Arrêt de la Cour
Rechtssache C-347/02
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Französische Republik
Versicherungen – Dritte Richtlinie ‚Schadensversicherung‘ – Bonus-Malus-System“
Leitsätze des Urteils
Freizügigkeit – Niederlassungsfreiheit – Freier Dienstleistungsverkehr – Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung – Richtlinie 92/49 – Tariffreiheit – Bonus-Malus-System, das nicht zu einer unmittelbaren Festlegung der Tarife durch den Staat führt – Zulässigkeit
(Richtlinie 92/49 des Rates)
Ein für Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge geltendes Bonus-Malus-System, das zwar Auswirkungen auf die Entwicklung der Prämien hat, jedoch nicht zu einer unmittelbaren Festlegung der Tarife durch den Staat führt, da es den Versicherungsunternehmen freisteht, die Höhe der Basisprämien festzusetzen, kann einer Tarifgenehmigungsregelung, die gegen den von der Richtlinie 92/49 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239 und 88/357 aufgestellten Grundsatz der Tariffreiheit verstößt, nicht gleichgestellt werden.
Insoweit kann eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet der Tarife im Bereich der Versicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, mit der jede nationale Maßnahme ausgeschlossen wird, die Auswirkungen auf die Tarife haben kann, mangels eines entsprechenden vom Gemeinschaftsgesetzgeber klar geäußerten Willens nicht vermutet werden.
(vgl. Randnrn. 24-25)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Große Kammer)
7. September 2004(1)
„Versicherungen – Dritte Richtlinie ‚Schadenversicherung‘ – Bonus‑Malus‑System“
In der Rechtssache C-347/02betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,beim Gerichtshof eingereicht am 30. September 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C. Tufvesson und J.-F. Pasquier als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues, P. Boussaroque und C. Mercier als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer),
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans (Berichterstatter), C. Gulmann und J. N. Cunha Rodrigues, des Richters R. Schintgen, der Richterinnen F. Macken und N. Colneric, des Richters S. von Bahr, der Richterin R. Silva de Lapuerta und des Richters K. Lenaerts,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 10. Februar 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 30. März 2004,
folgendes
Urteil
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt mit ihrer Klageschrift, festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. L 228, S. 1) verstoßen hat, dass sie entgegen dem in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen von Tarifen und Verträgen ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz in Frankreich und Versicherungsunternehmen, die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in Frankreich geschlossenen Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge gelten, auswirkt.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2 In Titel II – „Aufnahme der Versicherungstätigkeit“ – bestimmt Artikel 6 der Richtlinie 92/49:
„Artikel 8 der Richtlinie 73/239/EWG erhält folgende Fassung:
‚Artikel 8
…
(3) Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- oder Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.
Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.
…‘“
3 Artikel 29 der Richtlinie 92/49, der in deren Titel III – „Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit“ – steht, lautet:
„Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
4 In Titel IV der Richtlinie 92/49 – „Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr“ – bestimmt Artikel 39 Absätze 2 und 3:
„(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
Nationales Recht
5 Artikel A. 121-1 Absatz 1 des französischen Code des assurances (Versicherungskodex) lautet:
„Die Versicherungsverträge, die zu den in Artikel R. 321-1 Nummern 3 und 10 des Code des assurances genannten Zweigen gehören und motorgetriebene Landfahrzeuge betreffen, müssen die im Anhang zu diesem Artikel aufgeführte Klausel über die Ermäßigung oder die Anhebung der Prämien oder Beiträge enthalten.“
6 Der Anhang zu Artikel A. 121-1 umfasst 14 Artikel. Diese Vorschriften sehen vor, dass die Versicherungsgesellschaft die Referenzprämie festsetzt, von der ausgehend die vom Versicherten zu entrichtende jährliche Prämie berechnet wird. Diese jährliche Prämie ist das Produkt der Referenzprämie multipliziert mit dem Ermäßigungs- bzw. Anhebungskoeffizienten, der am Anfang auf 1 festgesetzt wird. Bei Ablauf von jeweils einem Jahr ohne Schadensfall ermäßigt sich dieser Koeffizient um 5 %. Der Koeffizient kann aber nicht geringer als 0,5 sein. Umgekehrt erhöht sich dieser Koeffizient um 25 %, wenn im Verlauf eines Jahres ein Schadensfall eintritt, und jeder weitere Schadensfall führt zu einer Erhöhung um weitere 25 %. Für den ersten Schadensfall nach einem Zeitraum von wenigstens drei Jahren, in dem der Ermäßigungs- bzw. Anhebungskoeffizient einem Wert von 0,5 entsprach, findet jedoch keine Erhöhung statt. Der Anhebungskoeffizient kann nicht höher als 3,5 sein.
Vorverfahren
7 Nach einem ersten Informationsaustausch zwischen den französischen Behörden und der Kommission richtete diese am 7. Juli 1997 ein Mahnschreiben an die Französische Republik, in dem sie die Auffassung vertrat, dass das in Frankreich geltende Bonus-Malus-System mit den Bestimmungen der Richtlinie 92/49 nicht vereinbar sei.
