Urteil des Gerichtshofes (Plenum) vom 29. Juni 2004. Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Rat der Europäischen Union. Beihilfe der portugiesischen Regierung für Schweinezüchter

Arrêt de la Cour

Rechtssache C-110/02

Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Rat der Europäischen Union

«Beihilfe der portugiesischen Regierung für Schweinezüchter – Beihilfe, die dazu bestimmt ist, die Rückzahlung von Beihilfen zu ermöglichen, die für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurden – Entscheidung des Rates, mit der eine derartige Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird – Rechtswidrigkeit – Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG»

Schlussanträge des Generalanwalts F. G. Jacobs vom 11. Dezember 2003      Urteil des Gerichtshofes (Plenum) vom 29. Juni 2004     

Leitsätze des Urteils

Staatliche Beihilfen – Befugnis des Rates, ausnahmsweise angesichts außergewöhnlicher Umstände eine Beihilfe zu genehmigen – Voraussetzungen für die Ausübung – Anrufung des Rates durch den betroffenen Mitgliedstat vor Erlass einer Entscheidung der Kommission, die die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, sowie Erlass einer Entscheidung innerhalb von drei Monaten – Grenze – Neutralisierung einer früheren Entscheidung der Kommission
(Artikel 87 EG, 88 EG und 89 EG)

Artikel 88 EG hat der Kommission die fortlaufende Überprüfung der Beihilfen übertragen und geht somit davon aus, dass die Feststellung der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt in einem geeigneten Verfahren zu erfolgen hat, dessen Durchführung vorbehaltlich der Kontrolle durch das Gericht und den Gerichtshof Sache der Kommission ist. Die Artikel 87 EG und 88 EG verleihen dieser damit eine zentrale Rolle bei der Feststellung der etwaigen Unvereinbarkeit einer Beihilfe.

Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG regelt, wie sich aus seinem Wortlaut ergibt, einen Ausnahme‑ und Sonderfall. Der Rat kann nämlich einstimmig „auf Antrag eines Mitgliedstaats“ entscheiden, dass eine von diesem Staat gewährte oder geplante Beihilfe „in Abweichung von Artikel 87 oder von den nach Artikel 89 erlassenen Verordnungen“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt, wenn „außergewöhnliche Umstände“ eine solche Entscheidung rechtfertigen.

Da die dem Rat durch Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG übertragene Befugnis somit offenkundig Ausnahmecharakter hat, ist festzustellen, dass die in Artikel 88 Absatz 2 Unterabsätze 3 und 4 EG getroffene Regelung, wonach zum einen die Anrufung des Rates durch einen Mitgliedstaat die bei der Kommission laufende Prüfung für drei Monate aussetzt und zum anderen, wenn der Rat innerhalb dieser Frist keine Entscheidung getroffen hat, die Kommission entscheidet, zeigt, dass der Rat nach Ablauf der fraglichen Frist nicht mehr befugt ist, nach diesem Unterabsatz 3 eine Entscheidung über die betreffende Beihilfe zu erlassen. Auf diese Weise wird der Erlass von Entscheidungen mit einem widersprüchlichen verfügenden Teil vermieden.

Der Rat ist daher nicht mehr ermächtigt, die ihm nach dem genannten Unterabsatz 3 übertragene Ausnahmebefugnis auszuüben, um eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, wenn der betroffene Mitgliedstaat keinen Antrag nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG an ihn gerichtet hat, bevor die Kommission die betreffende Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und so das Verfahren nach Unterabsatz 1 dieser Vorschrift abgeschlossen hat.

Er kann eine solche Entscheidung ebenso wenig dadurch ihrer Wirkung berauben, dass er nach der genannten Vorschrift eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt für vereinbar erklärt, die dazu bestimmt ist, die Empfänger der von der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe für die Rückzahlungen zu entschädigen, zu denen sie aufgrund dieser Entscheidung verpflichtet sind.

(vgl. Randnrn. 29-33, 45)

URTEIL DES GERICHTSHOFES (Plenum )
29. Juni 2004(1)

„Beihilfe der portugiesischen Regierung für Schweinezüchter – Beihilfe, die dazu bestimmt ist, die Rückzahlung von Beihilfen zu ermöglichen, die für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurden – Entscheidung des Rates, mit der eine derartige Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird – Rechtswidrigkeit – Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG“

In der Rechtssache C-110/02

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch F. Santaolalla Gadea, D. Triantafyllou und V. Di Bucci als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Rat der Europäischen Union, vertreten durch J. Carbery und F. Florindo Gijón als Bevollmächtigte,

