Rechtssache C-320/03
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Republik Österreich
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Artikel 28 EG bis 30 EG – Freier Warenverkehr – Artikel 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 – Artikel 1 und 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 – Verkehr – Sektorales Fahrverbot für Lastkraftwagen über 7,5 t, die bestimmte Güter befördern – Luftqualität – Schutz der Gesundheit und der Umwelt – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“
Schlussanträge des Generalanwalts L. A. Geelhoed vom 14. Juli 2005
Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 15. November 2005
Leitsätze des Urteils
Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Sektorales Fahrverbot für Lastkraftwagen über 7,5 t, die bestimmte Güter befördern – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Umweltschutz
(Artikel 28 EG und 29 EG)
Ein Mitgliedstaat, der zum Zweck der Gewährleistung der Luftqualität im betreffenden Gebiet eine Regelung erlässt, die ein Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einer Gesamtmasse von mehr als 7,5 t auf einem Straßenabschnitt von überragender Bedeutung, der einer der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen bestimmten Mitgliedstaaten ist, enthält, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 29 EG.
Ein solches Verbot behindert den freien Warenverkehr und insbesondere die freie Warendurchfuhr und ist als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen, die mit den gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 29 EG unvereinbar ist, wenn sie nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist.
Eine solche Regelung kann nicht durch zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, wenn nicht bewiesen worden ist, dass das angestrebte Ziel nicht durch andere, den freien Verkehr weniger beschränkende Maßnahmen erreicht werden konnte.
(vgl. Randnrn. 66, 69, 71, 87, 89, 95 und Tenor)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Große Kammer)
15. November 2005(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Artikel 28 EG bis 30 EG – Freier Warenverkehr – Artikel 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 – Artikel 1 und 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 – Verkehr – Sektorales Fahrverbot für Lastkraftwagen über 7,5 t, die bestimmte Güter befördern – Luftqualität – Schutz der Gesundheit und der Umwelt – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache C‑320/03
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 24. Juli 2003,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C. Schmidt, W. Wils und G. Braun als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
unterstützt durch
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch W.‑D. Plessing und A. Tiemann als Bevollmächtigte im Beistand von T. Lübbig, Rechtsanwalt,
Italienische Republik, vertreten durch I. M. Braguglia als Bevollmächtigten im Beistand von G. De Bellis, avvocato dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Königreich der Niederlande, vertreten durch H. G. Sevenster als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Republik Österreich, vertreten durch E. Riedl und H. Dossi als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas und K. Schiemann, der Richter R. Schintgen (Berichterstatter) und J. N. Cunha Rodrigues, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis und A. Borg Barthet,
Generalanwalt: L. A. Geelhoed,
Kanzler: K. Sztranc, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. Mai 2005,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. Juli 2005
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 1 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (ABl. L 95, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 484/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 1. März 2002 (ABl. L 76, S. 1) (im Folgenden: Verordnung Nr. 881/92), den Artikeln 1 und 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 des Rates vom 25. Oktober 1993 zur Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Güterkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind (ABl. L 279, S. 1), in der Fassung der Verordnung Nr. 484/2002 (im Folgenden: Verordnung Nr. 3118/93) und den Artikeln 28 EG bis 30 EG verstoßen hat, dass mit der Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol vom 27. Mai 2003, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) (BGBl. II Nr. 279/2003, im Folgenden: streitige Verordnung), ein Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einer Gesamtmasse von mehr als 7,5 t auf einem Teilstück der A 12 Inntalautobahn (Österreich) verhängt worden ist.
Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt
Das Gemeinschaftsrecht betreffend den Binnenmarkt im Bereich des Güterkraftverkehrs
2 Die Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93 regeln den Güterkraftverkehr im Gemeinschaftsgebiet.
3 Die Verordnung Nr. 881/92, die gemäß ihrem Artikel 1 Absatz 1 für den grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr auf den im Gebiet der Gemeinschaft zurückgelegten Wegstrecken gilt, sieht in Artikel 3 die Erteilung einer Gemeinschaftslizenz durch die Mitgliedstaaten an Güterkraftverkehrsunternehmer vor, die in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassen und zur Durchführung des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs berechtigt sind.
4 Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3118/93 bestimmt darüber hinaus:
„Jeder Unternehmer des gewerblichen Güterkraftverkehrs, der Inhaber der Gemeinschaftslizenz gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittstaats ist, unter den in jener Verordnung festgelegten Bedingungen eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, wird unter den in der vorliegenden Verordnung festgelegten Bedingungen zum zeitweiligen gewerblichen Güterkraftverkehr in einem anderen Mitgliedstaat (nachstehend ‚Kabotage‘ bzw. ‚Aufnahmemitgliedstaat‘ genannt) zugelassen, ohne dass er dort über einen Unternehmenssitz oder eine Niederlassung verfügen muss.“
5 Artikel 6 der Verordnung Nr. 3118/93 sieht vor, dass vorbehaltlich der Anwendung der Gemeinschaftsregelung die Durchführung der Kabotagefahrten den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats in den in seinem Absatz 1 genannten Bereichen unterliegt und dass diese Vorschriften auf die gebietsfremden Verkehrsunternehmer unter denselben Bedingungen angewandt werden, wie sie dieser Staat seinen eigenen Staatsangehörigen auferlegt, damit jede offenkundige oder versteckte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsorts ausgeschlossen wird.
Die Gemeinschaftsrichtlinien über den Schutz der Luftqualität
6 Die Gemeinschaftsregelung über den Schutz der Luftqualität ist insbesondere in der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296, S. 55) und der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163, S. 41), geändert durch die Entscheidung 2001/744/EG der Kommission vom 17. Oktober 2001 (ABl. L 278, S. 35) (im Folgenden: Richtlinie 1999/30), enthalten.
7 Der allgemeine Zweck der Richtlinie 96/62 ist gemäß ihrem Artikel 1 die Festlegung der Grundsätze für eine gemeinsame Strategie mit folgendem Ziel:
– Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen für die Gemeinschaft im Hinblick auf die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt;
– Beurteilung der Luftqualität in den Mitgliedstaaten anhand einheitlicher Methoden und Kriterien;
– Verfügbarkeit von sachdienlichen Informationen über die Luftqualität und Unterrichtung der Öffentlichkeit hierüber, u. a. durch Alarmschwellen;
– Erhaltung der Luftqualität, sofern sie gut ist, und Verbesserung der Luftqualität, wenn dies nicht der Fall ist.
