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URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 12. JULI 1990. - KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN GEGEN ITALIENISCHE REPUBLIK. - VERTRAGSVERLETZUNGSVERFAHREN - PFLANZENSCHUTZUNTERSUCHUNG BEI PAMPELMUSEN - VERBOT VON EINFUHREN UEBER LANDGRENZSTELLEN. - RECHTSSACHE C-128/89.
Sammlung der Rechtsprechung 1990 Seite I-03239
Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
++++
1 . Rechtsangleichung - Richtlinie zur Harmonisierung von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit, die im Handel mit bestimmten Waren gelten - Erlaß nationaler Maßnahmen - Verpflichtung zur Einhaltung der durch die Richtlinie gezogenen und jedenfalls der Grenzen, die aus Artikel 36 EWG-Vertrag folgen
( EWG-Vertrag, Artikel 36 und 100 )
2 . Rechtsangleichung - Pflanzenschutz - Richtlinie 77/93 - Nationales Einfuhrverbot - Zulässigkeitsvoraussetzungen
( EWG-Vertrag, Artikel 36; Richtlinie 77/93 des Rates, Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a )
3 . Freier Warenverkehr - Ausnahmen - Zulässigkeitsvoraussetzungen - Begründung, die sich nicht auf die Begrenzung der öffentlichen Ausgaben stützt
( EWG-Vertrag, Artikel 30 und 36 )
Leitsätze1 . Die Mitgliedstaaten sind dann, wenn eine Gemeinschaftsrichtlinie gemäß Artikel 100 EWG-Vertrag die Harmonisierung von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit anordnet und ausserdem Gemeinschaftsverfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung vorsieht, zum Erlaß von Schutzmaßnahmen nur innerhalb der durch die Harmonisierungsrichtlinie gezogenen Grenzen berechtigt . Denn Richtlinien dieser Art sollen den freien Warenverkehr fördern, indem sie die Hindernisse aufheben oder zumindest abbauen, die sich für den freien Warenverkehr aus nationalen gesundheitsbehördlichen Maßnahmen ergeben können, die im Einklang mit Artikel 36 getroffen werden . Daraus folgt, daß die Befugnis zum Erlaß von Maßnahmen des Gesundheitsschutzes, über die die Mitgliedstaaten gemäß der Harmonisierungsrichtlinie verfügen, keinesfalls die in Artikel 36 festgelegten Grenzen überschreiten kann .
2 . Die den Mitgliedstaaten durch Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 77/93 verliehene Befugnis, das Verbringen von in Anhang III Teil B der Richtlinie genannten Pflanzen, Pflanzenerzeugnissen und anderen Gegenständen in ihr Gebiet aus Gründen des Gesundheitsschutzes zu verbieten, kann unter Berücksichtigung von Artikel 36 EWG-Vertrag nicht so verstanden werden, daß sie den Handel beschränkende Maßnahmen ergreifen dürften, die über das hinausgehen, was zum Erreichen des angestrebten Schutzzwecks erforderlich ist .
3 . Die Mitgliedstaaten können nicht von Artikel 30 EWG-Vertrag abweichen, indem sie - selbst an sich zweckmässige - Regelungen oder Praktiken einführen oder beibehalten, deren beschränkende Elemente ihre Ursache aber im wesentlichen in dem Bestreben finden, die Belastungen der Verwaltung oder die öffentlichen Ausgaben zu vermindern, es sei denn, daß ohne diese Regelungen oder Praktiken solche Belastungen oder Ausgaben deutlich die Grenzen dessen überschreiten würden, was vernünftigerweise verlangt werden kann .
Entscheidungsgründe1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 14 . April 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag und aus der Richtlinie 77/93/EWG des Rates vom 21 . Dezember 1976 über Maßnahmen zum Schutz gegen das Verbringen von Schadorganismen der Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse in die Mitgliedstaaten ( ABl . 1977, L 26, S . 20 ) verstossen hat, indem sie die Einfuhr von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten über Landgrenzstellen verboten hat .
