Rechtssache C-304/02
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Französische Republik
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Fischerei – Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten – Urteil des Gerichtshofes, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt wird – Nichtdurchführung – Artikel 228 EG – Zahlung eines Pauschalbetrags – Verhängung eines Zwangsgelds“
Schlussanträge des Generalanwalts L. A. Geelhoed vom 29. April 2004
Schlussanträge des Generalanwalts L. A. Geelhoed vom 18. November 2004
Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 12. Juli 2005
Leitsätze des Urteils
1. Fischerei – Erhaltung der Meeresschätze – Kontrollmaßnahmen – Kontroll- und Verfolgungspflichten der Mitgliedstaaten – Umfang
(Verordnung Nr. 2847/93 des Rates)
2. Vertragsverletzungsverfahren – Urteil des Gerichtshofes, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld – Pauschalbetrag – Kumulierung beider Sanktionen – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Keine Beeinträchtigung des Grundsatzes ne bis in idem und des Grundsatzes der Gleichbehandlung
(Artikel 228 Absatz 2 EG )
3. Vertragsverletzungsverfahren – Urteil des Gerichtshofes, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Berechnungsmodalitäten – Ermessen des Gerichtshofes – Unbeachtlichkeit der von der Kommission erlassenen Leitlinien
(Artikel 228 Absatz 2 EG)
4. Vertragsverletzungsverfahren – Urteil des Gerichtshofes, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Ermessen des Gerichtshofes – Verhängung einer Sanktion unabhängig von den Vorschlägen der Kommission – Zulässigkeit
(Artikel 228 Absatz 2 EG)
5. Vertragsverletzungsverfahren – Urteil des Gerichtshofes, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld – Festsetzung der Höhe – Kriterien
(Artikel 228 Absatz 2 EG)
1. Die Einhaltung der den Mitgliedstaaten aufgrund der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen obliegenden Verpflichtungen erweist sich als zwingend, um den Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und ihre Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen zu gewährleisten. Die Verordnung Nr. 2847/93 zur Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik schafft insoweit eine gemeinsame Verantwortung der Mitgliedstaaten, aus der folgt, dass ein Mitgliedstaat, der seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, die Interessen der übrigen Mitgliedstaaten und ihrer Wirtschaftsteilnehmer beeinträchtigt.
Die Verordnung Nr. 2847/93 enthält im Übrigen genaue Angaben zum Inhalt der von den Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der Wirksamkeit der fraglichen Gemeinschaftsregelung zu treffenden Maßnahmen. Diese Maßnahmen müssen dazu dienen, sich über die Ordnungsmäßigkeit der Fischereitätigkeiten zu vergewissern, um etwaige Unregelmäßigkeiten sowohl zu verhindern als auch zu ahnden. Dieses Ziel macht es erforderlich, dass die getroffenen Maßnahmen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Für die Personen, die Fischfang betreiben oder eine hiermit verbundene Tätigkeit ausüben, muss eine ernsthafte Gefahr bestehen, dass Verstöße gegen die Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik entdeckt und mit angemessenen Sanktionen belegt werden. Sowohl die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen als auch die einheitliche Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik würden unterlaufen, wenn die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Verfolgung der Verantwortlichen für derartige Verstöße systematisch unterließen.
(vgl. Randnrn. 33-34, 37, 69)
2. Das Verfahren nach Artikel 228 Absatz 2 EG soll einen säumigen Mitgliedstaat veranlassen, ein Vertragsverletzungsurteil durchzuführen, und damit die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts gewährleisten. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen – der Pauschalbetrag und das Zwangsgeld – dienen beide diesem Zweck.
Ob die eine oder die andere dieser beiden Maßnahmen angewandt wird, hängt von ihrer Eignung zur Erfüllung des verfolgten Zweckes nach Maßgabe der Umstände des konkreten Falles ab. Während die Verhängung eines Zwangsgelds besonders geeignet erscheint, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie möglich abzustellen, beruht die Verhängung eines Pauschalbetrags mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat.
Unter diesen Umständen ist es nicht ausgeschlossen, auf die beiden in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehenen Sanktionsarten zurückzugreifen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung sowohl von langer Dauer war als auch die Tendenz hat, sich fortzusetzen; die Verwendung der Konjunktion „oder“ in dem genannten Absatz 2 ist nämlich in einem kumulativen und nicht in einem alternativen Sinne zu verstehen.
Die kumulative Verhängung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags verstößt folglich weder gegen den Grundsatz ne bis in idem, da die Dauer der Vertragsverletzung als ein Kriterium unter anderen für die Bestimmung des angemessenen Maßes von Zwang und Abschreckung herangezogen wird, noch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn sie im Hinblick auf Art, Schwere und Fortdauer der festgestellten Vertragsverletzung angemessen erscheint, wobei die Tatsache, dass in der Vergangenheit keine solche Kumulierung vorgenommen wurde, insoweit kein Hindernis darstellt.
(vgl. Randnrn. 80-86)
3. Wenn der Gerichtshof im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 228 Absatz 2 EG feststellt, dass ein Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, kann er diesem Staat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds auferlegen. Die Ausübung dieser Befugnis hängt nicht von der Voraussetzung ab, dass die Kommission Leitlinien für die Berechnungsmodalitäten der Pauschalbeträge oder Zwangsgelder erlässt, die sie dem Gerichtshof vorschlagen möchte, auch wenn solche Leitlinien dazu beitragen, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten. Die Leitlinien können den Gerichtshof jedenfalls nicht binden.
(vgl. Randnr. 85)
4. Wenn der Gerichtshof im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 228 Absatz 2 EG feststellt, dass ein Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, kann er gegen diesen Staat finanzielle Sanktionen verhängen. Dabei kann der Gerichtshof von den Vorschlägen der Kommission abweichen und dem betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags auferlegen, obwohl die Kommission keinen dahin gehenden Vorschlag gemacht hat.
Was zunächst die politische Legitimität des Gerichtshofes für den Erlass einer von der Kommission nicht vorgeschlagenen finanziellen Sanktion angeht, so sind, da die Frage, ob ein Mitgliedstaat ein früheres Urteil des Gerichtshofes durchgeführt hat, Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens ist, in dem politische Erwägungen unerheblich sind, die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion und die Wahl der Sanktion, die am besten den Umständen des Einzelfalls angepasst ist, nur im Licht der Feststellungen des Gerichtshofes in dem nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu erlassenden Urteil zu beurteilen und somit der politischen Sphäre entzogen.
Zum anderen kann dem Argument, dass der Gerichtshof, wenn er von den Vorschlägen der Kommission abweiche oder über sie hinausgehe, gegen einen allgemeinen zivilprozessualen Grundsatz verstoße, wonach das Gericht nicht über die Anträge der Parteien hinausgehen dürfe, nicht gefolgt werden. Das in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehene Verfahren ist nämlich ein besonderes gerichtliches Verfahren des Gemeinschaftsrechts, das nicht einem Zivilverfahren gleichgestellt werden kann, und die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds und/oder eines Pauschalbetrags zielt nicht auf den Ausgleich irgendeines von dem betreffenden Mitgliedstaat verursachten Schadens ab, sondern soll auf diesen Staat wirtschaftlichen Zwang ausüben, der ihn dazu veranlasst, die festgestellte Vertragsverletzung abzustellen.
Auch das auf eine angebliche Verletzung der Verteidigungsrechte gestützte Argument greift nicht durch. Das in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehene Verfahren ist als ein besonderes gerichtliches Verfahren der Durchführung von Urteilen, mit anderen Worten als ein Vollstreckungsverfahren, anzusehen. Die Verfahrensgarantien, die dem fraglichen Mitgliedstaat zur Verfügung stehen müssen, sind daher in diesem Kontext zu beurteilen. Sobald im Rahmen eines kontradiktorischen Verfahrens festgestellt wurde, dass eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts fortbesteht, müssen folglich die Verteidigungsrechte, die dem säumigen Mitgliedstaat in Bezug auf die in Betracht gezogenen finanziellen Sanktionen zuzuerkennen sind, dem verfolgten Ziel Rechnung tragen, nämlich dafür zu sorgen und zu gewährleisten, dass die Wahrung der Rechtmäßigkeit wiederhergestellt wird.
(vgl. Randnrn. 87, 90-93)
5. Soll gegen einen Mitgliedstaat ein Zwangsgeld zur Ahndung der Nichtdurchführung eines Vertragsverletzungsurteils verhängt werden, so können die Vorschläge der Kommission zur Höhe des Zwangsgelds den Gerichtshof nicht binden und stellen nur einen nützlichen Bezugspunkt dar. Bei der Ausübung seines Ermessens hat der Gerichtshof das Zwangsgeld so festzusetzen, dass es den Umständen angepasst ist und in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung und zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. Dabei sind zur Gewährleistung des Charakters des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich die Dauer des Verstoßes, der Grad seiner Schwere und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Grundkriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien ist insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die privaten und öffentlichen Interessen hat und wie dringend es ist, den betreffenden Mitgliedstaat zu veranlassen, seinen Verpflichtungen nachzukommen.