8 Gemäß Artikel 4 der Richtlinie 96/62 legt der Rat der Europäischen Union auf Vorschlag der Kommission die Grenzwerte für die in Anhang I dieser Richtlinie aufgezählten Schadstoffe fest.
9 Artikel 7 der Richtlinie 96/62 bestimmt:
„Verbesserung der Luftqualität
Allgemeine Anforderungen
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.
…
(3) Die Mitgliedstaaten erstellen Aktionspläne, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und deren Dauer zu beschränken. Diese Pläne können, je nach Fall, Maßnahmen zur Kontrolle und, soweit erforderlich, zur Aussetzung der Tätigkeiten vorsehen, die zu einer Überschreitung der Grenzwerte beitragen, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs.“
10 Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 sieht des Weiteren vor:
„Für die Gebiete und Ballungsräume[, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten,] ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann.
Der Plan oder das Programm, zu dem die Öffentlichkeit Zugang haben muss, umfasst mindestens die in Anhang IV aufgeführten Angaben.“
11 Grenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) sind in der Richtlinie 1999/30 festgelegt.
12 Artikel 4 der Richtlinie 1999/30 lautet:
„Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide
(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die gemäß Artikel 7 beurteilten Konzentrationen von Stickstoffdioxid und gegebenenfalls Stickstoffoxiden in der Luft die Grenzwerte des Anhangs II Abschnitt I ab den dort genannten Zeitpunkten nicht überschreiten.
Die in Anhang II Abschnitt I festgelegten Toleranzmargen sind gemäß Artikel 8 der Richtlinie 96/62/EG anzuwenden.
(2) Die Alarmschwelle für die Stickstoffdioxidkonzentrationen in der Luft ist in Anhang II Abschnitt II festgelegt.“
13 Gemäß Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 beträgt für Stickstoffdioxid
– der 1-Stunden-Grenzwert, der „nicht öfter als 18-mal im Kalenderjahr überschritten werden [darf]“, 200 µg/m3 zuzüglich eines bis zum 1. Januar 2010 abnehmenden Toleranzprozentsatzes;
– der Jahresgrenzwert 40 µg/m3 zuzüglich desselben bis zum 1. Januar 2010 abnehmenden Toleranzprozentsatzes, d. h. 56 µg/m3 für das Jahr 2002.
14 Der genannte Abschnitt I sieht außerdem vor, dass die oben erwähnten Grenzwerte bis zum 1. Januar 2010 zu erreichen sind.
15 In der vierten Begründungserwägung der Richtlinie 1999/30 wird darauf hingewiesen, dass es sich bei den in dieser festgesetzten Grenzwerten um Mindestanforderungen handelt und dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 176 EG verstärkte Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen und insbesondere strengere Grenzwerte festlegen können.
Nationales Recht und dem Rechtsstreit zugrunde liegender Sachverhalt
16 Die Richtlinien 96/62 und 1999/30 wurden durch Änderungen des Immissionsschutzgesetzes-Luft (BGBl. I Nr. 115/1997, im Folgenden: IG‑L) in österreichisches Recht umgesetzt.
17 § 10 IG‑L sieht für den Fall der Überschreitung eines Grenzwerts die Veröffentlichung eines Maßnahmenkatalogs vor. § 11 IG‑L nennt die Grundsätze, die in diesem Fall zu beachten sind, wie das Verursacherprinzip und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. § 14 IG‑L enthält Bestimmungen für den Verkehr.
18 Nachdem die Behörden des Bundeslandes Tirol festgestellt hatten, dass der Grenzwert für Stickstoffdioxid, wie er in Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 festgelegt ist, überschritten worden war, verhängten sie am 1. Oktober 2002 ein befristetes Nachtfahrverbot für Schwerlastfahrzeuge auf einem Teilstück der A 12 Inntalautobahn.
19 Im Jahr 2002 wurde der Jahresgrenzwert von 56 µg/m3 gemäß Anhang II der Richtlinie 1999/30 an der Messstelle Vomp/Raststätte dieses Autobahnteilstücks erneut überschritten, wo ein Jahresmittelwert von 61 µg/m3 aufgezeichnet wurde.
20 Das befristete Nachtfahrverbot wurde daraufhin verlängert und ab 1. Januar 2003 durch ein ständiges, das ganze Jahr über geltendes Nachtfahrverbot für die Güterbeförderung mit Lastkraftwagen über 7,5 t ersetzt.
21 Am 27. Mai 2003 erließ der Landeshauptmann von Tirol auf der Grundlage des IG‑L die streitige Verordnung, die mit Wirkung vom 1. August 2003 auf dem fraglichen Teilstück der A 12 das Fahren mit Lastkraftwagen zum Transport bestimmter Güter auf unbestimmte Zeit verbot.
22 Ziel der streitigen Verordnung ist es gemäß ihrem § 1, die durch den Menschen beeinflussten Emissionen zu verringern und damit die Luftqualität zu verbessern, um einen dauerhaften Schutz der Gesundheit des Menschen sowie des Tier- und Pflanzenbestands zu gewährleisten.
23 § 2 der streitigen Verordnung legt als „Sanierungsgebiet“ ein 46 km langes Teilstück der A 12 zwischen den Gemeinden Kundl und Ampass fest.
