T.C.UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ ESAS NO
: 2021/699KARAR NO : 2022/202
KARAR TR : 18/04/2022ÖZET: Davacıların maliki olduğu taşınmazınimar planında "park ve yol" olarakayrılmasından sonra davalı idarenin eylemsizkalmasından ibaret kamulaştırmasız hukuki elatmasına ilişkin açılan davanın İDARİYARGI YERİNDE görülmesi gerektiği hk.
K A R A R Davacılar: 1- B.A 2- Ö.AVekili
: Av. O.G, Av. M.ADavalılar: 1-Kayseri Büyükşehir Belediye BaşkanlığıVekilleri : Av. O.E, Av. E.Ö
2- Melikgazi Belediye BaşkanlığıVekili
: Av. Z.D I. DAVA KONUSU OLAY1. Davacılar vekili, müvekkillerinin maliki olduğu Kayseri İli, Melikgazi İlçesi, ... Mahallesi, ... Ada, .. Parseldekayıtlı bulunan taşınmazın 1/1000 ölçekli uygulama imar planına göre davalı idarelerin sorumluluğundaki park alanındakaldığını, aradan geçen uzun zamana rağmen imar planına uygun bir kamulaştırma işlemi yapılmadığından, müvekkillerininmülkiyet hakkına hukuken el atılmış olduğunu, yüksek mahkeme kararları gözetildiğinde, kamusal alanda kalantaşınmazın tamamının bedeline hükmedilmesi gerektiğini, taşınmazın şehir merkezine yakın, değerli bir konumda olduğunuifade ederek; anılan taşınmaza kamulaştırmasız el atılmasından dolayı fazlaya ilişkin hakları saklı kalmak kaydıyla şimdilik73.000 TL tazminatın dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte sorumlu davalılardan tahsili istemiyle adliyargı yerinde dava açmıştır.2. Davalılar, dava konusu taşınmaza fiili el atılmadığı ve bu nedenle uyuşmazlığın idari yargı yerinde görülmesigerektiğini ileri sürerek görev itirazında bulunmuştur.II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİN BAŞVURU SÜRECİA. Adli Yargıda3. Kayseri 2. Asliye Hukuk Mahkemesi 18/06/2021 tarihli ve E.2020/348 sayılı kararı ile, taşınmazadavalı idarece fiilen el atılmamış ise de makul süre içinde imar planına uygun herhangi bir işlem tesis edilmediğindenkamulaştırmasız el atma olgusunun gerçekleştiği, taşınmazın aynına ilişkin bu davaya bakmanın adli yargının görevindeolduğu gerekçesiyle görev itirazının reddine karar vermiştir.4. Davalılardan Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekili tarafından, süresi içinde verilen dilekçe ile olumlugörev uyuşmazlığı çıkarılması istemiyle başvuruda bulunulması üzerine dilekçe, dava dosyasının örneği birlikte DanıştayBaşsavcılığına gönderilmiştir.
B. Olumlu Görev Uyuşmazlığı Çıkarılmasına İlişkin Danıştay Başsavcılığı Talebi5. Danıştay Başsavcılığınca, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin l. fıkrasının (b) bendihükmü gereğince idari işlem olan imar planlarındaki hukuki el atmalardan kaynaklanan tazminat istemli davalarda idariyargı yerinin görevli olduğu görüşüyle, 2247 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılmasınakarar vererek dosyayı Uyuşmazlık Mahkemesine gönderilmiştir.6. Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığınca, 2247 sayılı Kanun'un 13. maddesine göre Yargıtay CumhuriyetBaşsavcısının da yazılı düşüncesi istenilmiştir. III. BAŞSAVCILIK DÜŞÜNCESİ 7. Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı, imar planı ve buna dayalı imar uygulaması sonucunda uğranılan zararıntazminine yönelik bulunan davanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2/1.b maddesinde yer alan "idarieylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları"kapsamında idari yargı yerince çözümlenmesi gerektiğinden, Danıştay Başsavcılığının başvurusunun kabulü ile Kayseri 2.Asliye Hukuk Mahkemesinin görevlilik kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerektiği yönünde düşünce bildirmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK A. Mevzuat 8. Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrası şöyledir: "İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür." 9. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı2. maddesi şöyledir: "1. (Değişik: 10/6/1994 - 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:a) (İptal: Anayasa Mahkemesinin 21/9/1995 tarihli ve E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile;Yeniden Düzenleme: 8/6/2000-4577/5 md.) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksatyönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenlertarafından açılan iptal davaları,b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tamyargı davalarıc) (Değişik: 18/12/1999-4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerindendoğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar.2. İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdarimahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda ve Cumhurbaşkanlığıkararnamelerinde gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylemve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler."
10. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesişöyledir: "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur.a) Bölge planları; sosyo - ekonomik gelişme eğilimlerini, yerleşmelerin gelişme potansiyelini, sektörelhedefleri, faaliyetlerin ve alt yapıların dağılımını belirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarını, gerekligördüğü hallerde Devlet Planlama Teşkilatı yapar veya yaptırır.b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölgeplanı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerinnazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. (Ek cümle:14/2/2020-7221/6md.) Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzereBakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarasıalmak zorundadır. Planlar, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. (Yeniden düzenlemedördüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.) Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığıncatespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilanedilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisinegönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılırveya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. (Yeniden düzenlemeüçüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.) Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde veilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresiiçinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisindeinceleyerek kesin karara bağlar.(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) İmar planları ve bu planlardaki değişikliklerin nerede askıyaçıktığına dair bilgilendirme ilanı, askı süresi ile eş zamanlı olarak ilgili muhtarlıkların panosundaduyurulur. Ayrıca plan değişikliği hakkında, değişikliğe konu alanda görülebilir bir şekilde en az 2 adettabela ile 30 gün süreyle bilgilendirme yapılır.(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kentsel tasarım projeleri uygulama imar planlarıyla birliktehazırlanabilir. Bu kentsel tasarım projelerinin uygulamasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.Kesinleşen imar planlarının bir kopyası, Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortamdakiUlusal Coğrafi Bilgi Sistemi Altyapısı üzerinden, ilgili idaresi tarafından, arşivlenmek üzereBakanlığa gönderilir.İmar planları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak ilgili idarelerin görevidir. Belediye Başkanlığı ve mülkiamirlikler, imar planının tamamını veya bir kısmını kopyalar veya kitapçıklar haline getirip çoğaltaraktespit edilecek ücret karşılığında isteyenlere verir.(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kesinleşen imar planları veya parselasyon planlarına karşıkesinleşme tarihinden itibaren her halde beş yıl içinde dava açılabilir.(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) İmar planlarında bina yükseklikleri yençok: serbest olarakbelirlenemez.(Ek paragraf:14/2/2020-7221/6 md.) Sanayi alanları, ibadethane alanları ve tarımsal amaçlı silo
yapıları hariç olmak üzere mer’i imar planlarında yen çok: serbest olarak belirlenmiş yükseklikler; emsaldeğerde değişiklik yapılmaksızın çevredeki mevcut teşekküller ve siluet dikkate alınarak, imar planıdeğişiklikleri ve revizyonları yapılmak suretiyle ilgili idare meclis kararı ile belirlenir. Bu şekilde ilgiliidare tarafından belirlenmeyen yükseklikler, maliyetleri döner sermaye işletmesi gelirlerindenkarşılanmak üzere Bakanlıkça belirlenir. Oluşacak maliyetlerin %100 fazlası ilgili idaresinden tahsiledilir. Bu şekilde tahsil edilememesi halinde ilgili idarenin 2/7/2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özelİdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun gereğinceaktarılan paylarından kesilerek tahsil olunur. Tahsil olunan tutarlar, Bakanlığın döner sermaye işletmesihesabına gelir olarak kaydedilir.c) (Ek: 3/7/2005 - 5403/25 md.) (Değişik:4/7/2019-7181/6 md.)Tarım arazileri, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunundabelirtilen izinler alınmadan; tarımsal amaç dışında kullanılamaz, planlanamaz, köy ve/veya mezralarınyerleşik alanı ve civarı veya yerleşik alan olarak tespit edilemez...." 