Beklagter,

unterstützt durchPortugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes und I. Palma als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

und

undundFranzösische Republik, vertreten durch G. de Bergues und F. Million als Bevollmächtigte,

wegen Nichtigerklärung der Entscheidung 2002/114/EG des Rates vom 21. Januar 2002 zur Ermächtigung der Regierung Portugals, den portugiesischen Schweinezüchtern, die Nutznießer der Maßnahmen von 1994 und 1998 waren, eine Beihilfe zu gewähren (ABl. L 43, S. 18),

erlässt

DER GERICHTSHOF (Plenum ),

unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann, J.-P. Puissochet und J. N. Cunha Rodrigues, der Richter A. La Pergola und R. Schintgen, der Richterinnen F. Macken und N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und K. Lenaerts (Berichterstatter),

Generalanwalt: F. G. Jacobs,
Kanzler: R. Grass,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11. Dezember 2003,

folgendes

Urteil

1 Mit Klageschrift, die am 25. März 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 230 EG beantragt, die Entscheidung 2002/114/EG des Rates vom 21. Januar 2002 zur Ermächtigung der Regierung Portugals, den portugiesischen Schweinezüchtern, die Nutznießer der Maßnahmen von 1994 und 1998 waren, eine Beihilfe zu gewähren (ABl. L 43, S. 18, im Folgenden: angefochtene Entscheidung), für nichtig zu erklären.

2 Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofes vom 16. und 19. September 2002 sind die Portugiesische Republik und die Französische Republik als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden; der Französischen Republik ist jedoch nur erlaubt worden, in einer eventuellen mündlichen Verhandlung Stellung zu nehmen.

Rechtlicher Rahmen

3 Artikel 88 Absätze 2 und 3 EG sieht vor:

„(2)   Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 87 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so entscheidet sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat.

Kommt der betreffende Staat dieser Entscheidung innerhalb der festgesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission oder jeder betroffene Staat in Abweichung von den Artikeln 226 und 227 den Gerichtshof unmittelbar anrufen.

Der Rat kann einstimmig auf Antrag eines Mitgliedstaats entscheiden, dass eine von diesem Staat gewährte oder geplante Beihilfe in Abweichung von Artikel 87 oder von den nach Artikel 89 erlassenen Verordnungen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt, wenn außergewöhnliche Umstände eine solche Entscheidung rechtfertigen. Hat die Kommission bezüglich dieser Beihilfe das in Unterabsatz 1 dieses Absatzes vorgesehene Verfahren bereits eingeleitet, so bewirkt der Antrag des betreffenden Staates an den Rat die Aussetzung dieses Verfahrens, bis der Rat sich geäußert hat.

Äußert sich der Rat nicht binnen drei Monaten nach Antragstellung, so entscheidet die Kommission.

(3)     Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 87 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.“

Angefochtene Entscheidung und Hintergrund

4 Mit Decreto-Lei Nr. 146/94 vom 24. Mai 1994 (Diário da República I, Serie A, Nr. 120 vom 24. Mai 1994, im Folgenden: Gesetzesdekret von 1994) führte die Portugiesische Republik eine Beihilferegelung ein, mit der eine Kreditlinie für die Entschuldung von Intensivhaltungsbetrieben und eine Kreditlinie für die Wiederherstellung der Leistungs‑ und Wettbewerbsfähigkeit des Schweinesektors geschaffen wurde. Diese Beihilferegelung wurde der Kommission nicht notifiziert.

5 Die Kommission erließ auf der Grundlage des Artikels 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG die Entscheidung 2000/200/EG vom 25. November 1999 über die von Portugal durchgeführte Beihilferegelung zur Entschuldung von Intensivhaltungsbetrieben und zur Wiederherstellung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit des Schweinesektors (ABl. L 66, S. 20). Nach Artikel 1 Absatz 1 dieser Entscheidung wird die Kreditlinie für die Entschuldung von Intesivhaltungsbetrieben in den Fällen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, in denen das mit den jeweils gewährten Investitionsbeihilfen kumulierte Subventionsäquivalent dieser Kreditlinie in den nicht benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten 35 % übersteigt. Artikel 1 Absatz 2 erklärt die Kreditlinie zur Wiederherstellung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit des Schweinesektors für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. In Artikel 3 der Entscheidung wird die Rückforderung der den Empfängern rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen zuzüglich der Zinsen auf diese Beträge angeordnet.