(vgl. Randnrn. 103-104)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Große Kammer)
12. Juli 2005(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Fischerei – Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten – Urteil des Gerichtshofes, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt wird – Nichtdurchführung – Artikel 228 EG – Zahlung eines Pauschalbetrags – Verhängung eines Zwangsgelds“
In der Rechtssache C‑304/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 228 EG,
eingereicht am 27. August 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch M. Nolin, H. van Lier und T. van Rijn als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues und A. Colomb als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann (Berichterstatter) und C. W. A. Timmermans, der Richter C. Gulmann, J.‑P. Puissochet und R. Schintgen, der Richterin N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwalt: L. A. Geelhoed,
Kanzler: zunächst M. Múgica Arzamendi, Hauptverwaltungsrätin, dann M.‑F. Contet, Hauptverwaltungsrätin, und H. v. Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 29. April 2004,
aufgrund des Beschlusses über die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung vom 16. Juni 2004 und auf die mündliche Verhandlung vom 5. Oktober 2004,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen
– der Kommission, vertreten durch G. Marenco, C. Ladenburger und T. van Rijn als Bevollmächtigte,
– der Französischen Republik, vertreten durch R. Abraham, G. de Bergues und A. Colomb als Bevollmächtigte,
– des Königreichs Belgien, vertreten durch J. Devadder als Bevollmächtigten,
– der Tschechischen Republik, vertreten durch T. Boček als Bevollmächtigten,
– des Königreichs Dänemark, vertreten durch A. R. Jacobsen und J. Molde als Bevollmächtigte,
– der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch W. D. Plessing als Bevollmächtigten,
– der Hellenischen Republik, vertreten durch Aik Samoni und E. M. Mamouna als Bevollmächtigte,
– des Königreichs Spanien, vertreten durch N. Diaz Abad als Bevollmächtigte,
– Irlands, vertreten durch D. O’Donnell und P. Mc Cann als Bevollmächtigte,
– der Italienischen Republik, vertreten durch I. M. Braguglia als Bevollmächtigten,
– der Republik Zypern, vertreten durch D. Lyssandrou und E. Papageorgiou als Bevollmächtigte,
– der Republik Ungarn, vertreten durch R. Somssich und A. Muller als Bevollmächtigte,
– des Königreichs der Niederlande, vertreten durch J. van Bakel als Bevollmächtigte,
– der Republik Österreich, vertreten durch Rechtsanwalt E. Riedl,
– der Republik Polen, vertreten durch T. Nowakowski als Bevollmächtigten,
– der Republik Portugal, vertreten durch L. Fernandes als Bevollmächtigten,
– der Republik Finnland, vertreten durch T. Pynnä als Bevollmächtigte,
– des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, vertreten durch D. Anderson, QC,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. November 2004
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 228 EG verstoßen hat, dass sie nicht die zur Durchführung des Urteils vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C‑64/88 (Kommission/Frankreich, Slg. 1991, I‑2727) erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat;
– die Französische Republik zu verurteilen, ab der Verkündung des vorliegenden Urteils bis zur Durchführung des vorgenannten Urteils Kommission/Frankreich an die Kommission auf das Konto „Eigene Mittel der Europäischen Gemeinschaft“ ein Zwangsgeld in Höhe von 316 500 Euro pro Tag des Verzugs beim Erlass der Maßnahmen zu zahlen, die sich aus dem Urteil Kommission/Frankreich ergeben;
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Die Gemeinschaftsregelung
Die Regelung im Bereich der Kontrollen
2 Der Rat hat bestimmte Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit von Schiffen der Mitgliedstaaten eingeführt. Festgelegt wurden diese Maßnahmen nacheinander in der Verordnung (EWG) Nr. 2057/82 des Rates vom 29. Juni 1982 zur Festlegung bestimmter Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit von Schiffen der Mitgliedstaaten (ABl. L 220, S. 1), die durch die Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 des Rates vom 23. Juli 1987 zur Festlegung bestimmter Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit (ABl. L 207, S. 1) aufgehoben und ersetzt wurde; Letztere wurde ihrerseits mit Wirkung vom 1. Januar 1994 durch die Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur Einführung einer Kontrollregelung für die gemeinsame Fischereipolitik (ABl. L 261, S. 1) aufgehoben und ersetzt.
3 Die in diesen Verordnungen festgelegten Kontrollmaßnahmen stimmen im Wesentlichen überein.
4 Artikel 1 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2847/93 sieht vor:
„(1) Um die Einhaltung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik sicherzustellen, wird eine Gemeinschaftsregelung eingeführt, die insbesondere Vorschriften für die technische Überwachung
– der Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen,
– der Strukturmaßnahmen,
– der Maßnahmen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation
sowie bestimmte Vorschriften über die Wirksamkeit der Sanktionen bei Nichteinhaltung der vorstehend genannten Maßnahmen umfasst.
(2) Zu diesem Zweck erlässt jeder Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften die geeigneten Maßnahmen, um die Wirksamkeit der Regelung sicherzustellen. Er stellt seinen zuständigen Behörden ausreichende Mittel zur Verfügung, damit sie die in dieser Verordnung beschriebenen Inspektions- und Kontrollaufgaben wahrnehmen können.“
5 Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Im Hinblick auf die Einhaltung aller geltenden Vorschriften bezüglich Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen überwacht jeder Mitgliedstaat in seinem Hoheitsgebiet und in den Meeresgewässern unter seiner Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit die Ausübung des Fischfangs und der hiermit verbundenen Tätigkeiten. Er kontrolliert die Fischereifahrzeuge und überprüft alle Tätigkeiten in der Weise, dass die Anwendung dieser Verordnung nachgeprüft werden kann, einschließlich der Anlandung, des Verkaufs, der Beförderung und der Einlagerung von Fisch sowie der Registrierung von Anlandungen und Verkäufen.“
6 Artikel 31 Absätze 1 und 2 der Verordnung lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die geeigneten Maßnahmen, einschließlich der Einleitung eines Straf- oder Verwaltungsverfahrens gemäß ihren nationalen Rechtsvorschriften, gegen die verantwortlichen natürlichen oder juristischen Personen getroffen werden, falls – insbesondere als Ergebnis einer gemäß dieser Verordnung durchgeführten Kontrolle oder Inspektion – festgestellt wird, dass die Regeln der gemeinsamen Fischereipolitik nicht eingehalten worden sind.
(2) Die gemäß Absatz 1 eingeleiteten Verfahren müssen geeignet sein, in Übereinstimmung mit den einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß den Verantwortlichen, die ihn erzielt haben, zu entziehen oder Folgen zu haben, die der Schwere des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art abschrecken.“
Die technische Regelung
7 Die technischen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, von denen in der Regelung im Bereich der Kontrollen die Rede ist, wurden u. a. in der Verordnung (EWG) Nr. 171/83 des Rates vom 25. Januar 1983 (ABl. L 24, S. 14) festgelegt, die durch die Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 des Rates vom 7. Oktober 1986 (ABl. L 288, S. 1) aufgehoben und ersetzt wurde; Letztere wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1997 durch die Verordnung (EG) Nr. 894/97 des Rates vom 29. April 1997 (ABl. L 132, S. 1) aufgehoben und ersetzt, die ihrerseits mit Wirkung vom 1. Januar 2000 durch die Verordnung (EG) Nr. 850/98 des Rates vom 30. März 1998 zur Erhaltung der Fischereiressourcen durch technische Maßnahmen zum Schutz von jungen Meerestieren (ABl. L 125, S. 1) teilweise aufgehoben und ersetzt wurde.
8 Die in diesen Verordnungen festgelegten technischen Maßnahmen stimmen im Wesentlichen überein.
9 Diese Maßnahmen betreffen u. a. die Mindestmaschenöffnungen der Netze, das Verbot, an den Netzen bestimmte Vorrichtungen anzubringen, durch die die Maschen verstopft oder verkleinert werden können, und das Verbot des Verkaufs von Fischen unter einer bestimmten Mindestgröße (im Folgenden: untermaßige Fische), es sei denn, dass sie nur einen begrenzten Prozentsatz der Fänge ausmachen (im Folgenden: Beifänge).
Das Urteil Kommission/Frankreich
10 Mit dem Urteil Kommission/Frankreich hat der Gerichtshof für Recht erkannt und entschieden:
„Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 der Verordnung … Nr. 2057/82 … und aus Artikel 1 der Verordnung … Nr. 2241/87 … verstoßen, dass sie in den Jahren 1984 bis 1987 keine Kontrollen durchgeführt hat, die die Beachtung der in den Verordnungen … Nr. 171/83 … und … Nr. 3094/86 … vorgeschriebenen gemeinschaftlichen technischen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände gewährleisten.“
11 Der Gerichtshof sah in diesem Urteil fünf Vorwürfe gegen die Französische Republik als berechtigt an:
– Unzulänglichkeit der Kontrollen in Bezug auf die Mindestmaschenöffnungen der Netze (Randnrn. 12 bis 15 des Urteils);
– Unzulänglichkeit der Kontrollen in Bezug auf die Anbringung von Vorrichtungen an den Netzen, die nach der Gemeinschaftsregelung verboten sind (Randnrn. 16 und 17 des Urteils);
– Verletzung der Kontrollpflichten im Bereich der Beifänge (Randnrn. 18 und 19 des Urteils);
– Verletzung der Kontrollpflichten in Bezug auf die Einhaltung der technischen Erhaltungsmaßnahmen, die den Verkauf untermaßiger Fische verbieten (Randnrn. 20 bis 23 des Urteils);
– Verletzung der Pflicht zur Verfolgung von Verstößen (Randnr. 24 des Urteils).
