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URTEIL DES GERICHTSHOFES VOM 30. JUNI 1992. - KOENIGREICH SPANIEN GEGEN KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN. - NICHTIGKEITSKLAGE - STAATLICHE BEIHILFEN - SCHREIBEN UEBER DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 93 ABSATZ 2 EWG-VERTRAG - ANFECHTBARE MASSNAHME. - RECHTSSACHE C-312/90.
Sammlung der Rechtsprechung 1992 Seite I-04117
Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
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Nichtigkeitsklage - Anfechtbare Handlungen - Handlungen, die Rechtswirkungen erzeugen - Entscheidung, eine staatliche Beihilfe dem Verfahren zur Prüfung der Vereinbarkeit neuer Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt zu unterwerfen
(EWG-Vertrag, Artikel 93 Absatz 3 und 173)
LeitsätzeDie Entscheidung der Kommission, das in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehene förmliche Verfahren zur Prüfung der Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt einzuleiten, aus der sich automatisch die Verpflichtung zur Aussetzung der Zahlung der Beihilfe ergibt, erzeugt Rechtswirkungen, da sie mit einem Urteil der Kommission über die Einordnung einer Beihilfe als bestehende oder als neue Beihilfe verbunden ist, an die unterschiedliche Verfahren geknüpft sind.
Eine solche Entscheidung stellt im übrigen keine blosse vorbereitende Maßnahme dar, gegen deren Rechtswidrigkeit eine Klage auf Nichtigerklärung der das Verfahren abschließenden Entscheidung Schutz bieten würde, denn zum einen würde es eine Entscheidung, mit der die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EWG-Vertrag festgestellt wird, oder die gegen eine Entscheidung der Kommission, mit der ihre Unvereinbarkeit festgestellt wird, eröffnete Klage nicht ermöglichen, die nicht rückgängig zu machenden Folgen einer auf der Einhaltung des in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 vorgesehenen Verbots beruhenden Verzögerung bei der Zahlung der Beihilfe zu beseitigen, und zum anderen sind, wenn die von der Kommission als neue Beihilfen eingeordneten Maßnahmen durchgeführt wurden, die an diese Einordnung geknüpften Rechtswirkungen endgültig, so daß die Heilung der gegen das Verbot des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 verstossenden Durchführungsmaßnahmen unmöglich ist.
Daher stellt eine solche Entscheidung eine anfechtbare Handlung im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag dar.
Entscheidungsgründe1 Das Königreich Spanien hat mit Klageschrift, die am 11. Oktober 1990 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag beantragt, die Entscheidung der Kommission vom 3. August 1990 über die Einleitung des in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrens in bezug auf eine mutmaßliche Beihilfe, die die spanischen Behörden der von den Herstellern elektrischer Anlagen Cenemesa, Conelec und Cademesa gebildeten Unternehmensgruppe gewährt haben, für nichtig zu erklären.
2 Nachdem die Kommission von der Absicht der spanischen Behörden Kenntnis erlangt hatte, Herstellern elektrischer Anlagen finanzielle Unterstützungen zu gewähren, ersuchte sie mit Schreiben vom 12. Januar 1990 um genaue Auskünfte über diese Unterstützungen.
3 Die spanischen Behörden machten wiederholt geltend, daß diese Unterstützungen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag darstellten. Mit Schreiben vom 14. und 28. Februar sowie vom 5. April 1990 übermittelten sie der Kommission Informationen, wonach die Unterstützungen zum einen die Übernahme der im Fall des Abbaus von Arbeitsplätzen vorgesehenen Abfindungen und anderen Sozialleistungen durch den Staat und zum anderen den Erlaß von Schulden bei bestimmten öffentlichen Anstalten und Körperschaften umfassten. Die spanischen Behörden unterrichteten die Kommission zugleich über den Inhalt eines Vertrags zur Auflösung des fraglichen Zusammenschlusses und hoben dabei das Erfordernis einer zuegigen Behandlung des Vorgangs durch die Dienststellen der Kommission hervor.
4 Am 15. Juni 1990 wurde durch Real Decreto (Königlicher Erlaß) Nr. 810/1990 die zwischen den öffentlichen Gläubigern, den Schuldnerunternehmen und der Körperschaft, die die Wirtschaftsgüter dieser Unternehmen erwarb, getroffene aussergerichtliche Vereinbarung genehmigt. Am selben Tag richteten die spanischen Behörden unter Berufung auf die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 120/73 (Lorenz, Slg. 1973, 1471) ergebende Rechtsprechung ein Schreiben an die Kommission, in dem sie die Durchführung der Maßnahmen ankündigten. Es ist unstreitig, daß diese Durchführung am 3. Juli 1990 begann.
5 Mit Schreiben vom 3. August 1990 entschied die Kommission, das in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren einzuleiten. Die Klage des Königreichs Spanien richtet sich gegen diese Entscheidung.