2 In Artikel 4 Absatz 2 der genannten Richtlinie 77/93 heisst es :
"Die Mitgliedstaaten können
a ) vorschreiben, daß die in Anhang III Teil B mit Bezug auf sie genannten Pflanzen, Pflanzenerzeugnisse oder anderen Gegenstände nicht in ihr Gebiet verbracht werden dürfen;
..."
3 Unter den in Anhang III Teil B mit Bezug auf Italien erwähnten Erzeugnissen befinden sich insbesondere die "Zitruspflanzen ". Es ist unstreitig, daß sich dieser Begriff unter anderem auf Pampelmusen bezieht .
4 In Italien wurde mit Ministerialdekret vom 11 . Juli 1980 betreffend die Pflanzenschutzvorschriften für die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen ( GURI Nr . 203 vom 25 . 7 . 1980, S . 6317 ) die Einfuhr von Pampelmusen aus allen Ländern unter der Voraussetzung gestattet, daß diesen Früchten ein Pflanzengesundheitszeugnis des Ursprungslands beigegeben ist 6und sie, wie alle anderen Pflanzen, in einem der in Anhang VI dieses Dekrets bezeichneten Grenzuebergangsstellen einer Gesundheitskontrolle unterzogen werden . In diesem Anhang waren 3 Flughafen -, 19 Hafen -, 9 Eisenbahn - und 11 Strassenzollstellen aufgeführt .
5 Das genannte Ministerialdekret, insbesondere sein Anhang VI, wurde wiederholt geändert . Nach einer Erhöhung der Anzahl der Grenzuebergangsstellen durch Ministerialdekret vom 24 . April 1981 ( GURI Nr . 129 vom 13 . 5 . 1981, S . 3041 ) auf - aufgeschlüsselt nach den verschiedenen obengenannten Arten von Zollstellen - 5, 22, 10 und 12 wurden die für Pampelmusen bestimmten Grenzuebergangsstellen zunächst mit Ministerialdekret vom 8 . März 1984 ( GURI Nr . 83 vom 23 . 3 . 1984, S . 2505 ) auf 3 Flughafen -, 10 Hafen -, 2 Eisenbahn - und 4 Strassenzollstellen verringert . Mit Ministerialdekret vom 18 . Januar 1985 ( GURI Nr . 17 vom 21 . 1 . 1985, S . 425 ) wurde die Anzahl der Grenzuebergangsstellen für Pampelmusen auf 5 namentlich bezeichnete Hafenzollstellen beschränkt . In den Ministerialdekreten vom 27 . Februar 1986 ( GURI Nr . 66 vom 30 . 3 . 1986, S . 13 ) und vom 30 . März 1988 ( GURI Nr . 107 vom 9 . 5 . 1988, S . 11 ) wurde die Verpflichtung, Pampelmusen ausschließlich über Hafenzollstellen einzuführen, aufrechterhalten, deren Zahl jedoch auf 6 und danach auf 7 angehoben .
6 Aus den von der Kommission vorgelegten Zahlen geht hervor, daß die jährlich nach Italien eingeführte Menge von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten von 85 t im Jahr 1980 auf 6 184 t im Jahr 1983 angestiegen ist . Dagegen hat sich diese Zahl ab dem darauffolgenden Jahr erheblich verringert, indem sie von 3 633 t im Jahr 1984 auf 855 t im Jahr 1987 fiel; im Jahr 1988 gingen diese Einfuhren auf 167 t zurück und kamen im Jahr 1989 ganz zum Erliegen .