Das Vorverfahren
12 Mit Schreiben vom 8. November 1991 verlangte die Kommission von den französischen Behörden, ihr mitzuteilen, welche Maßnahmen zur Durchführung des vorgenannten Urteils Kommission/Frankreich getroffen wurden. Am 22. Januar 1992 antworteten die französischen Behörden, dass sie alles ihnen Mögliche tun wollten, um den Gemeinschaftsbestimmungen nachzukommen.
13 Bei mehreren Besuchen in französischen Häfen stellten die Inspektoren der Kommission eine Verbesserung der Situation fest, wiesen aber auf mehrere Unzulänglichkeiten bei den Kontrollen der französischen Behörden hin.
14 Nachdem die Kommission die Französische Republik aufgefordert hatte, sich dazu zu äußern, gab sie am 17. April 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie feststellte, dass das vorgenannte Urteil Kommission/Frankreich in folgenden Punkten nicht durchgeführt worden sei:
– mangelnde Übereinstimmung der Mindestmaschengröße der Netze mit der Gemeinschaftsregelung;
– Unzulänglichkeit der Kontrollen, die den Verkauf untermaßiger Fische ermögliche;
– permissive Haltung der französischen Behörden bei der Verfolgung von Verstößen.
15 Die Kommission wies auf die Möglichkeit finanzieller Sanktionen wegen Nichtdurchführung eines Urteils des Gerichtshofes hin und setzte der Französischen Republik eine Frist von zwei Monaten, innerhalb deren alle zur Durchführung des Urteils Kommission/Frankreich notwendigen Maßnahmen zu ergreifen waren.
16 Im Rahmen eines Schriftwechsels informierten die französischen Behörden die Dienststellen der Kommission über die von ihnen getroffenen und noch zu treffenden Maßnahmen zur Verstärkung der Kontrollen.
17 Parallel dazu wurden Inspektionen in französischen Häfen vorgenommen. Aufgrund von Berichten, die nach Besuchen vom 24. bis 28. August 1996 in Lorient, Guilvinec und Concarneau, vom 22. bis 26. September 1997 in Guilvinec, Concarneau und Lorient, vom 13. bis 17. Oktober 1997 in Marennes-Oléron, Arcachon und Bayonne, vom 30. März bis 4. April 1998 in der Südbretagne und in Aquitanien, vom 15. bis 19. März 1999 in Douarnenez und Lorient sowie vom 13. bis 23. Juli 1999 in Lorient, Bénodet, Loctudy, Guilvinec, Lesconil und Saint-Guénolé erstellt wurden, kamen die Dienststellen der Kommission zu dem Schluss, dass zwei Probleme fortbestünden, und zwar die Unzulänglichkeit der Kontrollen, die den Verkauf untermaßiger Fische ermögliche, und die permissive Haltung der französischen Behörden bei der Verfolgung von Verstößen.
18 Die Berichte der Inspektoren veranlassten die Kommission, am 6. Juni 2000 eine mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme abzugeben, in der sie feststellte, dass das Urteil Kommission/Frankreich in den beiden genannten Punkten nicht durchgeführt worden sei. Die Kommission führte in diesem Zusammenhang aus, sie sehe es als besonders schwerwiegend an, dass in amtlichen Versteigerungsdokumenten unter klarem Verstoß gegen die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 2406/96 des Rates vom 26. November 1996 über gemeinsame Vermarktungsnormen für bestimmte Fischereierzeugnisse (ABl. L 334, S. 1) offiziell der Code „00“ verwendet worden sei. Sie machte auf die Möglichkeit finanzieller Sanktionen aufmerksam.
19 In ihrer Antwort vom 1. August 2000 machten die französischen Behörden im Wesentlichen geltend, dass es bei den nationalen Fischereikontrollen seit dem letzten Inspektionsbericht erhebliche Veränderungen gegeben habe. Es habe eine interne Umorganisation stattgefunden, bei der zunächst eine „Zelle“ und dann ein „Aufgabenbereich“ für Fischereikontrollen geschaffen und die Kontrollmittel verbessert worden seien, u. a. durch die Bereitstellung von Patrouillenbooten und eines Bildschirm-Überwachungssystems der Schiffspositionen sowie die Verteilung von Anweisungen an das Kontrollpersonal.
20 Bei einem Inspektionsbesuch vom 18. bis 28. Juni 2001 in den Gemeinden Guilvinec, Lesconil, Saint-Guénolé und Loctudy stellten die Inspektoren der Kommission fest, dass es nur geringe Kontrollen gab und dass untermaßiger Fisch unter dem Code „00“ verkauft wurde.
21 Mit Schreiben vom 16. Oktober 2001 übermittelten die französischen Behörden der Kommission die Kopie einer Anweisung an die Regional- und Departementsdirektionen für maritime Angelegenheiten, wonach diese die Verwendung des Codes „00“ bis 31. Dezember 2001 abzustellen und ab diesem Zeitpunkt die Wirtschaftsteilnehmer, die sich nicht daran hielten, mit den bestimmungsgemäßen Sanktionen zu belegen hatten. Die Behörden wiesen darauf hin, dass seit 1998 die Zahl der Strafverfolgungen wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über Mindestgrößen zugenommen habe und dass abschreckende Strafen verhängt worden seien. Ferner sei im Jahr 2001 ein allgemeiner Kontrollplan für den Fischereisektor verabschiedet worden, der Prioritäten u. a. bei der Umsetzung eines Planes zur Erholung des Seehechtbestands und der strengen Überwachung der Mindestgrößen setze.
22 Da die Kommission der Ansicht war, dass die Französische Republik das vorgenannte Urteil Kommission/Frankreich noch immer nicht durchgeführt habe, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Das Verfahren vor dem Gerichtshof
23 Auf eine vom Gerichtshof im Hinblick auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2004 gestellte Frage hat die Kommission mitgeteilt, dass ihre Dienststellen seit Erhebung der vorliegenden Klage drei neue Inspektionsbesuche vorgenommen hätten (vom 11. bis 16. Mai 2003 in Sète und Port-Vendres, vom 19. bis 20. Juni 2003 in Loctudy, Lesconil, Saint-Guénolé und Guilvinec sowie vom 14. bis 22. Juli 2003 in Port-la-Nouvelle, Sète, Grau-du-Roi, Carro, Sanary-sur-Mer und Toulon). Aus den Berichten über diese Besuche gehe hervor, dass die Zahl der Fälle, in denen untermaßiger Fisch verkauft worden sei, in der Bretagne abgenommen habe, dass aber an der Mittelmeerküste weiterhin Probleme in Bezug auf Roten Thunfisch bestünden. Aus ihnen gehe ferner hervor, dass Kontrollen bei der Anlandung selten seien.
24 Die Kommission hat ausgeführt, sie benötige, um die Wirksamkeit der Maßnahmen der französischen Behörden beurteilen zu können, Berichte und statistische Erhebungen über die Umsetzung der verschiedenen allgemeinen organisatorischen Maßnahmen zur Fischereikontrolle, auf die die französische Regierung verwiesen habe.
25 Auf die Aufforderung des Gerichtshofes, die Zahl der Kontrollen auf See und an Land, die seit der Erhebung der vorliegenden Klage von den französischen Behörden vorgenommen wurden, um für die Einhaltung der Vorschriften über Mindestfischgrößen zu sorgen, sowie die Zahl der festgestellten Verstöße und deren gerichtliche Folgen anzugeben, hat die französische Regierung am 30. Januar 2004 neue statistische Daten vorgelegt. Aus ihnen geht hervor, dass die Zahl der Kontrollen, festgestellten Verstöße und Verurteilungen im Jahr 2003 gegenüber dem Jahr 2002 zurückging.
26 Die französische Regierung hat den Rückgang der Kontrollen auf See mit dem Einsatz der französischen Schiffe bei der Bekämpfung der Verschmutzung durch den Untergang des Öltankers Prestige und den Rückgang der Kontrollen an Land mit der verbesserten Disziplin der Fischer erklärt. Den Rückgang der Verurteilungen hat sie auf die Auswirkungen des Amnestiegesetzes Nr. 2002-1062 vom 6. August 2002 (JORF Nr. 185 vom 9. August 2002, S. 13647) zurückgeführt, dabei aber betont, dass der Durchschnittsbetrag der verhängten Geldbußen gestiegen sei.
Zu der gerügten Vertragsverletzung
Zum betroffenen geografischen Gebiet
27 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Feststellung im Tenor des Urteils Kommission/Frankreich, wonach die Französische Republik keine Kontrollen durchgeführt hatte, die die Beachtung der in den Verordnungen Nrn. 171/83 und 3094/86 vorgeschriebenen gemeinschaftlichen technischen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände gewährleisteten, nach der Abgrenzung in Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnungen nur den Fang und das Anlanden von Fischereiressourcen bestimmter Gebiete des Nordostatlantiks betraf.
28 Wie die französische Regierung geltend gemacht und die Kommission in der mündlichen Verhandlung vom 3. März 2004 klargestellt hat, betrifft die vorliegende Klage somit nur die Situation in diesen Gebieten.
Zum maßgebenden Zeitpunkt
29 Die Kommission richtete am 14. April 1996 eine mit Gründen versehene erste Stellungnahme und am 6. Juni 2000 eine mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme an die Französische Republik.
30 Folglich liegt der maßgebende Zeitpunkt für die Beurteilung der gerügten Vertragsverletzung am Ende der Frist, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzt wurde, d. h. zwei Monate nach Zustellung dieser Stellungnahme (Urteile vom 13. Juni 2002 in den Rechtssachen C‑474/99, Kommission/Spanien, Slg. 2002, I‑5293, Randnr. 27, und C‑33/01, Kommission/Griechenland, Slg. 2002, I‑5447, Randnr. 13).
