URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
17. Oktober 2013 ( *1 )
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats — Richtlinie 91/271/EWG — Behandlung von kommunalem Abwasser — Urteil des Gerichtshofs, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt wird — Nichtdurchführung — Art. 260 AEUV — Finanzielle Sanktionen — Verhängung eines Pauschalbetrags und eines Zwangsgelds“
In der Rechtssache C‑533/11
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 260 AEUV, eingereicht am 19. Oktober 2011,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Wils, A. Marghelis und S. Pardo Quintillán als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich Belgien, vertreten durch C. Pochet und T. Materne als Bevollmächtigte im Beistand von M. Neumann, A. Lepièce, E. Gillet, J. Bouckaert und H. Viaene, avocats,
Beklagter,
unterstützt durch
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Murrell als Bevollmächtigte im Beistand von D. Anderson, QC,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz sowie der Richter E. Juhász (Berichterstatter), A. Rosas, D. Šváby und C. Vajda,
Generalanwalt: P. Cruz Villalón,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 18. April 2013,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage hat die Europäische Kommission ursprünglich beantragt,
—
festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juli 2004, Kommission/Belgien (C‑27/03), ergeben,
—
das Königreich Belgien zu verurteilen, an die Kommission ein Zwangsgeld in Höhe von 55836 Euro für jeden Tag der Verspätung bei der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien ab dem Tag des Erlasses des Urteils in der vorliegenden Rechtssache bis zum Tag der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien zu zahlen;
—
das Königreich Belgien zu verurteilen, an die Kommission einen Pauschalbetrag von 6204 Euro pro Tag zu zahlen, beginnend mit dem Tag der Verkündung des Urteils Kommission/Belgien bis zum Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder bis zum Tag der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien, sollte diese früher erfolgen.
2
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission unter Berücksichtigung der Informationen, die ihr nach dem 4. Mai 2012, dem Zeitpunkt der Erwiderung in der vorliegenden Rechtssache, zugegangen sind, ihren Antrag geändert. Demnach hat sie beantragt, das Königreich Belgien zu verurteilen,
—
ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 4722 Euro für jeden Tag der Verspätung bei der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien ab dem Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache zu zahlen, dessen Höhe auf der Grundlage von sechsmonatigen Zeiträumen zu berechnen ist, indem der Gesamtbetrag für den jeweiligen Zeitraum um einen Prozentsatz reduziert wird, der dem Verhältnis entspricht, in dem die Anzahl der Einwohnerwerte (im Folgenden: EW), die mit dem Urteil Kommission/Belgien bis zum Ende des jeweiligen Zeitraums in Einklang gebracht worden sind, zu der Anzahl der EW steht, die mit dem vorliegenden Urteil am Tag seiner Verkündung nicht in Einklang stehen;
—
ihr einen Pauschalbetrag von 6168 Euro pro Tag zu zahlen, beginnend mit dem Tag der Verkündung des Urteils Kommission/Belgien bis zum Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder bis zum Tag der vollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Belgien, sollte diese früher erfolgen.
Rechtlicher Rahmen
3
Gemäß ihrem Art. 1 regelt die Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135, S. 40) in der durch die Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998 (ABl. L 67, S. 29) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/271) das Sammeln, Behandeln und Einleiten von kommunalem Abwasser und das Behandeln und Einleiten von Abwasser bestimmter Industriebranchen. Sie bezweckt, die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen dieses Abwassers zu schützen.
4
Art. 2 der Richtlinie 91/271 definiert „kommunales Abwasser“ als „häusliches Abwasser oder Gemisch aus häuslichem und industriellem Abwasser und/oder Niederschlagswasser“.
5
Dieser Artikel definiert auch den EW als „organisch-biologisch abbaubare Belastung mit einem biochemischen Sauerstoffbedarf in 5 Tagen (BSB5) von 60 g Sauerstoff pro Tag“.
6
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 lautet:
„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass alle Gemeinden bis zu folgenden Zeitpunkten mit einer Kanalisation ausgestattet werden:
—
bis zum 31. Dezember 2000 in Gemeinden mit mehr als 15000 Einwohnerwerten (EW),
—
bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 2000 bis 15000 EW.
Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass in Gemeinden mit mehr als 10000 EW, die Abwasser in Gewässer einleiten, die als ‚empfindliche Gebiete‘ im Sinne von Artikel 5 zu betrachten sind, Kanalisationen bis zum 31. Dezember 1998 vorhanden sind.
…“
7
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/271 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in Kanalisationen eingeleitetes kommunales Abwasser vor dem Einleiten in Gewässer bis zu folgenden Zeitpunkten einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung unterzogen wird:
—
bis zum 31. Dezember 2000 in Gemeinden mit mehr als 15000 EW;
—
bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 10000 bis 15000 EW;
—
bis zum 31. Dezember 2005 in Gemeinden von 2000 bis 10000 EW, welche in Binnengewässer und Ästuare einleiten.“
8
Art. 5 der Richtlinie 91/271 lautet:
„(1) Für die Zwecke des Absatzes 2 weisen die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1993 empfindliche Gebiete gemäß den in Anhang II festgelegten Kriterien aus.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das in empfindliche Gebiete eingeleitete kommunale Abwasser aus Kanalisationen von Gemeinden mit mehr als 10000 EW spätestens ab 31. Dezember 1998 vor dem Einleiten in Gewässer einer weiter gehenden als der in Artikel 4 beschriebenen Behandlung unterzogen wird.
