T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2020/401
KARAR NO : 2020/631
KARAR TR: 26.10.2020
ÖZET : Altyapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME) bütçesinde davacı adına tahakkuk eden 70.240.404,00-TL’nin tahsiline yönelik İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Yol Bakım ve Alt Yapı Koordinasyon Daire Başkanlığı Altyapı Koordinasyon Müdürlüğünün 15/04/2019 tarihli ve 17072/62234 sayılı işleminin iptali ile davacı şirketin borçlu olmadığının tespiti istemiyle açılan davanın İDARİ YARGI YERİNDE görülmesi gerektiği hk.
KARAR
Davacı:Boğaziçi Elektrik Dağıtım A Ş
Vekili : Av. S.A.
Davalı : İstanbul Büyükşehir BelediyeBaşkanlığı
Vekili : Av. N.Ö.E.
O L A Y: Davacı vekili dava dilekçesindeözetle; 2019 yılı AYKOME Fon Bütçesinin 07/11/2018tarihli ve 2018/2 sayılı AYKOME toplantısında kabuledildiği, bu kapsamda davacı şirket adına 70.240.404,00 TLbedel belirlendiği, İstanbul Büyükşehir BelediyeBaşkanlığı Yol Bakım ve Altyapı KoordinasyonDaire Başkanlığı Altyapı KoordinasyonMüdürlüğünün 15/04/2019 tarihli ve 17072/62234sayılı işlemiyle 2019 yılı içinbelirlenmiş olan bedelin AYKOME kararı uyarınca belediyeninilgili hesabına yatırılmasının istenildiği, bununüzerine davacı tarafından, işlemin iptali ile borçluolmadığının tespiti istemiyle adli yargı yerinde davaaçmıştır.
Davalı vekili, süresi içinde verdiği cevapdilekçesinde,davanın idari yargı yerindeçözülmesi gerektiğinden bahisle görevitirazında bulunulmuştur.
İSTANBUL 10. ASLİYE HUKUK MAHKEMESİ: 23.1.2020gün ve E:2019/170 sayı ile, davalı vekilinin görevitirazının mahkemeleri görevli olduğundan reddine kararvermiştir.
Davalı vekili tarafından, süresi içinde verilendilekçe ile olumlu görev uyuşmazlığıçıkarılması istemiyle başvuruda bulunulmasıüzerine dilekçe, dava dosyası ile birlikte DanıştayBaşsavcılığı’na gönderilmiştir.
DANIŞTAY BAŞSAVCISI: "... 5216 sayılıBüyükşehir Belediyesi Kanunu’ nun 8. maddesinde,“Büyükşehir içindeki altyapı hizmetlerininkoordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehirbelediye başkanı ya da görevlendirdiği kişininbaşkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum vekuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerinin katılacağıalt yapı koordinasyon merkezi kurulur... Alt yapı koordinasyonmerkezi, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlartarafından büyükşehir içinde yapılacak altyapı yatırımları için kalkınma plânıve yıllık programlara uygun olarak yapılacak taslakprogramları birleştirerek kesin program hâline getirir... Kesinprogramlarda birden fazla kamu kurum ve kuruluşu tarafından aynıanda yapılması gerekenler ortak programa alınır. Ortakprograma alınan alt yapı hizmetleri için belediye vediğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarınınbütçelerine konulan ödenekler, alt yapı koordinasyonmerkezi bünyesinde oluşturulacak alt yapı yatırımhesabına aktarılır. Ortak programa alınan hizmetleriçin kamu kurum ve kuruluş bütçelerinde yeterliödeneğin bulunmadığının bildirilmesi durumunda,büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlıkuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynakayrılabilir. Kamu kurum ve kuruluşları alt yapı ortakyatırım hizmetleri için harcanan miktarda ödeneği,yeniden değerleme oranını da dikkate alarak ertesi yılbütçesinde ayırır. Ayrılan bu ödenek belediyeveya ilgili bağlı kuruluşunun hesabına aktarılır.Bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşu,büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni biryatırım yapamaz.” hükmü yer almakta, BüyükşehirBelediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 4 üncümaddesinin( a )bendinde alt yapı; içme suyu ve kanalizasyonprojeleri, elektrik, doğalgaz, telefon, kablolu televizyonbağlantı hatları gibi telekomünikasyon projeleri, hafifraylı toplu taşıma ve metro projeleri, termal ısınmave enerji besleme projeleri ve benzerleri gibi raylı toplutaşıma sistemleri ile yollar ve kaplamaları olaraktanımlanmaktadır.