31 Da die Kommission die Verurteilung der Französischen Republik zur Zahlung eines Zwangsgelds beantragt hat, ist auch zu klären, ob die gerügte Vertragsverletzung bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof angedauert hat.
Zum Umfang der den Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik obliegenden Verpflichtungen
32 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 2847/93, der im Bereich der Fischerei eine besondere Ausprägung der den Mitgliedstaaten durch Artikel 10 EG auferlegten Verpflichtungen darstellt, erlassen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um die Wirksamkeit der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen sicherzustellen.
33 Die Verordnung Nr. 2847/93 schafft insoweit eine gemeinsame Verantwortung der Mitgliedstaaten (vgl. zur Verordnung Nr. 2241/87 Urteil vom 27. März 1990 in der Rechtssache C‑9/89, Spanien/Rat, Slg. 1990, I‑1383, Randnr. 10). Aus dieser gemeinsamen Verantwortung folgt, dass ein Mitgliedstaat, der seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, die Interessen der übrigen Mitgliedstaaten und ihrer Wirtschaftsteilnehmer beeinträchtigt.
34 Die Einhaltung der den Mitgliedstaaten aufgrund der Gemeinschaftsvorschriften obliegenden Verpflichtungen erweist sich als zwingend, um den Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und ihre Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen zu gewährleisten (vgl. in Bezug auf die Nichteinhaltung der Quotenregelung in den Fischereiwirtschaftsjahren 1991 bis 1996 Urteil vom 25. April 2002 in den Rechtssachen C‑418/00 und C‑419/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑3969, Randnr. 57).
35 Zu diesem Zweck schreibt Artikel 2 der Verordnung Nr. 2847/93, der die Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 aufgreift, den Mitgliedstaaten vor, die Ausübung des Fischfangs und der hiermit verbundenen Tätigkeiten zu kontrollieren. Er verlangt, dass die Mitgliedstaaten die Fischereifahrzeuge untersuchen und alle Tätigkeiten einschließlich der Anlandung, des Verkaufs, der Beförderung und der Einlagerung von Fisch sowie der Registrierung von Anlandungen und Verkäufen überprüfen.
36 Artikel 31 der Verordnung Nr. 2847/93, der die Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 2 der Verordnungen Nrn. 2057/82 und 2241/87 aufgreift, schreibt den Mitgliedstaaten vor, festgestellte Verstöße zu verfolgen. Er bestimmt insoweit, dass die eingeleiteten Verfahren geeignet sein müssen, den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß den Verantwortlichen, die ihn erzielt haben, zu entziehen oder Folgen zu haben, die der Schwere des Verstoßes angemessen sind und von weiteren Verstößen dieser Art abschrecken.
37 Die Verordnung Nr. 2847/93 enthält somit genaue Angaben zum Inhalt der von den Mitgliedstaaten zu treffenden Maßnahmen, die dazu dienen müssen, sich über die Ordnungsmäßigkeit der Fischereitätigkeiten zu vergewissern, um etwaige Unregelmäßigkeiten sowohl zu verhindern als auch zu ahnden. Dieses Ziel macht es erforderlich, dass die getroffenen Maßnahmen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Wie der Generalanwalt in Nummer 39 seiner Schlussanträge vom 29. April 2004 ausgeführt hat, muss für die Personen, die Fischfang betreiben oder eine hiermit verbundene Tätigkeit ausüben, eine ernsthafte Gefahr bestehen, dass Verstöße gegen die Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik entdeckt und mit angemessenen Sanktionen belegt werden.
38 Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob die Französische Republik alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem vorgenannten Urteil Kommission/Frankreich ergeben.
Zur ersten Rüge: Unzulänglichkeit der Kontrolle
Vorbringen der Parteien
39 Die Kommission trägt vor, nach den Feststellungen ihrer Inspektoren sei die Kontrolle der französischen Behörden in Bezug auf die Einhaltung der Gemeinschaftsbestimmungen über die Mindestfischgröße nach wie vor unzulänglich.
40 Die Erhöhung der Zahl von Inspektionen, auf die die französische Regierung verweise, könne an diesen Feststellungen nichts ändern, da es sich allein um Inspektionen auf See handele. Die von der französischen Regierung in den Jahren 2001 und 2002 beschlossenen Kontrollpläne seien als solche nicht geeignet, die gerügte Vertragsverletzung abzustellen. Die Umsetzung dieser Pläne setze nämlich die vorherige Festlegung von Zielen voraus, die unabdingbar seien, um die Wirksamkeit und Durchführbarkeit der Pläne beurteilen zu können. Außerdem müssten die Pläne tatsächlich verwirklicht werden; dies hätten die seit ihrer Aufstellung durchgeführten Besuche in französischen Häfen nicht belegt.
41 Die französische Regierung weist zunächst darauf hin, dass die von der Kommission herangezogenen Inspektionsberichte den französischen Behörden nie zur Kenntnis gebracht worden seien, so dass diese sich zu den darin enthaltenen Behauptungen nicht hätten äußern können. Die Berichte beruhten im Übrigen auf bloßen Annahmen.
42 Ferner macht sie geltend, seit dem Urteil Kommission/Frankreich habe sie ihre Kontrollvorkehrungen ständig verstärkt. Diese Verstärkung habe in einer Erhöhung der Zahl von Inspektionen auf See und im Erlass eines allgemeinen Kontrollplans im Jahr 2001 bestanden, der 2002 durch einen Plan zur Kontrolle der Mindestfanggrößen vervollständigt worden sei. Was die Wirksamkeit dieser Maßnahmen anbelange, so hätten Inspektoren der Kommission bei mehreren Überprüfungen feststellen können, dass keine untermaßigen Fische vermarktet worden seien.
43 Schließlich beschränke sich die Kommission auf die Erklärung, dass die getroffenen Maßnahmen ungeeignet seien, gebe aber nicht an, mit welchen Maßnahmen die gerügte Vertragsverletzung abgestellt werden könnte.
Würdigung durch den Gerichtshof
44 Ebenso wie das Verfahren des Artikels 226 EG (vgl. in Bezug auf die Nichteinhaltung der Quotenregelung in den Fischereiwirtschaftsjahren 1988 und 1990 Urteil vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C‑333/99, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I‑1025, Randnr. 33) hängt das Verfahren des Artikels 228 EG von der objektiven Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen ab.
45 Im vorliegenden Fall hat die Kommission zur Begründung ihrer Rüge die Prüfberichte ihrer Inspektoren vorgelegt.
46 Der Argumentation der französischen Regierung in der Gegenerwiderung, dass die Berichte, die die Kommission in ihrer Klageschrift herangezogen habe, nicht als Beweis für den Fortbestand einer Vertragsverletzung verwendet werden könnten, da sie den französischen Behörden nie zur Kenntnis gebracht worden seien, kann nicht gefolgt werden.
47 Die Prüfung der von der Kommission vorgelegten Berichte zeigt, dass alle Berichte aus der Zeit nach 1998, die in vollem Umfang oder in Form umfangreicher Auszüge zu den Akten gereicht wurden, auf Protokolle von Sitzungen Bezug nehmen, bei denen die zuständigen nationalen Behörden über die Ergebnisse der Inspektionsbesuche informiert wurden und somit die Möglichkeit hatten, zu den Feststellungen der Inspektoren der Kommission Stellung zu nehmen. In den früheren Berichten, die in Form von Auszügen, die sich auf die tatsächlichen Feststellungen der Inspektoren beschränken, zu den Akten gereicht wurden, fehlt zwar eine solche Bezugnahme, doch genügt insoweit der Hinweis, dass sich die französische Regierung in ihrem Schreiben vom 1. August 2000, mit dem sie auf die mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme der Kommission vom 6. Juni 2000 antwortete, zum Inhalt dieser Berichte äußerte, ohne die Bedingungen ihrer Übermittlung an die französischen Behörden in Frage zu stellen.
48 Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob sich aus den Informationen in den von der Kommission vorgelegten Prüfberichten die objektive Feststellung eines fortbestehenden Verstoßes der Französischen Republik gegen ihre Kontrollpflichten ableiten lässt.
49 Zur Situation bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzt wurde, geht aus den Berichten, auf die die Kommission in dieser Stellungnahme Bezug genommen hat (vgl. Randnr. 17 des vorliegenden Urteils), hervor, dass die Inspektoren bei jedem ihrer sechs Besuche untermaßige Fische vorfanden. Insbesondere konnten sie feststellen, dass es einen Markt für untermaßige Seehechte gab, die unter dem Namen „merluchons“ oder „friture de merluchons“ auf den Markt gebracht und entgegen den in der Verordnung Nr. 2406/96 festgelegten Vermarktungsvorschriften unter dem Code „00“ verkauft wurden.
50 Bei fünf dieser sechs Besuche fanden die Anlandung und der Verkauf der untermaßigen Fische ohne Kontrolle der zuständigen nationalen Behörden statt. Wie die französische Regierung in ihrer Antwort vom 1. August 2000 auf die mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme vom 6. Juni 2000 eingeräumt hat, gehörten die Personen, die die Inspektoren antrafen, weder zu den zur Feststellung von Verstößen gegen die Fischereiregelung befugten Bediensteten noch zu den Behörden für maritime Angelegenheiten. Bei dem sechsten Besuch stellten die Inspektoren fest, dass untermaßige Fische in Anwesenheit der für die Feststellung von Verstößen gegen die Fischereiregelung zuständigen nationalen Behörden angelandet und verkauft wurden. Diese Behörden sahen jedoch von einer Verfolgung der Zuwiderhandelnden ab.
