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URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 21. SEPTEMBER 1989. - SCHAEFER SHOP BV GEGEN MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN. - ERSUCHEN UM VORABENTSCHEIDUNG: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - NIEDERLANDE. - PROTOKOLL UEBER DEN INNERDEUTSCHEN HANDEL - VERBOT DER EINFUHR VON WAREN MIT URSPRUNG IN DER DEUTSCHEN DEMOKRATISCHEN REPUBLIK. - RECHTSSACHE 12/88.
Sammlung der Rechtsprechung 1989 Seite 02937
Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
++++
Freier Warenverkehr - Protokoll über den innerdeutschen Handel - Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, die im Rahmen der durch das Protokoll eingeführten Sonderregelung in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt worden sind - Wiederausfuhr in andere Mitgliedstaaten - Restriktive Maßnahmen eines dieser Staaten aufgrund des Protokolls - Zulässigkeit - Tragweite und Bedingungen
( EWG-Vertrag, Protokoll über den innnerdeutschen Handel )
LeitsätzeDas dem EWG-Vertrag beigefügte Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen ist dahin auszulegen, daß es den Mitgliedstaaten den Erlaß von Maßnahmen verbietet, die rechtlich oder tatsächlich die Einfuhr in ihr Hoheitsgebiet von Waren aus der Bundesrepublik Deutschland, aber mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, vollständig verhindern, es sei denn, daß der aussergewöhnliche Fall vorliegt, daß die Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats in ihrer Gesamtheit durch die Wiederausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik gefährdet würde .
Dagegen verbietet das Protokoll den Mitgliedstaaten nicht, eine Regelung, nach der eine vorherige Genehmigung erforderlich ist, einzuführen, selbst wenn diese allgemein gilt, sofern eine solche Regelung in der Praxis das einzige Mittel ist, in geeigneter Weise den Störungen zu begegnen, die sich für die Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten aus dem innerdeutschen Handel ergeben können .
Im Rahmen einer solchen Regelung darf die Erteilung der Einfuhrgenehmigung nicht im freien Ermessen stehen; über jeden Antrag ist vielmehr nach Maßgabe der tatsächlichen Auswirkung, die die jeweilige Einfuhr auf den betreffenden Wirtschaftssektor haben kann, zu entscheiden .
Entscheidungsgründe1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit Entscheidung vom 8 . Januar 1988, beim Gerichtshof eingegangen am 14 . Januar 1988, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung des Absatzes 3 des dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügten Protokolls über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen vom 25 . März 1957 zur Vorabentscheidung vorgelegt .
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Schäfer Shop BV, Arnheim ( Niederlande ), und dem Minister van Economische Zaken wegen einer Entscheidung, mit der letzterer den Antrag der Klägerin auf eine Genehmigung für die Einfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland von Büroartikeln mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, die als Werbegeschenke verwendet werden sollten, abgelehnt hat .
3 Die angefochtene Ablehnung stützt sich auf Artikel 1 Absatz 2 der Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgöderen EG 1981 ( Verordnung über die Befreiung von nichtlandwirtschaftlichen Waren mit Ursprung in der Gemeinschaft von 1981 ) in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 des Invörbesluit landen 1981 ( Verordnung über die Einfuhr aus bestimmten Ländern von 1981 ), wonach die Einfuhr von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik von einer ministeriellen Genehmigung abhängt, selbst wenn die Waren vorher aus der Deutschen Demokratischen Republik in die Bundesrepublik Deutschland ausgeführt worden sind .
4 Das Königreich der Niederlande hat mit den fraglichen Bestimmungen eine "Verhaltensregel" durchgeführt, die die drei Beneluxstaaten 1975 aufgrund von Absatz 3 des Protokolls über den innerdeutschen Handel vereinbart hatten . Nach dieser Verhaltensregel sind "Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für die Einfuhr von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik aus der Bundesrepublik Deutschland, wo sie sich im freien Verkehr befinden, abzulehnen", doch können die zuständigen Stellen "eine Genehmigung erteilen, wenn sie der Auffassung sind, daß die Ablehnung der Erteilung der Genehmigung unter dem Gesichtspunkt einer ordnungsgemässen Verwaltung unbillig wäre ".
5 Aufgrund von Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit einer solchen Regelung mit den Bestimmungen des Protokolls über den innerdeutschen Handel hat das nationale Gericht dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt :
"Ist Absatz 3 des dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügten Protokolls über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen dahin auszulegen, daß damit eine Verhaltensregel eines Mitgliedstaats oder einer Gruppe von Mitgliedstaaten vereinbar ist, wonach - durch ein unter dem Vorbehalt einer Genehmigung stehendes Verbot der Einfuhr von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, die in der Bundesrepublik Deutschland in den freien Verkehr der Gemeinschaft gebracht worden sind, in diesen Mitgliedstaat oder diese Gruppe von Mitgliedstaaten - jede Genehmigung, ausser für Waren von geringem Wert, die keine Handelswaren sind, faktisch verweigert wird?"
