T.C.UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ ESAS NO
: 2021/737KARAR NO : 2022/243
KARAR TR : 18/04/2022ÖZET: Meslekî kamu kurumunca verilenve idari yaptırım niteliği bulunmayan disiplincezasının iptali istemiyle açılan davanınİDARİ YARGI YERİNDE çözümlenmesigerektiği hk.
K A R A R Davacı
: A. S. A San. ve Tic.Ltd.Şti.Vekili
: Av. H. ADavalı
: Türkiye Seyahat Acentaları BirliğiVekili
: Av. Ç. E
I. DAVA KONUSU OLAY 1.Davacı vekili, müvekkili şirket hakkında "seyahat acentalığı işletme belgesini ve diğer ilgili evraklarıseyahat acentası olmayan üçüncü kişilere hukuka aykırı olarak kullandırdığından" bahisle 1618 sayılı SeyahatAcentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun 10.maddesinin (b) bendi ve Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin5/1/a/3 maddesinin ihlal edildiğinden Seyahat Acentaiarı Birliği Yönetmeliği’nin 10/3/c madde hükmü uyarınca disiplinpara cezası verilmesine ilişkin Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kurulu kararının kaldırılması talebiyle idari yargıyerinde iptal davası açmıştır. II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİN BAŞVURU SÜRECİ A. İdari Yargıda 2. İstanbul 5. İdare Mahkemesinin 29/12/2020 tarihli ve E.2020/1398, K.2020/1963 sayılı kararı ile,"kabahat niteliğindeki idari yaptırım kararına karşı açılan davanın görüm ve çözümünde adli yargı yeriningörevli olduğu" gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir. Bu karar, istinaf edilmeksizin14/01/2021 tarihinde kesinleşmiştir. 3. Davacı vekili, bunun üzerine adli yargı yerine itiraz başvurusunda bulunmuştur. B. Adli Yargıda 4. İstanbul Anadolu 10. Sulh Ceza Hâkimliğinin 03/08/2021 tarihli ve 2021/886 D.İş sayılı kararı ile,"5362 sayılı Kanun'un 24/4.maddesi gereğince disiplin kurulunca verilmiş ceza kararına karşı idari yargı yerindedava dava açılması gerektiği" gerekçesiyle mahkemenin görevsizliğine ve kararın kesinleşmesini müteakip dosyanınUyuşmazlık Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir. Bu karar, itiraz edilmeksizin 07/10/2021 tarihindekesinleşmiştir. 5. Dava dosyası, gerekçeli kararda yazılı olduğu şekilde Sulh Ceza Mahkemesince re'sen UyuşmazlıkMahkemesine gönderilmiştir. III. İLGİLİ HUKUK A. Mevzuat 6. Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:
"Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur." 7. Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensupolanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genelmenfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olanilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ilekanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimialtında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." 8. 1618 sayılı Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun "Amaç ve Kuruluş" başlıklı 32. maddesi şöyledir:
"Seyahat acentaları, seyahat acentalığı mesleğinin yurt ekonomisi ve turizmine uygun surettegelişmesini sağlayıcı tedbirleri almak ve mesleki ahlak ve tesanüdü korumak amaciyle Seyahat AcentalarıBirliği adı altında tüzel kişiliği haiz bir birlik kurarlar. Seyahat acentalarının bu birliğe üye olmalarızorunludur.Seyahat Acentaları Birliğinin merkezi İstanbul'dadır. Birlik gerekli görülen yerlerde merkeze bağlışubeler açabilir. Yönetim Kurulu, merkeze bağlı şube bürosunun kadroları ile şube müdürünü tespit vetayin eder." 9. Aynı Kanun'un "Birliğin görevleri" başlıklı 33. maddesi şöyledir: "Seyahat Acentaları Birliğinin görevi, pazar araştırmaları ve seyahat acentalığı konusundaincelemeler yapmak, birlik üyeleri arasındaki haksız rekabetin önlenmesi hususunda gerekli tedbirleralmak, seyahat acentaları personelinin yetiştirilmesi için kurslar ve seminerler düzenlemek, Bakanlıkçaistendiğinde görüş bildirmek, uluslararası kuruluşlarda seyahat acentalarını temsil etmek, bu kanunda ve34 üncü maddenin son fıkrasında bahsedilen yönetmelikte belirtilen diğer görevleri ifa etmektir.Birlik, acentalık mesleğinin vakar ve haysiyetine uymayan hareketlerden dolayı birlik üyelerinedisiplin cezası verir. Bunun ayrıntıları yönetmelikte belirtilir." 