…
(4) Die für einzelne Behandlungsanlagen in den Absätzen 2 und 3 gestellten Anforderungen müssen jedoch nicht in den empfindlichen Gebieten eingehalten werden, für welche nachgewiesen werden kann, dass die Gesamtbelastung aus allen kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen in diesem Gebiet sowohl von Phosphor insgesamt als auch von Stickstoff insgesamt um jeweils mindestens 75 % verringert wird.
(5) Die Absätze 2, 3 und 4 gelten für Abwasser aus kommunalen Behandlungsanlagen in den jeweiligen Wassereinzugsgebieten empfindlicher Gebiete, die zur Verschmutzung dieser Gebiete beitragen.
…“
9
Art. 17 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 91/271 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1993 ein Programm für den Vollzug der Richtlinie 91/271 aufstellen und der Kommission bis zum 30. Juni 1994 den Inhalt der Programme mitteilen.
10
Gemäß Art. 17 Abs. 4 der Richtlinie 91/271 werden die Methoden und die Formblätter für die Mitteilung über die einzelstaatlichen Programme nach dem Verfahren des Art. 18 dieser Richtlinie ausgearbeitet.
11
Zu diesem Zweck erließ die Kommission die Entscheidung 93/481/EWG vom 28. Juli 1993 über die Formblätter für die Mitteilung der einzelstaatlichen Programme, die in Artikel 17 der Richtlinie 91/271 vorgesehen sind (ABl. L 226, S. 23), mit der die Formblätter festgelegt werden, die die Mitgliedstaaten für die Erstellung ihres endgültigen Berichts über ihr nationales Programm zur Umsetzung der Richtlinie 91/271 verwenden müssen.
Das Urteil Kommission/Belgien
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Im Tenor des Urteils Kommission/Belgien hat der Gerichtshof für Recht erkannt und entschieden, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 226 EG sowie aus der Richtlinie 91/271 und der Entscheidung 93/481 verstoßen hat, dass es nicht die erforderlichen Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zur vollständigen Umsetzung der Art. 3, 5 und 17 – Letzterer in Verbindung mit den Art. 3 und 4 – der Richtlinie 91/271 und der Entscheidung 93/481 erlassen hat.
13
Der Gerichtshof hat damit für Recht erkannt, dass das Königreich Belgien gegen diese Bestimmungen verstoßen hatte, weil 114 Gemeinden der Flämischen Region, 60 Gemeinden der Wallonischen Region sowie die Region Brüssel-Hauptstadt den Anforderungen dieser Richtlinie nicht nachgekommen waren.
Vorverfahren
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Im Rahmen der Überprüfung der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien forderte die Kommission das Königreich Belgien auf, die Maßnahmen zu beschreiben, die es zur Durchführung des genannten Urteils zu treffen beabsichtigte. Aufgrund der die drei belgischen Regionen betreffenden Antworten richtete die Kommission erstens an diesen Mitgliedstaat nach Art. 228 EG (jetzt Art. 260 AEUV) ein Mahnschreiben mit Datum vom 30. Januar 2006, da eine sehr große Anzahl von Gemeinden der Wallonischen Region und der Flämischen Region sowie die Region Brüssel-Hauptstadt noch immer nicht mit Kanalisationen und kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen ausgestattet waren. Zudem war die Kommission der Auffassung, dass es nicht möglich sei, zu überprüfen, ob die in der Flämischen Region gelegenen Abwasserbehandlungsanlagen gemäß den Anforderungen der Richtlinie 91/271 funktionierten.
15
Zweitens richtete sie an diesen Mitgliedstaat ein ergänzendes Mahnschreiben mit Datum vom 23. Oktober 2007, weil eine noch große Anzahl von Gemeinden der Wallonischen Region und der Flämischen Region sowie die Region Brüssel-Hauptstadt die Vorgaben der Richtlinie 91/271 nicht einhielten.
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Infolge der diese drei Regionen betreffenden Antworten richtete die Kommission drittens an das Königreich Belgien nach Art. 228 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme mit Datum vom 26. Juni 2009, weil 20 flämische Gemeinden Art. 5 der Richtlinie 91/271 nicht beachteten und 50 wallonische Gemeinden sowie die Region Brüssel-Hauptstadt noch immer nicht das Urteil Kommission/Belgien durchgeführt hatten, was sowohl die Verpflichtung, über eine vollständige Kanalisation für kommunales Abwasser zu verfügen, als auch die Verpflichtung betraf, eine Behandlung dieser Abwässer nach dem Sammeln vorzusehen – Verpflichtungen, die in den Art. 3 bzw. 5 der Richtlinie 91/271 vorgesehen sind. In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme forderte die Kommission das Königreich Belgien auf, die Maßnahmen zu treffen, die notwendig sind, um dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrem Erhalt nachzukommen.
