Rechtssache C‑507/08
Europäische Kommission
gegen
Slowakische Republik
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Staatliche Beihilfe – Teilweiser Erlass einer Steuerschuld eines Unternehmens im Rahmen eines Vergleichsverfahrens – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird – Nichtdurchführung“
Leitsätze des Urteils
1. Vertragsverletzungsklage – Nichteinhaltung, die rechtswidrigen Beihilfen zurückzufordern – Verteidigungsmittel
(Art. 88 Abs. 2 EG, Art. 4 Abs. 3 EUV)
2. Staatliche Beihilfen – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird – Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
(Art. 88 Abs. 2 EG; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, 13. Erwägungsgrund, Art. 14 Abs. 3)
3. Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Anwendung des nationalen Rechts – Voraussetzungen und Grenzen
(Art. 88 Abs. 2 EG, Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, Art. 14 Abs. 3)
1. Ein Mitgliedstaat kann zu seiner Verteidigung im Rahmen einer von der Kommission gemäß Art. 88 Abs. 2 EG erhobenen Vertragsverletzungsklage nur geltend machen, dass es absolut unmöglich gewesen sei, die Rückforderungsentscheidung ordnungsgemäß durchzuführen.
Im Fall von Schwierigkeiten bei der Durchführung müssen die Kommission und der Mitgliedstaat nach dem – namentlich Art. 4 Abs. 3 EUV zugrunde liegenden – Grundsatz, dass den Mitgliedstaaten und den Organen der Europäischen Union gegenseitige Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit obliegen, redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des AEU-Vertrags, insbesondere derjenigen über die staatlichen Beihilfen, zu überwinden.
(vgl. Randnrn. 43-44)
2. Der am Wortlaut orientierten Auslegung einer Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, einer Auslegung, auf die sich der Mitgliedstaat stützt, um die Nichtdurchführung der Entscheidung zu rechtfertigen, und wonach die Entscheidung die „Rückforderung“ und nicht die „Wiedererlangung“ verlange, was nach Meinung dieses Mitgliedstaats nur eine Verpflichtung begründe, verschiedene Schritte zu unternehmen, um die rechtswidrige Beihilfe zurückzufordern, nicht aber sie tatsächlich beizutreiben, kann nicht gefolgt werden.
Im Kontext des Unionsrechts und insbesondere mit Blick auf den 13. Erwägungsgrund und auf Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 über die Anwendung von Art. 88 EG hat eine solche Entscheidung der Kommission die Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs zum Ziel und verpflichtet deshalb den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, die tatsächliche und unverzügliche Rückzahlung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe zu bewirken.
(vgl. Randnrn. 5, 46-48)
3. Ist ein Mitgliedstaat nach einer Entscheidung der Kommission, mit der das Vorliegen einer mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren staatlichen Beihilfe festgestellt wird, zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe verpflichtet, so ist er frei in der Wahl der Mittel, mit denen er dieser Verpflichtung nachkommt, vorausgesetzt, die gewählten Mittel beeinträchtigen nicht die Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts. Nach dem Unionsrecht besteht also eine Verpflichtung, alle Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Durchführung der Entscheidungen der Kommission über die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe zu gewährleisten, wobei die Besonderheiten der unterschiedlichen von den Mitgliedstaaten dafür vorgesehenen Verfahren zu beachten sind.
Was insbesondere die Frage betrifft, ob die Unanfechtbarkeit einer nationalen Gerichtsentscheidung, mit der im Rahmen eines gerichtlich zugelassenen Sanierungsverfahrens ein Vergleich genehmigt wird, aus dem der teilweise Verzicht auf eine öffentliche Forderung folgt, der später von der Kommission als staatliche Beihilfe qualifiziert wird, der Rückforderung dieser Beihilfe entgegensteht, so gebietet es das Unionsrecht einem nationalen Gericht nicht in jedem Fall, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Gerichtsentscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch ein Verstoß dieser Entscheidung gegen Unionsrecht abgestellt werden könnte. Wenn jedoch die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats nach innerstaatlichem Recht über Mittel verfügen, die es diesem Mitgliedstaat bei sorgfältiger Anwendung hätten ermöglichen können, die betreffende Beihilfe beizutreiben, und das Vorbringen des Mitgliedstaats nicht substantiiert genug ist, um den Schluss zuzulassen, dass er innerhalb der gewährten Frist alle ihm möglichen Schritte unternommen hat, um die Rückzahlung der rechtswidrigen Beihilfe zu erreichen, hat dieser Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus Art. 249 Abs. 4 EG und der Entscheidung der Kommission verstoßen.
