T.C.UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ ESAS NO
: 2022/654KARAR NO : 2022/707
KARAR TR : 26/12/2022ÖZET: Davacı şirkete verilen ön izinden sonra,global çapta resesyon ve pandemi sürecinedeniyle ön izin süresinin uzatılmaması,sözleşmenin feshedilmesi ve kesin teminatmektubu ile ön izin bedelinin iade edilmesiistemiyle davacı şirket tarafından yapılanbaşvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemiyleaçılan davanın, İDARİ YARGI YERİNDEçözümlenmesinin gerektiği hk.
KARAR Davacı
: MYM Y. H. T. ve Ticaret A.Ş.Vekili
: Av. Ö. F. GDavalı
: Afyonkarahisar ValiliğiVekili
: Av. Ş. S I. DAVA KONUSU OLAY 1. Davacı vekili, Afyonkarahisar ili, Merkez ilçesi,.... Mahallesi, .... ada, ..... parsel sayılı Hazineye ait taşınmazüzerine öğrenci yurdu yapmak üzere, taşınmazın ifraz ve tevhit işlemleri için imar planlarının yaptırılması veyadeğiştirilmesi ile bu planlara dayanılarak uygulama projelerinin hazırlanması amacıyla, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunuuyarınca ihale yoluyla irtifak hakkı tanınan davacı şirkete bir yıl "Ön izin süresi" verilmesine yönelik olarakAfyonkarahisar Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü ile davacı şirket arasında 26/07/2019 tarihinde imzalanan ön izinsözleşmesinden sonra, global çapta resesyon ve pandemi süreci nedeniyle ön izin süresinin uzatılmaması, sözleşmeninfeshedilmesi ve kesin teminat mektubu ile ön izin bedelinin iade edilmesi istemiyle 17/06/2020 tarihinde davacı şirkettarafından yapılan başvurunun, ön izin sözleşmesinin 9. maddesi ve 324 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 16.maddesi uyarınca söz konusu sözleşmenin feshini gerektirecek mücbir bir sebep bulunmadığı, davacı şirketin süresiiçinde yükümlülüklerini yerine getirmediği, sözleşmenin süresinin 26/07/2020 tarihinde sona erdiği, bu nedenlerle işlemyapılmasına gerek bulunmadığı, ön izin bedelinin iade edilmeyeceği, kesin teminatın ise Hazineye gelir kaydedileceğineilişkin Afyonkarahisar Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün 07/09/2020 tarih ve E.1343 sayılı işleminin iptali ile kesinteminat mektubunun ve kalan süreye ilişkin ön izin bedelinin iadesine karar verilmesi istemiyle idari yargı yerinde davaaçmıştır. II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİN BAŞVURU SÜRECİ A. İdari Yargıda 2. Afyonkarahisar İdare Mahkemesi 15/09/2021 tarihli ve E.2021/176, K.2021/565sayılı kararı ile,Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile 324 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği ve dava konusu ön izinsözleşme hükümlerini bir arada değerlendirerek, 2886 sayılı Kanun uyarınca pazarlık usulü ile yapılan ihale sonucundasözleşme imzalamaya hak kazanan davacı ile davalı idare arasında imzalanan ön izin sözleşmesinin uygulanmasındankaynaklanan ve yine sözleşme hükümlerinin yorumlanmasına dayanan iş bu uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adliyargının görev alanına girdiğini belirterek işin esasının incelenmesinin hukuken mümkün olmadığı sonucuna ulaşıldığıgerekçesiyle, davanın görev yönünden reddine karar vermiş, bu karar kesinleşmiştir. 3. Davacı vekili, aynı istemle adli yargı yerinde dava açmıştır.
