Urteil des Gerichtshofes vom 28. November 1991. Bureau Européen des Unions de Consommateurs gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Antidumpingverfahren - EUR-Lex Document 61989CJ0170

SITZUNGSBERICHT

in der Rechtssache C-170/89 ( *1 )

I — Sachverhalt

Mit Bekanntmachung vom 14. Januar 1989 (ABl. C 11, S. 9) kündigte die Kommission die Einleitung eines Antidumpingverfahrens betreffend bestimmte Einfuhren von Tonbandkassetten und Magnetbändern für Tonbandkassetten mit Ursprung in Japan, der Republik Korea und Hongkong an.

Mit Schreiben vom 13. März 1989 forderte der Kläger, das Bureau européen des unions de consommateurs (Europäisches Büro der Verbraucherverbände), das gegenüber den Gemeinschaftsorganen Verbraucherinteressen vertritt, die Kommission auf, ihn, den Kläger, in diesem Verfahren zu hören, ihm die Einreichung schriftlicher Bemerkungen zu gestatten, sowie, um ihm die Darlegung seiner Auffassung zu erleichtern, ihm Einsicht in die Akten der Kommission zu gewähren und die von den übrigen Beteiligten im Laufe des Verfahrens erteilten nicht vertraulichen Auskünfte mitzuteilen.

Mit Fernkopie vom 15. März 1989 teilte die Kommission mit, sie sei bereit, alle schriftlichen Bemerkungen des Klägers zu berücksichtigen und dessen mündliche Ausführungen anzuhören. Sie erklärte jedoch, gemäß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 209, S. 1; im folgenden: Antidumpingverordnung) habe nur „der Antragsteller und die bekanntermaßen betroffenen Einführer und Ausführer sowie die Vertreter des Ausfuhrlandes“ einen Anspruch auf Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen. Sie könne infolgedessen dem Ersuchen des Klägers um Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen und Mitteilung der von allen Beteiligten erteilten Auskünfte nicht stattgeben.

II — Verfahren

Die Klage ist am 16. Mai 1989 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Mit Beschluß vom 4. Oktober 1989 hat der Gerichtshof den Rat der Europäischen Gemeinschaften als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen. Der Rat hat seine Stellungnahme am 22. November 1989 eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

III — Anträge der Parteien

Der Kläger beantragt,

1)

die in dem Schreiben der Kommission an den Kläger vom 15. März 1989 enthaltene Entscheidung gemäß Artikel 173 und 174 EWG-Vertrag insoweit für nichtig zu erklären, als sie es ablehnt, dem Kläger in dem Antidumpingverfahren betreffend die Einfuhren von Tonbandkassetten und Magnetbändern aus Japan, der Republik Korea und Hongkong Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen der Kommission zu gewähren und ihr die von sämtlichen Beteiligten erteilten Auskünfte mitzuteilen;

2)

gemäß Artikel 184 EWG-Vertrag Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2423/88 des Rates insoweit für unanwendbar zu erklären, als er es dem Kläger nicht gestattet, oder dahin ausgelegt werden kann, daß er es ihm nicht gestattet, in dem Antidumpingverfahren betreffend die Einfuhren von Tonbandkassetten und Magnetbändern aus Japan, der Republik Korea und Hongkong die nicht vertraulichen Unterlagen der Kommission einzusehen und von den von sämtlichen Beteiligten erteilten Auskünften Kenntnis zu nehmen;

3)

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Beklagte, unterstützt vom Streithelfer, beantragt,

die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen;

dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

IV — Vorbringen der Parteien

1) Zur Zulässigkeit

a) Zu dem gegen das Schreiben vom 15. März 1989 gerichteten Antrag

Nach Ansicht der Kommission ist die Klage insoweit unzulässig, als sie gegen das Schreiben vom 15. März 1989 gerichtet ist; da dieses keine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 EWG-Vertrag darstelle, könne es nicht mit einer Klage nach Artikel 173 des Vertrages angefochten werden. Das Schreiben unterrichte den Kläger lediglich über die Auffassung der Kommission über die sich aus Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Antidumpingverordnung ergebende Rechtslage und sei nicht dazu bestimmt, irgendwelche Rechtswirkungen zu erzeugen. Eine Klage gegen eine derartige schriftliche Meinungsäußerung sei unzulässig (siehe Urteil des Gerichtshofes vom 27. März 1980 in der Rechtssache 133/79, Sucrimex/Kommission, Slg. 1980, 1299). Auch eine Klage des Klägers gegen eine im Anschluß an das in Rede stehende Antidumpingverfahren erlassene Verordnung wäre unzulässig, da eine solche Maßnahme den Kläger nicht unmittelbar und individuell beträfe (siehe Urteil vom 21. Februar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 239/82 und 275/82, Allied Corporation/Kommission, Slg. 1984, 1005).

Der Kläger vertritt den Standpunkt, die Frage, ob das durch Fernkopie übermittelte Schreiben eine Entscheidung sei, müsse der Frage nach der Begründetheit untergeordnet werden. Habe der Kläger, wie er geltend mache, ein Recht auf Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen, so verändere das Schreiben eindeutig seine Rechtsstellung und beeinträchtige seine Interessen: Das Schreiben habe den Kläger de facto daran gehindert, jenes Recht auszuüben. Verhindere die Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts die Ausübung subjektiver Verfahrensrechte, so müsse sie der Nachprüfung nach Artikel 173 EWG-Vertrag unterliegen (siehe Urteil vom 15. Dezember 1988 in den verbundenen Rechtssachen 166/86 und 220/86, Irish Cement/Kommission, Slg. 1988, 6473).