(vgl. Randnrn. 51-52, 55, 60-61, 64-65)
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
22. Dezember 2010(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Staatliche Beihilfen –Teilweiser Erlass einer Steuerschuld eines Unternehmens im Rahmen eines Vergleichsverfahrens – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird – Nichtdurchführung“
In der Rechtssache C‑507/08
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 88 Abs. 2 EG, eingereicht am 21. November 2008,
Europäische Kommission, vertreten durch C. Giolito, J. Javorský und K. Walkerová als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Slowakische Republik, vertreten durch B. Ricziová als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.‑C. Bonichot, der Richter K. Schiemann (Berichterstatter) und L. Bay-Larsen, der Richterin C. Toader und des Richters M. Safjan,
Generalanwalt: P. Cruz Villalón,
Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. Juni 2010,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 9. September 2010
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Slowakische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 249 Abs. 4 EG und aus Art. 2 der Entscheidung 2007/254/EG der Kommission vom 7. Juni 2006 über die Staatliche Beihilfe C 25/2005 (ex NN 21/2005), gewährt durch die Slowakische Republik zugunsten von Frucona Košice a.s. (ABl. L 112, S. 14), verstoßen hat, dass sie die genannte Entscheidung nicht durchgeführt hat.
Rechtlicher Rahmen
2 Der 13. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83, S. 1) lautet:
„Bei rechtswidrigen Beihilfen, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar sind, muss wirksamer Wettbewerb wiederhergestellt werden. Dazu ist es notwendig, die betreffende Beihilfe einschließlich Zinsen unverzüglich zurückzufordern. Die Rückforderung hat nach den Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu erfolgen. Die Anwendung dieser Verfahren sollte jedoch die Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs durch Verhinderung der sofortigen und tatsächlichen Vollstreckung der Kommissionsentscheidung nicht erschweren. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, sollten die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung der Wirksamkeit der Kommissionsentscheidung treffen.“
3 Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:
„Unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften nach Artikel [242 EG] erfolgt die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung der Kommissionsentscheidung ermöglicht wird. Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen Gerichten unbeschadet des Gemeinschaftsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen.“
4 Art. 23 Abs. 1 dieser Verordnung sieht vor:
„Kommt der betreffende Mitgliedstaat mit Bedingungen und Auflagen verbundenen Entscheidungen oder Negativentscheidungen, insbesondere in den in Artikel 14 genannten Fällen, nicht nach, so kann die Kommission nach Artikel [88 Absatz 2 EG] den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften unmittelbar anrufen.“
Vorverfahren
5 Mit der Entscheidung 2007/254 stellte die Kommission fest, dass es sich bei den Maßnahmen der Slowakischen Republik zugunsten der Frucona Košice a.s. (im Folgenden: Frucona) um eine staatliche Beihilfe handele, die nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei.
6 Dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass Frucona zum Zeitpunkt der maßgeblichen Ereignisse im Bereich der Herstellung von alkoholischen Getränken und Spirituosen, alkoholfreien Getränken, Obst- und Gemüsekonserven und Essig tätig war. Die fragliche staatliche Maßnahme bestand im Erlass einer Steuerschuld durch das Finanzamt Košice IV (im Folgenden: Finanzamt) im Rahmen eines Vergleichs. Dabei handelt es sich um ein Verfahren, das durch das Gesetz Nr. 328/91 über Insolvenz- und Vergleichsverfahren geregelt ist. Aus diesem Gesetz ergibt sich, dass das Ziel des Vergleichs ähnlich wie bei einem Insolvenzverfahren darin besteht, die finanzielle Situation eines überschuldeten Unternehmens zu regeln, aber gleichzeitig die Fortsetzung der Tätigkeit durch das Unternehmen zu gewährleisten, indem eine Vereinbarung mit den Gläubigern angestrebt wird, durch die sich das Unternehmen verpflichtet, einen Teil seiner Schuld zu begleichen, wenn ihm der Rest erlassen wird. Diese Vereinbarung muss das für die Überwachung dieses Verfahrens zuständige Gericht genehmigen.
7 Am 8. März 2004 beantragte Frucona beim zuständigen Bezirksgericht ein Vergleichsverfahren. Ihre Passiva bestanden u. a. aus geschuldeten Alkoholverbrauchssteuern. Nachdem die Gläubiger dem Vergleich zugestimmt hatten, wurde er von diesem Bezirksgericht am 14. Juli 2004 bestätigt. Diese Entscheidung wurde nach Ablauf der Rechtsmittelfrist rechtskräftig.
8 Die Vergleichsvereinbarung sah vor, dass Frucona innerhalb eines Monats 35 % ihrer Schuld begleichen sollte und die Gläubiger im Gegenzug 65 % der Schuld erlassen sollten.