10. 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun "Seyahat acentalarınınyükümlülükleri" başlıklı 10. maddesinin (b) bendinde, "müşteriyi aldatıcı, kamu güvenini sarsıcı ve ülke turizminibaltalayıcı davranışlarda bulunmamak", seyahat acentalarının uymak zorunda olduğu hususları arasında sayılmıştır. 11. 05/07/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat AcentalarıYönetmeliği'nin "Seyahat acentalarının hizmetleri" başlıklı 5.maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin üçüncü altbendinde, "Seyahat acentalarının hizmetleri" arasında, "seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna göre kurulmuşseyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığınamünhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafındanyapılması yasak" olduğu düzenlenmiş; "seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerin tamamını ya da bir kısmını ürünsahibi seyahat acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satmak" da "seyahat acentalarına münhasırhizmetler" arasında sayılmıştır. 12. 03/06/2018 tarihli ve 30440 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat Acentaları BirliğiYönetmeliği'nin "Disiplin kurulu ve disiplin cezaları" başlıklı 10. maddesi şöyledir: "Disiplin Kurulu, üç kişiden oluşur ve Genel Kurul tarafından üyeleri arasından seçilir. GenelKurulda ayrıca üç yedek üye seçilir. Disiplin Kurulu üyelerince bir üye başkan olarak seçilir. Toplantı vekarar yeter sayısı üçtür.Disiplin Kurulu, Birlik üyelerinin acentalık, tanıtım ve reklam faaliyetlerinde Kanun, Yönetmelik vemesleki etik ilkelere uygun davranıp davranmadığını kendisine iletilen ihbar ya da şikâyet üzerinesoruşturmaya yetkilidir.Soruşturmanın tamamlanmasını müteakip kusurlu olduğu tespit edilen üye hakkında kusurunniteliğine göre aşağıdaki cezalar uygulanır;a) Uyarma cezası: Seyahat acentası meslek ilkelerine aykırı davranan, Birliğe karşı üyelik görev veyükümlülüklerini yerine getirmeyen, yıllık aidat borcunu yıl sonuna kadar kapatmayan, Birliğin itibarınızedeleyici fiil ve beyanlarda bulunan, tüketici ve diğer kişilerle olan ilişkilerde terbiye ve nezakete aykırıdavranışlarda bulunan üyenin, mesleki faaliyetlerinde ve davranışlarında daha dikkatli olmasıgerektiğinin yazı ile bildirilmesidir. Üye, bir yıl içerisinde uyarma cezası gerektiren fiili tekrarlamasıhalinde kınama cezası ile cezalandırılır.b) Kınama cezası: Tüketicilere ve diğer kişilere olan taahhütlerini yerine getirmeyen veya bunlarakarşı haksız ithamda bulunan, müşterilerini, tüketicileri veya diğer kişileri aldatan, rekabeti bozucudavranışlarda veya haksız rekabette bulunan ya da mükerrer uyarma cezası alan üyeye meslekifaaliyetinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir. Üye, bir yıl içerisinde kınamacezasını gerektiren fiili tekrarlaması halinde para cezası ile cezalandırılır.c) Para cezası: Üyenin Bakanlık, diğer resmi kurumlar ve Birlik tarafından mevzuata uygun olarakalınmış kararlara aykırı hareket etmesi veya mükerrer kınama cezası almasından dolayı para cezası ilecezalandırılmasıdır. Para cezaları Birliğe gelir kaydedilir. Verilecek para cezası kusurun işlendiği yıla aitüyelik aidatının iki katıdır. Üyenin para cezası verilmesini gerektiren eylem ve davranışlarının aynı eylemve davranış olmasına bakılmaksızın bir yıl içerisinde tekrarında verilecek ceza yıllık aidatın beş katı