24 Gemäß § 3 der streitigen Verordnung ist das Fahren mit Lastkraftwagen oder Sattelkraftwagen mit einer höchsten zulässigen Gesamtmasse von mehr als 7,5 t und Lastkraftwagen mit Anhängern, bei denen die Summe der höchsten zulässigen Gesamtmasse beider Fahrzeuge mehr als 7,5 t beträgt, zum Transport folgender Güter verboten: aller Abfälle, die im Europäischen Abfallverzeichnis aufgenommen sind (entsprechend der Entscheidung 2000/532/EG der Kommission vom 3. Mai 2000 zur Ersetzung der Entscheidung 94/3/EG über ein Abfallverzeichnis gemäß Artikel 1 Buchstabe a) der Richtlinie 75/442/EWG des Rates über Abfälle und der Entscheidung 94/904/EG des Rates über ein Verzeichnis gefährlicher Abfälle im Sinne von Artikel 1 Absatz 4 der Richtlinie 91/689/EWG des Rates über gefährliche Abfälle [ABl. L 226, S. 3] in der Fassung der Entscheidung 2001/573/EG des Rates vom 23. Juli 2001 zur Änderung der Entscheidung 2000/532 über ein Abfallverzeichnis [ABl. L 203, S. 18]), sowie von Getreide, Rundholz und Kork, Nichteisen- und Eisenerzen, Steinen, Erden, Aushub, Kraftfahrzeugen und Anhängern, Baustahl. Das Verbot war mit direkter Wirkung ab 1. August 2003 ausgestattet, ohne dass es einer bescheidmäßigen Anordnung einer Behörde bedurfte.
25 Ausgenommen vom Verbot des § 3 sind gemäß § 4 der streitigen Verordnung Lastkraftwagen, wenn bei Fahrten zum Zweck einer Ladetätigkeit der Ausgangs- oder der Zielpunkt der Fahrt im Gebiet der Stadtgemeinde Innsbruck oder der Bezirke Kufstein, Schwaz oder Innsbruck-Land liegt. Darüber hinaus enthält das IG‑L selbst noch weitere Ausnahmen. Danach sind vom Fahrverbot verschiedene Gruppen von Kraftfahrzeugen ausgenommen, zu denen Fahrzeuge des Straßendienstes und der Müllabfuhr sowie der Land- und Forstwirtschaft gehören. Eine besondere Ausnahme kann überdies aus Gründen des öffentlichen Interesses oder bei Bestehen eines erheblichen persönlichen Interesses beantragt werden.
Vorverfahren
26 Nach einem ersten Schriftwechsel mit der Republik Österreich übersandte die Kommission diesem Mitgliedstaat am 25. Juni 2003 eine schriftliche Aufforderung zur Äußerung binnen einer Frist von einer Woche. Die österreichische Regierung antwortete darauf mit Schreiben vom 3. Juli 2003.
27 Am 9. Juli 2003 richtete die Kommission gemäß Artikel 226 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Österreich, in der sie dieser erneut eine Frist von einer Woche setzte, um der Stellungnahme nachzukommen. Die Republik Österreich beantwortete die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 18. Juli 2003.
28 Da die Kommission die Erklärungen der Republik Österreich zur Beantwortung dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme für nicht ausreichend hält, hat sie die vorliegende Klage eingereicht.
Aussetzung der Vollziehung des sektoralen Fahrverbots
29 Mit Beschluss vom 30. Juli 2003 in der Rechtssache C‑320/03 R (Kommission/Österreich, Slg. 2003, I‑7929) hat der Präsident des Gerichtshofes der Republik Österreich im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, das Fahrverbot gemäß der streitigen Verordnung bis zum Erlass des Beschlusses, der das Verfahren der einstweiligen Anordnung abschließt, auszusetzen.
30 Durch Beschluss vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑320/03 R (Kommission/Österreich, Slg. 2003, I‑11665) ist die Anordnung der Aussetzung dieses Fahrverbots bis zum 30. April 2004 verlängert und diese Verlängerung durch Beschluss vom 27. April 2004 in der Rechtssache C‑320/03 R (Slg. 2004, I‑3593) bis zur Entscheidung des Gerichtshofes über die Klage aufrechterhalten worden.
Zur Zulässigkeit der Klage
31 Die Republik Österreich hält die Klage wegen der äußerst kurzen Fristen, die ihr im Vorverfahren für die Beantwortung des Aufforderungsschreibens und der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission gesetzt worden seien, für unzulässig. Sie sieht den Grundsatz der Gewährleistung rechtlichen Gehörs sowie das Recht auf ein faires Verfahren verletzt und bezweifelt, dass die Dienststellen der Kommission die Stellungnahmen der österreichischen Behörden in diesem Verfahrensstadium ernsthaft geprüft hätten.
32 Nach Ansicht der Republik Österreich hätte die Kommission außerdem das in der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates vom 7. Dezember 1998 über das Funktionieren des Binnenmarktes im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 337, S. 8) vorgesehene Verfahren anwenden müssen.
33 Dazu ist festzustellen, dass die sehr kurzen Fristen, die die Kommission der Republik Österreich gesetzt hat, um das Aufforderungsschreiben zu beantworten und der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen, durch den von den österreichischen Behörden selbst festgesetzten Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitigen Verordnung bedingt waren. Auch ist unstreitig, dass den österreichischen Behörden der Standpunkt der Kommission bereits vor der Einleitung des Vorverfahrens und sogar schon vor Erlassung der streitigen Verordnung bekannt war, da, wie sich aus den Akten ergibt, die Kommission die österreichischen Behörden aufgrund einer Beschwerde mit Schreiben vom 6. Mai 2003 aufgefordert hatte, ihr Auskünfte über die in der Ausarbeitung begriffene Regelung zu erteilen.
34 Unter diesen Umständen kann der Kommission, die gemäß Artikel 211 EG darüber zu wachen hat, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht erfüllen, nicht zum Vorwurf gemacht werden, Fristen unter Berücksichtigung der für den Einzelfall maßgeblichen Umstände, insbesondere der Dringlichkeit, festgesetzt zu haben (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 293/85, Kommission/Belgien, Slg. 1988, 305, Randnr. 14, vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C‑328/96, Kommission/Österreich, Slg. 1999, I‑7479, Randnrn. 34 und 51, und vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache C‑1/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I‑9989, Randnrn. 64 und 65).
35 Zu dem mit der Verordnung Nr. 2679/98 eingeführten Verfahren, das bezweckt, Behinderungen des freien Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten, wie sie in Artikel 1 dieser Verordnung definiert sind, so schnell wie möglich zu beseitigen, ist festzustellen, dass, wie der Generalanwalt in Nummer 35 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, die Durchführung eines solchen Verfahrens keineswegs eine Vorbedingung darstellt, die die Kommission erfüllen müsste, bevor sie das Vorverfahren gemäß Artikel 226 EG einleitet, und dass diese Verordnung die Befugnisse der Kommission aus Artikel 226 EG in keiner Weise beschränken kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 2. Juni 2005 in der Rechtssache C‑394/02, Kommission/Griechenland, Slg. 2005, I‑0000, Randnrn. 27 und 28 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
36 Die Klage ist demgemäß für zulässig zu erklären.
Zur Begründetheit
Vorbringen der Kommission und der beteiligten Mitgliedstaaten
37 Die Kommission trägt vor, die streitige Verordnung verstoße gegen die in den Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93 enthaltenen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen im Bereich des freien Verkehrs von Verkehrsdienstleistungen und behindere den durch die Artikel 28 EG bis 30 EG garantierten freien Warenverkehr.