9 Frucona schuldete dem Finanzamt insgesamt 640 793 831 SKK (16,86 Millionen Euro). Im Rahmen des Vergleichs zahlte sie davon 224 277 841 SKK (5,86 Millionen Euro), so dass auf eine Steuerschuld in Höhe von 416 515 990 SKK (11 Millionen Euro) verzichtet wurde.
10 Nach Überprüfung des fraglichen Steuererlasses nach Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 1 EG stellte die Kommission fest, dass die Slowakische Republik Frucona mit diesem Erlass eine rechtswidrige Beihilfe gewährt habe. Der Tenor der Entscheidung 2007/254 lautet:
„Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die die Slowakische Republik [Frucona] in Höhe von 416 515 990 SKK gewährt hat, ist nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Artikel 2
1. Die Slowakische Republik trifft alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte, rechtswidrig zur Verfügung gestellte Beihilfe von dem Empfänger zurückzufordern.
2. Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen.
3. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe [Frucona] zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung.
…
Artikel 3
Die Slowakische Republik teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen …
…“
11 Am 12. Januar 2007 erhob Frucona beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung (Rechtssache Frucona Košice, T‑11/07), stellte aber keinen Antrag auf einstweilige Aussetzung ihres Vollzugs. Die Slowakische Republik focht die Entscheidung, die ihr am 12. Juni 2006 bekannt gegeben worden war, nicht an.
12 Aufgrund dieser Entscheidung forderte das Finanzamt Frucona am 4. Juli 2006 auf, die rechtswidrige Beihilfe zuzüglich Zinsen innerhalb von acht Tagen zurückzuzahlen. Da Frucona dieser Aufforderung nicht nachkam, erhob das Finanzamt am 21. Juli 2006 beim Bezirksgericht Košice II Rückzahlungsklage.
13 Mit Urteil vom 11. Juni 2007 wies das Bezirksgericht Košice II die Klage des Finanzamts ab. Es entschied, dass Frucona nicht verpflichtet sei, die Beihilfe zurückzuzahlen. Diese Entscheidung wurde mit Urteil des Regionalgerichts Košice vom 21. April 2008 bestätigt, u. a. mit der Begründung, dass es nicht möglich sei, die Entscheidung über den Vergleich zu überprüfen, da sie rechtskräftig geworden sei.
14 Mit Schreiben vom 2. Juli 2008 ersuchte das Finanzamt den Generalstaatsanwalt der Republik, gegen die letztgenannte Entscheidung ein außerordentliches Rechtsmittel einzulegen. Wie mit diesem Ersuchen weiter verfahren wurde, hat die Slowakische Republik nicht klar dargelegt.
15 In dem Verfahren zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe mahnte die Kommission wiederholt die sofortige und tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung 2007/254 an und rügte, dass die slowakischen Behörden es für erforderlich gehalten hätten, beim Bezirksgericht Rückzahlungsklage zu erheben, statt die Entscheidung unmittelbar nach den nationalen Vorschriften zu vollstrecken.
16 Die slowakischen Behörden trugen hierzu im Wesentlichen zwei Hauptargumente vor:
– Das gerichtliche Verfahren sei für die Wiedererlangung der Beihilfe einschließlich Zinsen unumgänglich gewesen, da das slowakische Steuerrecht keine Rechtsgrundlage für die Einziehung einer Forderung der Steuerverwaltung vorsehe, die im Rahmen eines Vergleichsverfahrens erlassen worden sei, so dass es erforderlich gewesen sei, einen Vollstreckungstitel zu erwirken. Mit anderen Worten könne nach slowakischem Recht die rechtskräftige Entscheidung des für die Kontrolle des Vergleichs zwischen Frucona und ihren Gläubigern zuständigen Gerichts, das diesen Vergleich genehmigt habe, nicht durch eine Verwaltungsentscheidung des Finanzamts „aufgehoben“ werden.
– Die Entscheidung 2007/254 sei für Frucona nicht unmittelbar bindend, sondern verpflichte die Slowakische Republik, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die rechtswidrig gewährte Beihilfe zurückzufordern. Durch diese Entscheidung, bei der es sich um eine „ausländische“ Verwaltungsentscheidung handele, werde für Frucona keine Verpflichtung zur Rückzahlung der Beihilfe begründet, so dass es nicht möglich sei, die Entscheidung der Kommission nach dem nationalen Verfahren zu vollstrecken.