6 Mit Schriftsatz, der am 9. November 1990 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, die sie darauf stützt, daß ihre Entscheidung vom 3. August 1990 keine beschwerende Maßnahme darstelle, die auf der Grundlage von Artikel 173 angefochten werden könne. Die Entscheidung über die Einleitung des in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehenen Verfahrens sei eine Ermittlungsmaßnahme, die die abschließende Entscheidung vorbereite und die Rechtsstellung der Betroffenen nicht beeinträchtigen könne, da sie diese nicht verändere. Im übrigen dürfe die Verpflichtung zur Aussetzung der Zahlung der geplanten Beihilfe bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage nicht berücksichtigt werden, da dies eine vom EWG-Vertrag zwingend an die Einleitung des genannten Verfahrens geknüpfte Folge darstelle.
7 Die Kommission führt schließlich aus, wenn die Klage zugelassen werde, werde das durch Artikel 93 geschaffene Kontrollsystem verändert. Der Gerichtshof müsste dann über die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem EWG-Vertrag entscheiden, die von ihr noch nicht umfassend und abschließend geprüft worden sei. Sie fürchtet darüber hinaus, daß ein die Zulässigkeit bejahendes Urteil zu einer Vervielfachung der Nichtigkeitsklagen gegen Entscheidungen über die Einleitung des in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrens führen würde.
8 Das Königreich Spanien fordert, die Prüfung der Einrede der Unzulässigkeit dem Endurteil vorzubehalten, und macht gleichzeitig geltend, daß die Entscheidung der Kommission vom 3. August 1990 als eine Maßnahme anzusehen sei, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne. Die spanischen Behörden hätten die Kommission im Februar 1990 und damit rechtzeitig von den finanziellen Unterstützungen unterrichtet. Diese habe anschließend mehr als zwei Monate verstreichen lassen, bevor sie sich eine erste Meinung über die Vereinbarkeit des gemeldeten Vorhabens mit dem EWG-Vertrag gebildet habe. Als Folge des Ablaufs dieser Frist sei die spanische Regierung gemäß dem genannten Urteil Lorenz vom 11. Dezember 1973 berechtigt gewesen, das Vorhaben durchzuführen, nachdem sie dies der Kommission mit Schreiben vom 15. Juni 1990 angezeigt habe. Seit der Durchführung am 3. Juli 1990 sei die fragliche Beihilfe keine neue Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 mehr, sondern eine bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 1, deren Aussetzung die Kommission nicht anordnen könne. Indem die angefochtene Entscheidung die Durchführung des Vorhabens verhindere, entfalte sie somit gegenüber Spanien Rechtswirkungen.
9 Wegen weiterer Einzelheiten des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
10 Aus dem Vorbringen der spanischen Regierung ergibt sich eindeutig, daß die Nichtigkeitsklage insoweit gegen die streitige Entscheidung gerichtet ist, als durch diese die Zahlung einer Finanzierung ausgesetzt wird, die die spanischen Behörden bereits durchgeführt hatten, und daß sie nicht die Erwägungen der Kommission zur Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EWG-Vertrag betrifft. Die Prüfung des Gerichtshofes wird sich daher auf diesen ersten Aspekt der Entscheidung beschränken.
11 Zur Beurteilung der Zulässigkeit der Klage ist erstens darauf hinzuweisen, daß eine Handlung nur dann gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag angefochten werden kann, wenn sie Rechtswirkungen erzeugt (vgl. Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70, Kommission/Rat, "AETR", Slg. 1971, 263).
12 Im vorliegenden Fall enthielt die am 3. August 1990 getroffene Entscheidung, das in Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgesehene Prüfungsverfahren einzuleiten, die der spanischen Regierung übermittelt wurde, für diese ein Verbot, die beabsichtigten Beihilfen zu zahlen, bevor in dem genannten Verfahren eine abschließende Entscheidung ergangen ist.
13 Entgegen dem Vorbringen der Kommission beruht dieses Verbot unter den Umständen des vorliegenden Falles auf einer bewussten Entscheidung von ihrer Seite. Dies ergibt sich eindeutig, wenn man die streitige Handlung in den Gesamtzusammenhang des durch Artikel 93 geschaffenen Systems der Überprüfung von Beihilfen stellt.
14 Der EWG-Vertrag stellt unterschiedliche Verfahrensvorschriften für bestehende und für neue Beihilfen auf. Während erstere den Absätzen 1 und 2 des Artikels 93 unterliegen, gelten für letztere die Absätze 2 und 3 dieser Bestimmung.
15 Bestehende Beihilfen überprüft die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 1 fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten. Im Rahmen dieser Überprüfung schlägt die Kommission ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen vor, die die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erfordern. Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äusserung gesetzt hat, daß eine Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 unvereinbar ist oder daß sie mißbräuchlich angewandt wird, so entscheidet sie gemäß Absatz 2, daß der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat.
