Rechtssache C-282/02
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Irland
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Wasserverschmutzung – Richtlinie 76/464/EWG“
Urteil des Gerichtshofes (Zweite Kammer) vom 2. Juni 2005
Leitsätze des Urteils
1. Umwelt — Wasserverschmutzung — Richtlinie 76/464 — Keine Festsetzung einer Umsetzungsfrist — Folge — Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einhaltung einer angemessenen Umsetzungsfrist
(Richtlinie 76/464 des Rates)
2. Umwelt — Wasserverschmutzung — Richtlinie 76/464 — Verpflichtung zur Aufstellung spezifischer Programme zur Verringerung der durch bestimmte gefährliche Stoffe verursachten Verschmutzung — Umfang — Begriff des Programms
(Richtlinie 76/464 des Rates, Artikel 7 und Anhang, Liste II)
3. Vertragsverletzungsverfahren — Prüfung der Begründetheit durch den Gerichtshof — Maßgebliche Sachlage — Sachlage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist
(Artikel 226 EG)
4. Mitgliedstaaten — Verpflichtungen — Durchführung der Richtlinien — Verstoß — Keine Rechtfertigung mit der Festsetzung anspruchsvollerer als der mit der Richtlinie verfolgten Ziele
(Artikel 226 EG)
1. Auch wenn die Richtlinie 76/464 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft entgegen der üblichen Praxis keine Frist für ihre Umsetzung vorsieht, bedeutet dies nicht, dass es den Mitgliedstaaten freistünde, die Umsetzungsmaßnahmen innerhalb von Fristen zu erlassen, die ihnen allein angemessen erscheinen. Eine Richtlinie, deren Umsetzung auf unbestimmte Zeit im Ungewissen bliebe, würde nämlich ausgehöhlt und jeder praktischen Wirksamkeit beraubt. Auch erfordert das Ziel der Richtlinie 76/464, nämlich die Beseitigung oder Verringerung der Wasserverschmutzung, ihre Umsetzung innerhalb einer angemessenen Frist.
(vgl. Randnrn. 31, 33)
2. Die von den Mitgliedstaaten nach Artikel 7 der Richtlinie 76/464 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft aufzustellenden Programme müssen spezifisch sein, d. h. sie müssen ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen, das den Charakter einer konkreten, gegliederten Planung für das gesamte Staatsgebiet hat und die Verringerung der Verschmutzung betrifft, die durch alle diejenigen Stoffe der Liste II des Anhangs dieser Richtlinie verursacht wird, die in Verbindung mit den im jeweiligen Programm festgelegten Qualitätszielen für die aufnehmenden Gewässer im nationalen Rahmen jedes einzelnen Mitgliedstaats von Bedeutung sind. Das Konzept des „Programms“ impliziert somit eine Reihe von koordinierten, integrierten und umfassenden Maßnahmen.
Eine nationale Maßnahme, die hinsichtlich eines bestimmten Stoffes nicht alle oberirdischen Gewässer des Landes erfasst, weil die mit dieser Maßnahme festgelegten Qualitätsziele nicht die Kanäle betreffen, kann daher nicht als Programm im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie angesehen werden.
(vgl. Randnrn. 38, 41)
3. Im Rahmen einer Klage nach Artikel 226 EG ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befand, und später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.
(vgl. Randnr. 40)
4. Der Umstand, dass sich ein Mitgliedstaat angeblich anspruchsvollere Ziele gesetzt hat als die Richtlinie, kann diesen Staat nicht von der Verpflichtung entbinden, zumindest die in der Richtlinie aufgestellten Anforderungen zu erfüllen.
(vgl. Randnr. 53)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Zweite Kammer)
2. Juni 2005(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Wasserverschmutzung – Richtlinie 76/464/EWG“
In der Rechtssache C‑282/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 31. Juli 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch M. Shotter als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Irland, vertreten durch D. J. O’Hagan als Bevollmächtigten im Beistand von A. M. Collins, BL, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans sowie der Richterin R. Silva de Lapuerta (Berichterstatterin) und der Richter C. Gulmann, J. Makarczyk und P. Kūris,
Generalanwalt: M. Poiares Maduro,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23, im Folgenden: Richtlinie), insbesondere Artikel 7 und 9, sowie aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinie sicherzustellen.
Rechtlicher Rahmen
2 Die Richtlinie soll die Gewässer der Gemeinschaft vor Verschmutzung schützen. Zu diesem Zweck unterscheidet sie zwischen zwei Kategorien gefährlicher Stoffe, die in den Listen I und II ihres Anhangs aufgeführt sind. Liste I zählt für die Gewässer besonders gefährliche Stoffe auf, die im Wesentlichen nach Maßgabe ihrer Toxizität, Langlebigkeit und Bioakkumulation ausgewählt wurden. Liste II zählt die Stoffe auf, die für die Gewässer schädlich sind, wobei die schädlichen Auswirkungen jedoch auf eine bestimmte Zone beschränkt sein können und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängen. In diesem Anhang wird klargestellt, dass die in Liste I aufgeführten Stoffe, für die die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Grenzwerte nicht festgelegt wurden, wie Stoffe der Liste II zu behandeln sind.
3 Nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 gilt die Richtlinie für die oberirdischen Binnengewässer, das Küstenmeer, die inneren Küstengewässer und das Grundwasser.
4 Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie enthält eine Reihe von Definitionen, u. a. der Begriffe „Ableitung“ und „Verschmutzung“. „Ableitung“ wird in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d definiert als „jede Einleitung von Stoffen aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang in die in Absatz 1 genannten Gewässer, mit Ausnahme
– der Ableitung von Baggergut,
– der betriebsbedingten Ableitung von Schiffen aus in das Küstenmeer,
– der Versenkung von Abfallstoffen von Schiffen aus in das Küstenmeer“.
5 „Verschmutzung“ wird in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e der Richtlinie definiert als „die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert werden“.