B. Adli Yargıda 4. Afyonkarahisar 3. Asliye Hukuk Mahkemesi 14/02/2022 tarihli ve E.2021/410, K.2022/59 sayılıkararı ile, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Tebliği uyarınca davacı ile davalı idare arasında yapılmış olan ön izinsözleşmesinin sözleşme serbestisi kapsamında özel hukuk hükümlerine mi yoksa genel hizmetlerden birinin yürütülmesiamacıyla ve kamusal nitelikte üstün hak ve yetkilere dayanarak idarenin yaptığı, idari sözleşmelerden olmasıgerektiğinden kamu hukuku hükümlerine göre mi çözümleneceği noktasında mahkemelerince yapılan değerlendirmedesözleşmenin dayanağını yasal mevzuat ve Genel Tebliğ hükümlerinin oluşturduğunu, davalı idarenin kamusal gücü veotoritesi altında genel hizmetlerden birinin yürütülmesi amacı ile hareket ettiğini, davacının söz konusu sözleşmeyemevzuat hükümleri uyarınca sözleşme serbestisiilkeleri kapsamında müdahale etme ve söz hakkının bulunmadığını,sözleşmenin idari sözleşmelerden olduğunu belirterek, davanın görüm ve çözümünde idari yargı merciilerinin görevliolduğu gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar vermiş, ayrıca görevli yargı yerinin belirlenmesi için dosyanınUyuşmazlık Mahkemesine gönderilmesine karar vermiş, bu karar kesinleşmiştir. III. İLGİLİ HUKUK 5. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nin "Tarihi ve bedii değeri olmayan taşınmaz mallarla ilgili işlemler"başlıklı 74. maddesi şöyledir: " Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi,trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kirayaverilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmeliktebelirlenir." 6. 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi HakkındaYönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (r) bendinde, "Ön izin, irtifak hakkı kurulmadan veya kullanmaizni verilmeden önce; tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veya imar planının yaptırılması,değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibi işlemlerin yerine getirilebilmesiiçin İdarece verilen izin" olarak tanımlanmıştır. Aynı tanıma 26/04/2009 tarih ve 27211 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan 324 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinde de yer verilmiştir. 7. Aynı Yönetmeliğin "Ön izin verilmesi ve süre" başlıklı 75. maddesi şöyledir: "(1) (Değişik:RG-11/9/2014-29116) İrtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacakyatırım için ön izne ihtiyaç duyulması halinde, lehine irtifak hakkı tesis edilecek veya kullanma izniverilecek yatırımcıya; fiili kullanım olmaksızın tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri işlemlerin yapılması veyaimar planının yaptırılması, değiştirilmesi ya da uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylatılması gibiişlemlerin yerine getirilebilmesi için bir yıl süreyle ön izin verilir. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerintamamlanamaması durumunda, buna ilişkin belgelerle birlikte ve bu işlemlerin tamamlanamama nedenleride belirtilmek suretiyle talep edilmesi ve talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde bu süre bedelikarşılığında bir yıl uzatılabilir. Verilen ve uzatılan ön izin süreleri içinde de belirtilen işlemleri kendikusurları dışında kamudan kaynaklanan ve/veya İdarece kabul edilebilir sebeplerle yerinegetiremeyenlere; talep etmeleri ve bu talebin İdare tarafından uygun görülmesi halinde birer yıllık olmaküzere iki yıl daha süre verilebilir. Verilen ve uzatılan ön izin sürelerinin toplamı dört yılı geçemez. Ön izinbedeli, Yönetmeliğin 12 nci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca belirlenir. Ön izin döneminde süredondurulmaz.(2) (Değişik:RG-11/9/2014-29116) Ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmesihâlinde, Yönetmeliğin 12 nci maddesinin beşinci fıkrası uyarınca tespit edilecek bedel üzerindenYönetmeliğin eki İrtifak Hakkına İlişkin Resmi Senede Yazılacak Hükümleri (Ek-14) içerecek şekilderesmi senet düzenlenmesi suretiyle irtifak hakkı tesis edilir veya Yönetmeliğin eki Kullanma İzniSözleşmesinin (Ek-16) düzenlenmesi suretiyle kullanma izni verilir. Ancak, ön izin süresi bitmeden önceirtifak hakkı kurulması veya kullanma izni verilmesinin talep edilmesi hâlinde, ön izin sözleşmesindeöngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmiş olması kaydıyla, ön izin süresinin kalan kısmına ilişkin bedel,kurulacak irtifak hakkı veya kullanma izni bedelinden mahsup edilir.