17 Nach diversem Schriftwechsel und weiteren Erinnerungen nach Ablauf der in Art. 3 der Entscheidung 2007/254 vorgesehenen zweimonatigen Frist für die Mitteilung der zur Durchführung der Entscheidung getroffenen Maßnahmen hat die Kommission, da sie der Ansicht war, dass die Slowakische Republik sie immer noch nicht wirksam durchgeführt habe, beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
18 Die Kommission vertritt unter Hinweis auf die Urteile vom 21. März 1990, Belgien/Kommission (C‑142/87, Slg. 1990, I‑959, Randnr. 66), und vom 21. März 1991, Italien/Kommission (C‑305/89, Slg. 1991, I‑1603, Randnr. 41), die Auffassung, dass die Aufhebung einer rechtswidrigen Beihilfe durch Beitreibung die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit sei. Dem Urteil vom 26. Juni 2003, Kommission/Spanien (C‑404/00, Slg. 2003, I‑6695, Randnr. 21), zufolge habe der Mitgliedstaat, an den eine ihn zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen verpflichtende Entscheidung gerichtet sei, nach Art. 249 EG alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung der Entscheidung sicherzustellen.
19 Im vorliegenden Fall sei die Frucona gewährte Beihilfe mehr als 29 Monate nach Bekanntgabe der Entscheidung 2007/254 noch immer nicht beigetrieben worden. Die Slowakische Republik habe daher gegen ihre Verpflichtungen aus der Entscheidung 2007/254 und aus Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 verstoßen.
20 Der Umstand, dass die Steuerverwaltung eine Klage auf Rückzahlung der rechtswidrigen Beihilfe erhoben habe, die lange Verfahrensdauer und der Tenor der Entscheidung des Bezirksgerichts Košice II und später der des Regionalgerichts Košice hätten die sofortige und tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung 2007/254 verhindert, auch wenn die für die Rückforderung zuständige Behörde im Einklang mit dem nationalen Recht gehandelt hätte. Die slowakischen Behörden hätten den Grundsatz der unmittelbaren Wirkung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts im Fall der Kollision mit einer mitgliedstaatlichen Rechtsvorschrift verkannt.
21 Zu dem Argument der Slowakischen Republik, die Rückforderung der gewährten Beihilfe sei wegen der Rechtskraft der Entscheidung des Gerichts über die Genehmigung der im Rahmen des Vergleichsverfahrens erzielten Vereinbarung ausgeschlossen, verweist die Kommission auf das Urteil vom 18. Juli 2007, Lucchini (C‑119/05, Slg. 2007, I‑6199, Randnr. 63), in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass das Gemeinschaftsrecht der Anwendung einer auf die Verankerung des Grundsatzes der Rechtskraft abzielenden Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehe, soweit ihre Anwendung die Rückforderung einer unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht gewährten staatlichen Beihilfe behindere, deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt durch eine bestandskräftig gewordene Entscheidung der Kommission festgestellt worden sei.
22 Nach Ansicht der Kommission läuft zudem das Ergebnis, zu dem die slowakischen Gerichte im vorliegenden Fall gekommen seien, auf eine Missachtung der von den Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen verfolgten Ziele hinaus. Wie sich aus dem Urteil vom 5. Oktober 2006, Kommission/Frankreich (C‑232/05, Slg. 2006, I‑10071, Randnr. 52), ergebe, verhindere dies die wirksame Durchführung der Entscheidung 2007/254 und die sofortige Wiederherstellung der früheren Lage und verlängere somit die Dauer des auf der fraglichen Beihilfe beruhenden unzulässigen Wettbewerbsvorteils.
23 Die Kommission kritisiert das Verhalten der slowakischen Behörden darüber hinaus unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzgrundsatzes, der wie der Effektivitätsgrundsatz bei der Würdigung der den Mitgliedstaaten für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts eingeräumten Verfahrensautonomie zu berücksichtigen sei. Der Äquivalenzgrundsatz sei dadurch verletzt worden, dass der Entscheidung 2007/254 die Vollstreckbarkeit genommen worden sei, über die z. B. die Steuerbescheide des Finanzamts verfügten.
24 Die Slowakische Republik entgegnet in ihrer Klagebeantwortung, dass eine am Wortlaut orientierte Auslegung des Art. 2 Abs. 1 und 2 der Entscheidung 2007/254 und konkret die Verwendung des Begriffs „Rückforderung“ („vymáhanie“ auf Slowakisch) statt „Wiedererlangung“ („vymoženie“ auf Slowakisch) entgegen der von der Kommission vertretenen Auslegung nicht den Schluss zulasse, dass die Slowakische Republik verpflichtet gewesen sei, die Beihilfe in der vorgegebenen Frist tatsächlich beizutreiben. Es ergebe sich daraus nur die Pflicht, in der vorgegebenen Frist alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um den Beihilfenbetrag zurückzufordern.
25 Sie habe tatsächlich verschiedene Schritte unternommen, um den Beihilfenbetrag schnell und wirksam wiederzuerlangen, insbesondere habe sie Frucona mit der Rückzahlung in Verzug gesetzt und dann versucht, sie auf gerichtlichem Weg dazu zu verpflichten. Die Entscheidung 2007/254 sei außerdem noch nicht bestandskräftig, da sie vor dem Gericht angefochten worden sei.