Die vorliegende Rechtssache unterscheide sich in sachlicher Hinsicht von der Rechtssache Sucrimex, auf die sich die Kommission berufe. Im Sucrimex-Fall habe die Zuständigkeit für die Anwendung der Bestimmungen, die Gegenstand der Auslegung durch die Kommission gewesen seien, bei den Mitgliedstaaten gelegen; die Kommission sei lediglich berechtigt gewesen, ihre Meinung zu äußern. Antidumpinguntersuchungen fielen dagegen in die Zuständigkeit der Kommission. Außerdem hätte der Kläger im Sucrimex-Fall jede Entscheidung der zuständigen Behörden, die sich die Auslegung der Kommission zu eigen gemacht hätten, vor den nationalen Gerichten angreifen können. Im vorliegenden Fall habe der Kläger keine Möglichkeit, sich an die nationalen Gerichte zu wenden.

Die Kommission macht in ihrer Gegenerwiderung geltend, das Schreiben, das der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Irish Cement als Entscheidung angesehen habe, habe die Weigerung enthalten, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag einzuleiten; nach Ansicht der Kommission habe hierzu kein Anlaß bestanden. Im Falle Irish Cement habe es sich daher um die Ausübung eines der Kommission vom EWG-Vertrag verliehenen Ermessens gehandelt. Im vorliegenden Falle habe dagegen die Antidumpingverordnung die Kommission daran gehindert, dem Ersuchen des Klägers stattzugeben.

b) Zu dem gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 2423/88 gerichteten Antrag

Die Kommission trägt vor, eine Partei könne sich auf Artikel 184 nur in Verbindung mit einer auf eine andere Bestimmung des EWG-Vertrags gestützten Klage berufen. Da die Klage gegen das Schreiben vom 15. März 1989 unzulässig sei, bestehe auch keine Rechtsgrundlage dafür, Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a für unanwendbar zu erklären. Die Klage stelle daher einen verschleierten Versuch dar, die Gültigkeit dieser Bestimmung in Frage zu stellen.

Der Kläger entgegnet, er bestreite die Gültigkeit von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Antidumpingverordnung lediglich insoweit, als diese Bestimmung die Rechtsgrundlage für die von der Kommission in ihrem Schreiben vom 15. März 1989 eingenommene Haltung bilde (siehe Urteil vom 11. Juli 1985 in den verbundenen Rechtssachen 87/77 und 130/77, 22/83 und 10/84, Salerno/Kommission und Rat, Slg. 1985, 2525). Stelle der Gerichtshof fest, daß Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a die zur Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen berechtigten Personen nicht abschließend aufzähle, so sei es nicht erforderlich, auf Artikel 184 EWG-Vertrag zurückzugreifen. Komme der Gerichtshof dagegen zu dem Ergebnis, der Wortlaut von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a sei erschöpfend, dem Kläger stehe jedoch nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz ein Anspruch auf Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen zu, so könne es notwendig werden, diese Bestimmung für unanwendbar zu erklären.

2) Zur Begründetheit

a) Verletzung eines Grundprinzips des Ge-meinschafisrechts

Der Kläger macht geltend, nach einem Grundprinzip des Gemeinschaftsrechts (im folgenden als Grundprinzip bezeichnet) hätten Einzelpersonen ein Recht darauf, von der zuständigen Behörde gehört zu werden, bevor diese eine individuelle Maßnahme oder Entscheidung treffe, die die Interessen dieser Personen unmittelbar beeinträchtigen könne; jener Grundsatz umfasse die Regel, daß die betroffenen Personen, um das genannte Recht wirksam ausüben zu können, einen Anspruch darauf hätten, über die Tatsachen und Erwägungen unterrichtet zu werden, auf deren Grundlage die Behörde tätig zu werden gedenke. Dieses Prinzip sei insbesondere in den Schlußanträgen von Generalanwalt Warner in der Rechtssache 113/77 (NTN Toyo Bearing Company/Rat, Slg. 1979, 1185, 1261) bekräftigt worden und habe nunmehr seinen Niederschlag in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a und Absatz 5 der Antidumpingverordnung gefunden. Diese Bestimmungen lauten wie folgt:

„4.

a)

Der Antragsteller und die bekanntermaßen betroffenen Einführer und Ausführer sowie die Vertreter des Ausfuhrlandes können alle der Kommission von einer an der Untersuchung beteiligten Partei zur Verfügung gestellten Unterlagen mit Ausnahme der von der Gemeinschaft oder ihren Mitgliedstaaten erstellten internen Dokumente einsehen, soweit sie für die Vertretung ihrer Interessen erheblich und nicht vertraulich im Sinne von Artikel 8 sind und von der Kommission bei der Untersuchung verwendet werden. Sie richten zu diesem Zweck einen schriftlichen Antrag an die Kommission, in dem die gewünschten Unterlagen angegeben werden.“

„5.

Die Kommission kann die betroffenen Parteien anhören. Sie müssen angehört werden, wenn sie innerhalb der Frist, die durch die im Amtsbktt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichte Bekanntmachung festgesetzt ist, eine solche Anhörung schriftlich beantragt und dabei nachgewiesen haben, daß sie eine interessierte Partei sind, die wahrscheinlich vom Ergebnis des Verfahrens betroffen sein wird, und daß besondere Gründe für ihre mündliche Anhörung sprechen.“

Das Recht auf Information könne nicht auf Informationen über die abschließenden Feststellungen der Kommission begrenzt werden; vielmehr müsse es den Beteiligten in allen Verfahrensabschnitten eine sinnvolle Mitwirkung ermöglichen. Es schließe daher das Recht auf jederzeitigen Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen ein.

Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a zähle die zur Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen berechtigten Personen nicht erschöpfend auf. Im Gegensatz zur Ansicht der Kommission untersage er es dieser somit nicht, dem Ersuchen des Klägers stattzugeben. Sollte dagegen die Auslegung von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a durch die Kommission als zutreffend angesehen werden, stünde sie in Widerspruch zu dem Grundprinzip und müßte gemäß Artikel 184 EWG-Vertrag für unanwendbar erklärt werden.

Der Kläger könne sich nur dann auf das Grundprinzip berufen, wenn er nachweise, daß der Erlaß einer Antidumpingmaßnahme gegen Einfuhren von Tonbandkassetten und Magnetbändern aus Japan, der Republik Korea und Hongkong eine individuelle, seine Interessen unmittelbar beeinträchtigende Maßnahme sein würde. Der Gerichtshof habe entschieden, daß eine zur Verteidigung von Kollektivinteressen einer Personengruppe begründete Vereinigung nicht als von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Maßnahme unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden könne (siehe beispielsweise das Urteil vom 8. Mai 1975 in der Rechtssache 72/74, Union syndicale/Rat, Slg. 1975, 401).

Aus dem Urteil vom 2. Februar 1988 in den verbundenen Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85 (Van der Kooy/Kommission, Slg. 1988, 219) gehe jedoch hervor, daß der Gerichtshof einer Vereinigung, die kollektive Interessen vertrete, unter bestimmten Umständen ein unmittelbares und individuelles Betroffensein in einem Verfahren zubillige, das die Kommission nötige, nach Abwägung der Interessen verschiedener Beteiligter eine Entscheidung zu treffen. Vorliegend sei der Kläger unmittelbar und individuell betroffen.

Er sei unmittelbar betroffen, weil in dem Antidumpingverfahren die Interessen von drei verschiedenen Gruppen gegeneinander abgewogen werden müßten, nämlich der Ein- und Ausführer des Erzeugnisses, derjenigen Personen, die innerhalb der Gemeinschaft das gleiche Erzeugnis herstellten, und der Gemeinschaft im allgemeinen; ein Antidumpingzoll könne nur festgesetzt werden, wenn „die Interessen der Gemeinschaft ein Eingreifen [erfordern]“ (siehe Artikel 11 Absatz 1 und Artikel 12 Absatz 1 der Anti-dumpingverordnung).

Die Interessen der Gemeinschaft erforderten einen Ausgleich zwischen den Notwendigkeiten, eine starke Gemeinschaftsindustrie aufrechtzuerhalten, den Verbrauchern die wirtschaftlichen Vorteile einer Belieferung zu niedrigen Preisen zugute kommen zu lassen und auf dem Gemeinsamen Markt einen gesunden Wettbewerb aufrechtzuerhalten.

In Ermangelung einer Verarbeitungsindustrie würde die Verhängung eines Antidumpingzolls die Interessen der Verbraucher unmittelbar beeinträchtigen.

Was die Frage betreffe, ob das Antidumpingverfahren den Kläger individuell betreffe, so sei zunächst zu bemerken, daß die große Mehrzahl der Verbraucher ein Interesse nur in ihrer objektiven Eigenschaft als Verbraucher geltend machen könnten. Nach dem Urteil in der Rechtssache Van der Kooy wäre eine von ihnen erhobene Klage unzulässig. Diejenigen Verbraucher, die ein unmittelbares Betroffensein geltend machen könnten, seien, wirtschaftlich gesehen, unbedeutend. Dagegen sei der Kläger aus vier Gründen individuell betroffen:

i) Er spiele innerhalb der Gemeinschaft eine spezielle Rolle in bezug auf die Interessen der Verbraucher

Der Kläger sei Mitglied des durch die Entscheidung 80/87/EWG der Kommission vom 16. Oktober 1980 (ABl. L 320, S. 33) geschaffenen Beratenden Verbraucherausschusses. Seine Interessen gingen über die unmittelbaren Preisinteressen des Durchschnittsverbrauchers hinaus und erstreckten sich auf ein weites Feld politischer Fragen.

ii) Er habe eine besondere Aufgabe in Zusammenhang mit Tonträgern zu erfüllen

Die Kommission habe dem Kläger gestattet, schriftliche Bemerkungen zu der geplanten Einführung einer allgemeinen Abgabe auf ungebrauchte Aufnahmegeräte vorzubringen, und ihn aufgefordert, an den Anhörungen über den Schutz der Urheberrechte durch Einbau von Löschvorrichtungen in Aufzeichnungssysteme teilzunehmen.

iii) Der Kläger nehme aktiv am Antidumpingverfahren teil

Der Kläger müsse die nicht vertraulichen Unterlagen der Kommission einsehen, um einen Beitrag zur Debatte liefern zu können. Er wünsche, dafür Sorge zu tragen, daß der Beschwerdeführer, der Europäische Rat der Verbände der Chemischen Industrie (CEFIC), auf alle unbeantwortet gebliebenen Fragen antworte. Insbesondere wünsche er Fragen zu dem von der Industrie der Gemeinschaft erlittenen Schaden sowie zu der von CEFIC für die Ermittlung des von dieser Industrie im Durchschnitt berechneten Preises, ihrer Marktanteile und ihrer Produktionskosten angewandten Methode zu stellen.

iv) Der Kläger sei ein geeigneter Vertreter der Gemeinschaftsinteressen

Nach Ansicht des Klägers sind die Interessen der Gemeinschaft in einem Antidumpingverfahren durch prozessuale Garantien zu schützen, die denjenigen gleichwertig seien, die den Ausführern und der Gemeinschaftsindustrie gewährt würden. Diese Interessen könnten nur durch ein repräsentatives Gremium wie den Kläger zum Ausdruck gebracht werden. Man könne vielleicht einwenden, die Verbraucher sollten sich in Kaufgenossenschaften oder in Verbänden, die jeweils das einzelne Erzeugnis vertreten, zusammenschließen, um dartun zu können, daß sie individuell betroffen seien. Derartige Lösungen seien jedoch unangemessen und impraktikabel.