51 Diese Anhaltspunkte lassen den Schluss zu, dass mangels eines wirksamen Eingreifens der zuständigen nationalen Behörden eine Praxis des Verkaufs untermaßiger Fische fortbestand, die so dauerhaft und verbreitet war, dass sie aufgrund ihrer kumulativen Wirkung die mit der Gemeinschaftsregelung verfolgten Ziele der Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen ernsthaft zu beeinträchtigen vermochte.
52 Außerdem lassen die Ähnlichkeit und die Wiederholung der in allen Berichten festgestellten Sachverhalte den Schluss zu, dass diese Fälle nur die Folge einer strukturellen Unzulänglichkeit der von den französischen Behörden getroffenen Maßnahmen und folglich einer Verletzung der Pflicht dieser Behörden sein konnten, die nach der Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Kontrollen vorzunehmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Februar 2001, Kommission/Frankreich, Randnr. 35).
53 Demnach ist festzustellen, dass bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzt wurde, die Französische Republik nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil Kommission/Frankreich ergeben, und deshalb gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 228 EG verstoßen hat, indem sie nicht für eine den Anforderungen der Gemeinschaftsbestimmungen entsprechende Kontrolle der Fischereitätigkeiten gesorgt hat.
54 In Bezug auf die Situation zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof zeigen die verfügbaren Informationen, dass erhebliche Mängel fortbestanden.
55 So fanden die Inspektoren der Kommission bei ihrem Besuch in der Bretagne im Juni 2001 (vgl. Randnr. 20 des vorliegenden Urteils) wiederum untermaßige Fische vor. Eine Verringerung der Zahl von Verkäufen solcher Fische wurde bei einem späteren Besuch in derselben Region im Juni 2003 festgestellt (vgl. Randnr. 23 des vorliegenden Urteils). Dies ist jedoch im Hinblick auf die übereinstimmenden Feststellungen über die mangelnde Wirksamkeit der Kontrollen an Land in den Berichten über die beiden Besuche nicht entscheidend.
56 Da die Kommission hinreichende Anhaltspunkte für den Fortbestand der Vertragsverletzung geliefert hat, ist es Sache des betroffenen Mitgliedstaats, die vorgelegten Angaben und deren Konsequenzen substanziiert und ausführlich zu bestreiten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. September 1988 in der Rechtssache 272/86, Kommission/Griechenland, Slg. 1988, 4875, Randnr. 21, und vom 9. November 1999 in der Rechtssache C‑365/97, Kommission/Italien, Slg. 1999, I‑7773, Randnrn. 84 bis 87).
57 Insoweit ist festzustellen, dass die Angaben der französischen Regierung in ihrer Klagebeantwortung zur Verstärkung der Kontrollen im Anschluss an die 2001 und 2002 beschlossenen Pläne in Widerspruch zu den Angaben stehen, mit denen die französische Regierung auf die Fragen des Gerichtshofes geantwortet hat (vgl. Randnr. 26 des vorliegenden Urteils) und aus denen hervorgeht, dass die Zahl der Kontrollen an Land und auf See im Jahr 2003 gegenüber dem Jahr 2002 zurückging.
58 Selbst wenn solche divergierenden Angaben, wie die französische Regierung meint, als Anhaltspunkte für eine Verbesserung der Situation angesehen werden könnten, so ändert dies doch nichts daran, dass die unternommenen Anstrengungen die festgestellten Verstöße nicht entschuldigen können (Urteil vom 1. Februar 2001, Kommission/Frankreich, Randnr. 36).
59 In diesem Zusammenhang kann auch dem Vorbringen der französischen Regierung nicht gefolgt werden, dass die Verringerung der Kontrollen aufgrund einer besseren Disziplin der Fischer gerechtfertigt sei.
60 Wie die französische Regierung nämlich in ihrer Klagebeantwortung selbst vorgetragen hat, sind Maßnahmen, mit denen Verhaltensweisen und Einstellungen geändert werden sollen, nur in einem langwierigen Prozess umsetzbar. Daher ist davon auszugehen, dass der mehr als zehn Jahre bestehende strukturelle Mangel an Kontrollen in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften über die Mindestgröße von Fischen die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu Verhaltensweisen veranlasst hat, die nur durch ein längerfristiges Vorgehen korrigiert werden können.
61 Unter diesen Umständen sind die von der französischen Regierung gelieferten Informationen im Hinblick auf die ausführlichen Angaben der Kommission nicht substanziiert genug, um zu belegen, dass die zur Kontrolle der Fischereitätigkeiten getroffenen Maßnahmen effektiv genug sind, um ihrer Verpflichtung zu genügen, die Wirksamkeit der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen zu gewährleisten (vgl. Randnrn. 37 und 38 des vorliegenden Urteils).
62 Somit ist festzustellen, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem der Gerichtshof den ihm unterbreiteten Sachverhalt geprüft hat, die Französische Republik nicht alle Maßnahmen ergriffen hatte, die sich aus dem Urteil Kommission/Frankreich ergaben, und deshalb gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 228 EG verstieß, indem sie nicht für eine den Anforderungen der Gemeinschaftsbestimmungen entsprechende Kontrolle der Fischereitätigkeiten gesorgt hatte.
Zur zweiten Rüge: Unzulänglichkeit der Verfolgungsmaßnahmen
Vorbringen der Parteien
63 Die Kommission trägt vor, die Maßnahmen der französischen Behörden zur Verfolgung der Verstöße gegen die Gemeinschaftsbestimmungen über die Mindestgröße von Fischen seien unzulänglich. Allgemein wirke sich die Unzulänglichkeit der Kontrollen auf die Zahl der Verfolgungsmaßnahmen aus. Außerdem gehe aus den Informationen der französischen Regierung hervor, dass auch festgestellte Verstöße nicht systematisch verfolgt würden.
64 Die Statistiken, die die französische Regierung vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzten Frist vorgelegt habe, seien zu global, da sie das gesamte französische Hoheitsgebiet beträfen und keine Angaben zur Art der verfolgten Verstöße enthielten.
65 Die später gelieferten Informationen ließen nicht den Schluss zu, dass die französischen Behörden in Bezug auf Verstöße gegen die Vorschriften über die Mindestgröße von Fischen eine Politik abschreckender Sanktionen verfolgten. Für das Jahr 2001 habe die französische Regierung gemäß den Verordnungen (EG) Nr. 1447/1999 des Rates vom 24. Juni 1999 zur Aufstellung einer Liste von Verhaltensweisen, die einen schweren Verstoß gegen die Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik darstellen (ABl. L 167, S. 5), und (EG) Nr. 2740/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 1447/1999 (ABl. L 328, S. 62) 73 Fälle von Verstößen gegen die Vorschriften über die Mindestgröße von Fischen gemeldet. Nur achtmal, also in 11 % der Fälle, sei aber eine Geldbuße verhängt worden.
66 Das von der französischen Regierung angeführte Rundschreiben des Justizministers vom 16. Oktober 2002 sei zwar eine geeignete Maßnahme, doch sei zu prüfen, wie es angewandt werde. Insoweit zeigten die letzten von der französischen Regierung übermittelten Zahlen für das Jahr 2003 einen Rückgang der Verurteilungen.
67 Die französische Regierung macht geltend, seit 1991 hätten die Zahl der verfolgten Verstöße und das Gewicht der Verurteilungen ständig zugenommen. Eine rein statistische Prüfung der Zahl verfolgter Verstöße könne jedoch für sich allein nicht die Wirksamkeit einer Kontrollregelung belegen, da sie auf der unbewiesenen Annahme beruhe, dass die Zahl der Verstöße gleichgeblieben sei.
68 Die französische Regierung verweist auf ein Rundschreiben, das der Justizminister am 16. Oktober 2002 an die Generalstaatsanwälte bei den Cours d’appel Rennes, Poitiers, Bordeaux und Pau gerichtet habe und in dem eine systematische Verfolgung der Verstöße sowie die Beantragung abschreckender Geldbußen befürwortet würden. Sie räumt jedoch ein, dass dieses Rundschreiben aufgrund des Gesetzes Nr. 2002-1062, mit dem vor dem 17. Mai 2002 begangene Verstöße amnestiert worden seien, sofern die Geldbuße nicht mehr als 750 Euro betragen habe, seine volle Wirkung weder 2002 noch 2003 habe entfalten können.
Würdigung durch den Gerichtshof
69 Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Verstöße gegen die Gemeinschaftsregelung mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Sanktionen geahndet werden, ist im Fischereisektor von grundlegender Bedeutung. Sowohl die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen als auch die einheitliche Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik würden nämlich unterlaufen, wenn die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats die Verfolgung der Verantwortlichen für derartige Verstöße systematisch unterließen (vgl. in Bezug auf die Nichteinhaltung der Quotenregelung in den Fischereiwirtschaftsjahren 1991 und 1992 Urteil vom 7. Dezember 1995 in der Rechtssache C‑52/95, Kommission/Frankreich, Slg. 1995, I‑4443, Randnr. 35).
70 Was im vorliegenden Fall die Situation bei Ablauf der Frist betrifft, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzt wurde, so genügt ein Hinweis auf die Feststellungen in den Randnummern 49 bis 52 des vorliegenden Urteils. Da erwiesen ist, dass die nationalen Behörden Verstöße, obwohl sie feststellbar gewesen wären, nicht erfasst und gegen Zuwiderhandelnde keine Protokolle erstellt haben, haben diese Behörden gegen ihre Verfolgungspflicht nach der Gemeinschaftsregelung verstoßen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 1991, Kommission/Frankreich, Randnr. 24).