11. 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’la 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'na eklenen Ek Madde 1'inbirinci fıkrasının birinci cümlesi şöyledir: "Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyethakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imarplanlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imaruygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya herhâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planıdeğişikliği yapılır/yaptırılır." B. Yargı Kararları
12. Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulunun 11/02/1959 tarihli, E.1958/17, K.1959/15 sayılıkararının III. bölümü şöyledir: “...III- İstimlâksız el atma halinde amme teşekkülü İstimlâk Kanununa uygun hareket etmeden ferdinmalını elinden almış olması sebebiyle kanunsuz bir harekette bulunmuş durumdadır. Ve bu bakımdandava Medeni Kanun hükümlerine giren mülkiyete tecavüzün önlenmesi veya haksız fiil neticesindemeydana gelen zararın tazmini davasıdır. Ve bu bakımdan adliye mahkemesinin vazifesi içindedir.Bundan başka, bir amme teşekkülü tarafından bir tesisin yaptırılması sırasında Devlet malı olmayanyerlerden toprak alınması veya böyle yerlere toprak veya moloz yığılması neticesinde meydana gelenzararların tazmini davası da başkasının malına amme teşekkülünün dilediği gibi el atma hakkıbulunmadığı ve plan ve projelere ve şartnamelere başkasının malına ihtiyaca göre el atılabilmesinigerektirecek esaslar konulamayacağı cihetle, haksız fiilden doğan bir tazminat davası sayılır.Yapılan işlerin plan veya projeye aykırı olarak yapılması hali de idari karara aykırı bir hareketbulunması itibariyle yine idari kararın tatbiki olan bir fiil sayılamaz ve bu bakımdan bu iddia ile açılmışbir dava haksız fiilden doğan bir davadan ibaret olacaktır.Bu bentte anılan davalar, içtihadı birleştirme kararının dışında kaldıklarından kararın bunlaraşümulü yoktur ...”13. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun Geçici 6. maddesinin bazı fıkralarının iptali yönündeki talepleAnayasa Mahkemesine yapılan itiraz (somut norm denetimi) başvurusunda Anayasa Mahkemesi 25/09/2013 tarihli veE.2013/93, K.2013/101 sayılı kararıyla; yapılan itiraz başvurusu, başvuran mahkemenin yetkisizliği nedeniylereddedilmiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir:"...Türk hukukunda 'fiili yolun en karakteristik örneği, 'kamulaştırmasız el atmalardır.Kamulaştırmasız el atma, idarenin, bir kişiye ait taşınmazı bilerek veya bilmeyerek kamulaştırmaya ilişkinusul ve kurallarına uymaksızın ve bir bedel ödemeksizin işgal ederek kamu hizmetine tahsis etmesişeklinde tanımlanmaktadır. Buna göre, kamulaştırmasız el atmadan söz edilebilmesi için, kişiye aitgayrimenkulün idarece (kamu hizmetinde kullanılmak amacıyla) işgal edilmiş olması ve bu işgalinkanunda öngörülen usul ve esaslara uyularak tesis edilmiş bir kamulaştırma işlemine dayanmadangerçekleştirilmiş olması gerekmektedir. Bu şekilde, idarenin hukuk dışı eyleminden kaynaklanan fiili elatmaların, özel kişilerin haksız fiil teşkil eden eylemlerinden hiçbir farkının bulunmadığı, bu nedenle butip eylemlerden doğan zararların da özel kişilerin haksız fiilinden doğan zararlarda olduğu gibi adliyargıda dava konusu edilmesi gerektiği kabul edilmektedir.Başvuran Mahkemede görülen davaya konu