16 In bezug auf neue Beihilfen sieht Artikel 93 Absatz 3 vor, daß die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet wird, daß sie sich dazu äussern kann. Sie nimmt dann eine erste Überprüfung der beabsichtigten Beihilfen vor. Wenn sie nach Abschluß dieser Überprüfung der Auffassung ist, daß ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, leitet sie unverzueglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Prüfungsverfahren ein. In einem solchen Fall darf der betreffende Mitgliedstaat gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Neue Beihilfen sind somit einer präventiven Kontrolle durch die Kommission unterworfen und dürfen grundsätzlich nicht durchgeführt werden, solange diese sie nicht für mit dem Vertrag vereinbar erklärt hat.
17 Daraus folgt, daß die Entscheidung, mit der den Beteiligten eine Frist gesetzt wird und die den Ausgangspunkt des in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehenen Verfahrens bildet, unterschiedliche Wirkungen erzeugt, je nachdem ob es sich bei der behandelten Beihilfe um eine neue oder eine bestehende Beihilfe handelt. Während der Staat im ersten Fall daran gehindert ist, das der Kommission unterbreitete Beihilfevorhaben durchzuführen, gilt ein solches Verbot bei einer bereits bestehenden Beihilfe nicht.
18 Nach dem bereits angeführten Urteil vom 11. Dezember 1973 ergibt sich aus Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag für den Fall, daß die Kommission es unterlässt, das förmliche Verfahren einzuleiten, obwohl sie durch einen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, daß dieser Staat nach Ablauf einer Frist von zwei Monaten die geplante Beihilfe unter der Bedingung durchführen darf, daß er dies der Kommission zuvor anzeigt, und daß die Beihilfe dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen fällt.
19 Im vorliegenden Fall ist dem Sachverhalt zu entnehmen, daß die Meinungsverschiedenheit zwischen der spanischen Regierung und der Kommission die Einordnung der streitigen Beihilfe betrifft. Die Kommission hat nämlich entschieden, Beihilfen als neu zu behandeln, die die spanische Regierung als bestehend angesehen hat, weil sie gewährt wurden, nachdem die spanischen Behörden die Kommission von ihnen unterrichtet und ihr gemäß dem Urteil vom 11. Dezember 1973 deren Durchführung angezeigt hatten.
20 Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, daß sich die Aussetzung der Zahlung der Beihilfe im vorliegenden Fall automatisch aus dem EWG-Vertrag ergibt. Da die angefochtene Entscheidung, das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren einzuleiten, offensichtlich mit einem Urteil über die Einordnung der Beihilfe und die demgemäß anzuwendenden Verfahrensvorschriften verbunden ist, erzeugt sie Rechtswirkungen.
21 Zweitens ist zu prüfen, ob die angefochtene Entscheidung nicht eine blosse vorbereitende Maßnahme darstellt, gegen deren Rechtswidrigkeit eine Klage gegen die das Verfahren abschließende Entscheidung hinreichenden Schutz bieten würde (vgl. Urteil vom 24. Juni 1986 in der Rechtssache 53/85, AKZO Chemie/Kommission, Slg. 1986, 1965, Randnr. 19).
22 Eine Entscheidung, mit der die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EWG-Vertrag festgestellt wird, oder die gegen eine Entscheidung der Kommission, mit der ihre Unvereinbarkeit festgestellt wird, eröffnete Klage würden es nicht ermöglichen, die nicht rückgängig zu machenden Folgen einer auf der Einhaltung des in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 vorgesehenen Verbots beruhenden Verzögerung bei der Zahlung der Beihilfe zu beseitigen.
23 Wenn die von der Kommission als neue Beihilfen eingeordneten Maßnahmen wie im vorliegenden Fall durchgeführt wurden, sind die an diese Einordnung geknüpften Rechtswirkungen überdies endgültig. Aus dem Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90 (Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, Slg. 1991, I-5505) ergibt sich nämlich, daß selbst eine abschließende Entscheidung der Kommission, mit der diese Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt würden, nicht die Heilung der unter Verstoß gegen das Verbot des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 ergangenen Durchführungsmaßnahmen zur Folge hätte.
24 Folglich stellt die streitige Entscheidung eine anfechtbare Handlung im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag dar, da sie mit der Wahl eines Kontrollverfahrens durch das verantwortliche Organ verbunden ist, dessen eines Merkmal in der Aussetzung der geplanten Beihilfe besteht.
25 Zur Beantwortung des Einwands der Kommission, es bestehe die Gefahr der Vorwegnahme der Auseinandersetzung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem EWG-Vertrag, ist im übrigen darauf hinzuweisen, daß es im Rahmen der Prüfung der Begründetheit des vorliegenden Rechtsstreits allein Sache des Gerichtshofes sein wird, zu entscheiden, ob eine unter den Umständen dieses Falles gewährte Beihilfe eine neue Beihilfe ist, die dem Verbot in Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag unterliegt.
26 Nach alledem ist die gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen und die Klage für zulässig zu erklären.
KostenentscheidungKosten
27 Die Kostenentscheidung ist vorzubehalten.
TenorAus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften erhobene Einrede der Unzulässigkeit wird zurückgewiesen.
2) Das Verfahren zur Sache wird fortgesetzt.
3) Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
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