71 Was die Situation zu dem Zeitpunkt angeht, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt geprüft hat, so ist auf die Feststellungen in den Randnummern 54 bis 61 des vorliegenden Urteils zu verweisen, wonach erhebliche Mängel bei den Kontrollen fortbestanden. Im Hinblick auf diese Feststellungen kann die von der französischen Regierung angeführte Zunahme der Zahl verfolgter Verstöße nicht als ausreichend angesehen werden. Wie die französische Regierung vorgetragen hat, kann nämlich eine rein statistische Prüfung der Zahl verfolgter Verstöße für sich allein nicht die Wirksamkeit einer Kontrollregelung belegen.
72 Außerdem werden, wie die Kommission ausgeführt hat, nach den von der französischen Regierung vorgelegten Informationen nicht alle festgestellten Verstöße verfolgt. Auch werden offenbar nicht bei allen verfolgten Verstößen abschreckende Sanktionen verhängt. So ist die Tatsache, dass zahlreiche Verstöße im Fischereisektor unter das Gesetz Nr. 2002-1062 fielen, ein Beleg dafür, dass in all diesen Fällen Geldbußen unter 750 Euro verhängt worden waren.
73 Unter diesen Umständen sind die Informationen der französischen Regierung im Hinblick auf die ausführlichen Angaben der Kommission nicht substanziiert genug, um zu belegen, dass ihre zur Verfolgung von Verstößen gegen die Fischereiregelung getroffenen Maßnahmen die erforderliche Effektivität, Verhältnismäßigkeit und Abschreckungswirkung aufweisen, um ihrer Verpflichtung zu genügen, die Wirksamkeit der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen zu gewährleisten (vgl. Randnrn. 37 und 38 des vorliegenden Urteils).
74 Daher ist festzustellen, dass sowohl bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vom 6. Juni 2000 gesetzt wurde, als auch zu dem Zeitpunkt, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt geprüft hat, die Französische Republik nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil Kommission/Frankreich ergeben, indem sie nicht dafür gesorgt hat, dass Verstöße gegen die Regelung der Fischereitätigkeiten gemäß den Anforderungen der Gemeinschaftsbestimmungen verfolgt werden. Deshalb hat sie gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 228 EG verstoßen.
Zu den finanziellen Sanktionen der Vertragsverletzung
75 Zur Ahndung der Nichtdurchführung des Urteils vom 11. Juni 1991, Kommission/Frankreich, hat die Kommission dem Gerichtshof vorgeschlagen, gegen die Französische Republik ein tägliches Zwangsgeld ab der Verkündung des vorliegenden Urteils bis zum Tag der Beendigung der Vertragsverletzung zu verhängen. Im Hinblick auf die besonderen Merkmale der festgestellten Vertragsverletzung hält es der Gerichtshof für angebracht, außerdem zu prüfen, ob die Verhängung eines Pauschalbetrags eine geeignete Maßnahme darstellen könnte.
Zur Möglichkeit der Kumulierung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags
Vorbringen der Parteien und beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
76 Die Kommission, die dänische, die niederländische und die finnische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs bejahen die Frage, ob der Gerichtshof, wenn er im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 228 Absatz 2 EG feststellt, dass der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, diesem Staat die Zahlung sowohl eines Pauschalbetrags als auch eines Zwangsgelds auferlegen kann.
77 Ihre Argumentation beruht im Wesentlichen darauf, dass sich diese beiden Maßnahmen insofern ergänzen, als mit jeder von ihnen eine abschreckende Wirkung erreicht werden soll. Eine Kombination dieser Maßnahmen ist nach ihrer Ansicht als ein und dasselbe Mittel zur Erreichung des in Artikel 228 EG festgelegten Zieles anzusehen, d. h., nicht nur den betreffenden Mitgliedstaat zu veranlassen, dem ursprünglichen Urteil nachzukommen, sondern auch in allgemeinerer Hinsicht die Möglichkeit zu verringern, dass erneut vergleichbare Verstöße begangen werden.
78 Die französische, die belgische, die tschechische, die deutsche, die griechische, die spanische, die irische, die italienische, die zyprische, die ungarische, die österreichische, die polnische und die portugiesische Regierung haben die Gegenmeinung vertreten.
79 Sie stützen sich auf den Wortlaut des Artikels 228 Absatz 2 EG und auf die Verwendung der Konjunktion „oder“, der sie disjunktive Bedeutung beimessen, sowie auf die Zielsetzung der Bestimmung. Diese habe keinen Strafcharakter, da Artikel 228 Absatz 2 EG nicht darauf abziele, den säumigen Mitgliedstaat zu bestrafen, sondern ihn nur zur Befolgung eines Vertragsverletzungsurteils veranlassen wolle. Es sei unmöglich, zwischen mehreren Zeiträumen der Vertragsverletzung zu unterscheiden; nur die Gesamtdauer der Vertragsverletzung könne berücksichtigt werden. Die Kumulierung finanzieller Sanktionen verstoße gegen das Verbot der Doppelbestrafung desselben Verhaltens. Da es keine Leitlinien der Kommission in Bezug auf die Kriterien für die Berechnung eines Pauschalbetrags gebe, würde die Festsetzung eines solchen Betrages durch den Gerichtshof zudem gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Transparenz verstoßen. Sie würde auch die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da eine solche Maßnahme in den Urteilen vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C‑387/97 (Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I‑5047) und vom 25. November 2003 in der Rechtssache C‑278/01 (Kommission/Spanien, Slg. 2003, I‑14141) nicht in Betracht gezogen worden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
80 Das Verfahren nach Artikel 228 Absatz 2 EG soll einen säumigen Mitgliedstaat veranlassen, ein Vertragsverletzungsurteil durchzuführen, und damit die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts gewährleisten. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen – der Pauschalbetrag und das Zwangsgeld – dienen beide diesem Zweck.
81 Ob die eine oder die andere dieser beiden Maßnahmen angewandt wird, hängt von ihrer Eignung zur Erfüllung des verfolgten Zweckes nach Maßgabe der Umstände des konkreten Falles ab. Während die Verhängung eines Zwangsgelds besonders geeignet erscheint, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie möglich abzustellen, beruht die Verhängung eines Pauschalbetrags mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat.
82 Unter diesen Umständen ist es nicht ausgeschlossen, auf die beiden in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehenen Sanktionsarten zurückzugreifen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung sowohl von langer Dauer war als auch die Tendenz hat, sich fortzusetzen.
83 Dieser Auslegung kann nicht entgegengehalten werden, dass in Artikel 228 Absatz 2 EG die Konjunktion „oder“ zwischen den möglichen finanziellen Sanktionen verwendet wird. Wie die Kommission, die dänische, die niederländische und die finnische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs vorgetragen haben, kann diese Konjunktion in sprachlicher Hinsicht sowohl alternative als auch kumulative Bedeutung haben und muss deshalb in dem Zusammenhang gesehen werden, in dem sie verwendet wird. Im Hinblick auf den mit Artikel 228 EG verfolgten Zweck ist die Verwendung der Konjunktion „oder“ in Absatz 2 dieser Bestimmung daher in einem kumulativen Sinne zu verstehen.
84 Der insbesondere von der deutschen, der griechischen, der ungarischen, der österreichischen und der polnischen Regierung erhobene Einwand, dass bei der kumulativen Verhängung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags derselbe Vertragsverletzungszeitraum zweimal berücksichtigt würde und damit ein Verstoß gegen den Grundsatz ne bis in idem vorläge, ist ebenfalls zurückzuweisen. Da jede Sanktion ihre eigene Funktion hat, ist sie so zu bestimmen, dass diese Funktion erfüllt wird. Folglich wird im Fall einer gleichzeitigen Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags die Dauer der Vertragsverletzung als ein Kriterium unter anderen für die Bestimmung des angemessenen Maßes von Zwang und Abschreckung herangezogen.
85 Dem insbesondere von der belgischen Regierung vorgebrachten Argument, dass mangels Leitlinien der Kommission für die Berechnung eines Pauschalbetrags die Festsetzung eines solchen Betrages gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Transparenz verstoßen würde, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Solche Leitlinien tragen zwar dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten (vgl. in Bezug auf Leitlinien für die Berechnung des Zwangsgelds Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 87), doch hängt die Ausübung der dem Gerichtshof durch Artikel 228 Absatz 2 EG übertragenen Befugnis nicht von der Voraussetzung ab, dass die Kommission solche Regeln erlässt, die den Gerichtshof jedenfalls nicht binden können (Urteile vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 89, und vom 25. November 2003, Kommission/Spanien, Randnr. 41).
86 Zu dem von der französischen Regierung erhobenen Einwand, dass durch die kumulative Verhängung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags in der vorliegenden Rechtssache der Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt würde, da dies in den Urteilen vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, und vom 25. November 2003, Kommission/Spanien, nicht in Betracht gezogen worden sei, ist festzustellen, dass der Gerichtshof in jeder Rechtssache anhand der Umstände des Einzelfalls die zu verhängenden finanziellen Sanktionen zu bestimmen hat. Unter diesen Umständen kann die Tatsache, dass in zuvor entschiedenen Rechtssachen keine Kumulierung von Maßnahmen vorgenommen wurde, als solche kein Hindernis für eine derartige Kumulierung in einer späteren Rechtssache sein, wenn sie im Hinblick auf Art, Schwere und Fortdauer der festgestellten Vertragsverletzung angemessen erscheint.