6 Die Portugiesische Republik führte außerdem mit Decreto-Lei Nr. 4/99 vom 4. Januar 1999 (Diário da República I, Serie A, Nr. 2 vom 4. Januar 1999, im Folgenden: Gesetzesdekret von 1999) einen Zahlungsaufschub ein, mit dem die Frist für die Rückzahlung bestimmter Darlehen um ein Jahr verlängert wurde, die an im Bereich der Zucht, Mast und Ausmast im geschlossenen Kreislauf tätigen Unternehmen des Schweinesektors ausgezahlt worden waren, sowie kurzfristige Finanzierungen zugunsten dieser Unternehmen mittels vergünstigter Darlehen. Diese Maßnahmen wurden der Kommission zwar notifiziert, sie wurde jedoch durchgeführt, bevor diese sich dazu geäußert hatte.

7 Mit Entscheidung 2001/86/EG der Kommission vom 4. Oktober 2000 über die Beihilferegelung, die Portugal im Schweinesektor durchgeführt hat (ABl. L 29, S. 49), wurden diese Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und ihre Rückforderung angeordnet.

8 Am 23. November 2001 ersuchte die Portugiesische Republik den Rat der Europäischen Union, auf der Grundlage des Artikels 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 eine „Entscheidung, mit der die Gewährung einer Beihilfe an die portugiesischen Schweinezüchter, die 1994 und 1998 empfangene Beihilfen zurückzahlen müssen, erlaubt und diese Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird“, zu erlassen.

9 Der Rat kam diesem Antrag nach und erließ die angefochtene Entscheidung, deren Artikel 1 wie folgt lautet:

„Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar wird eine Sonderbeihilfe der portugiesischen Regierung für den portugiesischen Schweinefleischsektor angesehen, die darin besteht, den unter die Kommissionsentscheidungen vom 25. November 1999 und vom 4. Oktober 2000 fallenden Beihilfeempfängern eine Beihilfe zu gewähren, deren Höchstbetrag von 16,3 Mio. EUR den Beträgen entspricht, die diese Empfänger gemäß den genannten Entscheidungen zurückerstatten müssen.“

10 Im Anschluss an die Darstellung der Besonderheiten und Merkmale des portugiesischen Schweinesektors, die die Portugiesische Republik zum Erlass der Gesetzesdekrete vom 1994 und 1999 veranlasst hätten, wird in Randnummer 9 der Begründung der angefochtenen Entscheidung ausgeführt: „[Die nach diesen Gesetzesdekreten eingeführten] Beihilfen hatten, wie die weitere Entwicklung des Handels belegt, keine besonderen Auswirkungen auf die Handelsströme im Binnenmarkt und führten somit nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung.“

11 In den Randnummern 12 bis 14 der Begründung der angefochtenen Entscheidung heißt es:

„(12) Die Kommission hat in ihren Entscheidungen vom 25. November 1999 und vom 4. Oktober 2000 festgestellt, dass die betreffenden Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind. Gemäß diesen Entscheidungen haben die portugiesischen Behörden mit der Wiedereinziehung der gewährten Beihilfen begonnen.

(13) Die Rückerstattung der gewährten Beihilfen gefährdet jedoch die Rentabilität zahlreicher Empfängerbetriebe und soll sehr negative soziale Folgen in einigen Regionen haben, da 50 % der Schweinebestände in weniger als 5 % des Hoheitsgebiets konzentriert sind.

(14) Es liegen somit außergewöhnliche Umstände vor, die es zulassen, diese Beihilfe unter den in dieser Entscheidung genannten Bedingungen ausnahmsweise in dem Umfang, der zur Behebung des festgestellten Ungleichgewichts unbedingt erforderlich ist, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen.“

Zur Klage

12 Die Kommission stützt ihre Klage auf fünf Klagegründe, mit denen sie die mangelnde Befugnis des Rates, einen Ermessens- und Verfahrensmissbrauch, eine Verletzung des EG-Vertrags und verschiedener allgemeiner Grundsätze, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler und eine unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung rügt.

Zum ersten Klagegrund

Vorbringen der Beteiligten

13 Mit ihrem ersten Klagegrund macht die Kommission geltend, der Rat sei zum Erlass der angefochtenen Entscheidung nicht befugt gewesen. Ihre Argumentation zu diesem Punkt umfasst zwei Stufen.

14 Die Kommission trägt erstens vor, die angefochtene Entscheidung habe dieselben Auswirkungen wie ein Widerruf oder eine Nichtigerklärung der Entscheidungen 2000/200 und 2001/86, mit denen sie die nach den Gesetzesdekreten von 1994 und 1998 gewährten Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und deren Rückforderung angeordnet habe.