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Nach Ansicht der Kommission ergab sich aus der Prüfung der Antworten der belgischen Behörden auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 26. Juni 2009 sowie aus ihren späteren Mitteilungen, dass dieser Mitgliedstaat bis zur Erhebung der vorliegenden Vertragsverletzungsklage das Urteil Kommission/Belgien nicht vollständig durchgeführt hatte. Eine flämische Gemeinde beachtete nämlich nicht die Vorgaben von Art. 5 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 91/271, und 21 wallonische Gemeinden sowie die Region Brüssel-Hauptstadt beachteten nicht diejenigen von Art. 3 und/oder 5 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 91/271.
18
Aufgrund dieser Sachlage hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
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Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland ist mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 18. April 2012 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Königreichs Belgien zugelassen worden.
Die im Laufe des vorliegenden Verfahrens eingetretenen Entwicklungen
20
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in ihrer Erwiderung den Gegenstand des Rechtsstreits enger umgrenzt und beantragt hat, dass die Vertragsverletzung nur in Bezug auf 13 wallonische Gemeinden und die Region Brüssel-Hauptstadt festgestellt wird.
21
Mit Schreiben vom 4. März 2013 hat der Gerichtshof die belgische Regierung und die Kommission aufgefordert, bis zum 8. April 2013 Angaben zum genauen Stand der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien am 1. April 2013 zu machen und die Gemeinden einschließlich der entsprechenden EW anzugeben, in denen das Sammeln, Behandeln und Einleiten von kommunalem Abwasser noch nicht mit den Bestimmungen der Richtlinie 91/271 in Einklang steht. Dabei war auch anzugeben, in welchem Verhältnis die Gesamtzahl der entsprechenden Gemeinden und EW zur Gesamtzahl der am Tag der Verkündung des Urteils Kommission/Belgien nicht konformen Gemeinden und EW steht.
22
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingeräumt, dass die Maßnahmen, die es erlaubten, den Verpflichtungen aus dem Urteil Kommission/Belgien nachzukommen, nach den Informationen, die sie nach dem 4. Mai 2012, dem Zeitpunkt der Erwiderung in der vorliegenden Rechtssache, erhalten habe, nur in Bezug auf fünf Gemeinden nicht ergriffen worden seien.
23
Zwei dieser fünf Gemeinden, nämlich Amay und Malmedy, hielten Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 91/271 nicht ein. Die drei anderen, nämlich Herve, Bastogne-Rhin und Liège-Sclessin, hielten Art. 5 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 91/271 nicht ein. Diese Gemeinden zusammen bildeten einen Gesamtwert von 225710 nicht konformen EW.
24
Die Kommission ist der Auffassung, dass das Königreich Belgien für die Gemeinden Amay und Herve keine Daten zur Qualität der Einleitungen im Sinne der Tabellen 1 und 2 des Anhangs I der Richtlinie 91/271 geliefert habe. Für die drei anderen Gemeinden, d. h. Bastogne-Rhin, Liège-Sclessin und Malmedy, habe dieser Mitgliedstaat Daten zur Qualität der Einleitungen im Sinne der Tabellen 1 und 2 des Anhangs I der Richtlinie 91/271 nicht für einen hinreichend langen Zeitraum geliefert.
25
Angesichts dieser Umstände hat die Kommission ihre Anträge, wie in Randnr. 2 des vorliegenden Urteils ausgeführt, geändert.
Zur Vertragsverletzung
Vorbringen der Parteien
26
Zu der geltend gemachten Vertragsverletzung weist die Kommission darauf hin, dass nach Art. 260 Abs. 1 AEUV ein Mitgliedstaat, in Bezug auf den der Gerichtshof feststelle, dass er gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag verstoßen habe, die Maßnahmen zu ergreifen habe, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergäben. Zu der Frist, innerhalb deren die Durchführung eines solchen Urteils erfolgen müsse, sei der ständigen Rechtsprechung zu entnehmen, dass das Interesse an einer sofortigen und einheitlichen Anwendung des Rechts der Union es verlange, dass diese Durchführung sofort in Angriff genommen und innerhalb kürzestmöglicher Frist abgeschlossen werde (Urteil vom 9. Dezember 2008, Kommission/Frankreich, C-121/07, Slg. 2008, I-9159, Randnr. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27
Das Königreich Belgien ist der Auffassung, dass die Flämische Region, die Wallonische Region und die Region Brüssel-Hauptstadt seit dem Urteil Kommission/Belgien sehr bedeutsame Investitionspläne in Angriff genommen hätten, um die Durchführung dieses Urteils sicherzustellen.