Aynı Yönetmeliğin 6. maddesinde, Alt YapıKoordinasyon Merkezince alınan ortak yatırımla ilgilikararların büyükşehir belediyesi, büyükşehirdâhilindeki diğer belediyeler ve büyükşehir sınırlarıiçindeki kamu kurum ve kuruluşları ile diğergerçek ve tüzel kişileri bağlayacağı,düzenlenmiş olup, Alt Yapı Koordinasyon Merkezinin görev veyetkilerini düzenleyen 8. maddesinin birinci fıkrasında;"Yatırımcı kamu kurum ve kuruluşları ileözel kuruluşlar tarafından büyükşehirdâhilinde yapılacak alt yapı yatırımlarıiçin kalkınma plan ve yıllık programlara uygun olarakyapılacak taslak programları birleştirerek kesin program halinegetirir." "Ortak programa alınan alt yapı hizmetlerininamaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için"Alt Yapı Yatırım Hesabı" adı altındabir hesap oluşturur." hükümleri yer almakta, AltyapıKoordinasyon Merkezinin oluşumuna ilişkin " Kuruluş"başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının(i) bendindeise Belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecede yatırımyapan ve belediye tarafından belirlenen özel kuruluştemsilcisinin de Altyapı Koordinasyon Merkezine katılacağı,14. maddesinde Alt Yapı Yatırım Hesabının ortakprograma alınan altyapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekildegerçekleştirilmesi için belediye ve diğer kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerdenbu hesaba yapılacak aktarım ile kazılardan elde edilengelirlerden oluşacağı düzenlenmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden,AYKOME'nin kanun gereği çıkarılan yönetmeliktebelirlenen kurum ve kuruluş temsilcilerinin (davacı tarafın daiçerisinde bulunduğu ) katılımı iletoplanacağı, burada yine yönetmelikte tanımlanan altyapı hizmetlerine dair yatırımlar için kesin programhaline getirilme ve ortak programa alınma hususlarına yönelikkarar alınacağı, alınan bu kararınbağlayıcı olacağı ve yatırımların amacauygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için "AltYapı Yatırım Hesabı" adı altında bir hesapoluşturulacağı ve oluşturulan bu hesaba AYKOME'ye dahilkuruluşların bütçelerine konulan ödeneklerinaktarılacağı kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; 2019 yılı AYKOME FonBütçesinin 07/11/2018 tarih ve 2018/2 sayılı AYKOMEtoplantısında kabul edildiği, bu kapsamda davacışirket adına 70.240.404 TL bedel belirlendiği, İstanbulBüyükşehir Belediye Başkanlığı YolBakım ve Altyapı Koordinasyon Daire BaşkanlığıAltyapı Koordinasyon Müdürlüğü’nün15/04/2019 tarih ve 17072/62234 sayılı işlemiyle 2019yılı için belirlenmiş olan 70.240.404-TL’nin AYKOMEkararı uyarınca belediyenin ilgili hesabınayatırılmasının istenildiğianlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun2/1-a maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep,konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırıolduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlaledilenler tarafından açılan iptal davaları, idari davatürleri arasında sayılmıştır.
İdare tarafından, bir kamu hizmetininyürütülmesi dolayısıyla kamu gücükullanılarak tek taraflı iradeyle tesis ettikleri icrai işlemlerveya eylemlerden doğan uyuşmazlıkların idari yargımerciinde çözümlenmesi gerekmektedir.
İdarî işlemler, çeşitli hukukîetkiler doğurmak amacıyla yapılan tek yanlı ve icraîirade açıklamaları olarak tanımlandığında,"iradenin açıklanması" yönünden, buiradenin sahibi durumunda olan "İdarî makam" kavramıönem kazanmaktadır. Bu noktada, yalnızca işlemi yapanmerciye göre belirlenen organik ölçüt tekbaşına yeterli olmamaktadır. Yani idarenin her işlemiİdarî işlem olmadığı gibi, bütünİdarî işlemlerin kamu tüzel kişileri tarafındantesis edilmesi de söz konusu değildir. Bu açıdan,İdarî karar alma yetkisi ve gücüyledonatılmış olmalarına karşılık, gerekstatüleri ve gerekse teşkilatlanmaları ve yönetimleribakımından özel hukuk tüzel kişisi olup da, kamuhizmeti gören kuruluşlar, bu hizmetleri yerine getirirlerken kamumakamı gibi hareket etmekte ve işlemleri de idare hukukukurallarına tabi olmaktadır.