olayda, davacıya ait taşınmaz, imar planlarıyla deremutlak koruma alanı sınırları içine alınmış ve bu nedenle davacının taşınmaz üzerindeki tasarruf yetkisikısıtlanmıştır. Davacının tasarruf yetkisinin kısıtlanmasının, davacının mamelekinde azalma meydanagetirebileceği tartışmasızdır. Ancak, davacının mülkü üzerinde tasarruf etme hakkının kısıtlanması,idarenin bir eyleminden değil, idari bir işlem niteliğinde olduğu tartışmasız olan imar planındankaynaklanmaktadır. Olayda, idarenin fiili el koyma niteliği taşıyan bir eylemi henüz bulunmamakta,aksine kanunen yapması gereken kamulaştırma işlemlerini yapmamak biçiminde tezahür eden bireylemsizliği söz konusudur.Öte yandan, kamulaştırmasız el atmadan söz edilebilmesi için taşınmaz zilyetliğinin idareye geçmesi
ve taşınmazın fiilen kamu hizmetine tahsis edilmiş olması gerekmektedir. Oysa, Mahkemede görülendavaya konu olayda olduğu gibi 'imar kısıtlamalarında taşınmaz zilyetliği malikte kalmaya devam etmekteolup yalnızca malikin tasarruf yetkisinin, ilgili mevzuattan kaynaklanan bazı kısıtlamalara maruz kalmasısöz konusu olmaktadır.Sonuç olarak, davacının taşınmazının imar planlarında 'dere mutlak koruma alanında bırakılmasınedeniyle tasarruf hakkının kısıtlanmasının kamulaştırmasız el atma olarak nitelendirilemeyeceği, bunun,idari bir işlem olan imar planlarının zorunlu bir sonucu olduğu ve tasarruf hakkının kısıtlanmasısebebiyle doğan zararın ancak idari yargıda açılacak bir tam yargı davasına konu edilebileceğisonucuna ulaşılmaktadır. Dolayısıyla bakılmakta olan dava, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemeningörev alanına girmemektedir.Nitekim, Anayasa'nın 158. maddesiyle, adlî, idarî ve askerî yargı mercileri arasındaki görev vehüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeye yetkili kılınan Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrarbulmuş içtihatları da bu yöndedir (Örneğin; 4.2.2013 günlü, E.201/107, K.2013/230 sayılı kararı)..." 14. 6745 sayılı Kanun’la 2942 sayılı Kanun'a eklenen Ek Madde 1'in birinci fıkrasının "Bu süre içerisindebelirtilen işlemlerin yapılmaması hâlinde taşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6 ncımaddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleritamamlandıktan sonra taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabilir."şeklindeki ikinci cümlesi; Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E.2016/181, K.2018/111 sayılı kararıyla iptaledilmiştir. 15. Uyuşmazlık Mahkemesinin 08/07/2019 tarihli ve E.2019/213, K.2019/416 sayılı kararında; AnayasaMahkemesinin iptal kararının, Uyuşmazlık Mahkemesinin bu konuda istikrar bulmuş kararları doğrultusunda, yargıyolunun değişmesini gerektirecek bir duruma yol açmadığı belirtilmiştir. Kararın ilgili kısmı şöyledir: "...İptal edilen bölüm içerisinde kalan 'Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin yapılmaması hâlindetaşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6 ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonra taşınmazınkamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabilir.' cümlesi kapsamında, bakılangörev uyuşmazlığında yargı yolunun değişip değişmeyeceği hususu irdelendiğinde; davacılarıntaşınmazları üzerinde tasarruf etme hakkının kısıtlanmasının, idarenin bir eyleminden değil, idari birişlem niteliğindeki imar planından kaynaklanması; davacıların bu işlem sebebiyle doğduğunu iddiaettikleri zararın ancak idari yargıda açılacak bir tam yargı davasına konu edilebileceğinin tartışmasızolmasının yanında; Anayasa Mahkemesinin belirtilen kararının gerekçesinde; bu konuya ilişkinuyuşmazlıkların adli yargıda görülmesinin gerektiği, diğer bir anlatımla taşınmazın malikleri tarafındanidari yargıda dava açılabileceğinin hukuka aykırı olduğu yönünde herhangi bir irdelemeye yerverilmediği gözetildiğinde; Mahkememizin bu konuda istikrar bulmuş kararları doğrultusunda, yargıyolunun değişmesini gerektirecek bir durum bulunmadığı sonucuna varılmıştır...." V. İNCELEME VE GEREKÇEA. İlk İnceleme16. Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL'ın başkanlığında, Üyeler Birol SONER, Nilgün TAŞ,Doğan AĞIRMAN, Aydemir TUNÇ, Nurdane TOPUZ ve Ahmet ARSLAN'ın katılımlarıyla yapılan 18/04/2022 tarihlitoplantısında; başvuru yazısı ve dava dosyası üzerinde 2247 sayılı Kanun'un 27. maddesi gereğince yapılan incelemeyegöre; davalılardan Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekilinin anılan Kanun'un 10/2 maddesinde öngörülenyönteme uygun olarak yaptığı görev itirazının reddedilmesi ve 12/1. maddede belirtilen süre içinde başvuruda bulunmasıüzerine Danıştay Başsavcısınca, 10. maddede öngörülen biçimde, anılan idare yönünden olumlu görev uyuşmazlığıçıkarıldığı anlaşılmaktadır. Usule ilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığından görev uyuşmazlığının esasınınincelenmesine oy birliği ile karar verildi.B. Esasın İncelenmesi17. Raportör-Hâkim Taşkın ÇELİK'in davanın çözümünde idari yargının görevli olduğu yolundaki raporu iledosyadaki belgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİile Danıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idari yargının görevli olduğu yolundaki sözlü açıklamaları da dinlendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü:18. Dava, davacıların maliki olduğu taşınmaza kamulaştırmasız el atıldığından bahisle taşınmazın değerininödenmesi istemine ilişkindir.19. Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlığa konu Kayseri İli, Melikgazi İlçesi, Konaklar Mahallesi, 11444ada, 7 parsel sayılı taşınmazın imar planında 30.000 m2'den büyük park alanı ve doğal karakteri korunacak alan olarakplanlandığı, yapılan keşif sonrasında düzenlenerek Mahkemeye sunulan 26/04/2021 tarihli Bilirkişi Raporunda, taşınmazaherhangi bir fiili el atmanın bulunmadığının belirtildiği anlaşılmıştır.20. Uygulama ve öğretide, kamu idarelerinin, kamu hizmetinin yürütümü sırasında, kamu gücü kullanarak tekyanlı irade açıklamalarıyla yapmış oldukları işlemler, idari işlem; herhangi bir işlem ya da karara dayanmaksızıngerçekleştirdikleri maddi faaliyetleriyle, görevleriyle ilgili hareketsizlikleri de, idari eylem olarak tanımlanmaktadır.21. Davacıların planla kısıtlamadan kaynaklı hukuki el atma iddia ve beyanı ile davalı idarelerin söz konusu
taşınmaza fiilen el atılmadığına dair cevap dilekçeleri ve dosya kapsamında yapılan keşif ve alınan bilirkişi raporundataşınmaza fiilen el atılmadığı yönündeki tespitler, uyuşmazlığın uygulama imar planı ve bu kapsamda idarece verilenkamulaştırma kararından sonra idarenin eylemsiz kalmasından ibaret hukuki müdahaleye ilişkin olduğu, kamu gücünedayanılarak, resen ve tek yanlı olarak tesis edilen bir idari işlem bulunduğu anlaşılmaktadır.22. Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak; Danıştay Başsavcısı'nın başvurusunun kabulü iledavalı idarelerden Kayseri Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekilinin yaptığı görev itirazının reddine ilişkin Kayseri 2.Asliye Hukuk Mahkemesinin18/06/2021 tarihli ve E.2020/348sayılıkararının kaldırılması gerekmiştir.VI. HÜKÜMAçıklanan gerekçelerle;
A. Davanın çözümünde İDARİ YARGI YERİNİN GÖREVLİ OLDUĞUNA,B. Danıştay Başsavcısının BAŞVURUSUNUN KABULÜ ile davalı idarelerden Kayseri Büyükşehir BelediyeBaşkanlığı vekilinin yaptığı görev itirazının reddine ilişkin Kayseri 2. Asliye Hukuk Mahkemesinin 18/06/2021 tarihli veE.2020/348 sayılı KARARININ KALDIRILMASINA,18/04/2022 tarihinde, Üye Doğan AĞIRMAN'ın KARŞI OYU VE OY ÇOKLUĞU ile KESİN OLARAKkarar verildi.