Der einzige zufriedenstellende Weg zur Gewährleistung von zum Schutze des Gemeinschaftsinteresses geeigneten prozessualen Garantien bestehe darin, anzuerkennen, daß der Kläger unmittelbar und individuell betroffen und berechtigt sei, die nicht vertraulichen Unterlagen einzusehen.

Die Kommission betont zunächst, der Kläger könne nicht verlangen, in dem Antidumpingverfahren angehört zu werden; er sei allenfalls eine „interessierte Partei“ im Sinne von Artikel 7 Absatz 5 der Antidumpingverordnung, die die Kommission anhören könne, wenn sie dies für nützlich halte. Tatsächlich stütze sich das in dem Schreiben vom 15. März 1989 enthaltene Angebot, den Standpunkt des Klägers in Betracht zu ziehen, auf den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und nicht auf die Antidumpingverordnung. Deshalb habe die Kommission den Ablauf der Frist unbeachtet gelassen, innerhalb deren die beteiligten Parteien, wie in der Bekanntmachung über die Einleitung des Verfahrens ausgeführt, ihre Auffassung schriftlich darlegen und ihre mündliche Anhörung beantragen könnten.

Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a enthalte eine vollständige Liste der zur Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen berechtigten Personengruppen. Diese Auslegung würde nicht nur durch den klaren Wortlaut der Bestimmung, sondern auch durch allgemeine Rechtsgrundsätze gerechtfertigt.

Artikel 214 EWG-Vertrag verpflichte die Beamten der Gemeinschaft, Auskünfte, die unter das Berufsgeheimnis fielen, nicht preiszugeben. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a solle diesen Vertraulichkeitsgrundsatz mit der Tatsache in Einklang bringen, daß bestimmte Beteiligte zur Verteidigung ihrer Interessen über Informationen verfügen müßten. Damit dieses Gleichgewicht gewahrt werden könne, hätten nur Ausführer, Einführer und Antragsteller Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen, soweit diese für die Vertretung ihrer Interessen erheblich seien. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a stehe in Einklang mit Artikel 6 Absatz 2 des Anti-dumping-Kodex des GATT, der wie folgt laute:

„Die betreffenden Behörden geben dem Antragsteller, den bekanntermaßen betroffenen Einführern und Ausführern sowie den Regierungen der Ausfuhrländer Gelegenheit, alle für die Darlegung ihres Standpunktes erheblichen Unterlagen einzusehen, die von den Behörden in einer Antidumpinguntersuchung verwendet werden und nicht im Sinne von Absatz 3 vertraulich sind, sowie aufgrund dieser Unterlagen Stellungnahmen vorzubereiten.“

Anders als Aus- und Einführer und Antragsteller sei der Kläger von etwaigen Anti-dumpingmaßnahmen nicht unmittelbar betroffen. Während die Unterrichtung des Antragstellers, der Ein- und der Ausführer für die Bestimmung der Dumpingspanne und des entstandenen Schadens wesentlich sei, seien die Verbraucherinteressen lediglich einer der Faktoren, die in Betracht gezogen werden müßten, wenn es darum gehe, ob Antidumpingmaßnahmen ergriffen werden sollten. Auch zahlreiche andere Faktoren seien in Betracht zu ziehen, so diejenigen, die sich auf Beschäftigung, Sicherheit und Wettbewerb bezögen. Wenn jeder, der einen Faktor des „Gemeinschaftsinteresses“ zu vertreten behaupte, Zugang zu den Unterlagen der Kommission hätte, so wären diese der Öffentlichkeit zugänglich, was mit Artikel 214 EWG-Vertrag unvereinbar wäre.

Das Hauptinteresse der Verbraucher beziehe sich auf die Auswirkung der Antidumpingmaßnahmen auf die Preise; sie brauchten infolgedessen die Einzelheiten der Berechnung der Gewinnspanne oder des verursachten Schadens nicht in allen Einzelheiten zu kennen. Das Verlangen, alle Unterlagen zu erhalten, sei jedenfalls ungerechtfertigt. Die vom Kläger benötigten Informationen seien in der Bekanntmachung über die Einleitung des Antidumpingverfahrens enthalten. Die Kommission sei in jedem Falle bereit, jede spezielle Frage des Klägers zu beantworten, um diesem bei der Einreichung seiner Bemerkungen behilflich zu sein.

Das „Grundprinzip“, auf das der Kläger sein Vorbringen stütze, sei der Anspruch auf rechtliches Gehör. Der Kläger habe jedoch in dem vorliegenden Verfahren keine Interessen zu vertreten. Selbst wenn das „Grundprinzip“ anwendbar wäre, müßte es gegen Artikel 214 EWG-Vertrag abgewogen werden.