28
So seien zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung alle entsprechenden Gemeinden mit Behandlungsanlagen ausgestattet gewesen und stünden daher mit diesem Urteil in Einklang. Der Rechtsstreit beziehe sich nur auf den Nachweis dieser Übereinstimmung im Hinblick auf fünf in der Wallonischen Region gelegene Gemeinden.
29
Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, die Kommission müsse im Rahmen von Infrastrukturprojekten großen Ausmaßes wie den im vorliegenden Fall in Rede stehenden eine angemessene Umsetzungsfrist unter Berücksichtigung einer Reihe von Parametern wie der Planung des Projekts, der technischen Durchführung des Projekts oder der Art der zu beachtenden Vorschriften vorsehen. Die Kommission müsse gegebenenfalls auch Ereignisse berücksichtigen, die dem betreffenden Mitgliedstaat nicht zuzurechnen seien, wie z. B. Fälle von Naturkatastrophen. Zu den Anhaltspunkten, anhand deren der angemessene Charakter einer Frist gewürdigt werden könne, zählten auch die im Unionsrecht und im nationalen Recht vorgesehenen Verwaltungs‑ und Gerichtsverfahren. Schließlich macht das Vereinigte Königreich geltend, dass es Sache der Kommission sei, zu beweisen, dass die Zeit, die für die Durchführung eines Urteils aufgewandt worden sei, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt worden sei, unangemessen sei.
30
Die Kommission müsse bereit sein, dem betreffenden Mitgliedstaat eine angemessene Frist für die Realisierung nicht nur der notwendigen Mindestarbeiten zuzugestehen, sondern auch für die Realisierung eines ambitionierteren und für die Umwelt nützlichen Projekts, das ein Mitgliedstaat möglicherweise einleiten möchte, um einem nach Art. 258 AEUV ergangenen Urteil nachzukommen.
Würdigung durch den Gerichtshof
31
Nach Art. 260 Abs. 2 AEUV kann die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, dass der betreffende Mitgliedstaat nicht alle sich aus einem Urteil des Gerichtshofs ergebenden Maßnahmen getroffen hat, den Gerichtshof anrufen, nachdem sie diesem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Sie benennt dabei die Höhe des von diesem Staat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, die sie den Umständen nach für angemessen hält.
32
Hierbei ist als maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Vorliegens einer Vertragsverletzung nach Art. 260 Abs. 1 AEUV auf den Ablauf der Frist abzustellen, die in dem nach dieser Bestimmung versandten Mahnschreiben gesetzt wurde (Urteile vom 11. Dezember 2012, Kommission/Spanien, C‑610/10, Randnr. 67, sowie vom 25. Juni 2013, Kommission/Tschechische Republik, C‑241/11, Randnr. 23). Wenn jedoch das Vertragsverletzungsverfahren auf der Grundlage von Art. 228 Abs. 2 EG eingeleitet wurde, ist der maßgebende Zeitpunkt für die Beurteilung einer Vertragsverletzung das Ende der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, d. h. vor dem 1. Dezember 2009, abgegeben wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. November 2011, Kommission/Italien, C-496/09, Slg. 2011, I-11483, Randnr. 27).
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Es steht fest, dass das Königreich Belgien am Ende der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht alle Maßnahmen ergriffen hatte, die erforderlich waren, um dem Urteil Kommission/Belgien vollständig nachzukommen.
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Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat, dass es nicht die Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Belgien nachzukommen.
Zu den finanziellen Sanktionen
Vorbringen der Parteien
35
Die Kommission trägt vor, dass der beantragte Pauschalbetrag, d. h. 6168 Euro für jeden Tag des Verstoßes, und der Betrag des Zwangsgelds von 4722 Euro pro Tag gemäß den Kriterien berechnet worden seien, die in der Mitteilung vom 13. Dezember 2005 über die Anwendung von Art. 228 EG (SEK[2005] 1658) in der durch die Mitteilung der Kommission über die Anwendung von Art. 260 AEUV und die Aktualisierung der Daten zur Berechnung der Pauschalbeträge und Zwangsgelder, die die Kommission dem Gerichtshof bei Vertragsverletzungsverfahren vorschlägt (SEK[2010] 923), aktualisierten Fassung vorgesehen seien, die für die durch Art. 260 Abs. 2 AEUV geregelten Verfahren gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV (ABl. 2011, C 12, S. 1) sowie der Mitteilung der Kommission vom 31. August 2012 über die Aktualisierung der Daten zur Berechnung der Pauschalbeträge und Zwangsgelder, die die Kommission dem Gerichtshof bei Vertragsverletzungsverfahren vorschlägt (C[2012] 6106 final), herangezogen werden könne.