8 Die französische Regierung antwortete auf dieses Mahnschreiben mit einem Schreiben vom 23. Oktober 1997, das durch ein zweites, der Kommission am 31. Juli 1998 übermitteltes Schreiben vervollständigt wurde.
9 Nach weiterem Schriftwechsel und weiteren Kontakten mit dem französischen Ministerium für Wirtschaft, Finanzen und Industrie richtete die Kommission mit Schreiben vom 20. April 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Französische Republik, in der sie ihre Einschätzung bekräftigte, dass die nationale Bonus-Malus-Regelung gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße, und diesen Mitgliedstaat aufforderte, dieser Stellungnahme binnen einer Frist von zwei Monaten nach ihrer Zustellung durch den Erlass der geforderten Maßnahmen nachzukommen.
10 Die französischen Behörden antworteten auf die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 18. Juli 2001, in dem sie zum einen ausführten, dass das Bonus-Malus-System die Tariffreiheit nicht beeinträchtige, und zum anderen, dass dieses System auf Erwägungen des Allgemeininteresses beruhe, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt seien.
11 Da die Kommission der Auffassung war, dass die französischen Behörden nicht die erforderlichen Maßnahmen erlassen hatten, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49 nachzukommen, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Begründetheit
Vorbringen der Parteien
12 Die Kommission meint, dass das französische Bonus-Malus-System zum einen gegen den sich aus den Bestimmungen der Richtlinie 92/49 ergebenden Grundsatz der Tariffreiheit verstoße, wonach es den Mitgliedstaaten verboten sei, die Tarife oder die Tariferhöhungen, die ein Versicherungsunternehmen im Gebiet der Mitgliedstaaten zu verwenden oder vorzunehmen beabsichtige, der Pflicht zur Mitteilung, vorherigen Genehmigung oder systematischen Übermittlung zu unterwerfen; zum anderen verstoße es gegen das Ziel dieser Richtlinie, die den freien Vertrieb der Versicherungsprodukte in der Gemeinschaft erreichen wolle. Ihre Auslegung werde durch die Urteile des Gerichtshofes vom 11. Mai 2000 in der Rechtssache C-296/98 (Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I-3025) und vom 25. Februar 2003 in der Rechtssache C-59/01 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I-1759) bestätigt.
13 Die Kommission spricht den Mitgliedstaaten nicht die Befugnis ab, eine Abstufung, die die Schadenshäufigkeit der Versicherungsnehmer berücksichtige, oder gar ein einheitliches Bonus-Malus-System einzuführen. Solche Regelungen verstießen jedoch gegen die Richtlinie 92/49, wenn sie sich automatisch auf die Tarife auswirkten, was bei dem französischen Bonus-Malus-System der Fall sei.
14 Sie räumt ein, dass die Versicherungsgesellschaften nicht daran gehindert seien, die Höhe der Basisprämie (oder Referenzprämie) frei festzusetzen, und dass andere Kriterien als der Ermäßigungs-/ Anhebungskoeffizient die Entwicklung der von dem Versicherten zu entrichtenden Prämie beeinflussten. Diese Freiheit sei aber weitgehend fiktiv, wenn die Versicherungsgesellschaften die Prämie im Hinblick auf ein so grundlegendes Kriterium wie die Schadenshäufigkeit des Versicherungsnehmers nur unter Befolgung der Vorschriften des Anhangs zu Artikel A. 121-1 des französischen Code des assurances anpassen dürften.
15 Zudem habe die von dieser nationalen Vorschrift vorgeschriebene Anpassung keine marginale Wirkung auf die Höhe der Prämie, sondern könne diese bis auf das Doppelte erhöhen. Außerdem wirkten die Zwänge, die das französische Bonus-Malus-System für die Unternehmen mit sich bringe, auf die Höhe der Basisprämie zurück, da diese umso höher sei, je stärker diese Zwänge seien. Es könne daher nicht behauptet werden, dass dieses System eine „neutrale Schablone“ sei, die die Tariffreiheit nicht beeinträchtige.
16 Die französische Regierung weist zunächst darauf hin, dass die Verpflichtung zur vorherigen Übermittlung der Tarife 1994 aufgehoben worden sei und dass die Kontrolle der nationalen Behörden über die Höhe der Tarife seit 1987 nicht mehr bestehe.
17 Die Richtlinie 92/49 enthalte keine Bestimmung, in der der Grundsatz der Tariffreiheit so verabsolutiert werde, dass er sich auf die Berechnungsmodalitäten für den Preis der Versicherungen erstrecke.