38 Die mit der streitigen Verordnung angeordnete Verbotsmaßnahme betreffe de facto vorwiegend den grenzüberschreitenden Warenverkehr. Denn der von einer solchen Maßnahme betroffene Transitverkehr werde zu über 80 % von nicht österreichischen Unternehmen durchgeführt, während die von dieser Maßnahme nicht betroffenen Beförderungen zu über 80 % von österreichischen Unternehmen durchgeführt würden. Damit sei die streitige Verordnung zumindest mittelbar diskriminierend, was mit den Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93 sowie den Artikeln 28 EG bis 30 EG unvereinbar sei.
39 Da diese Maßnahme somit differenzierend angewandt werde, könne sie nicht mit Erwägungen des Umweltschutzes gerechtfertigt werden. Zwar sei die Republik Österreich bemüht, zur Rechtfertigung der streitigen Verordnung sowohl Gründe des Gesundheitsschutzes als auch solche des Umweltschutzes anzuführen, doch überwiege, wie die Kommission und die beteiligten Mitgliedstaaten betonen, eindeutig der Umweltzweck. Eine Rechtfertigung mit Erwägungen des Gesundheitsschutzes gemäß Artikel 30 EG komme nur dann in Betracht, wenn die betroffenen Waren eine unmittelbare und nachweisliche Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellten. Das sei hier offensichtlich nicht der Fall.
40 Für den Fall, dass der Gerichtshof die Auffassung vertreten sollte, dass die streitige Verordnung auf Erwägungen des Umweltschutzes gestützt werden könnte, obwohl sie differenzierend anwendbar sei, macht die Kommission hilfsweise geltend, dass sie nicht auf Grundlage der Richtlinien 96/62 und 1999/30 zu rechtfertigen sei. Zum einen könne nämlich ein unbefristetes sektorales Fahrverbot nicht auf Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 gestützt werden, der nur dringliche und befristete Maßnahmen betreffe. Zum anderen sei zwar der in Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 vorgesehene Grenzwert für Stickstoffdioxid zusammen mit der Toleranzmarge im Jahr 2002 deutlich überschritten worden, doch enthalte der Maßnahmenkatalog des § 10 IG‑L nicht die in Artikel 8 Absatz 3 und Anhang IV der Richtlinie 96/62 vorgeschriebenen Angaben.
41 Die beteiligten Mitgliedstaaten beanstanden daneben die Methode, die in Österreich zur Messung der Schadstoffkonzentration herangezogen worden sei und auf der die Schlussfolgerung beruhe, dass die Stickstoffdioxidemissionen besonders einer bestimmten Kategorie von Lastkraftwagen zuzuschreiben seien. Die deutsche Regierung macht geltend, dass gemäß Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 der Jahresgrenzwert für den Schutz der menschlichen Gesundheit erst ab 1. Januar 2010 verbindlich sei. Vor diesem Zeitpunkt rechtfertige eine Überschreitung der für die einzelnen Jahre festgesetzten Grenzwerte keine Erlassung von Sofortmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten. Diese seien hierzu nur ermächtigt, falls die „Alarmschwelle“ gemäß Artikel 2 Absatz 6 und Anhang II Abschnitt II der Richtlinie 1999/30 überschritten worden sei, was die Republik Österreich weder geltend gemacht noch sonst behauptet habe. Nach Ansicht der deutschen und der italienischen Regierung ist zudem die Überschreitung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid, auf die die streitige Verordnung abstelle, nicht gemäß den Anforderungen der Anhänge V und VI der Richtlinie 1999/30 ausgewiesen worden. Die deutsche Regierung rügt darüber hinaus verschiedene methodologische Schwachstellen bei der von den österreichischen Behörden durchgeführten Probenahme. Zudem bedeuteten längere Ausweichstrecken eine höhere Luftverschmutzung und verlagerten lediglich das Problem.
42 Jedenfalls genüge die streitige Verordnung nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
43 Dazu stellt die Kommission fest, dass nach den von den Tiroler Behörden erstellten Statistiken im Jahr 2002 täglich durchschnittlich 5 200 Schwerfahrzeuge auf der A 12 zwischen der Ortschaft Wörgl (nahe der deutschen Grenze) und der Ortschaft Hall (10 km vor Innsbruck) unterwegs gewesen seien. Die streitige Verordnung würde aber im Ergebnis den gesamten internationalen Durchgangsverkehr mit Lastkraftwagen, die die in ihr aufgezählten Güter beförderten, von der Straße verbannen, da mögliche Ausweichrouten einen erheblichen Umweg für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer mit sich brächten.
44 Nach Ansicht der Kommission und der beteiligten Mitgliedstaaten stellt auch die Bahn wegen der begrenzten Kapazität auf der Bahnstrecke über den Brenner und angesichts der technischen Beschränkungen, der Verspätungen und der Unzuverlässigkeit dieses Verkehrsmittels kurzfristig keine realistische Ersatzlösung für die betroffenen Güterkraftverkehrsunternehmen dar, was unabhängig von der Art der Eisenbahnbeförderung gelte, die als Ersatz für den von der streitigen Verordnung erfassten Straßengüterverkehr in Betracht gezogen werde.
45 Die Kommission macht weiter geltend, eine Vollziehung der mit der streitigen Verordnung verhängten Verbotsmaßnahme hätte erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen nicht nur auf das Transportgewerbe, sondern auch auf die Hersteller der betroffenen Güter, die letztlich höhere Transportkosten zu tragen hätten, wobei diese Maßnahme vor allem deutsche und italienische Unternehmen treffen würde. Die Kommission und die beteiligten Mitgliedstaaten weisen darauf hin, dass insbesondere kleine und mittlere Transportunternehmen gefährdet wären, von denen sich viele auf die Beförderung bestimmter betroffener Güter spezialisiert hätten.