6 Artikel 2 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Verschmutzung der Gewässer durch die Stoffe der Liste I des Anhangs der Richtlinie zu beseitigen und die Verschmutzung durch die Stoffe der Liste II dieses Anhangs zu verringern.
7 Artikel 7 der Richtlinie lautet:
„(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.
(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten.
(3) Die Programme gemäß Absatz 1 umfassen Qualitätsziele für die Gewässer, die unter Beachtung etwaiger Richtlinien des Rates festgelegt werden.
(4) Die Programme können auch spezifische Vorschriften für die Zusammensetzung und Verwendung von Stoffen und Stoffgruppen sowie Produkten enthalten; sie berücksichtigen die letzten wirtschaftlich realisierbaren technischen Fortschritte.
(5) In den Programmen werden die Fristen für ihre Durchführung festgelegt.
(6) Die Programme und die Ergebnisse ihrer Durchführung werden der Kommission in zusammenfassenden Übersichten mitgeteilt.
(7) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmäßig eine Gegenüberstellung dieser Programme im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung ihrer Durchführung vor. Sie unterbreitet dem Rat, wenn sie es für erforderlich hält, einschlägige Vorschläge.“
8 Nach Artikel 8 Satz 2 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten jede Handlung untersagen, die eine Umgehung der Bestimmungen der Richtlinie bezweckt oder zur Folge hat.
9 Artikel 9 der Richtlinie stellt klar, dass die Durchführung der aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen keinesfalls eine unmittelbare oder mittelbare Zunahme der Verschmutzung der in der Richtlinie genannten Gewässer zur Folge haben darf.
10 Nach Artikel 10 der Richtlinie können ein Mitgliedstaat oder mehrere Mitgliedstaaten gegebenenfalls einzeln oder gemeinsam strengere als die in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festlegen.
11 Die Richtlinie hat keinen ausdrücklichen Stichtag für ihre Umsetzung festgesetzt. Ihr Artikel 12 Absatz 2 sieht vor, dass „[d]ie Kommission …, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe dieser Richtlinie, ihre ersten Vorschläge gemäß Artikel 7 Absatz 7 [übermittelt]. Der Rat beschließt darüber einstimmig binnen neun Monaten.“
12 In einem Schreiben vom 3. November 1976 schlug die Kommission den Mitgliedstaaten folgende Daten für die Umsetzung der Richtlinie vor: den 15. September 1978 für das Genehmigungssystem, den 15. September 1981 für das Aufstellen der Programme zur Verringerung der Verschmutzung durch die Stoffe der Liste II und den 15. September 1986 für die Durchführung dieser Programme.
13 Die Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1) enthält verschiedene Bestimmungen, die sich auf die Richtlinie beziehen.
14 Insbesondere heißt es in Artikel 22 Absatz 2 der Richtlinie 2000/60:
„Folgende Rechtsakte werden 13 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie aufgehoben:
…
– die Richtlinie 76/464/EWG des Rates …“
Vorverfahren
15 Auf eine Beschwerde hin richtete die Kommission am 4. Februar 1991 ein Mahnschreiben an Irland, in dem sie ausführte, dass dieser Mitgliedstaat für bestimmte Stoffe der Liste II des Anhangs der Richtlinie die zusammenfassenden Übersichten über die Programme zur Verringerung der Verschmutzung nicht mitgeteilt habe.
16 Am 23. Dezember 1992 richtete die Kommission ein neues Mahnschreiben an Irland, in dem sie u. a. darauf hinwies, dass Artikel 7 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß in irisches Recht umgesetzt worden sei. Sie war der Ansicht, das irische Recht schreibe die Programme zur Verringerung der Verschmutzung nicht zwingend vor und sehe die Festlegung von Qualitätszielen und ein Genehmigungssystem für die Kanalisation nicht in ausreichendem Maß vor. Sie fügte hinzu, dass Artikel 7 in mehreren konkreten Bereichen nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden sei. Irland antwortete mit Schreiben vom 30. Juli 1993.
17 Nachdem die Kommission mehrere Beschwerden über irische Meerwasserfischzuchtbetriebe geprüft hatte, richtete sie am 14. Februar 1996 ein Mahnschreiben an Irland, in dem sie den Staat darauf aufmerksam machte, dass er Artikel 7 der Richtlinie nicht auf diese Betriebe anwende.
18 Mit Schreiben vom 11. und 14. Juni 1996 antwortete Irland der Kommission und erläuterte seinen Standpunkt zu Artikel 7.
19 Am 3. Oktober 1996 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an diesen Mitgliedstaat, das das Mahnschreiben vom 23. Dezember 1992 ergänzte.
20 Am 12. Juni 1997 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Irland, in der sie die genannten Verfahren zusammenfasste und die verschiedenen Unterlassungen dieses Mitgliedstaats darstellte, die nach ihrer Ansicht Verstöße gegen die Artikel 7 und 9 der Richtlinie begründeten, insbesondere das Fehlen bestimmter Programme zur Verringerung der Verschmutzung und/oder die Nichtmitteilung dieser Programme und der Ergebnisse ihrer Durchführung in zusammenfassenden Übersichten, die Unterlassungen in Bezug auf die zwingenden Umsetzungsmethoden (nämlich die Qualitätsziele, die Genehmigungen und die Emissionsnormen) und die unterbliebene Verhinderung des Auftretens und der Zunahme einer allgemeinen Süßwasserverschmutzung durch Phosphor.
21 Am Tag vor der Absendung dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme, dem 11. Juni 1997, sandte Irland der Kommission ein Schreiben, in dem es eine auf die Wassereinzugsgebiete ausgerichtete Strategie zur Bekämpfung der Eutrophierung der irischen Flüsse und Seen beschrieb. Diese Strategie zielte auf die Bekämpfung des in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erwähnten Problems der Phosphorverschmutzung ab.