olarak uygulanır.ç) Geçici veya uzun süreli üyelikten çıkarma cezası: Üyenin seyahat acentası sıfatı ilebağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketleriyle huzur, sükûn ve çalışmadüzenini bozucu eylem ve davranışlarda bulunması karşısında, Birlik üyeliğinden geçici veya uzun süreliolarak çıkarılması ve bu süre içerisinde mesleki faaliyetini yürütememesidir. Geçici çıkarma cezası biraydan az altı aydan fazla, uzun süreli çıkarma cezası altı aydan az iki yıldan fazla olamaz.Kararlar, karar tarihini takip eden altmış gün içerisinde Yönetim Kurulu tarafından uygulanır.Geçici veya uzun süreli üyelikten çıkarma cezasının süresi, cezanın Bakanlık tarafından seyahatacentasına tebliğ tarihinden itibaren başlar.Kanun ve bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde, Disiplin Kurulunun işleyişine ilişkinhususlar, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanununun 24 üncü maddesinde yer alanhükümlere göre yürütülür.Seyahat acentası adına işlem yapan veya görev alan kişilerin eylemleri sonucunda disiplinsoruşturması açılması durumunda, bu kişilerin meslek ilkelerine aykırı davrandıklarının tespiti halindeverilecek disiplin cezası seyahat acentası hakkında uygulanır. Ancak, seyahat acentasını temsil ve ilzamayetkili kişilerin disiplin cezası gerektiren eyleme dahil olmadıklarının ortaya çıkması ve disiplinsoruşturmasına konu eylemin failinin görevden uzaklaştırılması halinde verilecek cezalar bir altkademeye indirilir." 13. 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun, yukarıda anılan Kanun ve Yönetmeliğinhüküm bulunmayan ve "Disiplin Kurulunun işleyişine ilişkin hususların" yer aldığı, "Disiplin kurulu ve disiplin cezaları"başlıklı 24. maddesinin ilk beş fıkrası şöyledir: "Birlik disiplin kurulu birliğe bağlı oda üyelerinin meslekî faaliyetleri sırasında meslek ahlakı ilebağdaşmayan hareket ve işlemlerini soruşturmaya ve durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre bumaddede belirtilen disiplin cezalarını vermeye yetkilidir.Disiplin kurulu kendi üyeleri arasından bir başkan seçer. Disiplin kurulunun sekreterlik işleri birliktarafından yerine getirilir. Disiplin kurulu üyeleri arasında eksilme olduğu takdirde, yedek üyelerdengenel kuruldaki seçimde en fazla oy alanlar, oyların eşitliği halinde listeye göre sırayla disiplinkurulunca yazılı olarak disiplin kuruluna çağrılır.Üyenin yazılı savunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Disiplin kurulunun yedi günden azolmamak üzere verdiği süre içinde savunma yapmayan üye, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır.Disiplin kurulu kendilerine intikal eden ihbar ve şikâyetleri en çok bir ay içinde soruşturmaya başlarve en geç üç ay içinde sonuçlandırır.Disiplin kurulunca verilen cezalar on gün içinde ilgililere yazılı olarak tebliğ edilir. İlgililer bukarara karşı tebellüğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili idare mahkemesine dava açabilirler.Davanın açılmış olması idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. Dava, zaruret görülmeyenhallerde, evrak üzerinden inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. Yetkili idare mahkemesinceverilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine başvurulabilir. Bölge idare mahkemesinin verdiğikararlar kesindir." 14. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı”başlıklı 2. maddesinin değişik 1 numaralı bendi şöyledir: "İdari dava türleri şunlardır:
a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırıolduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tamyargı davaları,
c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamuhizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasındaçıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar" B. Yargı Kararları 15. Uyuşmazlık Mahkemesinin 08/07/2019 tarihli ve E.2019/364, K.2019/402 sayılı kararında, özetle;"incelenen uyuşmazlıkta, 1618 sayılı Kanun’un 30. maddesi uyarınca verilen idari para cezasının, 5326 sayılıKanun’un 16. maddesinde belirtilen idari yaptırım türlerinden biri olduğu, 1618 sayılı Kanun’da idari paracezasına itiraz konusunda görevli mahkemenin gösterilmediği anlaşılmıştır. Bu durumda, KabahatlerKanunu’nun 5560 sayılı Kanun’la değişik 3. maddesinde belirtildiği üzere, idari yaptırım kararlarına karşıkanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağınedeniyle, görevli mahkemenin belirlenmesinde 5326 sayılı Yasa hükümleridikkate alınacağından, idari paracezasına karşı açılan davanın görüm ve çözümünde, anılan Kanunun 27. maddesinin (1) numaralı bendiuyarınca adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır." IV. İNCELEME VE GEREKÇE A. İlk İnceleme
16. Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL’ın başkanlığında, Üyeler Birol SONER, Nilgün TAŞ,Doğan AĞIRMAN, Aydemir TUNÇ, Nurdane TOPUZ ve Ahmet ARSLAN’ın katılımlarıyla yapılan 18/04/2022 tarihlitoplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 19. maddesindeki usule uygun başvuru yapılmadığı görülmüş ise de, aynı Kanun'un14. maddesi kapsamında farklı yargı kollarında verilmiş iki ayrı kesinleşmiş görevsizlik kararının bulunduğu ve bu maddedikkate alınarak usule ilişkin başkaca bir noksanlık bulunmadığı anlaşıldığından, görev uyuşmazlığının esasınınincelenmesine oy birliğiyle karar verildi. B. Esasın İncelenmesi 17. Raportör-Hâkim Murat UÇUR'un davanın çözümünde idari yargının görevli olduğu yolundaki raporu iledosyadaki belgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİile Danıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idari yargının görevli olduğu yolundaki sözlü açıklamaları da dinlendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü: 18. Dava, seyahat acentalığı işletme belgesini ve diğer ilgili evrakları seyahat acentası olmayan üçüncü kişilerehukuka aykırı olarak kullandırdığından bahisle 1618 sayılı Kanunu'nun 10.maddesinin (b) bendi ve Seyahat AcentalarıYönetmeliği'nin 5/1/a/3 maddesinin ihlali nedeniyle Seyahat Acentaiarı Birliği Yönetmeliği’nin 10/3/c madde hükmüuyarınca 5.586,28-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 20/02/2020 tarih ve 3 numaralı Türkiye Seyahat AcentalarıBirliği Disiplin Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır. 19.Yukarıda anılan Anayasa ve mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; Türkiye SeyahatAcentaları Birliği'nin (TÜRSAB) kanunla kurulmuş olması ve amacının da anayasal tanıma uygun düşmesi karşısında,birliğin bir mesleki kamukurumu ve kamu tüzelkişisi olduğu açıktır. Her ne kadar kuruluş kanununda birliğin meslekikamukurumu niteliğini haiz olduğuna ilişkin bir ibare yer almamışsa da; kanunla kurulmuş olması, yüklendiği kamu hizmeti vedisiplin kurulunun işleyişine ilişkin hükümlerde kamu tüzelkişisi olan esnaf ve sanatkarlar meslek odalarının düzenlendiği5362 sayılı Kanun'a atıfta bulunması, birliğin mesleki kamu kurumu niteliğini ortaya koyması bakımından yeterlidir. (bkz.Danıştay Sekizinci Dairenin 16/11/1999 tarihli ve E.1999/6358, K.1999/6243 sayılı kararı.)20. Uyuşmazlık Mahkemesince daha evvel verilen bir kararda, 1618 sayılı Kanun'un 30.maddesindedüzenlenen ve kabahat niteliğindeki idari yaptırıma (idari para cezası) ilişkin uyuşmazlıkta, 5326 sayılı Kanunhükümlerinin dikkate alınması gerektiği sonucuna varılmıştır ( § 15 ).21. Somut olayda ise, kamu tüzelkişisi olan Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kurulunca verilen disiplinpara cezasının iptali istenilmiştir. Disiplin Kurulunca verilen para cezası; idari yaptırım niteliğinde bir idari para cezasıolmayıp, birlik üyesi olan davacının acentalık, tanıtım ve reklam faaliyetlerinde Kanun, Yönetmelik ve mesleki etikilkelere uygun davranıp davranmadığına ilişkin bir karardır. 22. Bu durumda, mesleki kamu kurumu olan ve kamu tüzel kişiliğini haiz Türkiye Seyahat Acentaları BirliğiDisiplin Kurulunca verilen disiplin cezasının iptali istemiyle açılan davanın, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesindedüzenlenen bir idari dava türü olduğu ve uyuşmazlığın esasının çözümünde idari yargı yerinin görevli olduğu sonucunavarılmıştır. 23. Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak, İstanbul 5. İdare Mahkemesinin görevsizlikkararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekmiştir. V. HÜKÜM Açıklanan gerekçelerle; A. Davanın çözümünde İDARİ YARGI YERİNİN GÖREVLİ OLDUĞUNA, B. İstanbul 5. İdare Mahkemesinin 29/12/2020 tarihli ve E.2020/1398, K.2020/1963 sayılı GÖREVSİZLİKKARARININ KALDIRILMASINA, 18/04/2022 tarihinde, OY BİRLİĞİ ile KESİN OLARAK KARAR VERİLDİ.
Başkan
Üye
Üye
Üye
Muammer
Birol
Nilgün
Doğan
TOPAL
SONER
TAŞ
AĞIRMAN
Üye
Üye
Üye
Aydemir
Nurdane
Ahmet
TUNÇ
TOPUZ
ARSLAN