Başkan
Üye
Üye
Üye
Muammer
Birol
Nilgün
Doğan
TOPAL
SONER
TAŞ
AĞIRMAN
Üye
Üye
Üye
Aydemir
Nurdane
Ahmet
TUNÇ
TOPUZ
ARSLAN
KARŞI OY Uyuşmazlık, fiili el atma olgusunun gerçekleşmediği kamulaştırmasız el atma bedelinin tahsili istemine ilişkindavaya, adli yargı yerinde mi, yoksa idari yargı yerinde mi bakılacağı hususunda bulunmaktadır.Anayasanın kamulaştırma başlığını taşıyan 46. maddesine göre, devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararınıngerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veyabir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde İdarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.Devletin bir takım kamu hizmetlerini yerine getirmesi açısından özel mülkiyette bulunan taşınmazların kamulaştırılmasınaihtiyaç duyulabilmektedir. Ancak devletin kamusal amacın gerçekleştirilmesi için gerekli olan kamulaştırmayı yaparkenkamu yararı gibi yine anayasa tarafından güvenceye alınan bir takım sınırlara uyması gerekmektedir. Bunun yanındakamulaştırmanın da bedelinin ödenerek yapılması ve yine bu bedelin de en fazla beş yıllık bir süre içerisinde ödenmesianayasal güvenceye alınmıştır.İdare, anayasal yetkisine dayanarak kamulaştırma kararı almak ve olağan süreci yürütmek suretiyle
kamulaştırma yaptığı gibi kimi durumlarda kamulaştırma kararı almadan özel mülkiyete konu taşınmazlarla ilgili bir takımsınırlamalar da getirebilmektedir. İşte kamulaştırma yetkisine sahip olan idarenin. Anayasa ve yasalara uygun olan surecitakip etmeksizin, bir kimsenin taşınmaz malına el koyup onun üzerinde bir tesis veya bina yapması, o taşınmazı birhizmete tahsis etmek suretiyle mal sahibinin taşınmaz üzerinde mülkiyet hakkını kullanmasına engel bir girişimdebulunması durumunda idarenin taşınmaza kamulaştırmasız el attığı kabul edilmektedir(YHGKK, 31.10.2007 Tarih ve2007/718 E, 2007/805 K).Ülkemizde idarenin kamulaştırma sürecini işletmeden kişilerin taşınmazlarında bir takım kısıtlamalar getirmesininne şekilde tanımlanacağı yargısal içtihatlarda da her zaman bir sorun olmuş, işlemin adı konulmaya ve sınırları çizilmeyeçalışılmıştır. Kamulaştırmasız el koyma kavramı, 6830 Sayılı İstimlâk Kanunun yürürlüğe girdiği 09.20.1956 tarihindensonra gerçekleşen olgular için geçerli olup, bu tarihten önceki elkoymalarda 221 Sayılı Amme Hükmi Şahıslar veyaMüesseseleri tarafından Fiilen Amme Hizmetine tahsis Edilmiş Gayrimenkuller Hakkındaki Kanun ile kamulaştırılmışsayılıyordu. Gerek 6830 Sayılı Kanunda gerek bu kanunun yerine yürürlüğe giren 2942 Sayılı Kanunda kamulaştırmasızel koyma kavramına yer verilmemiştir. Bu konuda bağlayıcı niteliği bulunan ilk içtihadın 1956 yılında çıktığınıgörmekteyiz. 16.05.1956 tarih ve 1/6 sayılı İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurul Kararı ile; kamulaştırma Kanununauygun hareket edilmeden kamulaştırmasız el atma durumunda, malikin idare aleyhine el atmanın önlenmesi davasıaçabileceği gibi taşınmazın bedelini de talep edebileceği kabul edilmiştir. Bu bağlamda idarenin hangi işlemininkamulaştırmasız el atma olduğunun belirlenmesi önem arz etmiştir. Gelişen ilk içtihatlara göre, kamulaştırmasız el atmadansöz edilebilmesi için, öncelikle idarenin o taşınmaza eylemli olarak el koyup, malikin kullanımını yasaya aykırı şekildetamamen ortadan kaldırması ve bu durumun kalıcı olması aranmıştır. Bu nedenle idarece imar palanlarında yapılandeğişiklikler kamulaştırmasız el koyma olarak kabul edilmemiştir.Daha sonra idarenin kamulaştırma prosedürü uygulanmaksızın taşınmazın kullanımını sınırlandırmasına ilişkinuygulamanın nitelendirmesi değişmiş, idarenin taşınmazın fiili kullanımına engel olmaksızın imar palanında değişiklikyapmak gibi eylemlerle giriştiği tasarruflar hukuki el atma, bunun ötesine geçilerek taşınmazın fiili kullanımı engellenerekbizzat idare tarafından kullanımı ise fiili el atma olarak nitelendirilmiştir. Bu nitelendirilme ile kişinin taşınmazının kanununverdiği yetki ile kullanması ve tasarruf etmesinin engellenmesi olarak kabul edilen hukuki el atma da bir nevikamulaştırmasız el atma olarak kabul edilmiştir(YHGKK, 02.02.2005 Tarih ve 2004/555 E, 2005/17 K).Yargısal içtihatlarla gelişen hukuki el atma kurumu ile ilgili ilk yasal düzenlemelerinde 6487 Sayılı Kanun ileyasal güvenceye alındığını görmekteyiz. 