22 Nach einem ausführlichen Schriftwechsel zwischen Irland und der Kommission richtete diese am 28. Juli 2000 eine mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat, in der sie feststellte, dass Irland dadurch, dass es nicht alle zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Umsetzung und Anwendung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen erlassen habe, gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie, insbesondere Artikel 7 und 9, und aus dem EG-Vertrag verstoßen habe, und forderte den Staat auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
23 Am 2. Februar 2001 teilte Irland der Kommission auf die mit Gründen versehene Stellungnahme hin eine neue Regelung mit, nämlich die Wasserqualitätsverordnung (Gefährliche Stoffe) vom 30. Januar 2001 (Water Quality [Dangerous Substances] Regulations [S.I. Nr. 12/2001], im Folgenden: Wasserqualitätsverordnung). Diese neue Verordnung legt Qualitätsziele in Bezug auf Atrazin, Dichlormethan, Toluol, Tributylzinn, Xylol, Arsen, Chrom, Kupfer, Zyanid, Fluorid, Blei, Simazin, Nickel und Zink fest. Irland gab an, dass die Mitteilung dieser neuen Bestimmungen aufgrund der Richtlinie 2000/60 erfolge.
24 Am 6. April 2001 übermittelte Irland der Kommission die Kopie eines von der irischen Umweltschutzagentur erstellten Berichts zum Vorhandensein von 78 gefährlichen Stoffen in den irischen oberirdischen Gewässern.
25 Am 30. Juli 2001 teilte Irland der Kommission weitere Maßnahmen wie Gemeindeverordnungen mit, die u. a. darauf gerichtet seien, der Richtlinie und der Richtlinie 2000/60 Wirkung zu verleihen.
26 Am 15. Februar 2002 übermittelte Irland der Kommission die Kopie einer Veröffentlichung über den Fortschritt bei der Durchführung von Maßnahmen der irischen Gebietskörperschaften zur Verringerung der Phosphorverschmutzung.
27 Da die Erklärungen dieses Mitgliedstaats die Kommission nicht überzeugten, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Zur Umsetzungsfrist für die Richtlinie
28 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie nicht ausdrücklich eine Frist festlegt, innerhalb deren die Mitgliedstaaten sie umsetzen müssten. Vor der Entscheidung über die Stichhaltigkeit der Rügen der Kommission ist festzustellen, ob es für die Mitgliedstaaten nicht gleichwohl eine Frist dafür gab, den Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen.
29 Artikel 12 Absatz 2 der Richtlinie sieht vor, dass die Kommission dem Rat, soweit möglich binnen 27 Monaten nach Bekanntgabe der Richtlinie, ihre ersten Vorschläge im Hinblick auf die Gegenüberstellung der Programme übermittelt, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 Absatz 7 der Richtlinie erstellt werden.
30 Artikel 12 Absatz 2 setzt zwar keinen verbindlichen Zeitpunkt fest. Die Wendung „soweit möglich“ in seinem Wortlaut deutet darauf hin, dass es sich um keine zwingende Frist handelt. Jedoch soll dieser Artikel dadurch, dass er einen recht kurzen Zeitraum für die Auswertung der ersten Ergebnisse der Umsetzung der Richtlinie vorsieht, verhindern, dass die Richtlinienbestimmungen erst spät angewandt werden.
31 Im Übrigen würde eine Richtlinie, deren Umsetzung auf unbestimmte Zeit im Ungewissen bliebe, ausgehöhlt und jeder praktischen Wirksamkeit beraubt. Das Ziel der Richtlinie, nämlich die Beseitigung oder Verringerung der Wasserverschmutzung, erfordert ihre Umsetzung innerhalb einer angemessenen Frist, um ihre praktische Wirksamkeit zu gewährleisten. Unterbliebe die Umsetzung während eines längeren Zeitraums, so gäbe es nämlich keine Kontrolle über Sachverhalte, die einer Zunahme der Verschmutzung Vorschub leisten, was der Richtlinie jede Wirksamkeit nähme.
32 Zum Begriff der angemessenen Frist ist daran zu erinnern, dass die Kommission den Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 3. November 1976 den 15. September 1978 für das Genehmigungssystem, den 15. September 1981 für das Aufstellen der Programme und den 15. September 1986 für deren Durchführung vorschlug. Irland hat damals keine Einwände gegen die vorgeschlagenen Zeitpunkte erhoben. Da außerdem der Umweltschutz im Rahmen der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen von wesentlicher Bedeutung ist, konnte von den nationalen Behörden ein schnelles Reagieren verlangt werden, um die Probleme der Wasserverschmutzung zu lösen.
33 Im Licht dieser Überlegungen ist der Schluss zu ziehen, dass, auch wenn die Richtlinie entgegen der üblichen Praxis keine Frist für ihre Umsetzung vorsieht, dies nicht bedeutet, dass es den Mitgliedstaaten freistünde, die Umsetzungsmaßnahmen innerhalb von Fristen zu erlassen, die ihnen allein angemessen erscheinen. Angesichts der Notwendigkeit, die praktische Wirksamkeit der Richtlinie sicherzustellen, und der Tatsache, dass die von der Kommission für eine schrittweise Umsetzung der Richtlinie vorgeschlagenen Zeitpunkte damals von Irland nicht in Frage gestellt worden sind, musste Irland die Richtlinie innerhalb einer angemessenen Frist umsetzen.
34 Es ist davon auszugehen, dass bei Einleitung des Vorverfahrens eine angemessene Frist für die Umsetzung der Richtlinie bereits abgelaufen war.
Zur ersten Rüge: Nichtbeachtung des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie
Vorbringen der Parteien
35 Mit ihrer ersten Rüge wirft die Kommission Irland vor, es habe entgegen den Anforderungen des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie nicht für alle Stoffe der Liste II Programme zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt.
36 Irland macht geltend, seine Verpflichtung aus Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie erstrecke sich auf die genannten Stoffe nur, wenn sie erwiesenermaßen oder möglicherweise in den seiner Hoheitsgewalt unterliegenden Gewässern vorkämen. Deshalb sei seine Verpflichtung zur Aufstellung von Programmen für alle Stoffe der Liste II der Richtlinie nach Maßgabe der besonderen Gegebenheiten in Irland zu verstehen.