15 Die angefochtene Entscheidung habe dadurch, dass sie die Zahlung einer Beihilfe an die betroffenen portugiesischen Schweinezüchter erlaubt habe, die derjenigen entspreche, die diese nach den genannten Entscheidungen der Kommission zurückzahlen müssten, die Wirkungen dieser Entscheidungen beseitigt. Sie habe nämlich die tatsächliche Aufhebung der von der Kommission für unvereinbar erklärten Beihilfen und die Wiederherstellung des Status quo, die Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG zum Schutze des Marktes vor Wettbewerbsverzerrungen verlange, verhindert.

16 Die angefochtene Entscheidung komme in Wirklichkeit einer Genehmigung der ursprünglichen Beihilfen gleich, die die Kommission vorher für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt habe.

17 Die Kommission macht zweitens geltend, aus dem Wortlaut des Artikels 88 EG ergebe sich, dass der Vertrag ihr die Kontrolle und die Verwaltung staatlicher Beihilfen als Monopol übertragen habe. Der Grund dafür sei, dass nur eine von den Mitgliedstaaten völlig unabhängige Instanz in der Lage sei, die von diesen erlassenen Beihilfemaßnahmen mit der erforderlichen Objektivität und Unparteilichkeit zu prüfen und zu gewährleisten, dass der Wettbewerb nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße verzerrt werde.

18 Die dem Rat durch Artikel 88 Absatz 2 EG verliehene Befugnis habe den Charakter einer Ausnahme von den allgemeinen Bestimmungen. Dies bestätigten sowohl der Wortlaut des Unterabsatzes 3 dieser Bestimmung, der sich auf „außergewöhnliche Umstände“ beziehe, als auch der des Unterabsatzes 4, der eine Frist vorsehe, während deren der Antrag des Mitgliedstaats das bei der Kommission eingeleitete Verfahren aussetze und mit deren Ablauf die Kommission ihre Befugnis, zu „entscheiden“, d. h. endgültig über die betreffenden Beihilfen zu befinden, wiedererlange. Die Zuweisung dieser Entscheidungsbefugnis an den Rat, die für eine begrenzte Zeit der Entscheidungsbefugnis der Kommission vorgehe, hätte im Übrigen keinen Sinn, wenn die Entscheidung des Rates unter allen Umständen Vorrang gegenüber derjenigen der Kommission hätte.

19 Daraus ergebe sich, dass der Rat nicht die Befugnis habe, eine Entscheidung auf der Grundlage des Artikels 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG zu erlassen, wenn eine Beihilfe durch eine Entscheidung der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden sei. Der Rat sei daher auch nicht befugt, die Auswirkungen einer derartigen Entscheidung dadurch zu beseitigen, dass er die Gewährung von Beihilfen genehmige, die dazu bestimmt seien, die Empfänger der für unvereinbar erklärten Beihilfen für die Rückzahlung zu entschädigen, zu der sie nach dieser Entscheidung verpflichtet seien.

20 Der Rat macht erstens geltend, die Ausführungen der Kommission beruhten ganz auf der Prämisse, dass die angefochtene Entscheidung die Entscheidungen 2000/200 und 2001/86 annuliert oder widerrufen habe. Die angefochtene Entscheidung stelle jedoch die Rückzahlungspflichten, die sich aus diesen Entscheidungen ergäben, nicht in Frage, da der Rat im Gegenteil vor dem Hintergrund der vollständigen Durchführung dieser Entscheidungen und unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen und sozialen Folgen dieser Durchführung entschieden habe, die neue Beihilfe, deren Gewährung die Portugiesische Republik vorgeschlagen habe, zu genehmigen.

21 Die Einstufung als neue Beihilfe hänge von formalen und objektiven Erwägungen ab. Die mit der angefochtenen Entscheidung genehmigte Beihilfe bestehe aus einer neuen Zahlung, die auf der Grundlage einer anderen nationalen Regelung als den Gesetzes-Dekreten von 1994 und 1999 erfolge und für die andere Förderungs‑ und Zahlungsbedingungen gälten, als sie für die nach diesen Gesetzes-Dekreten gewährten Beihilfen gegolten hätten.

22 Dass die mit der angefochtenen Entscheidung genehmigte Beihilfe eine neue Beihilfe sei, ergebe sich auch aus der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83, S. 1) enthaltenen Definition des Begriffes „neue Beihilfen“, wonach als solche „Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“ gälten. Der Begriff „bestehende“ Beihilfe setze nämlich voraus, dass die betreffende Beihilfe bereits genehmigt worden sei, was bei der Beihilfe, auf die sich die angefochtene Entscheidung beziehe, gerade nicht der Fall sei.