26 Demnach habe sie der Entscheidung 2007/254 und den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 entsprochen.
27 Die Gewährung der staatlichen Beihilfe an Frucona im Rahmen des Vergleichs sei zudem durch eine Entscheidung des für die Kontrolle des Vergleichs zuständigen Gerichts genehmigt worden, die nach Eintritt ihrer Rechtskraft vom Finanzamt, einem Verwaltungsorgan, nicht aufgehoben werden könne. Das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, dass ein solches Verwaltungsorgan rechtskräftige Entscheidungen der nationalen Gerichte aufhebe.
28 Überdies sei das Urteil Lucchini im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Denn anders als die Entscheidung des italienischen Gerichts in der Rechtssache, in der das Urteil Lucchini ergangen sei, habe die Entscheidung des Bezirksgerichts vom 14. Juli 2004 Rechtskraft erlangt, weil die gesetzlichen Fristen für die Einlegung eines Rechtsmittels gemäß den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften bereits lange vor Erlass der Entscheidung 2007/254 abgelaufen gewesen seien. Außerdem sei das Urteil Lucchini ergangen, nachdem die Slowakische Republik die notwendigen gerichtlichen Schritte zur Rückforderung des fraglichen Beihilfebetrags eingeleitet habe.
29 Die Erhebung einer Klage gegen Frucona auf Einziehung dieses Betrags bei einem innerstaatlichen Gericht sei demnach das adäquate Vorgehen gewesen und erfülle die Anforderungen der Unmittelbarkeit und Wirksamkeit.
30 Zur Rüge der Kommission, sie habe den Äquivalenzgrundsatz verletzt, macht die Slowakische Republik geltend, dass sie, da die Entscheidung 2007/254 kein unmittelbar vollstreckbarer Titel sei, nicht verpflichtet gewesen sei, ihre unmittelbare Anwendung anzuerkennen, es sei denn, man wolle den Mitgliedstaaten ihre Verfahrensautonomie bei der Durchführung einer nach Art. 88 Abs. 2 EG erlassenen Entscheidung absprechen.
31 Ferner sei der Äquivalenzgrundsatz in Bezug auf die Wahrung der Rechte des Einzelnen entwickelt worden und nicht auf dem Gebiet, in dem es ausschließlich um die Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Europäischen Gemeinschaft gehe und zu dem die Entscheidungen der Kommission nach Art. 88 Abs. 2 EG gehörten.
32 Die Kommission weist in ihrer Erwiderung die von der Slowakischen Republik vertretene, am Wortlaut orientierte Auslegung der Entscheidung 2007/254 zurück. Die Entscheidung enthalte die Verpflichtung dieses Mitgliedstaats, die Erstattung der rechtswidrigen Beihilfe konkret zu erreichen und nicht nur innerhalb der in Art. 3 der Entscheidung festgesetzten Frist von zwei Monaten das Rückforderungsverfahren einzuleiten, was dem Grundsatz entspreche, dass die von einem Mitgliedstaat zur Durchführung von Entscheidungen angestrengten Verfahren des nationalen Rechts die sofortige und tatsächliche Vollstreckung dieser Entscheidungen ermöglichen müssten.
33 Alleinige Ausnahme von der Verpflichtung zur Durchführung einer Kommissionsentscheidung sei das Vorliegen so außergewöhnlicher Umstände, dass es für den Mitgliedstaat völlig unmöglich sei, die Entscheidung ordnungsgemäß durchzuführen. Im vorliegenden Fall habe die Slowakische Republik solche Umstände aber nicht geltend gemacht.
34 Aus dem Urteil vom 27. Juni 2000, Kommission/Portugal (C‑404/97, Slg. 2000, I‑4897, Randnr. 55), ergebe sich, dass das Gemeinschaftsrecht nicht das Verfahren regele, das der betreffende Mitgliedstaat für die Durchführung einer Entscheidung einhalten müsse, mit der die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe nach Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 angeordnet werde. Die Rückforderung müsse deshalb grundsätzlich nach den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften erfolgen, die aber so anzuwenden seien, dass die nach dem Gemeinschaftsrecht verlangte Rückforderung nicht praktisch unmöglich gemacht werde und dass das Interesse der Gemeinschaft in vollem Umfang berücksichtigt werde.
35 Auch wenn die Kommission der Slowakischen Republik nicht habe vorschreiben wollen, wie die fragliche staatliche Beihilfe zurückzufordern gewesen sei, genüge das von dieser gewählte Vorgehen nicht den Anforderungen an eine sofortige und tatsächliche Beitreibung der rechtswidrigen Beihilfe, da diese 29 Monate nach Bekanntgabe der Entscheidung 2007/254 immer noch nicht beigetrieben sei.