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Der Betrag des täglichen Zwangsgelds sei dadurch zu berechnen, dass der Grundbetrag des Zwangsgelds, und zwar 600 Euro pro Tag multipliziert mit dem auf 6 (auf einer Skala von 1 bis 20) festgesetzten Schwerekoeffizienten, mit einem Dauerkoeffizienten, im vorliegenden Fall 3, und einem Faktor „n“, der die Zahlungsfähigkeit des Königreichs Belgien widerspiegele, nämlich 5,14, multipliziert werde. In Anwendung dieser Methode ergebe sich ein Betrag von 55512 Euro pro Tag, und dieser entspreche einem Zwangsgeld für 2653000 EW an Einleitungen, die zum Zeitpunkt der Einreichung der Klageschrift nicht konform gewesen seien. Wie die Kommission indessen in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, stellten diese nicht konformen Einleitungen nur 225710 EW dar, und dem entspreche, indem man 225710 mit 55512 multipliziere und das Ergebnis durch 2653000 dividiere, ein Betrag von 4722 Euro pro Tag des Verstoßes.
37
Der tägliche Pauschalbetrag sei das Ergebnis der Multiplikation des Grundpauschalbetrags von 200 Euro pro Tag mit dem im vorliegenden Fall auf 6 festgesetzten Schwerekoeffizienten und dem genannten Faktor „n“, der die Zahlungsfähigkeit des Königreichs Belgien widerspiegele und 5,14 betrage.
38
Der im vorliegenden Fall herangezogene Schwerekoeffizient sei deshalb angebracht, weil im Umweltbereich die Regeln, gegen die in der vorliegenden Rechtssache verstoßen worden sei, von sehr großer Bedeutung und essenziell für das Wohlbefinden der Bürger, für ihre Lebensqualität, für ihre Gesundheit, aber auch für den Schutz der natürlichen Ressourcen und der Ökosysteme seien.
39
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Folgen des Verstoßes für die allgemeinen und individuellen Interessen besonders schwer seien, da die unvollständige Durchführung des Urteils Kommission/Belgien die Qualität der Oberflächenwasserkörper und der damit verbundenen aquatischen und terrestrischen Ökosysteme beeinträchtige. Die Folgen dieser unvollständigen Durchführung seien umso bedeutsamer, als das Königreich Belgien sein gesamtes Staatsgebiet als „empfindliches Gebiet“ ausgewiesen habe und dies die Umsetzung weiterer Umweltschutzvorschriften beeinträchtigen könne.
40
Hingegen macht die Kommission in Bezug auf die Faktoren, die bei der Prüfung der Schwere der Zuwiderhandlung gegen das Unionsrecht zu berücksichtigen seien, geltend, dass das Königreich Belgien loyal mit ihr zusammengearbeitet habe. Zudem habe dieser Mitgliedstaat bedeutende finanzielle und materielle Investitionen für die Realisierung der entsprechenden komplexen Infrastrukturen zur Sammlung und Behandlung von Abwasser eingeleitet.
41
Jedoch seien die Maßnahmen zur Sicherstellung der Durchführung des Urteils Kommission/Belgien erst mehrere Jahre nach der Verkündung dieses Urteils eingeleitet worden, was selbst in Anbetracht des Ausmaßes der Ausführung der Baumaßnahmen nicht gerechtfertigt sei.
42
In Bezug auf das Kriterium der Dauer des Verstoßes, das gemäß dem Antrag der Kommission nur für die Berechnung des Zwangsgelds von Belang ist, bemerkt die Kommission, dass mehr als 71 Monate zwischen dem genannten Urteil und dem Beschluss der Kommission zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen das Königreich Belgien vergangen seien, was einen maximalen Dauerkoeffizienten von 3,0 rechtfertige.
43
Sowohl in seinen schriftlichen als auch in seinen mündlichen Erklärungen macht das Königreich Belgien geltend, dass weder die Schwere noch die Dauer des Verstoßes noch die kooperative und engagierte Haltung, die es im Laufe des Verfahrens an den Tag gelegt habe, die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds in der vorliegenden Rechtssache rechtfertigten. Hilfsweise wendet sich dieser Mitgliedstaat gegen die Methode zur Berechnung der genannten Beträge.
44
Was die Berechnung der Schwere des Verstoßes betrifft, ist das Königreich Belgien der Auffassung, dass, obwohl die mit den Vorschriften der Richtlinie 91/271 verfolgten Ziele einen fundamentalen Charakter hätten, die Folgen der Nichtdurchführung der mit dieser Richtlinie auferlegten Verpflichtungen für die Umwelt nicht konkret bewertet worden seien. In der Wallonischen Region und der Region Brüssel-Hauptstadt seien die Studien und die dazugehörigen Bemerkungen überzogen und/oder falsch, was die Reduzierung der Phosphoremissionen, die Qualität der Oberflächengewässer, die menschliche Gesundheit, die ökologische Qualität der Wasserläufe, die nicht gesammelte und/oder behandelte Verschmutzungslast insgesamt und die Auswirkungen auf den Tourismus und die wirtschaftliche Tätigkeit betreffe. Für die Flämische Region stehe fest, dass alle Gemeinden mit mehr als 10000 EW über angemessene Behandlungsinfrastrukturen verfügten.