7 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
8 Die Kommission trägt zur Begründung ihrer Klage vor, daß die fragliche italienische Regelung unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit ergangen sei, da die Schließung der Landgrenzstellen für die Einfuhr von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten zur Erreichung des verfolgten Ziels, die Gesundheit der italienischen Zitruskulturen zu schützen, nicht unerläßlich gewesen sei und die Pflanzenschutzuntersuchung der eingeführten Pampelmusen mit anderen Mitteln sichergestellt werden könne, die sich weniger nachteilig auf den innergemeinschaftlichen Handel auswirkten . Nach Ansicht der Kommission ist die betreffende italienische Regelung ausserdem insoweit diskriminierend, als sie die Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten, die hauptsächlich auf dem Landweg erfolgten, stärker belaste als die aus Drittländern, die gewöhnlich auf dem Seeweg vorgenommen würden .
9 Die Kommission folgert daraus, daß die Schließung aller Landgrenzstellen für die Einfuhr von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten unabhängig davon, ob es sich um Früchte mit Ursprung in diesen Staaten oder um die dort in den freien Verkehr gebrachten Früchte handele, gegen die Richtlinie 77/93 verstosse und eine nach Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Einfuhrbeschränkung darstelle, die nicht gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt werden könne .
10 Die Regierung der Italienischen Republik macht geltend, daß die fragliche Regelung, die den Gefahren für die Gesundheit der Pflanzen vorbeugen solle, die das Verbringen von Schadorganismen nach Italien für die italienischen Zitrusfrüchte mit sich bringe, gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag und Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie 77/93 gerechtfertigt sei . Zur letztgenannten Vorschrift trägt die italienische Regierung vor, daß diese es ihr erlaube, die Einfuhr von Zitrusfrüchten vollständig zu verbieten; sie ermächtige sie daher erst recht dazu, den Handel weniger beschränkende Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur für Zitrusfrüchte aus Erzeuger-Mitgliedstaaten gälten, sondern auch für solche, die aus Drittländern stammten und in den Mitgliedstaaten in den freien Verkehr gebracht worden seien .
11 Es ist ohne weiteres festzustellen, daß die betreffende italienische Regelung die Einfuhren von Pampelmusen, die aus anderen Mitgliedstaaten stammen oder sich dort im freien Verkehr befinden, erschwert und sie letztlich sogar unmöglich machen kann .
12 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ( siehe Urteil vom 11 . Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg . 1974, 837, Randnr . 5 ) fällt diese Regelung daher unter das Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag, der unterschiedslos für aus der Gemeinschaft stammende Waren und für solche Waren gilt, die, gleich woher sie ursprünglich stammen, in einem Mitgliedstaat in den freien Verkehr gebracht worden sind ( siehe Urteil vom 15 . Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, Slg . 1976, 1921, Randnr . 18 ).
13 Da die Regierung der Italienischen Republik ihre Regelung auf dem Gebiet der Einfuhr von Pampelmusen mit Erwägungen des Schutzes der Pflanzengesundheit italienischer Zitrusfrüchte zu rechtfertigen sucht, ist zu prüfen, ob sich die umstrittene Regelung im Rahmen der Befugnisse hält, über die die Mitgliedstaaten im Bereich der Gesundheit von Pflanzen verfügen .
14 Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Richtlinie 77/93 dadurch, daß sie die nationalen Vorschriften zum Schutz gegen das Verbringen von Schadorganismen der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse harmonisiert hat, im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft einen gemeinsamen Schutz gegen diese Gefahr durch ein Überwachungssystem geschaffen hat, das im wesentlichen auf der Ausstellung eines Pflanzengesundheitszeugnisses im Versandland beruht, das es ermöglichen soll, die entsprechenden regelmässigen Kontrollen im Empfängermitgliedstaat abzuschaffen .
15 Sodann ist darauf hinzuweisen, daß die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dann, wenn eine Gemeinschaftsrichtlinie gemäß Artikel 100 EWG-Vertrag die Harmonisierung von Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit anordnet und ausserdem Gemeinschaftsverfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung vorsieht, zum Erlaß von Schutzmaßnahmen nur innerhalb der durch die Harmonisierungsrichtlinie gezogenen Grenzen berechtigt sind .