36 Entgegen dem anderslautenden Vorbringen der Slowakischen Republik habe die Kommission auch nicht vom Finanzamt verlangt, eine unanfechtbare gerichtliche Entscheidung aufzuheben, sondern die Rücknahme der Entscheidung über die Beihilfengewährung nur als ein mögliches Verfahren zur Durchführung der Entscheidung 2007/254 vorgeschlagen, was mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs vereinbar sei. Sie habe außerdem darauf hingewiesen, dass diese Rechtsprechung die zuständigen nationalen Gerichte dazu verpflichte, gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts unangewendet zu lassen.
37 Wie sich aus dem Urteil Lucchini ergebe, besage der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts, dass das Gemeinschaftsrecht jeder innerstaatlichen Rechtshandlung vorgehen müsse, unabhängig davon, ob es sich um einen Verwaltungsakt, eine Handlung des Gesetzgebers oder selbst um ein unanfechtbares Gerichtsurteil handele. Dass das Urteil Lucchini nach Erlass der gerichtlichen Entscheidung über die Genehmigung der Frucona gewährten staatlichen Beihilfe ergangen sei, sei unbeachtlich, da es nur das geltende Recht so auslege, wie es anzuwenden sei.
38 Schließlich weist die Kommission das Vorbringen der Slowakischen Republik zurück, der Äquivalenzgrundsatz sei im Zusammenhang mit der Durchführung einer Entscheidung der Kommission auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen nicht anwendbar. Sie trägt vor, dass die Verfahrensautonomie des Mitgliedstaats durch den allgemeinen Effektivitätsgrundsatz begrenzt werde. Andernfalls verlöre die Rückforderung jeden Sinn und es wäre unmöglich, die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.
39 Die Slowakische Republik weist das Vorbringen der Kommission zurück, die zuständigen slowakischen Behörden hätten sich nicht einfach darauf beschränken dürfen, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die Beihilfe zurückzufordern, sondern hätten sie tatsächlich beitreiben müssen. Sie sei allen Verpflichtungen aus der allein verbindlichen slowakischen Fassung der Entscheidung 2007/254 nachgekommen.
40 Im Übrigen erhält die Slowakische Republik ihr Vorbringen aufrecht, dass die Finanzbehörden eine gerichtliche Entscheidung nicht hätten aufheben können und dass sie den für die Rückforderung der fraglichen Beihilfe einzig möglichen Weg beschritten hätten.
Würdigung durch den Gerichtshof
41 Vor der Prüfung des Verstoßes, der der Slowakischen Republik im Zusammenhang mit ihrer Verpflichtung zur Durchführung der Entscheidung 2007/254 vorgeworfen wird, ist auf einige Grundsätze hinzuweisen, die sich aus der auf diesem Gebiet ergangenen ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ergeben.
42 Die Aufhebung einer rechtswidrigen Beihilfe durch Rückforderung ist die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit und diese Folge kann nicht davon abhängen, in welcher Form die Beihilfe gewährt worden ist (vgl. u. a. Urteile vom 10. Juni 1993, Kommission/Griechenland, C‑183/91, Slg. 1993, I‑3131, Randnr. 16, und Kommission/Portugal, Randnr. 38).
43 Im Fall einer Entscheidung, mit der die Rechtswidrigkeit einer Beihilfe festgestellt wird, erfolgt die von der Kommission angeordnete Rückforderung der Beihilfe nach den Bedingungen des Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999. Ein Mitgliedstaat kann zu seiner Verteidigung im Rahmen einer von der Kommission gemäß Art. 88 Abs. 2 EG erhobenen Vertragsverletzungsklage nur geltend machen, dass es absolut unmöglich gewesen sei, die Rückforderungsentscheidung ordnungsgemäß durchzuführen (vgl. Urteil vom 13. November 2008, Kommission/Frankreich, C‑214/07, Slg. 2008, I‑8357, Randnrn. 43 und 44 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Im Fall von Schwierigkeiten bei der Durchführung müssen die Kommission und der Mitgliedstaat nach dem – namentlich Art. 4 Abs. 3 EUV zugrunde liegenden – Grundsatz, dass den Mitgliedstaaten und den Organen der Europäischen Union gegenseitige Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit obliegen, redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des AEU-Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden (vgl. Urteil vom 13. November 2008, Kommission/Frankreich, Randnr. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45 In der vorliegenden Rechtssache ist zunächst festzustellen, dass zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage durch die Kommission, d. h. 29 Monate nach Bekanntgabe der Entscheidung 2007/254, von Frucona noch nichts wiedererlangt worden war. Die Slowakische Republik bestreitet diesen Umstand nicht und macht im Übrigen nicht geltend, dass die Durchführung der Kommissionsentscheidung absolut unmöglich sei.