Schließlich sei die vom Kläger angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofes, mit der bewiesen werden solle, daß der Erlaß einer Antidumpingmaßnahme die Interessen der Einführer unmittelbar beeinträchtigen würde, nicht einschlägig. Diese Rechtsprechung betreffe lediglich die Zulässigkeit von Klagen.

In seiner Erwiderung macht der Kläger geltend, er habe ein Recht auf Anhörung, weil

i)

er eine beteiligte Partei sei : Er sei durch das Antidumpingverfahren unmittelbar und individuell betroffen; er verfolge den Zweck, den Standpunkt seiner Mitglieder (innerstaatliche Verbraucherorganisationen) gegenüber den Gemeinschaftsorganen zur Geltung zu bringen;

ii)

es besondere Gründe für die Anhörung gebe: Da die einzelnen Verbraucher zu schwach seien, um ihre Interessen gegenüber den Gemeinschaftsorganen zu vertreten, habe der Rat den Verbrauchern das Recht zuerkannt, sich durch zu diesem Zweck gegründete Organisationen vertreten zu lassen. (Der Kläger bezieht sich hierbei auf das durch Entschließung des Rates vom 19. Mai 1981 gebilligte zweite Programm der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher, ABl. C 133);

iii)

der Ablauf der in der Bekanntmachung festgesetzten Frist der Anhörung des Klägers nicht entgegenstehe: Wenn außerhalb dieser Frist ein Antrag auf Anhörung gestellt werde, so müsse ihm nach dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung stattgegeben werden, wenn dies ohne Verzögerung der Untersuchung geschehen könne. Da die Kommission in ihrem Schreiben vom 5. Juni 1989 bemerkt habe, sie sei nicht bereit, den Kläger vor September 1989 anzuhören, könne sie nicht geltend machen, die angebliche Verspätung des Klägers habe zu administrativen Schwierigkeiten geführt, die die Kommission daran gehindert hätten, ihn anzuhören.

Artikel 214 EWG-Vertrag stehe einer dem Kläger zu erteilenden Erlaubnis, Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen zu nehmen, nicht entgegen, wenn eine gleichrangige Rechtsnorm die Verbreitung der Informationen gebiete oder gestatte. Das Grundprinzip sei eine derartige Norm. Überdies könne der Kommission, was die Wirkung von Artikel 214 betreffe, nicht zugestimmt werden. Zwar treffe es zu, daß in Verfahren, die nach der Verordnung Nr. 17 (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204) wegen Verstößen gegen die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag eingeleitet würden, der Bereich der von Artikel 214 EWG-Vertrag erfaßten Informationen über die Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen im Sinne von Artikel 21 der Verordnung Nr. 17 hinausgehe (siehe die Schlußanträge von Generalanwalt Lenz in der Rechtssache 53/85, Akzo Chemie, Slg. 1986, 1965, 1977); jedoch bestünden zwei wesentliche Unterschiede zwischen einem Antidumpingverfahren und einem nach der Verordnung Nr. 17 eingeleiteten Verfahren. Erstens verleihe die Antidumpingverordnung bestimmten Parteien ausdrücklich das Recht auf Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen, während die Verordnung Nr. 17 kein derartiges Recht gewähre. Zweitens würden die Informationen in einem Antidumpingverfahren freiwillig geliefert, während nach der Verordnung Nr. 17 Auskünfte erzwungen werden könnten. Die Antidumpingverordnung könne daher weniger streng ausgelegt werden als die Verordnung Nr. 17.

Der Kläger sei auch berechtigt, von allen in den nicht vertraulichen Unterlagen enthaltenen Informationen Kenntnis zu nehmen, da lediglich die betroffene Partei in der Lage sei, festzustellen, ob sie für die Wahrnehmung ihrer Interessen Informationen benötige. Diese Auffassung werde durch das Urteil vom 20. März 1985 in der Rechtssache 264/82 (Timex Corporation/Kommission, Slg. 1985, 849) bestätigt.

Verbraucher seien von allen Antidumpingzöllen unmittelbar betroffen. Entgegen der Kommission lasse sich nicht die Auffassung vertreten, die von den Verbrauchern gelieferten Informationen seien für den Erlaß von Antidumpingmaßnahmen nicht „wesentlich“, da derartige Maßnahmen für nichtig erklärt werden könnten, wenn sie den Interessen der Gemeinschaft nicht Rechnung trügen. Der Kläger beruft sich in diesem Zusammenhang auf die Schlußanträge von Generalanwalt VerLoren van Themaat im Allied-Fall. Zwar seien die von Verbrauchern stammenden Informationen nur einer der zu berücksichtigenden Faktoren, dies gelte aber auch für die — oft widersprüchlichen — Informationen, die vom Antragsteller und von den Exporteuren geliefert würden. Die Anzahl der bei der Würdigung der Interessen der Gemeinschaft in Betracht zu ziehenden Faktoren sei verhältnismäßig gering; die Kommission könne das Recht auf Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen auf diejenigen Personen beschränken, die die Interessen der Gemeinschaft tatsächlich verträten. Das Hauptinteresse sowohl der Antragsteller und der Ausführer als auch des Klägers an der Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen gründe darin, daß diese die Beteiligten in die Lage versetze, Stellung zu dem Vorbringen über den Schaden zu nehmen.

Das Grundprinzip sei im vorliegenden Fall anwendbar. Die Behauptung, nur ein Beklagter im engen Sinne des Wortes könne sich auf dieses Prinzip berufen, treffe nicht zu. Jedenfalls gebe es in Antidumpingverfahren keine Beklagten. Das Grundprinzip des rechtlichen Gehörs sei ein in allen Mitgliedstaaten (insbesonders im englischen und spanischen Recht) anerkannter Rechtsgrundsatz, der es jedem Betroffenen ermögliche, sich zu den Beweiselementen und dem Vorbringen zu äußern, die seinen Interessen zuwiderliefen.