16 Denn Richtlinien dieser Art sollen den freien Warenverkehr fördern, indem sie die Hindernisse aufheben oder zumindest abbauen, die sich für den freien Warenverkehr aus nationalen gesundheitsbehördlichen Maßnahmen ergeben können, die im Einklang mit Artikel 36 getroffen werden ( siehe z . B . Urteil vom 25 . Januar 1977 in der Rechtssache 46/76, Bauhuis, Slg . 1977, 5, Randnr . 30 ).
17 Daraus folgt, daß die Befugnis zum Erlaß von Maßnahmen des Gesundheitsschutzes, über die die Mitgliedstaaten gemäß der Harmonisierungsrichtlinie verfügen, keinesfalls die in Artikel 36 EWG-Vertrag festgelegten Grenzen überschreiten kann .
18 Eine nationale Regelung oder Praxis, die zum Schutz einer der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Ziele eingeführt wurde, ist aber mit dem Vertrag nur vereinbar, soweit sie nicht die Grenzen dessen überschreitet, was zum Erreichen des angestrebten Zwecks geeignet und erforderlich ist ( siehe z . B . Urteil vom 20 . Mai 1976 in der Rechtssache 104/75, de Peijper, Slg . 1976, 613, Randnrn . 16 und 17 ).
19 Die den Mitgliedstaaten im vorliegenden Fall durch Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a der genannten Richtlinie 77/93 verliehene Befugnis, das Verbringen von in Anhang III Teil B der Richtlinie genannten Pflanzen, Pflanzenerzeugnissen und anderen Gegenständen in ihr Gebiet zu verbieten, kann daher nicht so verstanden werden, daß die Mitgliedstaaten den Handel beschränkende Maßnahmen ergreifen dürften, die über das hinausgehen, was zum Schutz der Gesundheit der Zitrusfrüchte erforderlich ist . Ausserdem geht aus der 10 . Begründungserwägung der Richtlinie 77/93 klar hervor, daß diese den Mitgliedstaaten zwar die Befugnis eingeräumt hat, das Verbringen bestimmter Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse in Fällen, in denen eine wirksame Überwachung unmöglich wäre, zu verbieten, daß sie ein solches Verbot aber soweit irgend möglich einschränken wollte .
20 Hierzu hat die Kommission vorgetragen, daß die Gesundheit der italienischen Zitrusfruchtkulturen mit Maßnahmen, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränkten, genauso wirksam gegen das Verbringen von Schadorganismen aus anderen Mitgliedstaaten hätte geschützt werden können . Denn die Durchführung einer speziellen Pflanzenschutzuntersuchung sei durchaus auch an anderen Orten als an einer Hafenzollstelle möglich . Die Waren könnten sogar beim Grenzuebertritt versiegelt und dann innerhalb der Italienischen Republik, ja sogar an ihrem Bestimmungsort überprüft werden . Die Italienische Republik könnte ausserdem zu annehmbaren Kosten und gegebenenfalls durch vorherige Mitteilung durch die Transportunternehmen sicherstellen, daß Pflanzenschutzprüfer am Entladungsort der Fracht anwesend seien .
21 Die Regierung der Italienischen Republik hat in ihrer Antwort auf dieses Vorbringen lediglich behauptet, daß die von der Kommission vertretene Ansicht zu einer übermässigen Komplexität der Zollverwaltungstätigkeit, zu Schwierigkeiten bei der Organisation der Kontrollen und zu Kosten sowohl für die Importeure als für die mit der Durchführung der Kontrollen betrauten Behörden führen würde .