46 Das Vorbringen der Slowakischen Republik zur Rechtfertigung der Nichtdurchführung der Entscheidung 2007/254 und damit der Nichtrückforderung der Frucona gewährten rechtswidrigen Beihilfe besteht im Wesentlichen aus zwei Teilen.
47 Erstens hat die Slowakische Republik in ihren Schriftsätzen eine am Wortlaut orientierte Auslegung des Art. 2 Abs. 1 und 2 der Entscheidung 2007/254 vertreten und sich dabei auf die Verwendung des Begriffs „Rückforderung“ statt „Wiedererlangung“ in der slowakischen Fassung der Entscheidung gestützt, was ihrer Meinung nach nur eine Verpflichtung begründe, verschiedene Schritte zu unternehmen, um die rechtswidrige Beihilfe zurückzufordern, nicht aber sie tatsächlich beizutreiben.
48 Eine solche Auslegung der Begriffe der Entscheidung 2007/254 verkennt offenkundig die tatsächliche Bedeutung dieser Entscheidung. Im Kontext des Unionsrechts und insbesondere mit Blick auf den 13. Erwägungsgrund und auf Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 hat die Entscheidung 2007/254, wie die Kommission vorträgt, ersichtlich die Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs zum Ziel und verpflichtet deshalb den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, die tatsächliche und unverzügliche Rückzahlung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe zu bewirken. Daher kann der von der Slowakischen Republik vertretenen, am Wortlaut orientierten Auslegung der Begriffe dieser Entscheidung nicht gefolgt werden.
49 Zweitens führt die Slowakische Republik das Argument an, dass das gerichtliche Verfahren, das vom Finanzamt zunächst beim Bezirksgericht Košice II und dann beim Regionalgericht Košice angestrengt wurde, um die Frucona gewährte staatliche Beihilfe zurückzufordern, unumgänglich gewesen sei, weil die durch eine rechtskräftig gewordene Entscheidung des zuständigen Gerichts genehmigte Vergleichsvereinbarung nicht vom Finanzamt, einem Verwaltungsorgan, habe aufgehoben werden können.
50 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die durch eine Entscheidung der Kommission angeordnete Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe gemäß Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/99 unverzüglich und nach den Verfahren des innerstaatlichen Rechts des betreffenden Mitgliedstaats zu erfolgen hat, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung dieser Entscheidung ermöglicht wird.
51 So ist ein Mitgliedstaat, der nach einer solchen Entscheidung der Kommission zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen verpflichtet ist, frei in der Wahl der Mittel, mit denen er dieser Verpflichtung nachkommt, vorausgesetzt, die gewählten Mittel beeinträchtigen nicht die Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts (vgl. Urteile vom 12. Dezember 2002, Kommission/Deutschland, C‑209/00, Slg. 2002, I‑11695, Randnr. 34, und vom 20. Mai 2010, Scott und Kimberly Clark, C‑210/09, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 21).
52 Nach dem Unionsrecht besteht also eine Verpflichtung, alle Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Durchführung der Entscheidungen der Kommission über die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe zu gewährleisten, wobei die Besonderheiten der unterschiedlichen von den Mitgliedstaaten dafür vorgesehenen Verfahren zu beachten sind. Im Einklang damit hat die Kommission im Rahmen der vorliegenden Klage erklärt, dass sie nicht die Absicht habe, den zuständigen Behörden der Slowakischen Republik genau vorzuschreiben, wie die Frucona gewährte Beihilfe zurückzufordern sei, aber der Ansicht sei, dass das hierfür in Gang gesetzte Verfahren nicht den Anforderungen an eine sofortige und tatsächliche Beitreibung dieser Beihilfe genüge.
53 Dass das Finanzamt im Anschluss an die Entscheidung 2007/254 gerichtliche Schritte eingeleitet hat, um die rechtswidrige staatliche Beihilfe zurückzufordern, ist somit als solches nicht zu kritisieren, da ein Mitgliedstaat, wie oben festgestellt, frei ist in der Wahl der Mittel, mit denen er seiner Verpflichtung zur Rückforderung nachkommt.
54 In der vorliegenden Rechtssache haben die von den zuständigen slowakischen Behörden ergriffenen Maßnahmen letztlich jedoch nicht zur Rückzahlung der rechtswidrigen Beihilfe geführt, so dass die normalen Wettbewerbsbedingungen nicht wiederhergestellt wurden. Die Rückforderung war in erster Linie deshalb nicht durchsetzbar, weil zuerst das Bezirksgericht Košice II und dann das Regionalgericht Košice die Rückzahlungsklage des Finanzamts mit der Begründung abgewiesen hatten, dass die Entscheidung des zuständigen Gerichts vom 14. Juli 2004, mit dem die Vergleichsvereinbarung genehmigt wurde, rechtskräftig geworden sei.