45
Wenn der Gerichtshof der gegenteiligen Ansicht sein sollte und die von der Kommission herangezogene Berechnungsmethode für die Bestimmung des Pauschalbetrags anwenden sollte, müsse der herangezogene Schwerekoeffizient jedenfalls notwendigerweise deutlich niedriger als 4 sein. Dieser Schwerekoeffizient müsse notwendigerweise die praktischen Schwierigkeiten bei der Durchführung und der Auslegung des Urteils Kommission/Belgien und diejenigen hinsichtlich der Entwicklung der Auslegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 91/271 berücksichtigen.
46
Was die Einbeziehung des Dauerfaktors in den Schwerekoeffizienten betrifft, rügt das Königreich Belgien die von der Kommission für die Bestimmung dieses Koeffizienten herangezogenen Faktoren. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs und insbesondere dem Urteil vom 31. März 2011, Kommission/Griechenland (C-407/09, Slg. 2011, I-2467), sowie der Mitteilung der Kommission SEK(2005) 1658 in der aktualisierten Fassung müssten die Kriterien der Schwere und der Dauer der Vertragsverletzung streng getrennt voneinander bestimmt werden.
47
In Bezug auf die Dauer des Verstoßes ist das Königreich Belgien der Ansicht, dass die drei belgischen Regionen unverzüglich nach der Verkündung des Urteils Kommission/Belgien Maßnahmen zu dessen Durchführung ergriffen hätten und dass die Kommission zu Unrecht behauptet habe, bestimmte Baumaßnahmen seien erst mehrere Jahre nach der Verkündung dieses Urteils begonnen worden. Angesichts der beträchtlichen Schwierigkeiten, die die vollständige Durchführung dieses Urteils mit sich bringe, könne die Dauer der fehlenden vollständigen Erfüllung der Anforderungen der Richtlinie keinesfalls als übermäßig angesehen werden, und der Schwerekoeffizient müsse im Hinblick auf die Dauer des Verstoßes auf 1 reduziert werden.
48
Der Ausgangspunkt für die Berechnung des Pauschalbetrags dürfe keinesfalls der Tag der Verkündung des Urteils sein, mit dem die erste Vertragsverletzung festgestellt worden sei, da dieses Urteil jedenfalls nicht schon zu diesem Zeitpunkt habe durchgeführt werden können, sondern könne auf einen Zeitpunkt nach einer angemessenen Frist für die Umsetzung des Urteils festgesetzt werden.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zum Pauschalbetrag
49
Was den Pauschalbetrag betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission gemäß Art. 260 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV in ihrem Vorschlag einen Betrag nennt, den sie „den Umständen nach“ für angemessen hält. Die Ausübung der Befugnis des Gerichtshofs wird ebenfalls von der Berücksichtigung aller Umstände der Rechtssache, die dem Gerichtshof vorgelegt werden, geleitet.
50
Nach der Rechtsprechung müssen die eventuelle Verurteilung und die Festlegung des eventuellen Pauschalbetrags in jedem Einzelfall von der Gesamtheit der maßgebenden Aspekte abhängig gemacht werden, die sich sowohl auf die Merkmale der festgestellten Vertragsverletzung als auch auf die Haltung beziehen, die der Mitgliedstaat eingenommen hat, der von dem auf der Grundlage von Art. 260 AEUV eingeleiteten Verfahren betroffen ist (vgl. Urteil Kommission/Tschechische Republik, Randnr. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51
Diese Bestimmung gewährt dem Gerichtshof ein weites Ermessen bei der Entscheidung darüber, ob es einen Grund für die Verhängung einer derartigen Sanktion gibt, und gegebenenfalls bei der Bemessung ihrer Höhe. Insbesondere kann die Verurteilung eines Mitgliedstaats zur Zahlung eines Pauschalbetrags nicht mit einem Automatismus erfolgen (vgl. Urteil Kommission/Tschechische Republik, Randnr. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52
Dabei können die Vorschläge der Kommission den Gerichtshof nicht binden und stellen lediglich Hinweise dar. Auch Leitlinien zur Verurteilung zur Zahlung von Pauschalbeträgen, wie sie in der Mitteilung der Kommission SEK(2005) 1658 in der aktualisierten Fassung enthalten sind, auf die sich die Kommission in der vorliegenden Rechtssache berufen hat, binden den Gerichtshof nicht, können jedoch dazu beitragen, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten (vgl. Urteil Kommission/Tschechische Republik, Randnr. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
Unter diesen Umständen ist es Sache des Gerichtshofs, in Ausübung seines Ermessens den Pauschalbetrag so festzusetzen, dass er zum einen den Umständen angepasst ist und zum anderen in angemessenem Verhältnis sowohl zur festgestellten Zuwiderhandlung als auch zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. Zu den insoweit relevanten Faktoren zählen u. a. Aspekte wie der Zeitraum, während dem die beanstandete Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie festgestellt wurde, fortbestanden hat, und die Schwere der Zuwiderhandlung (vgl. Urteil Kommission/Spanien, Randnrn. 143 und 144 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Hinsichtlich der Dauer des Verstoßes ist festzustellen, dass die im Urteil Kommission/Belgien festgestellte Vertragsverletzung ungefähr neun Jahre angedauert hat, was übermäßig ist, selbst wenn anzuerkennen ist, dass die durchzuführenden Aufgaben einen bedeutenden Zeitraum von mehreren Jahren benötigten und dass die Durchführung des Urteils Kommission/Belgien als fortgeschritten, ja sogar fast abgeschlossen anzusehen ist.