46 Die Kommission, die insoweit von den beteiligten Mitgliedstaaten unterstützt wird, führt die folgenden Maßnahmen an, die nach Ansicht dieser Beteiligten ebenfalls zur Erreichung des mit der streitigen Verordnung verfolgten Zweckes geeignet seien, den freien Warenverkehr und den freien Verkehr von Transportdienstleistungen aber weniger beeinträchtigten:
– Möglichkeit, das in der streitigen Verordnung enthaltene Fahrverbot schrittweise für die verschiedenen EURO-Schadstoffklassen von Lastkraftwagen einzuführen;
– das Ökopunktesystem, das im Protokoll Nr. 9 über den Straßen- und Schienenverkehr sowie den kombinierten Verkehr in Österreich (im Folgenden: Protokoll Nr. 9) zur Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge niedergelegt worden sei (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABl. 1995, L 1, S. 1), das seinerseits bereits erheblich dazu beigetragen habe, den Schwerlastverkehr mit den Erfordernissen des Umweltschutzes in Einklang zu bringen;
– Beschränkung des Schwerlastverkehrs zu Spitzenverkehrszeiten;
– Nachtfahrverbot für diese Fahrzeuge;
– Einführung von Mautsystemen nach Maßgabe der Schadstoffemissionen oder
– Geschwindigkeitsbegrenzungen.
47 Diese verschiedenen Maßnahmen, die dem Grundsatz der Bekämpfung der Umweltverschmutzung an der Quelle und dem Verursacherprinzip besser entsprächen, würden auch den örtlichen Verkehr einschließen und die Verschmutzung durch von der streitigen Maßnahme nicht betroffene Fahrzeuge verringern. Das fragliche Verbot sei jedenfalls verfrüht, da keine Beurteilung der Auswirkungen des einige Monate vor Erlassung der streitigen Verordnung verhängten Nachtfahrverbots auf die Stickstoffdioxidkonzentration vorliege.
48 Die deutsche Regierung macht überdies geltend, dass die Auswahl der betroffenen Güter willkürlich und unangemessen sei. Die niederländische Regierung trägt vor, die streitige Verordnung gelte nur für eine der vielen Verschmutzungsquellen in dem betroffenen Gebiet und beschränke sogar die Verwendung von relativ sauberen Lastkraftwagen, die zur Schadstoffklasse EURO 3 gehörten. Nach Ansicht der italienischen Regierung verletzt die streitige Verordnung außerdem den gemeinschaftsrechtlichen Durchfuhranspruch für Fahrzeuge, denen Ökopunkte zugeteilt worden seien.
49 Die deutsche Regierung trägt schließlich vor, vor Erlass einer so drastischen Maßnahme wie des sektoralen Fahrverbots hätte die Republik Österreich gemäß Artikel 10 EG rechtzeitig die betroffenen Mitgliedstaaten und die Kommission konsultieren müssen. Nach Ansicht der Kommission hätte eine solche Maßnahme, wenn überhaupt, stufenweise eingeführt werden müssen, um es den beteiligten Wirtschaftsbereichen zu ermöglichen, sich auf die veränderten Umstände, die sich aus ihrer Durchführung ergäben, einzustellen.
Vorbringen der Republik Österreich
50 Nach Ansicht der Republik Österreich steht die streitige Verordnung mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang. Sie sei unter Beachtung der Bestimmungen der Richtlinien über den Schutz der Luftqualität, insbesondere der Artikel 7 und 8 der Richtlinie 96/62, wie sie in österreichisches Recht umgesetzt worden seien, erlassen worden.
51 Die Richtlinie 96/62 in Verbindung mit der Richtlinie 1999/30 erlege dem betreffenden Mitgliedstaat bei Überschreitung des Jahresgrenzwerts für Stickstoffdioxid eine Handlungspflicht auf. Die Kommission bestreite aber nicht, dass im Jahr 2002 der um die Toleranzmarge erhöhte Grenzwert von 56 μg/m3 an der Messstelle Vomp/Raststätte überschritten und im Jahr 2003, als die Stickstoffdioxidkonzentration in der Luft 68 μg/m3 erreicht habe, sogar weit überschritten worden sei. In diesem Kontext sei die streitige Maßnahme erlassen worden.
52 Das Protokoll Nr. 9, mit dem die Ökopunkteregelung eingeführt worden sei, sehe zwar ausdrücklich Abweichungen vom abgeleiteten Gemeinschaftsrecht vor. Diese Abweichungen seien jedoch abschließend aufgezählt und erstreckten sich nicht auf die Richtlinien 96/62 und 1999/30.
53 Wissenschaftliche Studien zeigten eindeutig, dass die Stickstoffdioxidemissionen des Schwerlastverkehrs eine Hauptursache der Luftverschmutzung in dem von der streitigen Verordnung erfassten Gebiet darstellten. Eine Beschränkung der Zahl der LKW-Fahrten sei offensichtlich notwendig. Dazu hätten die österreichischen Behörden Güter ausgewählt, für die die Beförderung auf der Schiene sowohl technisch wie wirtschaftlich eine wirksame Ersatzlösung sei. Die Republik Österreich beruft sich insoweit auf Dokumente verschiedener öffentlicher und privater in- und ausländischer Eisenbahngesellschaften, aus denen hervorgehe, dass ausreichende Kapazitäten bestünden, um eine aufgrund der Erlassung der streitigen Verordnung erhöhte Nachfrage aufzufangen. Auch gebe es Alternativrouten auf der Straße. Fast der Hälfte des Transitschwerlastverkehrs auf dem Brennerkorridor stehe nämlich eine kürzere oder zumindest gleichwertige Ausweichstrecke zur Verfügung.
54 Angesichts dieser Alternativlösungen seien die schwerwiegenden Befürchtungen der Kommission, die auf der Annahme beruhten, dass sämtliche betroffenen Transitfahrten ausländischer Lastkraftwagen über die Schweiz oder über die Tauernroute in Österreich umgeleitet würden, unbegründet.