(3) (Ek:RG-11/9/2014-29116)İdarece; taşınmaza ihtiyaç duyulan veya taşınmazın ekonomik açıdanfarklı şekilde değerlendirilmesi uygun görülen hallerde, ön izin süresi uzatılmaz, devam eden ön izinlerise varsa kalan süreye ilişkin bedelin geri ödenmesi kaydıyla iptal edilir. Bu durumda ön izin sahibitarafından İdareden hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz.(4) Ön izin süresi içinde yükümlülüklerin ilgilinin kusuru dışında yerine getirilmesinin mümkünolamayacağının anlaşılması hâlinde, İdareye yapılacak başvuru üzerine sözleşme feshedilir ve teminat ilekalan süreye ilişkin ön izin bedeli iade edilir.(5) Ön izin sahibinin sözleşme süresi sona ermeden taahhüdünden vazgeçmesi hâlinde, İdarecesözleşme feshedilir. Bu durumda teminatı gelir kaydedilir ve kalan süreye ilişkin ön izin bedeli iadeedilmez." IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme 8. Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL'ın başkanlığında, Üyeler Nilgün TAŞ, Doğan AĞIRMAN,Eyüp SARICALAR, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve Bilal ÇALIŞKAN’ın katılımlarıyla yapılan 26/12/2022tarihli toplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 27. maddesi uyarınca yapılan incelemeye göre, olay kısmında belirtildiği üzeretarafları, konusu ve sebebi aynı olan davada; idari yargı yerince adli yargı yerinin görevli olduğu gerekçesiyle verilmiş vekesinleşmiş bir görevsizlik kararı bulunmakta olup, bunun üzerine kendine gelen davayı inceleyen adli yargı yerinin sahipolduğu seçenekler ile verdiği karar bakımından bir değerlendirme yapılması gerekmektedir. 9. 2247 sayılı Kanun'un 14. maddesinde yer alan, “Olumsuz görev uyuşmazlığının bulunduğunun ilerisürülebilmesi için adli ve idari yargı mercilerinin tarafları konusu ve sebebi aynı olan davada kendilerinigörevsiz görmeleri ve bu yolda verdikleri kararların kesin veya kesinleşmiş olması gerekir. Bu uyuşmazlığıngiderilmesi istemi, ancak davanın taraflarınca ileri sürülebilir.” hükmüne göre, idari yargı yerinin kesinleşmişgörevsizlik kararı üzerine adliye mahkemesince de görevsizlik kararı verilmesi ve bu kararın kesinleşmesi halinde,olumsuz görev uyuşmazlığı doğmuş olacak; hukuk alanında doğmuş bulunan bu uyuşmazlığın giderilmesi istemi ise, ancakdavanın taraflarınca ileri sürülebilecektir. 10. 2247 sayılı Kanun'un 19. maddesindeki “Adli ve idari yargı mercilerinden birisinin kesin veyakesinleşmiş görevsizlik kararı üzerine kendine gelen bir davayı incelemeye başlayan veya incelemekte olan biryargı mercii davada görevsizlik kararı veren merciin görevli olduğu kanısına varırsa, gerekçeli bir karar ilegörevli merciin belirtilmesi için Uyuşmazlık Mahkemesine başvurur ve elindeki işin incelenmesini UyuşmazlıkMahkemesinin karar vermesine değin erteler.” hükmüne göre ise, adli yargı yeri, davaya bakma görevinin daha öncegörevsizlik kararı veren idari yargı yerine ait olduğunu belirten gerekçeli bir karar ile doğrudan Uyuşmazlık Mahkemesinebaşvurma olanağına sahiptir. Şu kadar ki, başvuru kararının, görev konusunda Uyuşmazlık Mahkemesince kararverilmesine değin işin incelenmesinin ertelenmesi hususunu da ihtiva etmesi gerekir. 11. Kanun koyucu, 14. maddeye göre hukuk alanında olumsuz görev uyuşmazlığı doğması halinde her iki yargımerciince işten el çekilmiş olduğundan başvurma iradesini davanın taraflarına bırakmış iken, bu yönteme nazaran dahakısa zamanda çözüme ulaşılmasını amaçladığı 19. madde ile, daha önce görevsizlik kararı veren yargı merciinden sonradavayı inceleyen yargı merciine, işten el çekmeden doğrudan Uyuşmazlık Mahkemesine başvurma olanağını tanımıştır. 12. Olayda, adli yargı yerince, görevsizlik kararı verildikten sonra bununla yetinilmemiş ayrıca görevli merciinbelirtilmesi için dava dosyasının re’sen Uyuşmazlık Mahkemesine gönderilmesine de karar verilmiştir. 