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
7 Das Protokoll über den innerdeutschen Handel soll die "zur Zeit infolge der Teilung Deutschlands gegebenen Verhältnisse" berücksichtigen . Nach Absatz 1 des Protokolls bleibt der Handel zwischen den deutschen Gebieten innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland und den deutschen Gebieten ausserhalb dieses Geltungsbereichs als Bestandteil des innerdeutschen Handels weiterhin den bei der Unterzeichnung des Protokolls geltenden Vorschriften unterworfen .
8 Um die Nachteile, die sich aus diesem besonderen System ergeben können, abzuwenden, sieht Absatz 2 des Protokolls vor, daß die Mitgliedstaaten die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die Abkommen, die den Handelsverkehr mit den ausserhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland gelegenen deutschen Gebieten betreffen, sowie über die "zu ihrer Ausführung ergehenden Vorschriften" unterrichten, daß sie darauf achten, daß diese Ausführung nicht im Gegensatz zu den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes steht, und daß sie "geeignete Vorkehrungen (( treffen )), um Schädigungen innerhalb der Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden ".
9 Schließlich kann nach Absatz 3 des Protokolls jeder Mitgliedstaat "geeignete Maßnahmen treffen, um zu verhindern, daß sich für ihn" aus dem Handel eines anderen Mitgliedstaats mit den fraglichen Gebieten "Schwierigkeiten ergeben ".
10 Die niederländische und die belgische Regierung machen geltend, das besondere System des innerdeutschen Handels führe in diesen beiden Mitgliedstaaten - auch wenn Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik nur in begrenztem Umfang eingeführt würden - zu Schwierigkeiten, da auf sie weder Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs noch Abschöpfungen erhoben würden . Darüber hinaus kämen sie bei ihrer Einfuhr in die Bundesrepublik Deutschland in den Genuß einer pauschalen Steuerkürzung in Höhe von 11 %, die dem theoretischen Mehrwertsteuerbetrag entspreche, der als in der Deutschen Demokratischen Republik entrichtet gelte . Zwar könne diese Kürzung normalerweise nicht für zur Wiederausfuhr bestimmte Waren in Anspruch genommen werden, doch drohe durch sie deshalb eine Gefahr, weil die Kontrollen sich insoweit als sehr schwierig erwiesen .
11 Daher sei die "Verhaltensregel" die am besten geeignete Maßnahme, denn eine weniger strenge Maßnahme böte keinen wirksamen Schutz gegen diese Einfuhren . Der Vertreter der Regierung der Niederlande hat in der mündlichen Verhandlung ausserdem darauf hingewiesen, daß den Genehmigungsanträgen in den Jahren 1986 und 1987 zu 80 % entsprochen worden sei .
12 Die Bundesregierung und die Kommission halten ein schlichtes Einfuhrverbot für Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik für unverhältnismässig . Ob es sich bei den staatlichen Maßnahmen, die aufgrund von Absatz 3 des Protokolls getroffen werden könnten, um "geeignete Maßnahmen" handele, sei unter Berücksichtigung der Vorkehrungen zu beurteilen, die die Bundesrepublik Deutschland selbst nach Absatz 2 des Protokolls getroffen habe, "um Schädigungen innerhalb der Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden ".
13 In diesem Zusammenhang machen die Bundesregierung und die Kommission geltend, daß sich aus der Regelung des innerdeutschen Handels, insbesondere dem Berliner Abkommen vom 20 . September 1951 ( Bundesanzeiger Nr . 186 vom 26 . 9 . 1951 ), sichere Garantien ergäben . Nach dieser Regelung dürften die Einfuhren von Waren aus der Deutschen Demokratischen Republik, bei denen es sich um Waren mit Ursprung in diesem Land handeln müsse und die nur zur Deckung des Bedarfs in der Bundesrepublik Deutschland dienten, nur im Wege der Verrechnung bezahlt werden . Daraus folge, daß 99 % dieser Waren auf dem Markt der Bundesrepublik Deutschland blieben . Ausserdem achteten die bundesdeutschen Behörden darauf, daß nur Waren zugelassen würden, deren Preise denen auf dem Inlandsmarkt der Bundesrepublik entsprächen . Die wiederausgeführten Waren erhielten keinerlei steuerliche Vergünstigung .
14 Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat ( Urteile vom 1 . Oktober 1974 in der Rechtssache 14/74, Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor GmbH, Slg . 1974, 899, und vom 27 . September 1979 in der Rechtssache 23/79, Gefluegelschlachterei Freystadt GmbH, Slg . 1979, 2789 ), gilt aufgrund des Protokolls für die Deutsche Demokratische Republik eine Sonderregelung, nach der die Bundesrepublik Deutschland von der Verpflichtung entbunden ist, auf den innerdeutschen Handel das sonst geltende Gemeinschaftsrecht anzuwenden, und aus der sich ergibt, daß die Deutsche Demokratische Republik, obwohl sie nicht zur Gemeinschaft gehört, im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland nicht den Charakter eines Drittlands hat .
15 Indem Absatz 3 des Protokolls die Mitgliedstaaten ermächtigt, "geeignete Maßnahmen" zu treffen, um zu verhindern, daß sich für sie aus dem Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik Schwierigkeiten ergeben, räumt er ihnen in bezug auf die Art und den, insbesondere zeitlichen, Geltungsbereich solcher Maßnahmen einen weiten Ermessensspielraum ein .