55 Die vorliegende Rechtssache wirft somit die Frage auf, ob die Unanfechtbarkeit einer nationalen Gerichtsentscheidung, mit der im Rahmen eines gerichtlich zugelassenen Sanierungsverfahrens ein Vergleich genehmigt wird, aus dem der teilweise Verzicht auf eine öffentliche Forderung folgt, der später von der Kommission als staatliche Beihilfe qualifiziert wird, der Rückforderung dieser Beihilfe entgegensteht.
56 Hierzu ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass sich die vorliegende Situation von derjenigen in der Rechtssache unterscheidet, in der das von der Kommission angeführte Urteil Lucchini ergangen ist. Darin hat der Gerichtshof entschieden, dass das Unionsrecht der Anwendung einer auf die Verankerung des Grundsatzes der Rechtskraft abzielenden Vorschrift des nationalen Rechts entgegensteht, soweit ihre Anwendung die Rückforderung einer unter Verstoß gegen das Unionsrecht gewährten staatlichen Beihilfe behindert, deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt durch eine bestandskräftig gewordene Entscheidung der Kommission festgestellt worden ist (vgl. Randnr. 63 des Urteils Lucchini).
57 In der vorliegenden Rechtssache ist nämlich die rechtskräftige Gerichtsentscheidung, auf die sich die Slowakische Republik beruft, vor der Entscheidung ergangen, mit der die Kommission die Rückforderung der streitigen Beihilfe angeordnet hat.
58 Wie die Slowakische Republik geltend macht, kann das Urteil Lucchini in der vorliegenden Rechtssache folglich nicht unmittelbar einschlägig sein.
59 Als Zweites ist auf die Bedeutung hinzuweisen, die der Grundsatz der Rechtskraft sowohl in der Unionsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen hat. Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollen nämlich die nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordenen Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können (Urteile vom 30. September 2003, Köbler, C‑224/01, Slg. 2003, I‑10239, Randnr. 38, vom 16. März 2006, Kapferer, C‑234/04, Slg. 2006, I‑2585, Randnr. 20, und vom 3. September 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, Slg. 2009, I‑7501, Randnr. 22).
60 Somit gebietet es das Unionsrecht einem nationalen Gericht nicht in jedem Fall, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Gerichtsentscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch ein Verstoß dieser Entscheidung gegen Unionsrecht abgestellt werden könnte (vgl. in diesem Sinne Urteile Kapferer, Randnr. 21, und Fallimento Olimpiclub, Randnr. 23).
61 Wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen ausgeführt hat, ergibt sich sowohl aus den Akten als auch aus den Ausführungen der Slowakischen Republik in der mündlichen Verhandlung, dass deren nationale Behörden nach innerstaatlichem Recht über Mittel verfügt haben, die es diesem Mitgliedstaat bei sorgfältiger Anwendung hätten ermöglichen können, die betreffende Beihilfe beizutreiben.
62 Die Slowakische Republik hat jedoch keine genauen Angaben zu den Bedingungen gemacht, unter denen ihre Behörden die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel genutzt hätten.
63 Insbesondere hat die Slowakische Republik, wie in Randnr. 14 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nicht klar dargelegt, wie mit dem Ersuchen des Finanzamts auf Einlegung eines außerordentlichen Rechtsmittels gegen das Urteil des Regionalgerichts Košice vom 21. April 2008 weiter verfahren wurde.
64 Der Gerichtshof kann daher nur feststellen, dass das Vorbringen der Slowakischen Republik in Anbetracht der präzisen Kritik der Kommission nicht substantiiert genug ist, um den Schluss zuzulassen, dass sie innerhalb der gewährten Frist alle ihr möglichen Schritte unternommen hatte, um die Rückzahlung der betreffenden Beihilfe zu erreichen.
65 In Anbetracht des Vorstehenden ist festzustellen, dass die Slowakische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 249 Abs. 4 EG und Art. 2 der Entscheidung 2007/254 verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um die in dieser Entscheidung bezeichnete rechtswidrige Beihilfe von ihrem Empfänger zurückzufordern.
Kosten
66 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Slowakische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Slowakische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 249 Abs. 4 EG und Art. 2 der Entscheidung 2007/254/EG der Kommission vom 7. Juni 2006 über die Staatliche Beihilfe C 25/2005 (ex NN 21/2005), gewährt durch die Slowakische Republik zugunsten von Frucona Košice a.s., verstoßen, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um die in dieser Entscheidung bezeichnete rechtswidrige Beihilfe von ihrem Empfänger zurückzufordern.
2. Die Slowakische Republik trägt die Kosten.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Slowakisch.
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