18 Insbesondere verbiete kein sich aus der Richtlinie 92/49 oder der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebender Grundsatz, einen obligatorischen Koeffizienten, der ohne Auswirkung auf den Eingangssatz der Prämien sei und ihre Entwicklung nur sehr eingeschränkt betreffe, in die Methode der Berechnung der Versicherungsprämien einzubeziehen, wenn die Festsetzung des Endpreises im Ganzen frei bleibe.
19 Die Anwendung eines Bonus-Malus-Koeffizienten ermögliche es den nationalen Behörden nicht, den Eingangssatz der Prämien oder wesentlich deren Entwicklung im Laufe der Zeit zu kontrollieren.
20 Der Eingangssatz der Prämien ergebe sich unmittelbar aus der Referenzprämie, die die Versicherungsgesellschaften völlig frei festlegen könnten, indem sie sich auf die Kriterien stützten, die ihnen am geeignetsten erschienen.
21 Was die Entwicklung der Prämien im Laufe der Zeit angehe, stelle die Anwendung des Bonus-Malus-Systems für die nationalen Behörden kein Instrument zur Kontrolle der Tarife dar, sondern sei nur einer der zahlreichen Faktoren der Entwicklung der Prämienhöhe. Die Versicherungsgesellschaften blieben nämlich letztlich frei, ihre Tarife weiterzuentwickeln, indem sie sich nicht auf eine mechanische Wiedergabe des Bonus-Malus-Koeffizienten beschränkten.
Würdigung durch den Gerichtshof
22 Wie der Gerichtshof in Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien festgestellt hat, hatte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Absicht, den Grundsatz der Tariffreiheit im Versicherungssektor (mit Ausnahme der Lebensversicherung) einschließlich der Pflichtversicherung wie der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zu gewährleisten. Dieser Grundsatz umfasst, wie der Gerichtshof ebenfalls in Randnummer 29 des genannten Urteils ausgeführt hat, das Verbot jeder Regelung einer vorherigen oder systematischen Mitteilung und der Genehmigung der Tarife, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt. Die einzige in der Richtlinie 92/49 zugelassene Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft die vorherige Mitteilung und die Genehmigung von „Tariferhöhungen“ im Rahmen eines „allgemeinen Preiskontrollsystems“.
23 Im Urteil Kommission/Italien sah der Gerichtshof eine Regelung, mit der die Preise im Hinblick auf die Festlegung wie auf die Entwicklung der Tarife im Rahmen von Schadensfälle auf italienischem Gebiet betreffenden Verträgen über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung eingefroren wurden, als Verstoß gegen den Grundsatz der Tariffreiheit an (Urteil Kommission/Italien, Randnrn. 32 und 48).
24 Das französische Bonus-Malus-System, das Gegenstand dieser Klage ist, unterscheidet sich in seinen Auswirkungen auf die Tarife der Versicherungsunternehmen von den italienischen Rechtsvorschriften, um die es im Urteil Kommission/Italien ging. Dieses System hat zwar Auswirkungen auf die Entwicklung der Prämien. Es führt jedoch nicht zu einer unmittelbaren Festlegung der Tarife durch den Staat, denn den Versicherungsunternehmen steht es frei, die Höhe der Basisprämien festzusetzen. Unter diesen Umständen kann das französische Bonus-Malus-System nicht einer gegen den Grundsatz der Tariffreiheit verstoßenden Tarifgenehmigungsregelung gleichgestellt werden, wie der Gerichtshof sie in Randnummer 29 des Urteils Kommission/Italien definiert hat.
25 Eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet der Tarife im Bereich der Versicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, mit der jede nationale Maßnahme ausgeschlossen wird, die Auswirkungen auf die Tarife haben kann, kann mangels eines entsprechenden vom Gemeinschaftsgesetzgeber klar geäußerten Willens nicht vermutet werden.
26 Demnach kann dem der Klage der Kommission zugrunde liegenden Vorbringen nicht gefolgt werden, dass das französische Bonus-Malus-System trotz der Tatsache, dass die Basisprämie völlig frei festgesetzt werden kann, allein deshalb gegen den Grundsatz der Tariffreiheit verstoße, weil es Auswirkungen auf die Entwicklung dieser Prämie habe.
27 Im Übrigen behauptet die Kommission nicht, dass dieses System darauf hinauslaufe, eine Pflicht zur vorherigen oder systematischen Mitteilung oder zur Einholung einer Genehmigung der Tarife einzuführen, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt.
28 Folglich hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass die Französische Republik gegen den in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen von Versicherungstarifen und -verträgen verstoßen hat, indem sie ihr Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat.
29 Da die Kommission den Gegenstand ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme und der vorliegenden Klage auf die Feststellung einer Verletzung des Grundsatzes der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger Kontrollen von Versicherungstarifen und -verträgen, wie er sich aus den in der vorstehenden Randnummer genannten Bestimmungen ergibt, beschränkt hat, ist die Klage abzuweisen.
Kosten
30 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr dem Antrag der Französischen Republik gemäß die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
1 – Verfahrenssprache: Französisch. Top
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