55 Zurückzuweisen sei auch das Vorbringen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der streitigen Verordnung auf das Transportgewerbe. Dieses zeichne sich durch strukturelle Überkapazitäten und extrem geringe Gewinnspannen aus. Dass die streitige Verordnung diese Probleme verschärfen könnte, sei kein Grund, sie als rechtswidrig anzusehen.
56 Zum angeblich diskriminierenden Charakter der streitigen Verordnung sei zu sagen, dass das Fahrverbot auch den Binnenverkehr betreffe und dass die Auswahl der Güter in der Verordnung danach getroffen worden sei, ob sich ihre Beförderung leicht auf die Schiene verlagern lasse.
57 Auch liefere der Umstand, dass die Transporte, deren Ausgangs- und deren Zielpunkt in dem betreffenden Gebiet lägen, vom Verbot ausgenommen seien, keinen Beweis für eine Diskriminierung nicht österreichischer Verkehrsunternehmen. Die Ausnahme zugunsten des örtlichen Verkehrs sei nämlich dem eingeführten System inhärent, da die Verlagerung dieser Verkehrsart auf die Schiene, die logischerweise innerhalb des Gebietes selbst stattfinden würde, bedeuten würde, dass längere Wege zu den Bahnterminals zurückzulegen wären, was im Hinblick auf das mit der streitigen Verordnung angestrebte Ziel kontraproduktiv wäre.
58 Selbst wenn aber der Gerichtshof entscheiden sollte, dass die streitige Verordnung mittelbar diskriminierend sei, wäre das Fahrverbot jedenfalls aus Gründen sowohl des Schutzes der menschlichen Gesundheit als auch des Umweltschutzes gerechtfertigt. Insoweit sei zu beachten, dass die Grenzwerte in den Richtlinien 96/62 und 1999/30 nach wissenschaftlichen Kriterien so festgesetzt worden seien, wie es für einen dauerhaften Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Ökosysteme und der Vegetation als erforderlich angesehen werde. Daher müsse nicht bei jeder Überschreitung der Grenzwerte der Nachweis erbracht werden, dass die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt gefährdet sei.
59 Das in der streitigen Verordnung enthaltene Verbot sei geeignet, erforderlich und dem angestrebten Ziel angemessen. Die Kommission habe die Geeignetheit der Maßnahme – zumindest bis zur Einreichung der Erwiderung – und ihre Erforderlichkeit angesichts der Überschreitung der Jahresgrenzwerte nicht in Abrede gestellt. Dagegen seien die von der Kommission und den beteiligten Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Alternativlösungen ungeeignet. Ein Fahrverbot für bestimmte EURO-Fahrzeugklassen wäre entweder unzureichend (so für die Klassen EURO 0 und EURO 1) oder unverhältnismäßig (Klassen EURO 0, EURO 1 und EURO 2). Dieses Verbot würde 50 % des Schwerlastverkehrs betreffen und nähme keine Rücksicht auf dessen Verlagerbarkeit auf die Schiene. Außerdem seien die Grenzwerte trotz des Ökopunktesystems überschritten und das Nachtfahrverbot für Lastkraftwagen sei bei der Ausarbeitung der streitigen Verordnung berücksichtigt worden.
60 Das sektorale LKW-Fahrverbot stelle auch keine isolierte Maßnahme dar; vielmehr seien weitere strukturelle Aktionen unternommen worden, wie der Ausbau der Schieneninfrastruktur und die Verbesserung des öffentlichen Personennah- und -regionalverkehrs.
61 Schließlich sei das Vorbringen der Kommission zur Rüge der Verletzung der Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93 unklar und zu kurz. Insbesondere erläutere die Kommission nicht, inwiefern die Verordnungen verletzt worden seien, so dass die in Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung des Gerichtshofes festgelegten Voraussetzungen nicht erfüllt seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
62 Die Kommission begehrt mit ihrer Klage allgemein die Feststellung durch den Gerichtshof, dass die streitige Verordnung mit dem Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einer Gesamtmasse von mehr als 7,5 t auf einem Teilstück der A 12 Inntalautobahn eine Behinderung einführt, die mit dem durch den EG-Vertrag garantierten freien Warenverkehr unvereinbar ist und gegen die Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93 verstößt. Diese beiden Rügen sind somit nacheinander zu prüfen.
Zum Vorwurf eines Verstoßes gegen die Vorschriften des EG-Vertrags über den freien Warenverkehr
– Zum Vorliegen einer Behinderung des freien Warenverkehrs
63 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der freie Warenverkehr einer der tragenden Grundsätze des EG-Vertrags ist (Urteil vom 9. Dezember 1997 in der Rechtssache C‑265/95, Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I‑6959, Randnr. 24).
64 So bestimmt Artikel 3 EG, der im Ersten Teil – „Grundsätze“ – des Vertrages steht, in Absatz 1 Buchstabe c, dass die Tätigkeit der Gemeinschaft im Sinne des Artikels 2 dieses Vertrages einen Binnenmarkt umfasst, der durch die Beseitigung der Hindernisse u. a. für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist. Ebenso sieht Artikel 14 Absatz 2 EG vor, dass der „Binnenmarkt … einen Raum ohne Binnengrenzen [umfasst], in dem der freie Verkehr von Waren … gemäß den Bestimmungen dieses Vertrags gewährleistet ist“, die insbesondere in den Artikeln 28 EG und 29 EG enthalten sind.
65 Aus dieser Freiheit des Warenverkehrs ergibt sich ein allgemeiner Grundsatz der Freiheit der Warendurchfuhr innerhalb der Gemeinschaft (vgl. Urteil vom 16. März 1983 in der Rechtssache 266/81, SIOT, Slg. 1983, 731, Randnr. 16).
66 Indem die streitige Verordnung für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen über 7,5 t ein Fahrverbot auf einem Straßenabschnitt von überragender Bedeutung, der einer der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen Süddeutschland und Norditalien ist, verhängt, behindert sie ganz offensichtlich den freien Warenverkehr und insbesondere die freie Warendurchfuhr.