Der Kläger beharrt auf seiner Auffassung, die von ihm angeführte Rechtsprechung zur Zulässigkeit sei einschlägig. Diese Rechtsprechung stehe zwar nicht in Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Klage, da, wie die Kommission festgestellt habe, das Schreiben an den Kläger gerichtet gewesen sei. Sachlich gesehen, müsse der Kläger, um sich auf das Grundprinzip berufen zu können, jedoch dartun, daß er von dem Antidumpingverfahren unmittelbar betroffen sei. Entgegen der Auffassung der Kommission sei der Kläger befugt, eine Antidumpingverordnung vor dem Gerichtshof anzugreifen; im übrigen stehe ihm, anders als den Einführern, kein Klagerecht vor den innerstaatlichen Gerichten zu.

Das Recht, gegen eine Antidumpingverordnung Klage zu erheben, hänge in erster Linie vom Ablauf des in Rede stehenden Verfahrens, in zweiter Linie von der Auffassung des Gerichtshofes über die Stellung des Klägers als eines die Verbraucherinteressen vertretenden Verbandes ab.

Was den ersten Punkt betreffe, so habe der Gerichtshof in seinem Urteil vom 28. Januar 1986 in der Rechtssache 169/84 (Cofaz/ Kommission, Slg. 1986, 391) entschieden, wenn eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts den Beteiligten die Befugnis zur Äußerung einräume, so betreffe die Entscheidung der Kommission, ein gemäß dieser Bestimmung eingeleitetes Verfahren einzustellen, diejenigen Personen, die eine entscheidende Rolle beim Ablauf dieses Verfahrens gespielt hätten, unmittelbar und individuell. Zwar gewähre im vorliegenden Fall keine Bestimmung des Klägers ausdrücklich prozessuale Garantien. In der Antidumpingverordnung sei jedoch expressis verbis von den Interessen der Gemeinschaft die Rede; der Anspruch auf rechtliches Gehör bedeute, daß der Kläger angehört werden müsse. Ob er zur Anfechtung der abschließenden Entscheidung der Kommission befugt sei, hänge somit von der Rolle ab, die er im Zuge des Verfahrens spiele.

Was die Stellung des Klägers als eines Verbandes angehe, so lasse sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgendes ableiten:

i)

Ob eine Maßnahme einen Verband unmittelbar und individuell betreffe, sei in jedem Einzelfall eine tatsächliche Frage;

ii)

soweit eine Klage einzelner Mitglieder eines Verbandes zulässig wäre, sei eine stellvertretende Klage des Verbandes grundsätzlich unzulässig;

iii)

gebe es aber einen Verband zum Schutz der zu einer allgemeinen Gruppe gehörenden Personen und fordere eine gemeinschaftsrechtliche Bestimmung die Berücksichtigung der Interessen dieser allgemeinen Gruppe durch eines der Gemeinschaftsorgane, so könne der Verband als durch eine von einem dieser Organe getroffene, jene Interessen beeinträchtigende Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden.

In ihrer Gegenerwiderung betont die Kommission erneut, das Interesse der Verbraucher sei nicht mit den Interessen der Aus-und Einführer sowie mit denjenigen der Gemeinschaftsindustrie vergleichbar. Während angenommen werden könne, die Tatsache, daß die Antidumpingmaßnahmen durch unlautere Handelspraktiken bestimmter Unternehmen ausgelöst worden seien, bedeute, daß diesen Unternehmen ein gewisser Anspruch auf „rechtliches Gehör“ zustehe, sei die Bezugnahme auf die Interessen der Gemeinschaft lediglich ein Mittel, um der Gemeinschaft ein gewisses Ermessen bei der Entscheidung darüber einzuräumen, ob Antidumpingmaßnahmen ergriffen werden sollten. Die Verbraucher hätten daher keine Interessen zu verteidigen.

Diese Überlegungen fänden ihren Niederschlag in der Antidumpingverordnung. Während diejenigen Beteiligten, die von den Ergebnissen des Antidumpingverfahrens möglicherweise betroffen würden, gehört werden müßten, könne die Kommission auch die anderen Beteiligten hören. Würden die Interessen der Verbraucher in gleicher Weise behandelt wie diejenigen der Einführer, Ausführer und Antragsteller, so würde die Antidumpinguntersuchung in einer Art öffentliche Ermittlung umgewandelt, die jede sich selbst als betroffen ansehende Gruppe oder Person erfassen würde. Entgegen dem Vorbringen des Klägers führe eine in sich geschlossene Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu dem Ergebnis, daß den Verbraucherorganisationen in Antidumpingverfahren keine Verfahrensrechte zustünden. Anderenfalls müßte man ihnen die gleichen Rechte in allen Verwaltungs- oder Rechtsetzungsverfahren einräumen, die zum Erlaß preisbeeinflussender Maßnahmen führen könnten.

Daß der Kläger unter anderem zu dem Zweck gegründet worden sei, den Standpunkt seiner Mitglieder gegenüber den Gemeinschaftsorganen zu vertreten, sei für die Beantwortung der vorliegenden Frage unerheblich.