23 Im Übrigen bestätige auch Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 659/1999, der die Möglichkeit vorsehe, den Mitgliedstaat zu ermächtigen, die Rückerstattung der rechtswidrigen Beihilfe mit der Zahlung einer Beihilfe zur Rettung des betreffenden Unternehmens zu verbinden, dass über staatliche Beihilfen, die nacheinander denselben Wirtschaftsteilnehmern gewährt worden seien, voneinander abweichende Entscheidungen getroffen werden könnten. Dasselbe gelte für die Gemeinschaftsrechtsprechung, die implizit festgestellt habe, dass die Kommission die Auszahlung neuer, für vereinbar erklärter Beihilfen von der Rückzahlung von für unvereinbar erklärten früheren Beihilfen abhängig machen könne (Urteil des Gerichts vom 13. September 1995 in den Rechtssachen T-244/93 und T-486/93, TWD/Kommission, Slg. 1995, II-2265, und Urteil des Gerichtshofes vom 15. Mai 1997 in der Rechtssache C-355/95 P, TWD/Kommission, Slg. 1997, I-2549).

24 Schließlich ergebe sich weder aus den Entscheidungen der Kommission, die eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten, noch aus irgendeiner anderen Regelung ein Verbot, den Empfängern einer derartigen Beihilfe in mehr oder weniger naher Zukunft weitere Beihilfen zu gewähren. Der Grundsatz der Einzelfallprüfung jeder nachfolgenden Beihilfe sei unter allen Umständen zu beachten (Urteil vom 23. November 2000 in der Rechtssache C-441/97 P, Wirtschaftsvereinigung Stahl u. a./Kommission, Slg. 2000, I‑10293, Randnr. 55). Wäre die angefochtene Entscheidung nicht erlassen worden, hätte die Kommission die damit genehmigte Beihilfe, die ihr im Übrigen von der Portugiesischen Republik notifiziert worden wäre, prüfen und eine Entscheidung darüber erlassen müssen.

25 Was zweitens die Bedeutung des Artikels 88 Absatz 2 EG angeht, ist der Rat der Ansicht, dass die in Unterabsatz 4 dieser Vorschrift genannte Frist von drei Monaten lediglich der Aussetzung diene. Es stehe dem Rat somit frei, die fragliche Beihilfe trotz des Ablaufs dieser Frist zu genehmigen.

26 Zu dem Konflikt, der in dieser Hinsicht zwischen einer früheren Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt worden sei, und einer späteren Entscheidung des Rates, mit der diese Beihilfe genehmigt werde, entstehen könne, macht der Rat geltend, dass im Fall der Unvereinbarkeit von Normen, sofern keine Normenhierarchie bestehe, der Grundsatz gelte, dass die spätere Vorschrift die frühere aufhebe.

27 Die Portugiesische Republik teilt im Wesentlichen die Ansicht des Rates. Die mit der angefochtenen Entscheidung genehmigte Beihilfe stelle eine neue, der Kommission als solche notifizierte Beihilfe dar, die sich von den durch die Gesetzes-Dekrete von 1994 und 1999 eingeführten Beihilfen unterscheide. Dass Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG dem Rat die Befugnis übertrage, nicht nur über „geplante“, sondern auch über „gewährte“ Beihilfen zu entscheiden, bestätige, dass dieser ermächtigt sei, eine Beihilfe selbst dann zu genehmigen, wenn die Kommission bereits darüber entschieden habe. Aus Absatz 3 dieses Artikels ergebe sich nämlich, dass für die Bewilligung oder „Gewährung“ jeder Beihilfe deren vorherige Prüfung durch die Kommission erforderlich sei und die Beihilfe somit nur nach einer entsprechenden positiven Entscheidung der Kommission gewährt werden könne.

Würdigung durch den Gerichtshof

28 Zur Entscheidung über den ersten Klagegrund der Kommission ist erstens festzustellen, ob, wie diese geltend macht, Artikel 88 Absatz 2 EG dahin auszulegen ist, dass, wenn die Kommission eine Entscheidung erlassen hat, mit der sie die Unvereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt feststellt, der Rat nicht mehr befugt ist, auf der Grundlage des Unterabsatzes 3 dieser Vorschrift zu entscheiden, dass diese Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen ist.