37 Außerdem trägt Irland vor, es habe für alle Stoffe der Liste II Programme aufgestellt, für die es dazu verpflichtet gewesen sei. Gebe es keine – tatsächliche oder potenzielle – bedeutsame Verschmutzung oder Ableitungen, die die betreffenden Stoffe enthielten, müsse es in Bezug auf diese Stoffe keine Programme gemäß Artikel 7 der Richtlinie aufstellen.
Würdigung durch den Gerichtshof
38 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die nach Artikel 7 der Richtlinie aufzustellenden Programme nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes spezifisch sein müssen. Der spezifische Charakter der fraglichen Programme besteht darin, dass sie ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen müssen, das den Charakter einer konkreten, gegliederten Planung für das gesamte Staatsgebiet hat und die Verringerung der Verschmutzung betrifft, die durch alle diejenigen Stoffe der Liste II verursacht wird, die in Verbindung mit den im jeweiligen Programm festgelegten Qualitätszielen für die aufnehmenden Gewässer im nationalen Rahmen jedes einzelnen Mitgliedstaats von Bedeutung sind (Urteil vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C‑207/97, Kommission/Belgien, Slg. 1999, I‑275, Randnrn. 39 und 40). Das Konzept des „Programms“ impliziert somit eine Reihe von koordinierten, integrierten und umfassenden Maßnahmen.
39 Aus diesem Blickwinkel ist zu prüfen, ob die von Irland erlassenen nationalen Maßnahmen diesen Kriterien genügen. Dabei handelt es sich um folgende Maßnahmen:
– die Verordnung vom 24. Juli 1998 über die Gewässerqualitätsziele für Phosphor (Local Government [Water Pollution] Act 1977 [Water Quality Standards for Phosphorus] Regulations 1998; S.I. Nr. 258/1998; im Folgenden: Phosphorverordnung), die verbindliche Ziele in Bezug auf Phosphor festlegt,
– die Wasserqualitätsverordnung, die Qualitätsziele in Bezug auf 14 weitere Stoffe festlegt,
– bestimmte Gemeindeverordnungen, die sowohl der Richtlinie als auch der Phosphorverordnung Wirkung verleihen sollen.
Diese Maßnahmen umfassen die Festlegung von Qualitätszielen in Bezug auf Phosphor und 14 weitere Stoffe als Grundlage eines Programms.
40 Was erstens die 14 von der Wasserqualitätsverordnung erfassten Stoffe anbelangt, so ist diese Verordnung, was die irischen Behörden in der Klagebeantwortung eingeräumt haben, nach Ablauf der Frist in Kraft getreten, die in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme gesetzt worden war. Das Vorliegen einer Vertragsverletzung ist aber anhand der Situation bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, zu beurteilen, und später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteil vom 17. September 1996 in der Rechtssache C‑289/94, Kommission/Italien, Slg. 1996, I‑4405, Randnr. 20). Somit ist festzustellen, dass Irland bei Ablauf der ihm gesetzten Frist nicht für alle Stoffe, für die es dazu verpflichtet war, Programme zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt hatte.
41 Was zweitens die Qualifizierung der Phosphorverordnung als Maßnahme zur Aufstellung eines Programms zur Verringerung der Phosphorverschmutzung angeht, so ist festzustellen, dass sie nicht alle oberirdischen Gewässer des Landes erfasst, weil die mit dieser Verordnung festgelegten Qualitätsziele nicht die Kanäle betreffen. In der Tat räumt Irland in der Klagebeantwortung ein, dass es in Bezug auf Phosphor keine Qualitätsziele für die Kanäle festgelegt und damit gegen seine Verpflichtung verstoßen habe, dem Erfordernis der Festlegung solcher Ziele für alle oberirdischen Gewässer des Landes zu genügen.
42 Zu den Gemeindeverordnungen, die der Richtlinie Wirkung verleihen sollen, genügt die Feststellung, dass sich die Mitteilung Irlands vom 30. Juli 2001, wie aus den Akten ersichtlich ist, ihrem Wortlaut nach nur auf Verordnungen bezog, die von vier Kommunalbehörden im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten erlassen worden waren. In dieser Mitteilung wies Irland auch darauf hin, dass mehrere Kommunalbehörden im Begriff seien, weitere Verordnungsentwürfe auszuarbeiten.
43 Nach alledem ist festzustellen, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat, dass es nicht für alle Stoffe Programme zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt hat, für die es nach der Richtlinie dazu verpflichtet war.
Zur zweiten Rüge: Nichtbeachtung des Artikels 7 Absatz 3 der Richtlinie
Vorbringen der Parteien
44 Mit ihrer zweiten Rüge macht die Kommission geltend, Irland habe entgegen Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie keine Qualitätsziele festgelegt. Diese Rüge gliedert sich in zwei Teile.
45 Mit dem ersten Teil rügt die Kommission, Irland habe in Bezug auf andere Stoffe als Phosphor und die 14 von der Wasserqualitätsverordnung erfassten Stoffe keine Qualitätsziele festgelegt.
46 Mit dem zweiten Teil wird beanstandet, die Phosphorverordnung, die Qualitätsziele in Bezug auf Phosphor festlegen solle, genüge nicht den Anforderungen der Richtlinie. Die Kommission macht mehrere Gesichtspunkte geltend, nämlich die mangelnde Zuweisung eines Qualitätsindexes an alle Gewässer des Landes, den Umstand, dass sich die irischen Behörden auf Beobachtungen beschränkt hätten, was der Zuweisung eines Qualitätsindexes nicht gleichstehe, die Verspätung bei der Vornahme solcher Beobachtungen, nämlich 20 Jahre nach Erlass der Richtlinie, die Nichtbeachtung der in der Richtlinie vorgenommenen Definition des Begriffes „Verschmutzung“ und die mangelnde Zuverlässigkeit der von Irland für die Seen beschlossenen Analysemethoden.