67 Der Umstand, dass es möglicherweise, wie die Republik Österreich darlegt, Ausweichstrecken oder andere Verkehrsträger gibt, auf denen sich die betreffenden Güter befördern lassen, ist nicht geeignet, das Bestehen einer Behinderung auszuschließen. Nach ständiger Rechtsprechung seit dem Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74 (Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5) sind nämlich die Artikel 28 EG und 29 EG nach ihrem Kontext dahin zu verstehen, dass sie auf die Beseitigung aller unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Beeinträchtigungen der Handelsströme innerhalb der Gemeinschaft abzielen (vgl. Urteil vom 12. Juni 2003 in der Rechtssache C‑112/00, Schmidberger, Slg. 2003, I‑5659, Randnr. 56).
68 Das mit der streitigen Verordnung verhängte Fahrverbot ist dadurch, dass es die betreffenden Unternehmen zwingt, ganz kurzfristig nach wirtschaftlich vertretbaren Ersatzlösungen für den Transport der in dieser Verordnung bezeichneten Güter zu suchen, unbestreitbar dazu geeignet, die Möglichkeiten des Handelsverkehrs zwischen dem nördlichen Europa und Norditalien zu beschränken.
69 Die streitige Verordnung ist daher als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen, die grundsätzlich mit den gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 29 EG unvereinbar ist, wenn sie nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann.
– Zur möglichen Rechtfertigung der Behinderung
70 Nach ständiger Rechtsprechung können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, durch zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen (vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑463/01, Kommission/Deutschland, Slg. 2004, I‑11705, Randnr. 75, sowie in der Rechtssache C‑309/02, Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz, Slg. 2004, I‑11763, Randnr. 75).
71 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die streitige Verordnung zum Zweck der Gewährleistung der Luftqualität im betreffenden Gebiet erlassen worden ist und dass sie demnach mit Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt wird.
72 Hierzu ist erstens daran zu erinnern, dass der Umweltschutz eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft darstellt (vgl. Urteile vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83, ADBHU, Slg. 1985, 531, Randnr. 13, vom 20. September 1988 in der Rechtssache 302/86, Kommission/Dänemark, Slg. 1988, 4607, Randnr. 8, vom 2. April 1998 in der Rechtssache C‑213/96, Outokumpu, Slg. 1998, I‑1777, Randnr. 32, und vom 13. September 2005 in der Rechtssache C‑176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, I‑0000, Randnr. 41). In diesem Sinne heißt es in Artikel 2 EG, dass es Aufgabe der Gemeinschaft ist, ein „hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ zu fördern; Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe l EG sieht zu diesem Zweck die Durchführung einer „Politik auf dem Gebiet der Umwelt“ vor.
73 Darüber hinaus müssen gemäß Artikel 6 EG „[d]ie Erfordernisse des Umweltschutzes … bei der Festlegung und Durchführung der … Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen … einbezogen werden“, was den Querschnittscharakter und die grundlegende Bedeutung dieses Zieles verdeutlicht (Urteil Kommission/Rat, Randnr. 42).
74 Zweitens ist speziell zum Schutz der Luftqualität festzustellen, dass die Richtlinie 1999/30 in Anhang II Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide festlegt, anhand deren die Luftqualität beurteilt und festgestellt werden soll, wann eine vorbeugende oder berichtigende Maßnahme zu ergreifen ist.
75 Die Richtlinie 96/62 unterscheidet in diesem Zusammenhang danach, ob die „Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte“ besteht oder ob diese tatsächlich überschritten worden sind.
76 Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 sieht für den erstgenannten Fall vor, dass die Mitgliedstaaten „Aktionspläne [erstellen], … um [diese] Gefahr … zu verringern“. Gemäß derselben Bestimmung können diese Pläne „Maßnahmen … zur Aussetzung der Tätigkeiten vorsehen, die zu einer Überschreitung der Grenzwerte beitragen, einschließlich des Kraftfahrzeugverkehrs“.
77 Für den zweiten Fall, wenn also feststeht, dass die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten, bestimmt Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62, dass die Mitgliedstaaten „Maßnahmen [ergreifen], um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann“. Diese Pläne oder Programme werden veröffentlicht und enthalten die in Anhang IV dieser Richtlinien aufgezählten Informationen.
78 Da die Republik Österreich vorträgt, dass mit der streitigen Verordnung, die auf das IG‑L gestützt sei, das die Richtlinien 96/62 und 1999/30 in nationales Recht umsetze, gerade die Artikel 7 und 8 der Richtlinie 96/62 hätten umgesetzt werden sollen, ist zunächst zu prüfen, ob die streitige Verordnung tatsächlich diesen Zweck hat.
79 Die zur Messung des Stickstoffdioxidgehalts in der Luft herangezogene Methode ist zwar von der Bundesrepublik Deutschland und der Italienischen Republik beanstandet worden, doch bestreitet die Kommission selbst nicht, dass in den Jahren 2002 und 2003 die Summe von Jahresgrenzwert und Toleranzmarge für diesen Schadstoff an der Messstelle Vomp/Raststätte überschritten worden ist.
80 Bei dieser Sachlage war die Republik Österreich nach dem Wortlaut von Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 zum Handeln verpflichtet. Gemäß Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 müssen zwar die Grenzwerte für Stickstoffdioxid erst ab 1. Januar 2010 eingehalten werden. Doch kann im Fall der Überschreitung der Grenzwerte einem Mitgliedstaat nicht zum Vorwurf gemacht werden, bereits vor Ablauf dieser Frist gemäß Artikel 8 Absatz 3 tätig geworden zu sein, um das in der Richtlinie 1999/30 vorgeschriebene Ergebnis schrittweise zu verwirklichen und damit das in ihr festgelegte Ziel fristgemäß zu erreichen.
81 Aus Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 geht insbesondere hervor, dass der betreffende Mitgliedstaat bei Überschreitung der Grenzwerte dazu verpflichtet ist, einen Plan oder ein Programm auszuarbeiten oder durchzuführen, der bzw. das die in Anhang IV dieser Richtlinie genannten Angaben enthält, wie Informationen zum Ort des Überschreitens, zu den wichtigsten Emissionsquellen, die für die Verschmutzung verantwortlich sind, oder zu den getroffenen und den geplanten Maßnahmen. Ein solcher Plan oder ein solches Programm muss per definitionem eine Reihe geeigneter, kohärenter Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung unter Berücksichtigung der konkreten Umstände in dem betreffenden Gebiet enthalten.