29 In dieser Hinsicht ist zunächst daran zu erinnern, dass Artikel 88 EG der Kommission die fortlaufende Überprüfung der Beihilfen übertragen hat und somit davon ausgeht, dass die Feststellung der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt in einem geeigneten Verfahren zu erfolgen hat, dessen Durchführung vorbehaltlich der Kontrolle durch das Gericht und den Gerichtshof Sache der Kommission ist. Die Artikel 87 EG und 88 EG verleihen dieser damit eine zentrale Rolle bei der Feststellung der etwaigen Unvereinbarkeit einer Beihilfe (vgl. u. a. Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Slg. 1991, I-5505, Randnrn. 9 und 14).

30 Sodann ist zu beachten, dass Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG, wie sich aus seinem Wortlaut ergibt, einen Ausnahme‑ und Sonderfall regelt (Urteil vom 12. Oktober 1978 in der Rechtssache 156/77, Kommission/Belgien, Slg. 1978, 1881, Randnr. 16). Nach dieser Vorschrift kann der Rat nämlich einstimmig „auf Antrag eines Mitgliedstaats“ entscheiden, dass eine von diesem Staat gewährte oder geplante Beihilfe „in Abweichung von Artikel 87 oder von den nach Artikel 89 erlassenen Verordnungen“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt, wenn „außergewöhnliche Umstände“ eine solche Entscheidung rechtfertigen.

31 Die dem Rat durch Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG übertragene Befugnis hat daher, wie die Kommission zu Recht geltend macht, offenkundig Ausnahmecharakter.

32 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die in Artikel 88 Absatz 2 Unterabsätze 3 und 4 EG getroffene Regelung, wonach zum einen die Anrufung des Rates durch einen Mitgliedstaat die bei der Kommission laufende Prüfung für drei Monate aussetzt und zum anderen, wenn der Rat innerhalb dieser Frist keine Entscheidung getroffen hat, die Kommission entscheidet, zeigt, dass der Rat nach Ablauf der fraglichen Frist nicht mehr befugt ist, nach diesem Unterabsatz 3 eine Entscheidung über die betreffende Beihilfe zu erlassen. Auf diese Weise wird der Erlass von Entscheidungen mit einem widersprüchlichen verfügenden Teil vermieden.

33 Diese zeitliche Beschränkung der Befugnis des Rates in den Fällen, in denen die Kommission bereits das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG eröffnet, aber noch keine Entscheidung erlassen hat, mit der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wird, und der Umstand, dass nach Ablauf der Dreimonatsfrist des Unterabsatzes 4 dieser Vorschrift nur noch die Kommission zur Entscheidung über die betreffende Beihilfe befugt ist, zeigen außerdem, dass der Rat nicht mehr ermächtigt ist, die ihm nach dem genannten Unterabsatz 3 übertragene Ausnahmebefugnis auszuüben, um eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, wenn der betroffene Mitgliedstaat keinen Antrag nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG an ihn gerichtet hat, bevor die Kommission die betreffende Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und so das Verfahren nach Unterabsatz 1 dieser Vorschrift abgeschlossen hat.

34 Zum letztgenannten Punkt ist zu beachten, dass in der Rechtssache C‑122/94 (Urteil vom 29. Februar 1996, Kommission/Rat, Slg. 1996, I‑881) die streitige Entscheidung des Rates nicht auf eine Entscheidung der Kommission hin ergangen war, mit der eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden war; die Kommission hatte in jenem Fall nämlich lediglich nach Artikel 88 Absatz 3 EG die Auffassung geäußert, dass die fragliche beabsichtigte Beihilfe nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, und das in Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG vorgesehene Verfahren eingeleitet.

35 Schließlich trägt, wie die Kommission zu Recht geltend gemacht hat, die in den Randnummern 32 und 33 des vorliegenden Urteils vorgenommene Auslegung zur Rechtssicherheit bei, da sich durch sie verhindern lässt, dass über ein und dieselbe staatliche Beihilfe von der Kommission und vom Rat nacheinander widersprüchliche Entscheidungen erlassen werden. Die Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung, die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetreten ist, trägt nämlich zur Rechtssicherheit bei (Urteil vom 13. Januar 2004 in der Rechtssache C-453/00, Kühne & Heitz, Slg. 2004, I-0000, Randnr. 24).

36 Das Argument der portugiesischen Regierung, da Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG den Rat auch ermächtige, über „gewährte“ Beihilfen zu entscheiden, und sich aus Artikel 88 Absatz 3 EG ergebe, dass jede „Einführung“ einer Beihilfe gerade erfordere, dass die Kommission sich zuvor dazu geäußert habe, sei der Rat also befugt, über Beihilfen zu entscheiden, die Gegenstand einer früheren Entscheidung der Kommission gewesen seien, ist in sich widersprüchlich. Es kann nämlich nicht gleichzeitig geltend gemacht werden, dass eine „gewährte“ Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG eine Beihilfe sei, die zwangsläufig zuvor nach Artikel 87 EG von der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar habe erklärt worden sein müssen, und dass der Rat befugt sei, später eine solche Beihilfe in Abweichung von dieser Vorschrift für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären.