24.05.2013 Tarih ve 6487 Sayılı Kanun ile Kamulaştırma Kanununun geçici 6.Maddesinde yer verilen hukuki el atma, 6745 sayılı kanunun 34. maddesi ile mülga olmuş ve aynı madde ileKamulaştırma Kanuna ek 1 maddesi eklenerek hukuki el atma terimine yer verilmiştir.Kamulaştırmasız el atmaya dayalı olarak açılacak davanın görüleceği yargı yolu konusunda da 2942 SayılıKanunun Geçici 1. Maddesi bir çözüm getirmiştir.Daha önce kamulaştırmasız olarak fiili el atma durumunda açılacak davada adli yargının görevli olduğu kabuledilmekteydi ve bu konuda bir sorun da yaşanmıyordu. Ancak hukuki el atma durumunda taşınmaz malikinin taşınmazıkullanmasına engel olunmadığı ve imar durumu değişikliğinin idarenin bir işlemi olduğu dikkate alınarak çoğunlukla idariyargının görevli olduğu kabul edilmekteydi. 2942 Sayılı Kanunun Geçici 1. Maddesi bu konuda da kesin bir çözümgetirerek hukuki el atma durumunda İdari Yargının görevli olduğunu hüküm altına almış ve bu sorun bu şekilde çözülmüşidi. Ancak Anayasa Mahkemesinin 20.12.2018 tarih ve 2016/181 E, 2018/111 K. Sayılı kararı ile geçici birincimaddenin birinci fıkrasının birinci cümlesi dışında kalan bölümü iptal edilmiş, bu iptal kararı ile hukuki el atma durumundaaçılacak davanın idari yargıda görüleceğine ilişkin kabulün hukuki dayanağı da ortadan kalkmıştır(Y5. H.D.,26.04.2021Tarih ve 2020/9664 E. 2021/6318 K).Bu durum karşısında hukuki el atma mahiyetindeki kamulaştırmasız el atmanın hukuki niteliğinin tayini ve bunagöre de görevli yargı yerinin belirlenmesi gerekmektedir. Bunun için öncelikle mülkiyet konusuna değinmekgerekmektedir. Anayasanın mülkiyet hakkı başlığını taşıyan 35. maddesi, "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırıolamaz" hükmünü içermektedir. İnsanın vazgeçilmez temel haklarından olan mülkiyet hakkı ülkemizdeki bireyleraçısından anayasal güvenceye alınmış olup, sınırlanması da ancak kanunla mümkündür.Türk Medeni Kanununun 683. maddesinde mülkiyet hakkının içeriği, "bir şeye malik olan kimse, hukukdüzeninin sınırları içerisinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkilerine sahiptir"şeklinde belirlenmiştir.Hukuki el atma dediğimiz olgu ise imar planlarında idarenin yapmış olduğu değişiklik ile ortaya çıkmaktadır.3194 sayıl İmar Kanunun 8. maddesi gereğince, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde belediyeler, dışında isevaliliklerce yapılması zorunlu kılınan imar planları(nazım ve uygulama imar palanları) emredici niteliktedir. Bu planlardadeğişiklik yapılması aynı kurum ve yöntemle yapılmakta ve emredici niteliği devam etmektedir. Yine İmar Kanunun 10.maddesi gereğince, belediyelerin imar planlarının onaylanmasından sonra planlara uyma yükümlülüğü bulunduğu gibikişilerin de imar planının onaylanmasından sonra plana uyma yükümlülükleri bulunmaktadır.