Die vom Kläger angeführten Entschließungen des Rates über eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher seien rechtlich nicht bindend. Die Kommission stimme den in diesen Äußerungen niedergelegten Zielen zu; dies sei einer der Gründe dafür, aus denen sie sich entschlossen habe, den Kläger anzuhören. Sie halte es jedoch für selbstverständlich, daß die Vertretung der Verbraucher auf der Grundlage von Rechtsnormen auszugestalten sei.

Den Ablauf der vierwöchigen Frist für die Einreichung von Anträgen auf Anhörung habe sie lediglich als zusätzlichen Beweis dafür erwähnt, daß sie den Kläger niemals im Sinne von Artikel 7 Absatz 5 der Antidumpingverordnung als eine interessierte Partei angesehen habe, die wahrscheinlich vom Ergebnis des Verfahrens betroffen sein werde.

Ganz abgesehen davon, daß dem Kläger kein Recht auf Anhörung zustehe, wäre er nur zur Einsichtnahme in etwaige Unterlagen über die Auswirkungen der Antidumpingmaßnahmen auf die Verbraucher berechtigt, nicht aber, wie er beanspruche, in alle nicht vertraulichen Unterlagen.

Es sei nicht Sache desjenigen, der Zugang zu den Unterlagen wünsche, zu entscheiden, ob die Informationen erheblich seien. Das vom Kläger angeführte Urteil in der Rechtssache Timex betreffe lediglich die Stellung des damaligen Klägers, dessen Rechtslage nicht die gleiche sei wie diejenige des Klägers.

Was die Auslegung von Artikel 214 EWG-Vertrag angehe, so sei die Verpflichtung zur Vertraulichkeit relativ. Ob eine Information mitgeteilt werden könne, hänge in der Tat nicht nur von der Art der Information ab, sondern auch davon, wer die betroffene Person sei. Im Grunde genommen seien praktisch alle von der Kommission gesammelten Informationen heikler Natur und fielen unter die Verpflichtung zur Wahrung des Geschäftsgeheimnisses, auch wenn sie nicht vertraulich im Sinne von Artikel 8 der Antidumpingverordnung seien. Die Kommission müsse Artikel 7 Absatz 4 der Antidumpingverordnung daher eng auslegen.

Die Kommission stimme mit dem Kläger darin überein, daß der Gerichtshof eine Antidumpingverordnung, die den Interessen der Gemeinschaft nicht Rechnung trage, für nichtig erklären könne. Sie habe jedoch den Eindruck, daß der Kläger Stellung zu der Methode nehmen wolle, nach der die Kommission die Dumpingspanne bestimmt und sich eine Meinung über den von der Gemeinschaftsindustrie erlittenen Schaden gebildet habe. Die Kommission habe kein Interesse daran, den Kläger zu diesen Punkten zu hören.

Die Ausführungen zum spanischen und englischen Recht, mit denen der Kläger das „Grundprinzip“ untermauern wolle, enthielten kein einziges Beispiel eines Falles, in dem Verbraucher in Verfahren, die mit einer Antidumpinguntersuchung vergleichbar seien, ein Recht auf Anhörung oder auf Einsichtnahme in die Unterlagen hätten.

Was die Frage betreffe, ob der Kläger die Ungültigkeit einer Antidumpingverordnung im Klagewege geltend machen könne, so sei nicht ersichtlich, wieso das Fehlen eines vor den innerstaatlichen Gerichten einzulegenden Rechtsbehelfs den Nachweis erleichtern könne, daß eine Person von einer Maßnahme im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag unmittelbar und individuell betroffen sei.

Schließlich beruhten die den Verbrauchern in Wettbewerbsachen zuerkannten Verfahrensrechte einzig und allein auf deren rechtlicher Fähigkeit, als Antragsteller aufzutreten. Ansonsten hätten sie kein Recht auf Beteiligung an solchen Verfahren. Dagegen hätten Verbraucher nach der Antidumpingverordnung kein Beschwerderecht.

Der Rat beschränkt sich in seinem Streithilfeschriftsatz auf Ausführungen zur Auslegung von Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Antidumpingverordnung.

Nur die in dieser Bestimmung genannten Personen könnten Einsicht in die nicht vertraulichen Unterlagen nehmen. Das Vorbringen des Klägers beruhe auf einer unrichtigen Auffassung von der Natur eines Antidumpingverfahrens und auf einem unzutreffenden Verständnis der einschlägigen Bestimmungen.

Da die Untersuchung zur Festsetzung eines Antidumpingzolls führen könne, sei es unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit erwünscht, daß die am Verfahren beteiligten Personen klar und erschöpfend aufgezählt würden. Der Kläger lasse sich jedoch im Sinne von Artikel 7 Absatz 5 der Antidumpingverordnung als interessierte Partei ansehen, die von der Kommission gehört werden könne.

Wäre der Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen nicht auf die in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a genannten Beteiligten beschränkt, so wären diese Unterlagen im Ergebnis der Öffentlichkeit zugänglich, was gegen Artikel 214 EWG-Vertrag verstoßen würde.