37 Zweitens hat der Gerichtshof zu prüfen, ob – wie die Kommission geltend macht – der Umstand, dass der Rat nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt befugt ist, über die die Kommission bereits endgültig entschieden hat, bedeutet, dass der Rat auch nicht zur Entscheidung über eine Beihilfe befugt ist, mit der den Empfängern einer zuvor durch eine Entscheidung der Kommission für unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe ein Ausgleichsbetrag für die Rückzahlungen zugewiesen wird, zu denen sie nach dieser Entscheidung verpflichtet sind.

38 In dieser Hinsicht ist zunächst festzustellen, dass aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes entgegen der Auffassung des Rates nicht geschlossen werden kann, dass die Gemeinschaftsorgane im Falle einer solchen Beihilfe völlige Entscheidungsfreiheit behielten, ohne dass sie der früheren Entscheidung der Kommission gebührend Rechnung tragen müssten, mit der die Unvereinbarkeit der ursprünglich den Betroffenen gewährten Beihilfen festgestellt wurde.

39 Der Gerichtshof hat nämlich vielmehr entschieden, dass die Kommission, wenn sie die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt prüft, alle einschlägigen Umstände berücksichtigen muss, zu denen gegebenenfalls der bereits in einer vorhergehenden Entscheidung beurteilte Zusammenhang sowie die einem Mitgliedstaat durch diese Entscheidung eventuell auferlegten Verpflichtungen gehören (vgl. u. a. Urteile vom 3. Oktober 1991 in der Rechtssache C-261/89, Italien/Kommission, Slg. 1991, I‑4437, Randnr. 20, und TWD/Kommission, Randnr. 26). Der Gerichtshof hat daraus insbesondere geschlossen, dass die Kommission, wenn ihr keine neuen Umstände mitgeteilt worden sind, anhand deren sie beurteilen könnte, ob auf die fraglichen Beihilfen die Ausnahmebestimmung des EG-Vertrags angewandt werden kann, berechtigt ist, ihre Entscheidung auf die Beurteilungen, die sie bereits in der vorhergehenden Entscheidung vorgenommen hatte, und auf die Nichtbeachtung der dort von ihr aufgestellten Bedingungen zu stützen (Urteil Italien/Kommission, Randnr. 23).

40 Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass eine Übergangsregelung, mit der die Wirkungen einer staatliche Beihilferegelung, die der Kommission nicht gemeldet und von dieser durch eine Entscheidung für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde – jedoch ohne dass die Kommission die Rückzahlung der betreffenden Beihilfen verlangt hätte –, aufrecht erhalten werden, möglichst so auszulegen ist, dass sie mit dieser Entscheidung vereinbar ist, d. h. dahin gehend, dass sie nicht zur Gewährung neuer staatlicher Beihilfen nach der Aufhebung der durch die fragliche Entscheidung der Kommission für rechtswidrig befundenen Beihilferegelung ermächtigt (Beschluss vom 24. Juli 2003 in der Rechtssache C-297/01, Sicilcassa u. a., Slg. 2003, I-7849, Randnr. 44).

41 Ferner ist zu beachten, dass die Aufhebung einer unrechtmäßig gewährten staatlichen Beihilfe durch Rückforderung die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit ist (vgl. u. a. Urteile vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87, Belgien/Kommission, „Tubemeuse“, Slg. 1990, I-959, Randnr. 66, und vom 7. März 2002 in der Rechtssache C-310/99, Italien/Kommission, Slg. 2002, I-2289, Randnr. 98).

42 Die Verpflichtung des Mitgliedstaats, eine von der Kommission als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehene Beihilfe aufzuheben, dient nämlich zur Wiederherstellung der früheren Lage, und dieses Ziel ist erreicht, wenn die fraglichen Beihilfen, gegebenenfalls zuzüglich Verzugszinsen, vom Empfänger zurückgezahlt werden. Durch diese Rückzahlung verliert dieser den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, wodurch die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt wird (vgl. u. a. Urteile vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-350/93, Kommission/Italien, Slg. 1995, I-699, Randnrn. 21 und 22, und vom 7. März 2002, Italien/Kommission, Randnrn. 98 und 99).