Yasama organı tarafındanözel faaliyetler için söz konusu olmayacak bir ayrıcalıklarve yükümlülükler rejimine tabi tutulan ve sorumluluğuile denetimi son tahlilde bir kamu otoritesi tarafından üstlenilenfaaliyetler, kamu hizmeti olarak kabul edilmektedir. Kamu hizmeti yerine getirilirkensahip olunan ayrıcalıklara dayanılarak, tek yanlı iradebeyanıyla tesis edilen, hukuk düzeninde değişiklik yapan,başka bir deyişle, kişilerin hukukî durumlarındadeğişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesi zorunluişlemler iptal davasına konu edilebileceği gibi, buişlemler nedeniyle uğranılan zararların tazmini içintam yargı davası açılması damümkündür.
Bu durumda, her ne kadar davacı tarafından, adına tahakkukettirilen payın ödenmesi istemine yönelik ihtiyati tedbiryoluyla ödemenin durdurulması, borçluolmadığının tespitine karar verilmesi istemiyle davaaçılmış ise de; özel hukuk ilişkisindenkaynaklanmayan, yapılacak olan kamu hizmetinin maliyetinekatılımın, bir başka anlatımla 2019AYKOME FonBütçesi ile davacı şirket adına belirlenen bedelinbildirimine ilişkin işlem, idari bir işlem olup iptali istemiyleaçılan davanın görüm veçözümünün idari yargı yerine ait olduğusonucuna varılmıştır.
SONUÇ : Açıklanan nedenle, Altyapı KoordinasyonMerkezi (AYKOME) bütçesinde davacı adına tahakkuk eden70.240.404 TL’nin tahsiline yönelik İstanbulBüyükşehir Belediye Başkanlığı YolBakım ve Alt Yapı Koordinasyon Daire BaşkanlığıAltyapı Koordinasyon Müdürlüğü’nün15/04/2019 tarih ve 17072/62234 sayılı işleminin iptaliistemiyle açılan davada, 2247 sayılı Yasa’nın10'uncu maddesi uyarınca, olumlu görevuyuşmazlığı çıkarılmasına vedosyanın Uyuşmazlık Mahkemesine gönderilmesine, durumunanılan Mahkemeye bildirilmesine..." şeklinde kararvermiştir.
Başkanlıkça, 2247 sayılı Yasanın 13.maddesine göre Yargıtay CumhuriyetBaşsavcısı’nın da yazılıdüşüncesi istenilmiştir.
YARGITAY CUMHURİYET BAŞSAVCISI: "...Anayasanın 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem veişlemlerine karşı yargı yolunun açıkolduğu kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun“İdari Dava Türleri ve İdari Yargı YetkisininSınırı'’'’ kenar başlıklı 2.maddesinde, idari dava türleri: a) İdari işlemler hakkındayetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukukaaykırı olduklarından dolayı iptalleri içinmenfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptaldavaları, b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişiselhakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılantam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyazşartlaşma ve sözleşmelerinden doğanuyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birininyürütülmesi için yapılan her türlü idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkanuyuşmazlıklara ilişkin davalar olaraksayılmıştır.
İdarî işlemler, çeşitli hukukîetkiler doğurmak amacıyla yapılan tek yanlı ve icraîirade açıklamaları olarak tanımlandığında,"iradenin açıklanması" yönünden, buiradenin sahibi durumunda olan "İdarî makam" kavramıönem kazanmaktadır. Bu noktada, yalnızca işlemi yapanmerciye göre belirlenen organik ölçüt tekbaşına yeterli olmamaktadır. Yani idarenin her işlemiİdarî işlem olmadığı gibi, bütünİdarî işlemlerin kamu tüzel kişileri tarafındantesis edilmesi de söz konusu değildir. Bu açıdan,İdarî karar alma yetkisi ve gücüyle donatılmışolmalarına karşılık, gerek statüleri ve gerekseteşkilatlanmaları ve yönetimleri bakımından özelhukuk tüzel kişisi olup da, kamu hizmeti gören kuruluşlar,bu hizmetleri yerine getirirlerken kamu makamı gibi hareket etmekte veişlemleri de idare hukuku kurallarına tabi olmaktadır.