47 Die irischen Behörden bestreiten das Vorbringen der Kommission und verweisen erstens auf die Bandbreite der erlassenen Überwachungsmaßnahmen, zweitens auf die Berücksichtigung der Phosphorverordnung als Zwischenmaßnahme zur Erreichung des Zieles der Verbesserung der spezifisch von ihr erfassten Gewässer und drittens auf die Freiheit bei der Wahl der Analysemethode in Bezug auf die Wasserqualität der Seen in Anbetracht der Tatsache, dass die Richtlinie nicht den Rückgriff auf die eine oder andere Analysemethode vorschreibe.
Würdigung durch den Gerichtshof
48 Zunächst ist festzustellen, dass Irland trotz seiner Erklärung, dass die Anforderungen des Artikels 7 der Richtlinie tatsächlich erfüllt seien, in seiner Klagebeantwortung einräumt, dass es bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen ergänzenden Stellungnahme vorgesehenen Frist nicht alle nach Artikel 7 Absatz 3 erforderlichen Maßnahmen erlassen hatte.
49 Irland ist insbesondere in Bezug auf den ersten Teil dieser zweiten Rüge der Ansicht, dass die Verpflichtung zur Festlegung von Qualitätszielen für die Stoffe der Liste II des Anhangs der Richtlinie nach Maßgabe der besonderen Gegebenheiten jedes einzelnen Staates bestehe. In der Klagebeantwortung wird jedoch eingeräumt, dass Qualitätsziele nur in Bezug auf Phosphor und 14 weitere Stoffe festgelegt worden seien, und zwar hinsichtlich der Letztgenannten vier Monate nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist. Dagegen wurde, wie die Kommission in ihrer Klageschrift ausführt, für eine gewisse Anzahl von Stoffen aus dem Industriesektor keinerlei Ziel festgelegt.
50 Unter diesen Umständen greift der erste Teil dieser zweiten Rüge durch.
51 Was den zweiten Teil der zweiten Rüge anbelangt, so ist zunächst zum Vorbringen Irlands zum Umfang der Maßnahmen zur Überwachung der Qualität der Gewässer des Landes in Randnummer 41 des vorliegenden Urteils bereits ausgeführt worden, dass die Phosphorverordnung nicht alle oberirdischen Gewässer des Landes erfasst, weil die Kanäle nicht in ihren Anwendungsbereich fallen. Außerdem decken die Beobachtungen im Hinblick auf die Seen, wie Irland in seiner Gegenerwiderung eingeräumt hat, nur 65 % der Gesamtseenfläche des Landes ab. Zudem hat sich Irland mit bloßen Beobachtungen der Wasserqualität begnügt. Auch wenn bloße Beobachtungen einen wichtigen Aspekt bei der Bestimmung von Qualitätszielen darstellen können, so stehen sie der Festlegung solcher Qualitätsziele doch nicht gleich. Aus diesem Blickwinkel kann dem Vorbringen Irlands nicht gefolgt werden.
52 Was sodann die Nichtbeachtung der in der Richtlinie vorgenommenen Definition des Begriffes „Verschmutzung“ betrifft, so trägt Irland vor, dass die Phosphorverordnung eine Zwischenmaßnahme zur Erreichung von Verbesserungen der Qualität der spezifisch von ihr erfassten Gewässer darstelle und deshalb als pragmatische Herangehensweise an das Problem der Phosphorverschmutzung in den Süßwassern Irlands anzusehen sei, bei der strengere Standards aufgestellt würden als in den Regelungen anderer Mitgliedstaaten.
53 Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, kann der Umstand, dass sich ein Mitgliedstaat angeblich anspruchsvollere Ziele gesetzt hat als die Richtlinie, diesen Staat nicht von der Verpflichtung entbinden, zumindest die in der Richtlinie aufgestellten Anforderungen zu erfüllen (vgl. Urteil vom 2. Mai 2002 in der Rechtssache C‑292/99, Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑4097, Randnr. 48).
54 Selbst wenn die irischen Behörden den Erlass strengerer Qualitätsziele beabsichtigen sollten, gestattet es die Qualifizierung der Phosphorverordnung als Zwischenmaßnahme, deren Ergebnisse sich auf das Jahr 2007 beziehen, nicht, diese Verordnung als für die Umsetzung der Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie ausreichend anzusehen. Unter diesen Unständen kann dem Vorbringen Irlands nicht gefolgt werden.
55 Was schließlich die Zuverlässigkeit des Systems zur Analyse der Seewasserqualität angeht, so stellen zwei Gutachten, die vom Central Fisheries Board (Zentrale Fischereibehörde) und von der Environmental Protection Agency (Umweltschutzagentur) erstellt wurden und von der Kommission als Anlage zur Klageschrift vorgelegt worden sind, die Zuverlässigkeit des Systems von Stichproben in der Seemitte in Frage. Da Irland keinen Nachweis erbracht hat, der die im Hinblick auf diese Unterlagen vorgebrachten Argumente entkräften würde, ist sein Vorbringen zu diesem Punkt ebenfalls als nicht stichhaltig zu betrachten.
56 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie verstoßen hat, dass es keine Qualitätsziele gemäß den Anforderungen dieser Vorschrift festgelegt hat.
Zur dritten Rüge: Verstoß gegen Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie
Vorbringen der Parteien
57 Die Kommission wirft Irland vor, es habe kein Genehmigungssystem gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie errichtet, und führt als Beispiel dafür verschiedene verschmutzende Ableitungen an, die keiner solchen Genehmigung unterlägen.
58 Sie weist darauf hin, dass Irland kein System der vorherigen Genehmigung für bestimmte Ableitungen der Gebietskörperschaften vorgesehen habe.
59 Ebenso wenig seien die Ableitungen von Stoffen der Liste II aus irischen Meeresanlagen Gegenstand vorheriger Genehmigungen.