43 Die von der Kommission nach den Artikeln 87 EG und 88 EG erlassenen Entscheidungen würden daher offensichtlich ihrer Wirkung beraubt, wenn man zuließe, dass ein Mitgliedstaat den Empfängern einer rechtswidrigen, zuvor durch eine Entscheidung der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Beihilfe eine neue Beihilfe in Höhe der rechtswidrigen Beihilfe gewährt, die dazu bestimmt ist, die Auswirkungen der Rückzahlungen zu neutralisieren, zu denen diese Empfänger nach der betreffenden Entscheidung verpflichtet sind (vgl. entsprechend Urteile vom 20. September 1990 in der Rechtssache C‑5/89, Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I‑3437, Randnr. 17, und vom 7. März 2002, Italien/Kommission, Randnr. 104).

44 Schließlich kann, wie sich aus den Randnummern 33 und 35 des vorliegenden Urteils ergibt, der Rat, wenn die Kommission eine Entscheidung erlassen hat, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, dieser Entscheidung ihre Wirksamkeit nicht dadurch nehmen, dass er selbst die Beihilfe nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt.

45 Folglich kann er eine solche Entscheidung ebenso wenig dadurch ihrer Wirkung berauben, dass er nach der genannten Vorschrift eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt für vereinbar erklärt, die dazu bestimmt ist, die Empfänger der von der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe für die Rückzahlungen zu entschädigen, zu denen sie aufgrund der fraglichen Entscheidung verpflichtet sind.

46 Hierzu kommt, dass die zweite Beihilfe unter diesen Umständen so untrennbar mit derjenigen verbunden ist, deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt zuvor von der Kommission festgestellt worden war, dass eine Unterscheidung dieser Beihilfen zum Zwecke der Anwendung des Artikels 88 Absatz 2 EG willkürlich erscheint.

47 Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG ist nach alledem dahin auszulegen, dass der Rat nicht auf der Grundlage dieser Vorschrift eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären kann, mit der den Empfängern einer zuvor durch eine Entscheidung der Kommission für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe ein Betrag zugewiesen wird, der dazu bestimmt ist, diese für die Rückzahlungen zu entschädigen, zu denen sie nach der fraglichen Entscheidung verpflichtet sind.

48 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die Portugiesische Republik mit ihrem nach Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 3 EG dem Rat vorgelegten Antrag nicht darauf abzielte, die nach den Gesetzes-Dekreten von 1994 und 1999 eingeführten Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären zu lassen. Außer Frage steht auch, dass diese Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurden und ihre Rückzahlung durch die Entscheidungen 2000/200 und 2001/86 angeordnet wurde.

49 Zur angefochtenen Entscheidung ist festzustellen, dass sich aus dem Wortlaut ihres Titel und ihres Artikels 1 ergibt, dass die durch sie für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärte Beihilfe dem besonderen Zweck diente, den Empfängern der zuvor durch die Entscheidungen 2000/200 und 2001/86 für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Beihilfen einen Betrag zu gewähren, der diese zu den Rückzahlungen befähigen soll, zu denen sie nach diesen beiden Entscheidungen verpflichtet sind.

50 Wie sich aus Randnummer 47 des vorliegenden Urteils ergibt, konnte der Rat eine Entscheidung wie die angefochtene nicht wirksam erlassen.

51 Der auf die mangelnde Befugnis des Rates zum Erlass der angefochtenen Entscheidung gestützte erste Klagegrund der Kommission ist daher begründet, und die angefochtene Entscheidung ist somit für nichtig zu erklären.

Zum zweiten, dritten, vierten und fünften Klagegrund

52 Da dem ersten Klagegrund der Kommission stattgegeben wurde und die angefochtene Entscheidung daraufhin für nichtig zu erklären ist, erübrigt sich eine Prüfung der übrigen Klagegründe der Kommission.

Kosten

53 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 tragen die Portugiesische Republik und die Französische Republik ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen

DER GERICHTSHOF (Plenum)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidung 2002/114/EG des Rates vom 21. Januar 2002 zur Ermächtigung der Regierung Portugals, den portugiesischen Schweinezüchtern, die Nutznießer der Maßnahmen von 1994 und 1998 waren, eine Beihilfe zu gewähren, wird für nichtig erklärt.

2. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Portugiesische Republik und die Französische Republik tragen ihre eigenen Kosten.

Skouris

Jann

Timmermans

Rosas

Gulmann

Puissochet

Cunha Rodrigues

La Pergola

Schintgen

Macken

Colneric

von Bahr

Lenaerts

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 29. Juni 2004.

Der Kanzler

Der Präsident

R. Grass

V. Skouris

1 – Verfahrenssprache: Französisch. Top

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