22 Hierzu ist zunächst daran zu erinnern, daß die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung ( siehe Urteil vom 20 . Mai 1976, de Peijper, a . a . O ., Randnr . 18 ) nicht von Artikel 30 EWG-Vertrag abweichen können, indem sie - selbst an sich zweckmässige - Regelungen oder Praktiken einführen oder beibehalten, deren beschränkende Elemente ihre Ursache im wesentlichen in dem Bestreben finden, die Belastungen der Verwaltung oder die öffentlichen Ausgaben zu vermindern, es sei denn, daß ohne diese Regelungen oder Praktiken solche Belastungen oder Ausgaben deutlich die Grenzen dessen überschreiten würden, was vernünftigerweise verlangt werden kann .
23 Sodann ist darauf hinzuweisen, daß es stets den Mitgliedstaaten obliegt, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine Abweichung von Artikel 30 EWG-Vertrag erfuellt sind ( siehe z . B . Urteil vom 8 . November 1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit, Slg . 1979, 3369, Randnr . 24 ).
24 Die Regierung der Italienischen Republik hat aber im vorliegenden Fall nicht bewiesen, daß es unmöglich wäre, Pflanzenschutzuntersuchungen von Pampelmusen an den Landgrenzstellen durchzuführen . Selbst wenn ein Entladen der Fracht erforderlich sein kann, um die Pflanzenschutzuntersuchung von Pampelmusen unter zufriedenstellenden Bedingungen vornehmen zu können, und wenn eine solche Kontrolle in den Häfen tatsächlich leichter durchgeführt werden kann, wo die Fracht ohnehin entladen werden muß, folgt daraus nämlich noch nicht, daß eine wirksame Kontrolle der betreffenden Früchte an jedem anderen Ort des Staatsgebiets unmöglich wäre oder bei Waren, die auf dem Landweg eingeführt werden, nicht durchgeführt werden könnte .
25 Im übrigen hat die Regierung der Italienischen Republik erst 1985 die Entscheidung getroffen, die Anzahl der Grenzuebergangsstellen für Pampelmusen durch Beschränkung auf einige namentlich bezeichnete Hafenzollstellen einschneidend zu verringern, während diese Früchte zuvor über zahlreiche Eisenbahn -, Strassen - und Flughafenzollstellen nach Italien eingeführt werden konnten, nachdem die Anzahl der Grenzuebergangsstellen für die betreffenden Früchte durch ein Ministerialdekret aus dem Jahr 1981 sogar noch erhöht worden war .
26 Bis 1985 war es daher möglich, eine Pflanzengesundheitsuntersuchung von Pampelmusen an anderen Orten vorzunehmen als an Hafengrenzstellen, und die Regierung der Italienischen Republik ist nicht imstande gewesen, das Vorhandensein eines spezifischen Faktors, etwa eines starken Anstiegs der Menge erkrankter oder nach Italien eingeschmuggelter ausländischer Früchte, nachzuweisen, der gegebenenfalls die 1985 getroffene Entscheidung, die Einfuhren von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten über Landgrenzstellen zu verbieten, hätte rechtfertigen können .
27 Die Regierung der Italienischen Republik hat ausserdem nicht nachzuweisen vermocht, daß die Erlaubnis, Pampelmusen von 1985 an auf dem Landweg nach Italien einzuführen, für sie einen unangemessenen Verwaltungsaufwand oder übermässige öffentliche Ausgaben zur Folge gehabt hätte .
28 Nach alledem ist festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag und aus der genannten Richtlinie 77/93 verstossen hat, indem sie die Einfuhr von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten über Landgrenzstellen verboten hat .
KostenentscheidungKosten
29 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen . Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen .
TenorAus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden :
1 ) Die Italienische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag und aus der Richtlinie 77/93/EWG des Rates vom 21 . Dezember 1976 über Maßnahmen zum Schutz gegen das Verbringen von Schadorganismen der Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse in die Mitgliedstaaten verstossen, indem sie die Einfuhr von Pampelmusen aus anderen Mitgliedstaaten über Landgrenzstellen verboten hat .
2 ) Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens .
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