60 Das irische Recht stelle auch nicht sicher, dass die Phosphorableitungen aus landwirtschaftlichen Anlagen, obwohl es sich um eine der bedeutendsten Verschmutzungsquellen handele, einer Genehmigung unterlägen oder ohne eine solche Genehmigung verboten seien.
61 Schließlich beanstandet die Kommission, dass die Phosphorableitungen aus dem Versprühen von Stoffen aus der Luft zum Zweck der Aufforstung keiner vorherigen Genehmigung unterlägen.
62 Irland bestreitet dieses Vorbringen. Insbesondere würden Ableitungen aus der Kanalisation im Verantwortungsbereich der Kommunalbehörden durch die Verordnung vom 14. Juni 2001 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001) geregelt, die die Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135, S. 40) ordnungsgemäß umsetze.
63 In Bezug auf die in den Verantwortungsbereich der örtlichen Gesundheitsbehörden fallenden Regenwasserauslässe räumt Irland ein, kein Genehmigungssystem errichtet zu haben. Nach seiner Ansicht ist es jedoch aufgrund des den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie 91/271 eingeräumten Ermessensspielraums, wonach außer dem dieser Richtlinie eigenen System der vorherigen Genehmigung die Aufstellung allgemeiner Regelungen zulässig sei, nicht zur Errichtung eines Genehmigungssystems für Regenwasserauslässe verpflichtet. Die genannte Verordnung vom 14. Juni 2001 habe in Irland diese Funktion einer allgemeinen Vorabregelung. Außerdem sei ein Gesetz in Ausarbeitung, das darauf gerichtet sei, eine vorherige Genehmigung für die Ableitungen der Gebietskörperschaften in den Fällen zu verlangen, in denen sie noch nicht gesetzlichen Standards und/oder einem System der vorherigen Genehmigung unterlägen.
64 Hinsichtlich der Meeresanlagen beruft sich Irland auf das Änderungsgesetz von 1997 über die Fischerei (Fisheries [Amendment] Act 1997), obwohl es einräumt, dass dieses nur die Regelung von Ableitungen aus Aquakulturanlagen betreffe. Gleichwohl sei es in Verbindung mit den Niedrigwasserliniengesetzen (Foreshore Acts) 1933–1998 zu lesen, die eine ministerielle Genehmigung für jede Erschließung im Küstenvorland verlangten.
65 Was die Verschmutzung durch landwirtschaftliche Anlagen anbelangt, so ist Irland der Ansicht, dass manche Entweichungen verunreinigter Flüssigkeiten aus landwirtschaftlichen Anlagen unabsichtlich und in vielen Fällen infolge eines Unfalls geschähen. Auch wenn eine vorherige Genehmigung aufgrund der Richtlinie für die Örtlichkeiten verlangt werden könnte, an denen die Ableitungen vorhersehbar seien, so bestehe die angemessene Reaktion im Fall von unabsichtlichen oder unfallbedingten Ableitungen doch darin, von den Verantwortlichen die bestmögliche Abhilfe zu verlangen und gegebenenfalls Geldbußen zu verhängen.
66 Zum Ausbringen von Dünger auf Waldgebiete aus der Luft macht Irland geltend, diese Tätigkeit sei schon immer an die vorherige Genehmigung durch die nationale Aufsichtsbehörde geknüpft gewesen und seit Januar 2002 unterliege ein solches Ausbringen einem besonderen Genehmigungsverfahren.
67 Schließlich bestreitet Irland das Vorbringen der Kommission in der Klageschrift, wonach das durch Section 3 (1) des Gesetzes über die Kommunalverwaltung (Wasserverschmutzung) von 1977 (Local Government [Water Pollution] Act 1977, im Folgenden: Wasserverschmutzungsgesetz) errichtete Verbotssystem nicht zwingender sei als das Genehmigungssystem. Section 3 (1) dieses Gesetzes bestimme, dass „niemand … die Einleitung verschmutzender Stoffe in Wasser verursachen oder gestatten [darf]“, und stelle somit eine strengere Maßnahme im Sinne des Artikels 10 der Richtlinie dar.
Würdigung durch den Gerichtshof
68 Vorab ist festzustellen, dass sich, wie der Gerichtshof bereits mehrfach entschieden hat, insbesondere aus Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie ergibt, dass die Genehmigungen Emissionsnormen für die einzelnen genehmigten Ableitungen enthalten müssen, die gemäß den Qualitätszielen berechnet worden sind, die zuvor in einem Programm nach Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie zum Schutz der betreffenden stehenden und fließenden Gewässer festgelegt worden sind (Urteil vom 11. Juni 1998 in den Rechtssachen C‑232/95 und C‑233/95, Kommission/Griechenland, Slg. 1998, I‑3343, Randnr. 28). Wenn kein kohärentes und allgemeines System von Qualitätszielen besteht, können die sonstigen Bestandteile eines Programms (auf die Ziele gestützte Genehmigungen und Emissionsnormen) nicht in einer Weise festgelegt werden, dass sie den Vorgaben der Richtlinie entsprechen.
69 Es ist daran zu erinnern, dass Irland, wie in den Randnummern 43 und 56 des vorliegenden Urteils festgestellt, den Vorgaben der Richtlinie in Bezug auf die Festlegung von Qualitätszielen bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nicht nachgekommen war.
70 Außerdem ist hinsichtlich der fehlenden Genehmigungspflichtigkeit bestimmter Ableitungen unter der Verantwortung der Kommunalbehörden wie der Ableitungen aus der Kanalisation und aus Regenwasserauslässen darauf hinzuweisen, dass die Verordnung von 2001 über die Behandlung von kommunalem Abwasser, auf die sich Irland beruft, um die Vertragsverletzung zu bestreiten, am 14. Juni 2001 erlassen wurde, also fast ein Jahr nach dem Zeitpunkt, an dem die Kommission die mit Gründen versehene ergänzende Stellungnahme versandte. Das Vorliegen einer Vertragsverletzung ist aber anhand der Situation bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, zu beurteilen, und später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteil Kommission/Italien, Randnr. 20). Es ist festzustellen, dass Irland in diesem Punkt gegen den Vertrag verstoßen hat.
