19. Januar 1998, festgelegt.

Vorverfahren

5 Die Kommission wurde durch die Beschwerde eines britischen Herstellers von Lebensmitteln für Sportler, insbesondere von Energieriegeln und isotonischen Getränken, aufmerksam, die dieser eingereicht hatte, nachdem sein italienischer Vertriebshändler beim Inverkehrbringen dieser Produkte in Italien angeblich auf Schwierigkeiten gestoßen war. Diese Produkte unterlagen nach Artikel 8 des Gesetzesdekrets Nr. 111/92 der vorherigen Genehmigung des Gesundheitsministeriums sowie der Zahlung von mit dem Genehmigungsantrag verbundenen Verwaltungskosten.

6 Dieser Hersteller informierte die Kommission außerdem darüber, dass die italienischen Behörden ihm mitgeteilt hätten, es könne, wenn die Angabe „Sport“ auf der Verpackung entfernt werde, durch die bloße Übermittlung eines Etikettierungsmusters vermieden werden, dass er eine Genehmigung beantragen müsse.

7 Da die Kommission der Auffassung war, dass das Verfahren der vorherigen Genehmigung eine gegen Artikel 28 EG verstoßende Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle, dass dieses Verfahren nicht durch einen der in Artikel 30 EG genannten Gründe gerechtfertigt sei und dass es zur Erreichung eines berechtigten Zweckes weder erforderlich noch angemessen sei, richtete sie am 11. Juni 1998 ein Mahnschreiben an die Italienische Republik.

8 Nachdem die Kommission von der Italienischen Republik keine Antwort erhalten hatte, stellte sie dieser am 18. Dezember 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu und forderte sie auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.

9 Die Italienische Republik antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zunächst mit Schreiben vom 4. Februar 1999, in dem sie ausführte, dass die fragliche Regelung bezwecke, die Gesundheit des Verbrauchers zu schützen, und dass zu diesem Zweck Leitlinien für die Erteilung der Genehmigung ausgearbeitet worden seien, und sodann mit Schreiben vom 26. April 1999, dem sie eine Abschrift dieser Leitlinien beifügte.

10 Da die Kommission weder durch die Antwort, die ihr die italienischen Behörden am 4. Februar 1999 erteilt hatten, noch durch die Erklärungen, die ihr in einer Paketsitzung am 2. Juli 1999 gegeben worden waren, überzeugt wurde, übersandte sie am 25. Juli 2001 eine mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme.

11 Mangels einer Antwort innerhalb der vorgeschriebenen Frist hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

Zur Klage

Vorbringen der Parteien

12 Die Kommission meint unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikeln 28 EG und 30 EG, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung nicht bestritten werden könne.

13 Sie macht zunächst geltend, dass eine Regelung wie die des vorliegenden Falles ein Hindernis für den freien Verkehr der betreffenden Erzeugnisse darstelle. Die Italienische Republik habe weder nachgewiesen, dass eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit und ein Zusammenhang zwischen dem Zweck, dieser Gefahr vorzubeugen, und der erlassenen Regelung bestünden, noch, dass es eine Lösung gebe, mit der dieser Zweck erreicht werden könne und der innergemeinschaftliche Handel weniger beeinträchtigt werde.

14 Die Kommission trägt sodann vor, dass die Leitlinien, auf die sich die italienische Regierung im Vorverfahren gestützt habe, nur den Ernährungs‑ und Informationsaspekt des Erzeugnisses betonten, ohne eine mit seinem Verbrauch verbundene Gesundheitsgefahr zu erwähnen oder nach den Modalitäten dieses Verbrauchs zu unterscheiden, und sie verstehe daher die Gründe des Schutzes der öffentlichen Gesundheit nicht, die die italienischen Behörden angeführt hätten, um das Verfahren der vorherigen Genehmigung zu rechtfertigen.

15 Schließlich kann nach Ansicht der Kommission für den Fall, dass der Zweck dieses Verfahrens darin bestehe, eine genaue Information des Verbrauchers zu gewährleisten, ein solcher Zweck ebenso wirksam durch die Anmeldung des Erzeugnisses bei der zuständigen Behörde mit Übermittlung eines Etikettierungsmusters erreicht werden.

16 Die Italienische Republik beschränkt sich in ihrer Klagebeantwortung auf die Erklärung, dass sie im Begriff sei, Artikel 8 des Gesetzesdekrets Nr. 111/92 dadurch zu ändern, dass vorgesehen werde, dass das Inverkehrbringen der betreffenden Lebensmittel nicht mehr einem Verfahren der vorherigen Genehmigung, sondern nur noch einem Anmeldeverfahren unterworfen werde.

Würdigung durch den Gerichtshof

17 Der freie Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten ist ein grundlegendes Prinzip des EG-Vertrags, das seinen Ausdruck in dem in Artikel 28 EG niedergelegten Verbot der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zwischen Mitgliedstaaten sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung findet.

18 Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfasst jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, „Reinheitsgebot für Bier“, Slg. 1987, 1227, Randnr. 27, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-12/00, Kommission/Spanien, Slg. 2003, I-459, Randnr. 71).