16 Diese Bestimmung stellt nämlich keine Abweichung von den Regeln des Gemeinsamen Marktes dar, sondern garantiert vielmehr den Mitgliedstaaten, daß ihnen kein Schaden daraus entsteht, daß für den Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik gemäß Absatz 1 des Protokolls eine Ausnahmeregelung gilt .
17 Die Mitgliedstaaten dürfen die ihnen auf diese Weise eingeräumte Befugnis jedoch nur unter Berücksichtigung des Absatzes 2 des Protokolls und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ausüben .
18 Erstens müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung der ihnen durch Absatz 3 des Protokolls eingeräumten Befugnis das Ausmaß der Schwierigkeiten, die für ihre Volkswirtschaften durch die Sonderregelung für die Waren aus der Deutschen Demokratischen Republik entstanden sind, unter Berücksichtigung der Vorkehrungen, die die Bundesrepublik Deutschland nach Absatz 2 zur Vermeidung dieser Schwierigkeiten getroffen hat, beurteilen .
19 Zweitens dürfen die Mitgliedstaaten nach dem Wortlaut des Absatzes 3 selbst, der in spezifischer Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verlangt, daß die getroffenen Maßnahmen zur Verhinderung der Schwierigkeiten "geeignet" sind, nur die Maßnahmen erlassen, die unbedingt notwendig sind, um wirkliche, ernsthafte Schwierigkeiten zu verhindern oder zu beheben .
20 Nach alledem verbietet das Protokoll den Mitgliedstaaten den Erlaß von Maßnahmen, die rechtlich oder tatsächlich die Einfuhr in ihr Hoheitsgebiet von Waren aus der Bundesrepublik Deutschland, aber mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik vollständig verhindern, es sei denn, daß der aussergewöhnliche Fall vorliegt, daß die Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats in ihrer Gesamtheit durch die Wiederausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik gefährdet würde .
21 Dagegen verbietet das Protokoll den Mitgliedstaaten nicht, eine Regelung, nach der eine vorherige Genehmigung erforderlich ist, einzuführen, selbst wenn diese allgemein gilt, d . h . nicht auf einen oder mehrere Wirtschaftszweige beschränkt ist, sofern eine solche Regelung in der Praxis das einzige Mittel ist, in geeigneter Weise den Störungen zu begegnen, die sich für die Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten aus dem innerdeutschen Handel ergeben könnten .
22 Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß im Rahmen einer solchen Regelung die Erteilung der Einfuhrgenehmigung, mit der dem Antrag nur teilweise stattgegeben werden kann, nicht im freien Ermessen stehen darf; über jeden Antrag ist vielmehr nach Maßgabe der tatsächlichen Auswirkung, die die jeweilige Einfuhr auf den betreffenden Wirtschaftssektor haben kann, zu entscheiden .
23 Es ist Aufgabe des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung oder, wenn die nationalen Verfahrensvorschriften dies vorsehen, zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung eine echte und bedeutende Gefahr für die Volkswirtschaft des betreffenden Mitgliedstaats bestanden hat oder besteht, und zu beurteilen, ob die nach Absatz 3 des Protokolls getroffenen Maßnahmen unter Berücksichtigung der Vorschriften, die die Bundesrepublik Deutschland in Ausführung ihrer Verpflichtungen gemäß Absatz 2 des Protokolls erlassen hat, im Hinblick auf diese Gefahr verhältnismässig sind .
KostenentscheidungKosten
24 Die Auslagen des Königreichs der Niederlande, des Königreichs Belgien, der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig . Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts .
TenorAus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Den Haag, mit Entscheidung vom 8 . Januar 1988 vorgelegte Frage für Recht erkannt :
1)Das Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen vom 25 . März 1957 ist dahin auszulegen, daß es den Mitgliedstaaten den Erlaß von Maßnahmen verbietet, die rechtlich oder tatsächlich die Einfuhr in ihr Hoheitsgebiet von Waren aus der Bundesrepublik Deutschland, aber mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, vollständig verhindern, es sei denn, daß der aussergewöhnliche Fall vorliegt, daß die Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats in ihrer Gesamtheit durch die Wiederausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik gefährdet würde .
2 ) Dagegen verbietet das Protokoll den Mitgliedstaaten nicht, eine Regelung, nach der eine vorherige Genehmigung erforderlich ist, einzuführen, selbst wenn diese allgemein gilt, sofern eine solche Regelung in der Praxis das einzige Mittel ist, in geeigneter Weise den Störungen zu begegnen, die sich für die Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten aus dem innerdeutschen Handel ergeben können .
3 ) Im Rahmen einer solchen Regelung darf die Erteilung der Einfuhrgenehmigung nicht im freien Ermessen stehen; über jeden Antrag ist vielmehr nach Maßgabe der tatsächlichen Auswirkung, die die jeweilige Einfuhr auf den betreffenden Wirtschaftssektor haben kann, zu entscheiden .
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