İmar Kanunun 10 maddesi gereğince belediyeler, imar palanlarının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç 3 ayiçinde 5 yıllık imar programlarını hazırlamaları gerekmektedir. Yine bu maddeye göre, 5 yıllık imar programlan içerisindekalan alanların ilgili kamu kuruluşları tarafından bu program süresi içerisinde kamulaştırılması gerekmektedir.Uygulamada idare tarafından imar planı değişikliği yapılarak kamu hizmetine tahsis edilen ancak uzun yıllarkamulaştırma yapılmaması ve fiili kullanıma geçilmemesi ile kişilerin o taşınmaz mülkiyetinin verdiği hakları yerinegetirmelerine engel olunması durumu ile karşılaşılmaktadır. Örneğin, arsa vasfında olan bir taşınmazın imar planındadeğişiklik yapılarak okul alanı haline getirilmesi halinde taşınmaz malikinin taşınmazın niteliği olan arsaya ilişkin mülkiyethakkını yerine getirme imkânı kalmayacaktır. Bu haliyle taşınmaz malikinin taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkınınniteliğine uygun olarak yararlanma imkânı kalmamakta, mülkiyet hakkının kullanılması engellenmektedir(YHGK.11.11.2021 Tarih ve 2017/5-2679 E, 2021/1393 K). Bu şekilde uzun yıllar programa alınmayan imar planının hayatageçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas yoluna gitmeyen idarenin, pasif ve suskun kalmak ve işlem tesisetmemek suretiyle taşınmaza müdahale olgusunun gerçekleştiği, netice itibariyle idarenin eylemi/eylemsizliği ile mülkiyet
hakkının özüne dokunulduğu ve daha da öte onun ortadan kaldırılması sonucunun doğduğunun kabulü gerekir(Y.5.HD,04.05.2021 Tarih ve 2020/1393 E, 2021/6828 K.).Mülkiyet hakkının içeriğinde bulunan yetkilerin malik tarafından kullanılamaması açısından hukuki el atma ile fiiliel atma arasında da bir fark bulunmamaktadır. Örneğin, arsa niteliğindeki taşınmazın okul yeri olarak plan değişikliğiolduğunda, taşınmaza fiilen okul yapılıp yapılmamasının taşınmaz maliki açısından bir farkı bulunmamaktadır. Zira ikisindede aynı şekilde mülkiyet hakkının verdiği taşınmazı kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma imkânı kalmamaktadır.Bu haliyle kamulaştırmasız el atmanın, hukuki el atma ve fiili el atma diye ikiye ayrılmasının yargısal bir bakış açısı dışındabir önemi bulunmamaktadır.Kamulaştırma Kanunun 37. maddesi gereğince, bu kanundan doğan tüm uyuşmazlıkların adli yargıdaçözümlenmeleri ve taşınmaz malın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesinde basit yargılama usulüne göre yargılamasınınyapılması gerekmektedir. Kamulaştırma Kanunun geçici 1. Maddesinin iptali ile zaten idari yargı adli yargı yönünden biryasal tartışma zemini de kalmamıştır.Diğer yönden kamulaştırmasız el atma davalarında, talep olmasa dahi, davanın kabulü halinde bedelle birlikte elatılan taşınmazın tapu kaydının da iptal edilerek ilgili idare adına tesciline karar verilmektedir. Yine el atılan alan dışındakalan kısmın kullanılmaz hale gelmesi durumunda adli yargı yerlerince bu alanın da değerlendirilerek idare adına tescilinekarar verilmesi gerekmektedir(Y 5. HD, 19.02.2013 tarih ve 2012/16256 E, 2013/2497 K, 30.04.2014 Tarih ve2013/24917 E, 2014/12056 K). Davanın idari yargıda görülmesi durumunda el atma bedelinin tahsiline karar verilecekve bunun akabinde idarenin tekrar adli yargıda tapu iptali ve tescil davası açması gerekmektedir. Yine el atma dışındakalan kısmın malik tarafından imar durumuna göre kullanılmasının mümkün olup olmadığının da değerlendirilmesi vegerekmesi halinde idare adına tescili için adli yargıda dava açılması gerekmektedir. Bu şekilde hukuki temeli bulunmayanbir ayrımla gereksiz yere dava açılmasına sebep olunacaktır. Bu nedenle usul ekonomisi açısından da bu ayrımın biranlamı bulunmamaktadır.Tüm bu hususlar dikkate alındığında imar planı yapılması veya plan değişikliği halinde idarenin süresindekamulaştırma yapmaması durumu kamulaştırmasız el atma kabul edilmeli ve bu konuda hukuki el atma fiili el atma ayrımıyapılamaksızın açılacak davaların da adli yargıda görülmesi gerektiği düşüncemle sayın çoğunluğun aksi yöndekigörüşüne katılmamaktayım.18/04/2022
ÜYE
Doğan AĞIRMAN