55
Hinsichtlich der Schwere des Verstoßes ist festzustellen, dass es Ziel der Richtlinie 91/271 ist, die Umwelt zu schützen. Indem das Königreich Belgien sein gesamtes Staatsgebiet als „empfindliches Gebiet“ gemäß Art. 5 Abs. 1 und Anhang II dieser Richtlinie klassifiziert hat, hat es die Notwendigkeit eines gesteigerten Umweltschutzes in seinem Staatsgebiet anerkannt. Die fehlende Behandlung von kommunalem Abwasser stellt jedoch eine Beeinträchtigung des Umweltschutzes dar.
56
Wenn die Nichtdurchführung eines Urteils des Gerichtshofs der Umwelt, deren Bewahrung gerade, wie aus Art. 191 AEUV hervorgeht, zu den Zielen der Politik der Union gehört, Schaden zufügen kann, so wiegt eine derartige Vertragsverletzung zudem besonders schwer (Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland, C‑279/11, Randnr. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die Anzahl der Gemeinden, für die der beklagte Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Nachweis der Übereinstimmung mit der Richtlinie 91/271 erbracht hat, nur einen relativ kleinen Teil der Gesamtzahl der Gemeinden, die Gegenstand des Urteils Kommission/Belgien waren, darstellt.
58
Was die Erklärungen des Königreichs Belgien und des Vereinigten Königreichs betrifft, wonach die Kommission bei Infrastrukturprojekten großen Ausmaßes wie den im vorliegenden Fall in Rede stehenden eine angemessene Umsetzungsfrist je nach dem Ausmaß und der Schwierigkeit der Realisierung dieser Projekte berücksichtigen müsse und die Dauer des Verstoßes erst ab dem Ablauf dieser Frist gewürdigt werden könne, ist festzustellen, dass das in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzte Datum des 26. August 2009 sicher nicht als voreilig oder unangemessen angesehen werden kann.
59
Aus der dem Gerichtshof vorgelegten Akte geht hervor, dass das Königreich Belgien bedeutsame Investitionsanstrengungen unternommen hat, um das Urteil Kommission/Belgien durchzuführen, und beachtliche Fortschritte gemacht hat. Die Fortschritte des Königreichs Belgien waren bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist bereits substanziell.
60
Außerdem ist hervorzuheben, dass das Königreich Belgien im Laufe des Verfahrens voll mit der Kommission zusammengearbeitet hat.
61
Demzufolge ist der Gerichtshof der Auffassung, dass alle rechtlichen und tatsächlichen Aspekte der festgestellten Vertragsverletzung darauf hindeuten, dass die wirksame Verhinderung einer zukünftigen Wiederholung entsprechender Zuwiderhandlungen gegen das Unionsrecht den Erlass einer abschreckenden Maßnahme, wie etwa die Verhängung eines Pauschalbetrags, erfordert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland, C‑374/11, Randnr. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
62
Nach alledem ist bei angemessener Würdigung der Umstände des Einzelfalls der vom Königreich Belgien zu entrichtende Pauschalbetrag auf 10 Mio. Euro festzusetzen.
63
Das Königreich Belgien ist daher zu verurteilen, an die Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ einen Pauschalbetrag von 10 Mio. Euro zu zahlen.
Zum Zwangsgeld
64
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Verhängung eines Zwangsgelds grundsätzlich nur insoweit gerechtfertigt, als die Vertragsverletzung, die sich aus der Nichtdurchführung eines früheren Urteils ergibt, bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof andauert (Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland, C‑374/11, Randnr. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
65
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Durchführung des Urteils Kommission/Belgien notwendigen Maßnahmen zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht in vollem Umfang ergriffen worden waren.
66
Unter diesen Umständen ist der Gerichtshof der Auffassung, dass die Verurteilung des Königreichs Belgien zur Zahlung eines Zwangsgelds ein angemessenes finanzielles Mittel ist, um die vollständige Durchführung des Urteils Kommission/Belgien sicherzustellen (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland, C‑374/11, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67
Allerdings ist es angesichts der kontinuierlichen Entwicklung hin zu einer vollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Belgien, die auch von der Kommission anerkannt wird, nicht ausgeschlossen, dass das Urteil Kommission/Belgien am Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache ganz durchgeführt ist. Daher wird das Zwangsgeld nur für den Fall verhängt, dass die Vertragsverletzung zum Zeitpunkt der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache noch andauert.