19 Was das Inverkehrbringen in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellter und vertriebener Erzeugnisse in einem anderen Mitgliedstaat bei Fehlen einer gemeinschaftlichen Harmonisierung angeht, so erschwert und verteuert eine Verpflichtung wie die im vorliegenden Fall durch Artikel 8 des Gesetzesdekrets Nr. 111/92 auferlegte, wonach vor allem für Sportler bestimmte Lebensmittel für intensive Muskelanstrengungen einem Verfahren der vorherigen Genehmigung und der Zahlung der damit verbundenen Verwaltungskosten unterliegen, das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel (in diesem Sinne Urteile vom 3. Juni 1999 in der Rechtssache C-33/97, Colim, Slg. 1999 I-3175, Randnr. 36, und vom 16. November 2000 in der Rechtssache C-217/99, Kommission/Belgien, Slg. 2000, I-10251, Randnr. 17). Eine solche Verpflichtung behindert daher den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und stellt eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG dar.

20 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verstößt zwar eine nationale Regelung, die die Verwendung eines Nährstoffs in einem in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder vertriebenen Lebensmittel einer vorherigen Genehmigung unterwirft, nicht gegen das Gemeinschaftsrecht, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind (in diesem Sinne Urteil vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-344/90, Kommission/Frankreich, Slg. 1992, I-4719, Randnr. 8, und Urteil vom heutigen Tag in der Rechtssache C-24/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I-0000, Randnrn. 26 und 27).

21 Doch kann eine Verpflichtung wie die vorliegende nur durch einen der in Artikel 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls, wie es der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen ist, oder durch eines der zwingenden Erfordernisse u. a. des Verbraucherschutzes gerechtfertigt werden (vgl. u. a. Urteile vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe-Zentral, „Cassis de Dijon“, Slg. 1979, 649, Randnr. 8, und vom 19. Juni 2003 in der Rechtssache C-420/01, Kommission/Italien, Slg. 2003, I-6445, Randnr. 29).

22 Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es den zuständigen nationalen Behörden, nachzuweisen, dass ihre Regelung erforderlich ist, um eines oder mehrere der in Artikel 30 EG erwähnten Ziele zu erreichen oder zwingenden Erfordernissen zu genügen, und gegebenenfalls, dass das Inverkehrbringen der betreffenden Waren eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt, sowie, dass diese Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (in diesem Sinne Urteile vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82, Van Bennekom, Slg. 1983, 3883, Randnr. 40, und vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-358/95, Morellato, Slg. 1997, I-1431, Randnr. 14, vom 8. Mai 2003 in der Rechtssache C-14/02, ATRAL, Slg. 2003, 2003, I-4431, Randnr. 67, und Urteil Kommission/Italien, Randnr. 30).

23 Im vorliegenden Fall hat die italienische Regierung nicht nachgewiesen, dass das Verfahren der vorherigen Genehmigung für das Inverkehrbringen der Lebensmittel für Sportler durch einen der in Artikel 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls, insbesondere durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit, gerechtfertigt und ihm angemessen ist.

24 Trotz der Anfragen der Kommission hat die italienische Regierung keine angebliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit, die mit den fraglichen Erzeugnissen verbunden wäre, nachgewiesen. Sie hat nicht präzisiert, auf welche wissenschaftlichen Daten oder medizinischen Gutachten die beigefügten Leitlinien gestützt waren, und keine allgemeinen Informationen über die angebliche Gefahr erteilt. Außerdem hat sie weder den Zusammenhang zwischen dem fraglichen Verfahren und der angeblichen Gefahr für die öffentliche Gesundheit erläutert noch die Gründe erklärt, aus denen ein solcher Schutz wirksamer als andere Kontrollformen und somit dem verfolgten Zweck angemessen wäre.

25 Auch wenn im Übrigen, wie die Kommission vorgetragen hat, das in Rede stehende Verfahren in Wirklichkeit eher den Verbraucherschutz betrifft, so hat doch die italienische Regierung auch nicht dargetan, inwiefern das Verfahren zu diesem Zweck erforderlich und ihm angemessen ist. Es gibt nämlich weniger beschränkende Maßnahmen, um solche Restrisiken der Irreführung der Verbraucher auszuschließen, zu denen insbesondere auch gehört, dass der Hersteller oder Vertreiber des fraglichen Erzeugnisses dessen Inverkehrbringen mit Übermittlung eines Etikettierungsmusters bei der zuständigen Behörde anmeldet und verpflichtet wird, im Zweifelsfall die sachliche Richtigkeit der tatsächlichen Angaben auf der Etikettierung zu beweisen (in diesem Sinne Urteile vom 28. Januar 1999 in der Rechtssache C-77/97, Unilever, Slg. 1999 I-431, Randnr. 35, und vom 23. Januar 2003 in der Rechtssache C-221/00, Kommission/Österreich, Slg. 2003, I-1007, Randnrn. 49 und 52).

26 Angesichts all dieser Umstände ist festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.

Kosten

27 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Italienischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen, dass sie eine Regelung beibehalten hat, die das Inverkehrbringen von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vertriebenen Nahrungsmitteln für Sportler der Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung und der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens unterwirft, ohne die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses nachgewiesen zu haben.

2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.

Gulmann

Puissochet

Macken

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 5. Februar 2004.

Der Kanzler

Der Präsident

R. Grass

V. Skouris

1 – Verfahrenssprache: Italienisch. Top

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