71 Was das Fehlen eines Genehmigungssystems für Ableitungen aus Meeresanlagen betrifft, so greift die Rüge durch. Zum einen hat Irland in seiner Klagebeantwortung eingeräumt, dass die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften für andere Meeresanlagen als Aquakulturanlagen keine Genehmigungen verlangen. Zum anderen hat es nicht nachgewiesen, dass die Niedrigwasserliniengesetze 1933 bis 1998 Bestimmungen enthalten, die ausdrücklich die Festlegung von Emissionsnormen auf der Grundlage von Qualitätszielen verlangen. Diese beiden Verstöße stellen eine Verletzung der Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie dar.
72 Auch in Bezug auf das Fehlen eines Genehmigungssystems für Ableitungen aus landwirtschaftlichen Anlagen greift die Rüge der Kommission durch. Irland und die Kommission sind sich insoweit darüber einig, dass ein bedeutender Teil der in die irischen Gewässer eingeleiteten verschmutzenden Stoffe aus landwirtschaftlichen Betrieben stammt (nämlich mindestens 30 % aller Nährstoffe und insbesondere bis zu 73 % des Phosphors in Binnengewässern).
73 Auf das Argument der Kommission, dass der notwendige Zusammenhang der Ursächlichkeit und Vorhersehbarkeit zwischen Handlungen, die einer Person zurechenbar seien, und einer Wasserverschmutzung im Fall einer solchen Verschmutzung durch Phosphor hergestellt werden könne, wenn sie von festen landwirtschaftlichen Anlagen ausgehe, räumt Irland außerdem ein, dass eine vorherige Genehmigung nach der Richtlinie für die Örtlichkeiten verlangt werden könnte, bei denen entsprechende Ableitungen vorhersehbar seien.
74 Wie sowohl die Kommission als auch Irland anerkannt haben, ist, selbst wenn für Ableitungen aus landwirtschaftlichen Anlagen eine Genehmigung nicht verlangt werden kann, nicht zu bestreiten, dass sie zumindest in den Fällen erforderlich ist, in denen verschmutzende Ableitungen vorhersehbar sind. Soweit aber überhaupt keine Ableitung aus einer landwirtschaftlichen Anlage einer Genehmigung unterliegt, folgt daraus, dass die festen Anlagen, bei denen Ableitungen vorhersehbar sind, einem solchen Genehmigungssystem nicht unterliegen.
75 Unter diesen Umständen ist der Schluss zu ziehen, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, dass es die verschmutzenden Ableitungen aus festen landwirtschaftlichen Anlagen dort, wo solche Ableitungen vorhersehbar sind, keiner Genehmigungspflicht unterworfen hat.
76 Was schließlich die fehlende Genehmigungspflicht für das Versprühen von Stoffen aus der Luft angeht, so räumt Irland ein, dass erst seit Januar 2002 und damit nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist ein besonderes Genehmigungsverfahren für das Ausbringen von Dünger auf Waldgebiete aus der Luft gilt. Irland trägt vor, dass für diese Art des Ausbringens vor dem genannten Zeitpunkt eine vorherige Genehmigung durch die nationale Aufsichtsbehörde erforderlich gewesen sei. Es hat jedoch nicht nachgewiesen, dass eine solche Genehmigung den Anforderungen der Richtlinie auf dem Gebiet der Qualitätsziele und Emissionsnormen entsprach. Folglich greift die Rüge der Kommission auch in diesem Punkt durch.
77 Schließlich ist im Rahmen dieser dritten Rüge das Vorbringen Irlands zu prüfen, dass das durch das Wasserverschmutzungsgesetz errichtete Verbotssystem eine „strengere Maßnahme“ im Sinne des Artikels 10 der Richtlinie sei.
78 Obwohl ein Verbotssystem nach der Richtlinie grundsätzlich eine Alternative zu einem Genehmigungssystem darstellt, hat Irland nicht nachgewiesen, dass das durch das Wasserverschmutzungsgesetz errichtete System das Genehmigungssystem, wie es in der Richtlinie vorgesehen ist, wirksam ersetzen kann.
79 Mit der Verbotsregelung in Section 3 (1) des Wasserverschmutzungsgesetzes geht nämlich die Klausel in Section 3 (3) einher, nach der nicht zur Verantwortung gezogen wird, wer nachweist, dass er alle angemessenen Vorkehrungen getroffen hat, um das Eindringen von verschmutzenden Stoffen in Gewässer zu verhindern. Die tatsächliche Anwendung dieses Systems wird durch die den Justizbehörden (Artikel 11) und den Kommunalbehörden (Artikel 12) zuerkannten Befugnisse sichergestellt. Nach der letztgenannten Vorschrift können die Kommunalbehörden den für eine Verschmutzungsquelle Verantwortlichen im Verfügungswege aufgeben, besondere Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschmutzung zu ergreifen. Dagegen werden Qualitätsziele oder Programme zur Verringerung der Wasserverschmutzung in diesem Gesetz an keiner Stelle erwähnt.
80 Zunächst enthält das Wasserverschmutzungsgesetz keine genauen Bestimmungen in Bezug auf die verschmutzenden Tätigkeiten, die es dem Einzelnen ermöglichen würden, sich auf einen klaren, genauen und eindeutigen rechtlichen Rahmen zu berufen, wie es vom Gerichtshof gefordert wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Februar 1994 in der Rechtssache C‑119/92, Kommission/Italien, Slg. 1994, I‑393, Randnr. 17). Beispielsweise ist darauf hinzuweisen, dass das Wasserverschmutzungsgesetz keine Aufzählung der verschmutzenden Stoffe im Sinne der Liste II des Anhangs der Richtlinie enthält, was einer Kenntnis der Betroffenen von der tatsächlichen Tragweite des Verbotes entgegensteht.