68
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bei der Ausübung seines Ermessens auf diesem Gebiet das Zwangsgeld so festzusetzen hat, dass es den Umständen angepasst ist und in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung und zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland, C‑374/11, Randnr. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
69
Im Rahmen der Beurteilung durch den Gerichtshof sind zur Gewährleistung des Charakters des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Unionsrechts grundsätzlich die Dauer der Zuwiderhandlung, ihr Schweregrad und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Kriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien hat der Gerichtshof insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen hat und wie dringend es ist, dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nachkommt (vgl. Urteil Kommission/Spanien, Randnr. 119 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70
Im vorliegenden Fall schlägt die Kommission vor, bei der Berechnung der Höhe des Zwangsgelds die schrittweise Reduzierung der Zahl nicht mit den Anforderungen der Richtlinie 91/271 in Einklang stehender EW zu berücksichtigen, wodurch die vom Königreich Belgien realisierten Fortschritte zur Durchführung des Urteils Kommission/Belgien und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden könnten.
71
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission vorgetragen, dass die Zahl nicht konformer EW zum Zeitpunkt der Klageerhebung, d. h. am 19. Oktober 2011, 2653000 EW betragen habe und dass sie sich zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, d. h. am 18. April 2013, auf 225710 EW belaufe.
72
Unter Berücksichtigung der Gesamtumstände der vorliegenden Rechtssache einschließlich der im Abschnitt „Zum Pauschalbetrag“ dargelegten Umstände und Erwägungen ist der Gerichtshof der Auffassung, dass die Verhängung eines Zwangsgelds in Höhe von 4722 Euro pro Tag angemessen ist.
73
In Bezug auf die Periodizität des Zwangsgelds hält es der Gerichtshof, da die Erbringung des Nachweises der Einhaltung der Richtlinie 91/271 eine bestimmte Frist erfordern kann und um dem von dem beklagten Mitgliedstaat eventuell gemachten Fortschritt Rechnung zu tragen, entsprechend dem Vorschlag der Kommission für angemessen, dass das Zwangsgeld auf der Grundlage von sechsmonatigen Zeiträumen berechnet wird und dabei der Gesamtbetrag für die jeweiligen Zeiträume um einen Prozentsatz reduziert wird, der dem Anteil der EW entspricht, die mit dem Urteil Kommission/Belgien in Einklang gebracht worden sind.
74
Daher ist das Königreich Belgien zu verurteilen, der Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ für jedes Halbjahr, um das sich die Durchführung der Maßnahmen verzögert, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Belgien nachzukommen, beginnend mit dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils und bis zur vollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Belgien, ein Zwangsgeld in Höhe von 859404 Euro zu zahlen, dessen tatsächliche Höhe am Ende jedes sechsmonatigen Zeitraums zu berechnen ist, indem der Gesamtbetrag für den jeweiligen Zeitraum um einen Prozentsatz reduziert wird, der dem Verhältnis entspricht, in dem die Anzahl der EW, die mit dem Urteil Kommission/Belgien bis zum Ende des jeweiligen Zeitraums in Einklang gebracht worden sind, zu der Anzahl der EW steht, die mit dem vorliegenden Urteil am Tag seiner Verkündung nicht in Einklang stehen.
Kosten
75
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs Belgien beantragt hat und die Vertragsverletzung festgestellt worden ist, sind dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, ist zu entscheiden, dass das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland seine eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Königreich Belgien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen, dass es nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil vom 8. Juli 2004, Kommission/Belgien (C‑27/03), ergeben, mit dem festgestellt wurde, dass dieser Mitgliedstaat gegen die sich aus den Art. 3 und 5 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser in der Fassung der Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998 ergebenden Verpflichtungen verstoßen hat.
2.
Das Königreich Belgien wird verurteilt, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ einen Pauschalbetrag in Höhe von 10 Mio. Euro zu zahlen.
3.
Für den Fall, dass die in Nr. 1 festgestellte Vertragsverletzung am Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils fortdauert, wird das Königreich Belgien verurteilt, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ für jedes Halbjahr, um das sich die Durchführung der Maßnahmen verzögert, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Belgien nachzukommen, beginnend mit dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils und bis zur vollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Belgien, ein Zwangsgeld in Höhe von 859404 Euro zu zahlen, dessen tatsächliche Höhe am Ende jedes sechsmonatigen Zeitraums zu berechnen ist, indem der Gesamtbetrag für den jeweiligen Zeitraum um einen Prozentsatz reduziert wird, der dem Verhältnis entspricht, in dem die Anzahl der Einwohnerwerte, die mit dem Urteil Kommission/Belgien bis zum Ende des jeweiligen Zeitraums in Einklang gebracht worden sind, zu der Anzahl der Einwohnerwerte steht, die mit dem vorliegenden Urteil am Tag seiner Verkündung nicht in Einklang stehen.
4.
Das Königreich Belgien trägt die Kosten.
5.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt seine eigenen Kosten.
Unterschriften
( *1 ) Verfahrenssprache: Französisch.
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