Zum Ermessen des Gerichtshofes hinsichtlich der finanziellen Sanktionen, die verhängt werden können
Vorbringen der Parteien und beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
87 Die Frage, ob der Gerichtshof gegebenenfalls von den Vorschlägen der Kommission abweichen und einem Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags auferlegen kann, obwohl die Kommission keinen dahin gehenden Vorschlag gemacht hat, ist von der Kommission und der tschechischen, der ungarischen und der finnischen Regierung bejaht worden. Ihres Erachtens verfügt der Gerichtshof in diesem Bereich über ein Ermessen, das sich unabhängig von entsprechenden Vorschlägen der Kommission auf die Bestimmung der Sanktion erstreckt, die am angemessensten erscheint.
88 Die französische, die belgische, die dänische, die deutsche, die griechische, die spanische, die irische, die italienische, die niederländische, die österreichische, die polnische und die portugiesische Regierung sind gegenteiliger Ansicht. Sie tragen insoweit Argumente zur Sache und zum Verfahren vor. Zur Sache machen sie geltend, die Ausübung eines solchen Ermessens durch den Gerichtshof würde gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Vorhersehbarkeit, der Transparenz und der Gleichbehandlung verstoßen. Die deutsche Regierung fügt hinzu, der Gerichtshof verfüge jedenfalls nicht über die erforderliche politische Legitimität, um eine solche Befugnis in einem Bereich auszuüben, in dem Erwägungen politischer Opportunität eine erhebliche Rolle spielten. Zum Verfahren führen die genannten Regierungen aus, dass eine so weitgehende Befugnis mit dem in allen Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen zivilprozessualen Grundsatz unvereinbar sei, wonach das Gericht nicht über die Anträge der Parteien hinausgehen dürfe; ferner heben sie das Erfordernis eines kontradiktorischen Verfahrens hervor, das dem betreffenden Mitgliedstaat die Ausübung seiner Verteidigungsrechte ermögliche.
Würdigung durch den Gerichtshof
89 Zu den auf die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Vorhersehbarkeit, der Transparenz und der Gleichbehandlung gestützten Argumenten ist auf die in den Randnummern 85 und 86 des vorliegenden Urteils vorgenommene Würdigung zu verweisen.
90 Was das Argument der deutschen Regierung angeht, dass dem Gerichtshof die politische Legitimität für den Erlass einer von der Kommission nicht vorgeschlagenen finanziellen Sanktion fehle, so ist zwischen den verschiedenen Abschnitten des Verfahrens nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu unterscheiden. Sobald die Kommission von ihrem Ermessen hinsichtlich der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens Gebrauch gemacht hat (vgl. u. a. in Bezug auf Artikel 226 EG Urteile vom 25. September 2003 in der Rechtssache C‑74/02, Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I‑9877, Randnr. 17, und vom 21. Oktober 2004 in der Rechtssache C‑477/03, Kommission/Deutschland, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 11), ist die Frage, ob der betreffende Mitgliedstaat ein früheres Urteil des Gerichtshofes durchgeführt hat, Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens, in dem politische Erwägungen unerheblich sind. Der Gerichtshof prüft in Ausübung seiner Rechtsprechungsfunktion, inwieweit die Lage in dem betreffenden Mitgliedstaat dem ursprünglichen Urteil entspricht, und beurteilt gegebenenfalls die Schwere einer fortbestehenden Vertragsverletzung. Folglich können, wie der Generalanwalt in Nummer 24 seiner Schlussanträge vom 18. November 2004 ausgeführt hat, die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion und die Wahl der Sanktion, die am besten den Umständen des Einzelfalls angepasst ist, nur im Licht der Feststellungen des Gerichtshofes in dem nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu erlassenden Urteil beurteilt werden und sind somit der politischen Sphäre entzogen.
91 Das Argument, dass der Gerichtshof, wenn er von den Vorschlägen der Kommission abweiche oder über sie hinausgehe, gegen einen allgemeinen zivilprozessualen Grundsatz verstoße, wonach das Gericht nicht über die Anträge der Parteien hinausgehen dürfe, ist ebenfalls nicht begründet. Das in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehene Verfahren ist ein besonderes gerichtliches Verfahren des Gemeinschaftsrechts, das nicht einem Zivilverfahren gleichgestellt werden kann. Die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds und/oder eines Pauschalbetrags zielt nicht auf den Ausgleich irgendeines von dem betreffenden Mitgliedstaat verursachten Schadens ab, sondern soll auf diesen Staat wirtschaftlichen Zwang ausüben, der ihn dazu veranlasst, die festgestellte Vertragsverletzung abzustellen. Die finanziellen Sanktionen sind daher nach dem Maß des Überzeugungsdrucks zu verhängen, das erforderlich ist, damit der fragliche Mitgliedstaat sein Verhalten ändert.
92 Was die von der französischen, der belgischen, der niederländischen, der österreichischen und der finnischen Regierung hervorgehobenen Verteidigungsrechte angeht, die dem betreffenden Mitgliedstaat zur Verfügung stehen müssen, so ist, wie es der Generalanwalt in Nummer 11 seiner Schlussanträge vom 18. November 2004 getan hat, darauf hinzuweisen, dass das in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehene Verfahren als ein besonderes gerichtliches Verfahren der Durchführung von Urteilen, mit anderen Worten als ein Vollstreckungsverfahren, anzusehen ist. Die Verfahrensgarantien, die dem fraglichen Mitgliedstaat zur Verfügung stehen müssen, sind daher in diesem Kontext zu beurteilen.
93 Sobald im Rahmen eines kontradiktorischen Verfahrens festgestellt wurde, dass eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts fortbesteht, müssen folglich die Verteidigungsrechte, die dem säumigen Mitgliedstaat in Bezug auf die in Betracht gezogenen finanziellen Sanktionen zuzuerkennen sind, dem verfolgten Ziel Rechnung tragen, nämlich dafür zu sorgen und zu gewährleisten, dass die Wahrung der Rechtmäßigkeit wiederhergestellt wird.
94 Was im vorliegenden Fall das tatsächliche Verhalten angeht, das zur Verhängung finanzieller Sanktionen führen konnte, so hat die Französische Republik Gelegenheit gehabt, sich während des gesamten vorgerichtlichen Verfahrens, das fast neun Jahre dauerte und zu zwei mit Gründen versehenen Stellungnahmen führte, sowie im Rahmen des schriftlichen Verfahrens und der mündlichen Verhandlung vom 3. März 2004 in der vorliegenden Rechtssache zu verteidigen. Diese Prüfung des Sachverhalts hat den Gerichtshof bewogen, die Fortdauer eines Verstoßes der Französischen Republik gegen ihre Verpflichtungen festzustellen (vgl. Randnr. 74 des vorliegenden Urteils).
95 Die Kommission, die in den beiden mit Gründen versehenen Stellungnahmen die Französische Republik auf das Risiko finanzieller Sanktionen aufmerksam gemacht hatte (vgl. Randnrn. 15 und 18 des vorliegenden Urteils), hat dem Gerichtshof die Kriterien genannt (vgl. Randnr. 98 des vorliegenden Urteils), die für die Bestimmung der finanziellen Sanktionen herangezogen werden können, mit denen auf die Französische Republik ein hinreichender wirtschaftlicher Druck ausgeübt werden soll, um sie dazu zu veranlassen, ihre Vertragsverletzung so schnell wie möglich abzustellen, und sie hat angegeben, wie diese Kriterien zu gewichten sind. Die Französische Republik hat sich zu den fraglichen Kriterien im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung vom 3. März 2004 geäußert.
96 Mit Beschluss vom 16. Juni 2004 hat der Gerichtshof die Parteien aufgefordert, sich zu der Frage zu äußern, ob für den Fall, dass der Gerichtshof feststellen sollte, dass ein Mitgliedstaat nicht die Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus einem früheren Urteil ergeben, und die Kommission den Gerichtshof ersucht hat, diesen Staat zur Zahlung eines Zwangsgelds zu verurteilen, der Gerichtshof dem betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder gegebenenfalls eines Pauschalbetrags und eines Zwangsgelds auferlegen kann. Die Parteien sind in der mündlichen Verhandlung vom 5. Oktober 2004 gehört worden.
97 Die Französische Republik war folglich in der Lage, zu allen rechtlichen und tatsächlichen Umständen, die für die Bestimmung von Fortbestand und Schwere der ihr zur Last gelegten Vertragsverletzung erforderlich sind, sowie zu den Maßnahmen, die zur Beendigung der Vertragsverletzung getroffen werden konnten, Stellung zu nehmen. Aufgrund dieser Umstände, die Gegenstand einer streitigen Erörterung waren, hat der Gerichtshof nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugung und Abschreckung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um für die schnellstmögliche Durchführung des Urteils Kommission/Frankreich zu sorgen und die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zu verhindern.
Zu den im vorliegenden Fall angemessenen finanziellen Sanktionen
Zur Verhängung eines Zwangsgelds
98 Gestützt auf die in ihrer Mitteilung 97/C 63/02 vom 28. Februar 1997 über das Verfahren für die Berechnung des Zwangsgelds nach Artikel [228] EG-Vertrag (ABl. C 63, S. 2) festgelegte Berechnungsmethode hat die Kommission dem Gerichtshof vorgeschlagen, gegen die Französische Republik als Sanktion für die Nichtdurchführung des Urteils Kommission/Frankreich ab der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache bis zu dem Tag, an dem das Urteil Kommission/Frankreich durchgeführt ist, ein Zwangsgeld in Höhe von 316 500 Euro pro Tag des Verzugs festzusetzen.