82 Es ist jedoch festzustellen, dass die in § 10 IG‑L aufgeführten Maßnahmen, die in § 11 IG‑L genannten Grundsätze und die speziellen Bestimmungen des § 14 IG‑L für den Bereich des Verkehrs nicht als „Plan“ oder „Programm“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 angesehen werden können, da sie nicht an eine konkrete Situation der Überschreitung von Grenzwerten anknüpfen. Was die aufgrund der vorgenannten Bestimmungen des IG‑L ergangene streitige Verordnung selbst angeht, so enthält sie, selbst wenn man annimmt, dass sie als Plan oder Programm qualifiziert werden kann, den Feststellungen der Kommission zufolge doch nicht alle in Anhang IV der Richtlinie 96/62 vorgesehenen Angaben, insbesondere nicht diejenigen gemäß den Abschnitten 7 bis 10 dieses Anhangs.
83 Unter diesen Umständen ist die streitige Verordnung selbst unter der Annahme, dass sie auf Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 gestützt ist, nicht als eine ordnungsgemäße und vollständige Umsetzung dieser Bestimmung anzusehen.
84 Diese Feststellung schließt jedoch nicht aus, dass die Behinderung des freien Warenverkehrs, die sich aus dem mit der streitigen Verordnung verhängten Fahrverbot ergibt, durch eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten zwingenden Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt sein kann.
85 Bei der Prüfung, ob eine solche Behinderung dem im vorliegenden Fall verfolgten rechtmäßigen Zweck, die Umwelt zu schützen, angemessen ist, ist zu untersuchen, ob sie zur Erreichung des zulässigen Zweckes erforderlich und geeignet ist.
86 Dazu verweisen die Kommission und die beteiligten Mitgliedstaaten darauf, dass es keine echten Ausweichmöglichkeiten für die Beförderung der fraglichen Güter gebe, wohl aber vielfältige andere Maßnahmen – wie die Einführung von Geschwindigkeitsbegrenzungen oder von an die verschiedenen LKW-Klassen anknüpfenden Mautsystemen oder aber das Ökopunktesystem –, die geeignet gewesen wären, die Stickstoffdioxidemissionen auf ein annehmbares Maß zu verringern.
87 Der Gerichtshof hat nicht selbst darüber zu entscheiden, ob Ausweichmöglichkeiten auf der Schiene oder auf der Straße bestehen, mit denen der von der streitigen Verordnung erfasste Gütertransport unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen sichergestellt werden könnte, oder zu prüfen, ob andere, gegebenenfalls kombinierte Maßnahmen hätten ergriffen werden können, um das Ziel der Verringerung der Schadstoffemissionen im fraglichen Gebiet zu erreichen; vielmehr genügt insoweit die Feststellung, dass die österreichischen Behörden vor Erlassung einer so radikalen Maßnahme wie der eines völligen Fahrverbots auf einem Autobahnabschnitt, der eine überaus wichtige Verbindung zwischen bestimmten Mitgliedstaaten darstellt, sorgfältig zu prüfen hatten, ob nicht auf Maßnahmen zurückgegriffen werden könnte, die den freien Verkehr weniger beschränken, und solche nur ausschließen durften, wenn ihre Ungeeignetheit im Hinblick auf den verfolgten Zweck eindeutig feststand.
88 Angesichts des erklärten Zieles, den Transport der betreffenden Güter von der Straße auf die Schiene zu verlagern, hatten sich die österreichischen Behörden vor Erlassung einer Maßnahme wie der mit der streitigen Verordnung erlassenen insbesondere zu vergewissern, dass für eine solche Verlagerung ausreichend geeignete Schienenkapazität zur Verfügung steht.
89 Wie jedoch der Generalanwalt in Nummer 113 seiner Schlussanträge festgestellt hat, ist im vorliegenden Fall nicht schlüssig dargetan worden, dass die österreichischen Behörden bei der Ausarbeitung der streitigen Verordnung hinreichend untersucht hätten, ob das Ziel der Verringerung der Schadstoffemissionen nicht auch durch andere, den freien Verkehr weniger beschränkende Maßnahmen erreicht werden könnte und ob tatsächlich eine realistische Ausweichmöglichkeit besteht, um die Beförderung der betroffenen Güter mit anderen Verkehrsträgern oder über andere Straßenverbindungen sicherzustellen.
90 Außerdem war ein Übergangszeitraum von nur zwei Monaten zwischen der Erlassung der streitigen Verordnung und dem von den österreichischen Behörden für die Vollziehung des sektoralen Fahrverbots vorgesehenen Zeitpunkt offensichtlich unzureichend, um es den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Dezember 2004, Kommission/Deutschland, Randnrn. 79 und 80, sowie Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz, Randnrn. 80 und 81).
91 Aus dem Vorstehenden ist zu folgern, dass die streitige Verordnung, indem sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, nicht aus Gründen des Schutzes der Luftqualität gerechtfertigt sein kann. Sie ist daher mit den Artikeln 28 EG und 29 EG unvereinbar.
Zum Verstoß gegen die Verordnungen Nrn. 881/92 und 3118/93
92 Nach Ansicht der Kommission verstößt die streitige Verordnung darüber hinaus gegen die Artikel 1 und 3 der Verordnung Nr. 881/92 sowie die Artikel 1 und 6 der Verordnung Nr. 3118/93.
93 Hierzu genügt die Feststellung, dass die Kommission weder in der Klageschrift oder der Erwiderung noch in der mündlichen Verhandlung substanziiert zu dieser Rüge vorgetragen hat.
94 Diese Rüge ist daher zurückzuweisen.
95 Nach alledem ist festzustellen, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 29 EG verstoßen hat, dass mit der streitigen Verordnung ein Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einer Gesamtmasse von mehr als 7,5 t auf einem Teilstück der A 12 Inntalautobahn verhängt worden ist.
Kosten
96 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Republik Österreich beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Anträge der Kommission beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Republik Österreich hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 29 EG verstoßen, dass mit der Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol vom 27. Mai 2003, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot), ein Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einer Gesamtmasse von mehr als 7,5 t auf einem Teilstück der A 12 Inntalautobahn verhängt worden ist.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Die Bundesrepublik Deutschland, die Italienische Republik und das Königreich der Niederlande tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Deutsch.
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