81 Sodann beruht die Wirksamkeit des Systems weitgehend auf den Verfügungen, die die Kommunalbehörden nach Artikel 12 erlassen. Diese Verfügungen werden jedoch von jeder Kommunalbehörde in jedem Einzelfall nach ihrem Ermessen ohne Zusammenhang mit irgendeinem Wasserqualitätsbezugswert – der in dem genannten Gesetz nicht vorkommt – erlassen. Dieses Fehlen einheitlicher, gesetzlich festgelegter Kriterien gewährleistet keine homogene, umfassende und kohärente Anwendung der Richtlinie. Insoweit trägt Irland sogar in Punkt 8.3 seiner Gegenerwiderung vor, dass es nicht behaupte, dass das Verfügungssystem nach Artikel 12 einem Genehmigungssystem gleichwertig sei.
82 Was schließlich die Entlastungsklausel in Section 3 (3) des Wasserverschmutzungsgesetzes anbelangt, so spezifiziert diese Vorschrift dadurch, dass jeder Kommunalbehörde in jedem Einzelfall die Beurteilung der Angemessenheit der ergriffenen Maßnahmen überlassen wird, nicht den Umfang und die Art der Maßnahmen, die für eine solche Entlastung dadurch ergriffen werden müssen. Aus diesem Blickwinkel steht ein solches System nicht einem System gleich, bei dem alle Aspekte der Verringerung der Verschmutzung von vornherein klar, genau und eindeutig bestimmt sind.
83 Nach alledem hat Irland gegen die Verpflichtung verstoßen, ein Genehmigungssystem zu errichten, wie es in Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie verlangt wird.
Zur vierten Rüge: Verstoß gegen Artikel 9 der Richtlinie
Vorbringen der Parteien
84 Mit dieser Rüge macht die Kommission geltend, seit dem Erlass der Richtlinie habe die Verschmutzung der unter die Hoheitsgewalt Irlands fallenden Gewässer unter Verstoß gegen Artikel 9 der Richtlinie zugenommen.
85 Dieser Verstoß gegen Artikel 9 habe seine Ursache in der Verspätung bei der Umsetzung der Richtlinie durch diesen Mitgliedstaat, was zwei Konsequenzen habe, die den mit dieser Bestimmung verfolgten Zielen zuwiderliefen. Zum einen habe die verspätete Umsetzung eine gesetzgeberische Toleranz für eine Verschlechterung der Wasserqualität erlaubt, die in der Richtlinie nicht vorgesehen sei. Zum anderen könne die Zuweisung von auf Studien aus dem Jahre 1997 gestützten Indexen als Bezugsgrundlage zu einer Verfälschung des 1976 bei Erlass der Richtlinie existierenden wirklichen Verschmutzungsniveaus führen.
86 Irland macht dagegen geltend, Artikel 9 der Richtlinie sei nur zu befolgen, wenn ein Mitgliedstaat Maßnahmen aufgrund der Richtlinie ergriffen habe und die Anwendung dieser Maßnahmen zu einer Verschlechterung der Wasserqualität führe. Würden keine Maßnahmen in Anwendung der Richtlinie ergriffen, so gelte Artikel 9 der Richtlinie nicht. Folglich gehe die Frage, die sich dem Gerichtshof stelle, dahin, ob die Anwendung der Phosphorverordnung unmittelbar oder mittelbar zu einer Zunahme der Wasserverschmutzung geführt habe, was bestritten werde.
87 Im Übrigen sei die Rechtsprechung des Gerichtshofes, auf die sich die Kommission berufe und nach der eine Richtlinie nicht so ausgelegt werden dürfe, dass sie denjenigen Mitgliedstaaten einen Vorteil verschaffe, die die Bestimmungen der Richtlinie nicht beachteten, dann nicht anwendbar, wenn die fraglichen Bestimmungen nicht vorsähen, zu welchem Zeitpunkt sie umgesetzt sein müssten.
Würdigung durch den Gerichtshof
88 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Artikel 9 der Richtlinie die Durchführung der aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen keinesfalls eine unmittelbare oder mittelbare Zunahme der Verschmutzung der in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gewässer zur Folge haben darf. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung selbst – die sich ausdrücklich auf die „aufgrund [der] Richtlinie getroffenen Maßnahmen“ bezieht – ergibt sich eindeutig, dass die in ihr aufgestellte Verpflichtung den Fall betrifft, dass die Mitgliedstaaten tatsächlich Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie erlassen haben.
89 Entgegen dem Vorbringen Irlands folgt aus einer solchen Feststellung jedoch nicht, dass es einem Mitgliedstaat in Ermangelung jeglicher Umsetzungsmaßnahmen oder gar im Fall der teilweisen Umsetzung der Richtlinie freistünde, Maßnahmen zu erlassen, die unmittelbar oder mittelbar zu einer Zunahme der Verschmutzung führen können. Obwohl eine solche Handlungsweise nicht unmittelbar in den Anwendungsbereich des Artikels 9 der Richtlinie fällt, könnte sie nämlich mit der Richtlinie, insbesondere mit Artikel 2, unvereinbar sein, wonach die Mitgliedstaaten jedenfalls geeignete Maßnahmen ergreifen müssen, um die Verschmutzung der Gewässer durch die in den Listen I und II ihres Anhangs aufgezählten Stoffe zu beseitigen oder zu verringern.
90 Im vorliegenden Fall hat die Kommission nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen, dass die Anwendung von Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie zu einer Zunahme der Verschmutzung der irischen Gewässer geführt hat. Deshalb ist eine Vertragsverletzung in Bezug auf einen Verstoß gegen Artikel 9 nicht gegeben.
91 Nach alledem ist festzustellen, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Umsetzung und Anwendung der Richtlinie sicherzustellen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Kosten
92 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung Irlands beantragt hat und Irland mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Irland hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft verstoßen, dass es nicht alle Maßnahmen erlassen hat, die erforderlich sind, um die ordnungsgemäße Umsetzung und Anwendung dieser Richtlinie sicherzustellen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Irland trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Englisch.
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