13. Bu haliyle, her ne kadar 2247 sayılı Kanun'da öngörülen yönteme uymamakta ise de, davanın taraflarıncabaşvuruda bulunulmadığı gözetilerek, Afyonkarahisar 3. Asliye Hukuk Mahkemesince re’sen yapılan başvurunun 2247sayılı Kanun'un 19. maddesi kapsamında olduğunun kabulü ile Uyuşmazlık Mahkemesinin önüne gelmiş bulunan görevuyuşmazlığının çözüme kavuşturulması, gerek dava ekonomisine gerek Uyuşmazlık Mahkemesinin kuruluş amacınauygun olacağından görev uyuşmazlığının esasının incelenmesine oy birliği ile karar verildi. B. Esasın İncelenmesi 14. Raportör-Hâkim Gülşen AKAR PEHLİVAN'ın, davanın çözümünde adli yargının görevli olduğu yolundakiraporu ile dosyadaki belgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahimÇİFTÇİ ile Danıştay Savcısı Yakup BAL’ın idari yargının görevli olduğu yolundaki sözlü açıklamaları da dinlendiktensonra; gereği görüşülüp düşünüldü: 15. Dava, Afyonkarahisar Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü ile davacı şirket tarafından imzalanan 26/07/2019tarihli ön izinden sonra, global çapta resesyon ve pandemi süreci nedeniyle ön izin süresinin uzatılmaması, sözleşmeninfeshedilmesi ve kesin teminat mektubu ile ön izin bedelinin iade edilmesi istemiyle 17/06/2020 tarihinde davacı şirkettarafından yapılan başvurunun reddine ilişkin Afyonkarahisar Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün 07/09/2020 tarih veE.1343 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır. 16. Yönetmeliğin ekinde idare ile ön izin sahibi arasında akdedilecek tip "Ön İzinSözleşmesi"ne yer verildiği,anılan sözleşmede tarafların yükümlülüklerinin maddeler halinde yer aldığı, 10. maddede ihtilafların çözüm yeri içintaraflara yetkili yargı yerinin belirlenmesi imkânı tanındığı, 11. maddede sözleşmede hüküm bulunmayan hâllerde,08/09/1983 tarihli ve 2886 sayılı Kanun ile Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik hükümleri ile diğermevzuat hükümlerinin uygulanacağının belirtildiği anlaşılmaktadır. 17. Sözleşme kavramı, bir mutabakatı, uygunluğu ifade etmektedir. Bununla iki kişinin karşılıklı ve uyumludavranış biçiminden bir borç kaynağının doğduğu ifade edilmeyeçalışılmaktadır. Bu nedenle, böyle bir borç kaynağınındoğumu için, iki kişinin uyum içinde bulunan bir davranışı ortaya koyması gerekmektedir. 18. İdari işlem ise, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık hâlinde idari yargıya tâbi olan kamu gücüne dayananhukukî işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır.
19. Yukarıda yer verilen düzenlemelerde, irtifak hakkı veya kullanma izni ihalesi sonucunda, yapılacak yatırımiçin ön izne ihtiyaç duyulması halinde, ihale uhdesinde kalan istekliye, idare tarafından izin verileceği düzenlenmiştir. Herne kadar, mevzuatta sözleşme kavramına yer verilmişse de ön iznin teknik anlamda sözleşme olarak nitelenmesi mümkündeğildir. Nitekim, mevzuatta taraflar arasında hazine taşınmazına ilişkin kurulması planlanan irtifak hakkı veya kullanımiznine ilişkin tarafların imzalarıyla tamamlanan sözleşme ön izin olmayıp, ön izin idarenin kamu gücüne dayanan hukukisonuç doğurmaya yönelik tek yanlı irade açıklamasıdır. 20. Ayrıca, mevzuatta yer verilen tip ön izin sözleşmesine bakıldığında, sözleşmeye eklenen hükümlerin,yukarıda anılan Yönetmelik ve Tebliğ kurallarının tekrarı niteliğinde olduğu, dolayısıyla tarafların serbest iradesiylemutabık kalınan hususlar olmadığından, ön iznin sözleşme niteliği taşımadığı görülmektedir. 21. Bu durumda, ön izin sürecinden kaynaklanan uyuşmazlıkların, idari yargının görevinde olduğu sonucunavarılmıştır. 22. Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak, Afyonkarahisar 3. Asliye Hukuk Mahkemesinin2247 sayılı Kanun'un 19. maddesi kapsamında yapıldığı kabul edilen başvurusunun kabulü ile Afyonkarahisar İdareMahkemesinin 15/09/2021 tarihli ve E.2021/176, K.2021/565sayılı görevsizlik kararının kaldırılması gerekmiştir. V. HÜKÜM Açıklanan gerekçelerle; A. Davanın çözümünde İDARİ YARGININ GÖREVLİ OLDUĞUNA, B. Afyonkarahisar 3. Asliye Hukuk Mahkemesinin 2247 sayılı Kanun'un 19. maddesi kapsamında yapıldığıkabul edilen BAŞVURUSUNUN KABULÜ ile Afyonkarahisar İdare Mahkemesinin 15/09/2021 tarihli veE.2021/176, K.2021/565sayılı GÖREVSİZLİK KARARININ KALDIRILMASINA, 26/12/2022 tarihinde OY BİRLİĞİ İLE KESİN OLARAK karar verildi.
Başkan
Üye
Üye
Üye
Muammer
Nilgün
Doğan
Eyüp
TOPAL
TAŞ
AĞIRMAN
SARICALAR
Üye
Üye
Üye
Ahmet
Mahmut
Bilal
ARSLAN
BALLI
ÇALIŞKAN