Schließlich unterstützt der Rat das Vorbringen der Kommission, die Interessen der Verbraucher unterschieden sich ihrem Wesen nach von denjenigen der Einführer, Ausführer und Antragsteller.

b) Verletzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung und des Grundsatzes, wonach das Verfahrensrecht der Gemeinschaft folgerichtig anzuwenden ist

Der Kläger macht geltend, die Antidumpingverordnung gewähre den „interessierten Parteien“ geringere Verfahrensrechte als den Ausführern, Einführern und Antragstellern. Alle diese Personengruppen könnten schriftliche Bemerkungen einreichen und angehört werden, aber lediglich Ausführer, Einführer und Antragsteller dürften die nicht vertraulichen Unterlagen einsehen. Könnte der Kläger aktiv am Verfahren teilnehmen, so würde er den Nachweis seiner unmittelbaren und individuellen Betroffenheit verstärken und wäre infolgedessen in der Lage, die von Kommission oder Rat getroffenen Maßnahmen anzufechten (siehe Urteil in der Rechtssache Cofaz). Es wäre daher unstimmig, daß eine interessierte Partei, die die gleiche Befugnis zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen die in Rede stehenden Maßnahmen habe wie Ausführer, Einführer und Antragsteller, kein Recht auf Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen hätte.

Der Kläger könne jedem Rechtsstreit beitreten, in dem es um eventuell zu treffende Antidumpingmaßnahmen gehe; der Kläger beruft sich in diesem Zusammenhang auf den Beschluß vom 29. September 1982 in den verbundenen Rechtssachen 228/82 und 229/82 R (Ford/Kommission, Slg. 1982, 3190). Es sei unstimmig, dem Kläger als Streithelfer in Verfahren vor dem Gerichtshof Zugang zu den von anderen Parteien eingereichten nicht vertraulichen Unterlagen zu gewähren, ihm aber im Verwaltungsverfahren den Zugang zu den nicht vertraulichen Unterlagen der Kommission zu verweigern. Es entspreche den Anforderungen einer vernünftigen Verwaltungspraxis und einer in sich geschlossenen Auslegung des Gemeinschaftsrechts, daß die Kommission eine derartige Unstimmigkeit vermeide.

Die Kommission erwidert, die Lage sei keineswegs widersprüchlich. Ausführer, Einführer und Antragsteller seien klar definierte, vom Ergebnis eines Antidumpingverfahrens unmittelbar betroffene Personengruppen. Würde die Gemeinschaft dagegen eine privatrechtliche Organisation wie den Kläger als Vertreter des Gemeinschaftsinteresses anerkennen, so wären die Tore für eine unbegrenzte Zahl von Interventionen geöffnet. In Antidumpingverfahren würden die Interessen der Gemeinschaft durch Kommission und Rat vertreten und definiert; ihnen komme es zu, alle erheblichen, auf das öffentliche Interesse bezogenen Erwägungen gegen die Interessen der Einführer und der beschwerdeführenden Industrie abzuwägen.

Der Kläger wendet sich gegen die von der Kommission vorgenommene Unterscheidung zwischen Ausführern, Einführern und Antragstellern einerseits und den Gemeinschaftsinteressen andererseits. Es sei zuzugeben, daß der Kreis der Personen, die die Interessen der Gemeinschaft verträten, umfassender sei als die erstgenannte Gruppe; es könne aber schwierig sein, sämtliche Ausführer, Einführer und in der Gemeinschaft tätige Produzenten zu identifizieren. Die Beschwerde müsse im Namen eines größeren Teils des betroffenen Wirtschaftszweigs der Gemeinschaft (siehe Artikel 4 Absatz 5 der Antidumpingverordnung), aber nicht des gesamten Wirtschaftszweigs erhoben werden.

Ebenso wie ein Verband, der die Hersteller vertrete, sehe der Kläger sich selbst als ein vermittelndes Gremium, das die Interessen der Verbraucher wahrnehme. Der Kreis der Gruppen, die auf diese Weise die Interessen der Gemeinschaft verträten, sei begrenzt und verhältnismäßig klein.

Schließlich macht der Kläger geltend, Kommission und Rat verträten nicht die Gemeinschaftsinteressen. Ihre Aufgabe sei es, die Gemeinschaftsinteressen zu definieren; sie könnten sie nicht vertreten, da sie sonst Richter in eigener Sache wären. Die Kommission habe die auf dem Spiel stehenden Interessen der Gemeinschaft gegen die jeweiligen Interessen der Ausführer, Einführer und Produzenten der Gemeinschaft abzuwägen. Die Praxis der Kommission zeige, daß die Interessen der Verbraucher auch dann berücksichtigt würden, wenn keine speziellen Bemerkungen vorgetragen worden seien; es sei vorstellbar, daß den Interessen der Verbraucher der Vorrang vor der Verhinderung unlauterer Handelspraktiken eingeräumt werde. Vorliegend müßten die Interessen der Verbraucher den Vorrang haben, da es keine weiterverarbeitende Industrie gebe, so daß alle durch die Verhängung von Antidumpingzöllen entstehenden Kostensteigerungen auf den Verbraucher abgewälzt würden. Der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verlange, daß die Verbraucher angehört und über das ihren Interessen zuwiderlaufende Vorbringen dadurch unterrichtet würden, daß ihnen die Einsichtnahme in die nicht vertraulichen Unterlagen gestattet werde.

Die Kommission tritt der Auffassung entgegen, die Interessen der Verbraucher hätten im vorliegenden Fall Vorrang. Erstens treffe es nicht zu, daß es keine Verarbeitungsindustrie gäbe. Die Hersteller von Tonträgern kauften ungebrauchte Bänder für die Zwecke der Aufzeichnung und des Weiterverkaufs. Zweitens stehe nicht fest, daß Antidumpingzölle auf den Verbraucher abgewälzt würden. Antidumpingzölle könnten von den Händlern aufgefangen werden, oder Händler könnten anderswo Kassetten kaufen und sie zu Preisen verkaufen, die den derzeitigen Preisen entsprächen.

Gordon Slynn

Berichterstatter

( *1 ) Verfahrenssprache: Englisch.

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