99 Die Kommission sieht die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds als das geeignetste Instrument an, um den festgestellten Verstoß schnellstmöglich abzustellen, und hält im vorliegenden Fall ein Zwangsgeld in Höhe von 316 500 Euro pro Tag des Verzugs im Hinblick auf Schwere und Dauer des Verstoßes unter Berücksichtigung des Erfordernisses einer wirksamen Sanktion für angemessen. Dieser Betrag ergebe sich aus der Multiplikation eines einheitlichen Grundbetrags von 500 Euro mit einem Koeffizienten von 10 (auf einer Skala von 1 bis 20) für die Schwere des Verstoßes, einem Koeffizienten von 3 (auf einer Skala von 1 bis 3) für die Dauer des Verstoßes und einem Koeffizienten von 21,1 (hergeleitet aus dem Bruttoinlandsprodukt des betreffenden Mitgliedstaats und der Stimmengewichtung im Rat der Europäischen Union), der für die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats stehen solle.
100 Die französische Regierung trägt vor, es bestehe kein Anlass zur Verhängung einer Geldbuße, da sie die Vertragsverletzung abgestellt habe; hilfsweise macht sie geltend, dass die beantragte Geldbuße unverhältnismäßig sei.
101 In Bezug auf die Schwere des Verstoßes habe die Kommission im Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, einen Koeffizienten von 6 vorgeschlagen, obwohl die Vertragsverletzung die öffentliche Gesundheit gefährdet habe und keine Maßnahme zur Durchführung des früheren Urteils ergriffen worden sei; beides sei hier nicht der Fall. Daher sei der von der Kommission in der vorliegenden Rechtssache vorgeschlagene Koeffizient von 10 nicht akzeptabel.
102 Außerdem könnten die zur Durchführung des Urteils Kommission/Frankreich erforderlichen Maßnahmen keine sofortigen Wirkungen entfalten. Angesichts der unvermeidlichen Verzögerung zwischen dem Erlass der Maßnahmen und der Spürbarkeit ihrer Wirkung könne der Gerichtshof nicht den gesamten Zeitraum zwischen der Verkündung des ersten Urteils und der des zu erlassenden Urteils berücksichtigen.
103 Insoweit ist zwar klar, dass ein Zwangsgeld geeignet ist, den säumigen Mitgliedstaat zu veranlassen, die festgestellte Vertragsverletzung innerhalb kürzester Frist abzustellen (Urteil vom 25. November 2003, Kommission/Spanien, Randnr. 42), doch können die Vorschläge der Kommission den Gerichtshof nicht binden und stellen nur einen nützlichen Bezugspunkt dar (Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 89). Bei der Ausübung seines Ermessens hat der Gerichtshof das Zwangsgeld so festzusetzen, dass es den Umständen angepasst ist und in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung und zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 90, und vom 25. November 2003, Kommission/Spanien, Randnr. 41).
104 Aus dieser Sicht sind, wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 28. Februar 1997 vorgeschlagen hat, zur Gewährleistung des Charakters des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich die Dauer des Verstoßes, der Grad seiner Schwere und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Grundkriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien ist insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die privaten und öffentlichen Interessen hat und wie dringend es ist, den betreffenden Mitgliedstaat zu veranlassen, seinen Verpflichtungen nachzukommen (Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 92).
105 Was die Schwere des Verstoßes und insbesondere die Folgen der Nichterfüllung der Verpflichtungen für die privaten und öffentlichen Interessen angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass eines der Schlüsselelemente der gemeinsamen Fischereipolitik in einer rationellen, verantwortungsvollen und dauerhaften Bewirtschaftung der Meeresressourcen unter wirtschaftlichen und sozial angemessenen Bedingungen besteht. In diesem Zusammenhang erweist sich der Schutz junger Meerestiere als ausschlaggebend für die Wiederauffüllung der Bestände. Die Nichtbeachtung der durch die gemeinsame Politik vorgesehenen technischen Erhaltungsmaßnahmen, insbesondere der Anforderungen an die Mindestgröße der Fische, stellt somit eine ernsthafte Bedrohung für die Erhaltung bestimmter Arten und bestimmter Fischgründe dar und gefährdet die Verfolgung des grundlegenden Zieles der gemeinsamen Fischereipolitik.
106 Da die von den französischen Behörden getroffenen Verwaltungsmaßnahmen nicht wirksam durchgeführt wurden, können sie die Schwere der festgestellten Vertragsverletzung nicht verringern.
107 Unter Berücksichtigung dieser Umstände spiegelt der Koeffizient von 10 (auf einer Skala von 1 bis 20) daher den Grad der Schwere des Verstoßes in angemessener Weise wider.
108 Zur Dauer des Verstoßes genügt die Feststellung, dass sie erheblich ist, selbst wenn man sie vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrages über die Europäische Union und nicht vom Zeitpunkt der Verkündung des Urteils Kommission/Frankreich an berechnet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 98). Unter diesen Umständen erscheint der von der Kommission vorgeschlagene Koeffizient von 3 (auf einer Skala von 1 bis 3) angemessen.
109 Der Vorschlag der Kommission, den Grundbetrag mit einem Koeffizienten von 21,1 zu multiplizieren, der auf dem Bruttoinlandsprodukt der Französischen Republik und der Zahl ihrer Stimmen im Rat beruht, stellt eine geeignete Methode dar, um die Zahlungsfähigkeit dieses Mitgliedstaats unter Beibehaltung einer angemessenen Differenzierung zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen (vgl. Urteile vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland, Randnr. 88, und vom 25. November 2003, Kommission/Spanien, Randnr. 59).
110 Die Multiplikation des Grundbetrags von 500 Euro mit den Koeffizienten 21,1 (für die Zahlungsfähigkeit), 10 (für die Schwere des Verstoßes) und 3 (für die Dauer des Verstoßes) ergibt einen Betrag von 316 500 Euro pro Tag.
111 In Bezug auf die Periodizität des Zwangsgelds ist jedoch der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die französischen Behörden Verwaltungsmaßnahmen getroffen haben, die als Rahmen für die Umsetzung der zur Durchführung des Urteils Kommission/Frankreich erforderlichen Maßnahmen dienen können. Die notwendigen Anpassungen gegenüber den früheren Praktiken können jedoch nicht plötzlich erfolgen, und ihre Auswirkung kann nicht sofort wahrgenommen werden. Folglich kann erst am Ende eines Zeitraums, der eine Gesamtbewertung der erzielten Ergebnisse erlaubt, die Beendigung des Verstoßes festgestellt werden.
112 Angesichts dieser Erwägungen ist die Geldbuße nicht auf Tagesbasis, sondern auf Halbjahresbasis festzusetzen.
113 Nach alledem ist die Französische Republik zu verurteilen, an die Kommission auf das Konto „Eigene Mittel der Europäischen Gemeinschaft“ ein Zwangsgeld in Höhe von 182,5 x 316 500 Euro, also 57 761 250 Euro, für jeden Sechsmonatszeitraum ab der Verkündung des vorliegenden Urteils, an dessen Ende das Urteil Kommission/Frankreich noch nicht vollständig durchgeführt ist, zu zahlen.
Zur Verhängung eines Pauschalbetrags
114 In einer Situation, wie sie Gegenstand des vorliegenden Urteils ist, ist angesichts der Tatsache, dass die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat, und im Hinblick auf die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags geboten (vgl. Randnr. 81 des vorliegenden Urteils).
115 Die besonderen Umstände des vorliegenden Falles sind mit der Festsetzung eines Pauschalbetrags von 20 000 000 Euro, den die Französische Republik zu entrichten hat, angemessen berücksichtigt.
116 Die Französische Republik ist daher zu verurteilen, an die Kommission auf das Konto „Eigene Mittel der Europäischen Gemeinschaft“ einen Pauschalbetrag in Höhe von 20 000 000 Euro zu zahlen.
Kosten
117 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Französischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Französische Republik hat nicht alle Maßnahmen ergriffen, die sich aus dem Urteil vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C‑64/88, Kommission/Frankreich, ergeben, und deshalb gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 228 EG verstoßen, indem sie
– nicht für eine den Anforderungen der Gemeinschaftsbestimmungen entsprechende Kontrolle der Fischereitätigkeiten gesorgt hat und
– nicht dafür gesorgt hat, dass Verstöße gegen die Regelung der Fischereitätigkeiten gemäß den Anforderungen der Gemeinschaftsbestimmungen verfolgt werden.
2. Die Französische Republik wird verurteilt, an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf das Konto „Eigene Mittel der Europäischen Gemeinschaft“ ein Zwangsgeld in Höhe von 57 761 250 Euro für jeden Sechsmonatszeitraum ab der Verkündung des vorliegenden Urteils, an dessen Ende das Urteil vom 11. Juni 1991, Kommission/Frankreich, noch nicht vollständig durchgeführt ist, zu zahlen.
3. Die Französische Republik wird verurteilt, an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf das Konto „Eigene Mittel der Europäischen Gemeinschaft“ einen Pauschalbetrag in Höhe von 20 000 000 Euro zu zahlen.
4. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Französisch.
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