Yasama organı tarafından özel faaliyetler içinsöz konusu olmayacak bir ayrıcalıklar veyükümlülükler rejimine tabi tutulan ve sorumluluğu iledenetimi son tahlilde bir kamu otoritesi tarafından üstlenilenfaaliyetler, kamu hizmeti olarak kabul edilmektedir. Kamu hizmeti yerinegetirilirken sahip olunan ayrıcalıklara dayanılarak, tekyanlı irade beyanıyla tesis edilen, hukuk düzenindedeğişiklik yapan, başka bir deyişle, kişilerinhukukî durumlarında değişiklik meydana getiren etkili veyürütülmesi zorunlu işlemler iptal davasına konuedilebileceği gibi, bu işlemler nedeniyle uğranılanzararların tazmini için tam yargı davasıaçılması da mümkündür.
Öte yandan, 5216 sayılı BüyükşehirBelediyesi Kanununun 8. maddesinde, “Büyükşehiriçindeki alt yapı hizmetlerinin koordinasyon içindeyürütülmesi amacıyla büyükşehir belediyebaşkanı ya da görevlendirdiği kişininbaşkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum vekuruluşları ile özel kuruluşların temsilcilerininkatılacağı alt yapı koordinasyon merkezi kurulur.Büyükşehir ilçe belediye başkanları kendibelediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesindekoordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Alt yapıkoordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdekikonularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerdeüst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerekgörüşleri alınır. / Alt yapı koordinasyonmerkezi, kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlartarafından büyükşehir içinde yapılacak alt yapıyatırımları için kalkınma plânı veyıllık programlara uygun olarak yapılacak taslakprogramları birleştirerek kesin program hâline getirir. Buamaçla, kamu kurum ve kuruluşları ile özelkuruluşlar alt yapı koordinasyon merkezinin isteyeceğicoğrafî bilgi sistemleri dâhil her türlü bilgi vebelgeyi vermek zorundadırlar. Kesin programlarda birden fazla kamu kurumve kuruluşu tarafından aynı anda yapılması gerekenlerortak programa alınır. Ortak programa alman alt yapı hizmetleriiçin belediye ve diğer bütün kamu kurum ve kuruluşlarınınbütçelerine konulan ödenekler, alt yapı koordinasyon merkezibünyesinde oluşturulacak alt yapı yatırımhesabına aktarılır. / Ortak programa alınan hizmetleriçin kamu kurum ve kuruluş bütçelerinde yeterliödeneğin bulunmadığının bildirilmesi durumunda,büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlıkuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynakayrılabilir. Kamu kurum ve kuruluşları alt yapı ortakyatırım hizmetleri için harcanan miktarda ödeneği,yeniden değerleme oranını da dikkate alarak ertesi yılbütçesinde ayırır. Ayrılan bu ödenek belediyeveya ilgili bağlı kuruluşunun hesabına aktarılır.Bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşu,büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni biryatırım yapamaz. /... / ... / Alt yapı koordinasyon merkezininçalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamukurum ve kuruluş temsilcileri, Çevre ve ŞehircilikBakanlığı tarafından çıkarılacakyönetmelikle belirlenir....” hükmüne yer verilmiştir.
Bu maddeye dayanılarak çıkarılanBüyükşehir Belediyeleri Koordinasyon MerkezleriYönetmeliğinin 4/1.a maddesinde altyapının,"İçme suyu ve kanalizasyon projeleri, elektrik, doğalgaz, telefon,kablolu televizyon bağlantı hatları gibi telekomünikasyonprojeleri, hafif raylı toplu taşıma ve metro projeleri, termalısınma ve enerji besleme projeleri ve benzerleri gibi raylı toplutaşıma sistemleri ile yollar ve kaplamaları" ifadeedeceği belirtilmiş; 6. maddesinde, ''Alt yapı koordinasyonmerkezi ile ulaşım koordinasyon merkezi tarafından alınanortak yatırım ve toplu/taşımayla ilgili kararlar;büyükşehir belediyesi, büyükşehir dâhilindekidiğer belediyeler ve büyükşehir sınırlarıiçindeki kamu kurum ve kuruluşları ile diğergerçek ve tüzel kişileri bağlar." hükmü;7/1.i maddesinde, "AYKOME, büyükşehir belediyebaşkanı veya görevlendireceği kişininbaşkanlığında; / .... / i) Belediye altyapıhizmetlerini etkileyecek derecede yatırım yapan ve belediyetarafından belirlenen özel kuruluş temsilcisinin, /katılımından oluşur." hükmü; 8/1.a-cmaddesinde, "AYKOME, büyükşehir dâhilindeki altyapı hizmetlerini etkili ve koordinasyon içinde yürütmekamacıyla; / a) Yatırımcı kamu kurum vekuruluşları ile özel kuruluşlar tarafındanbüyükşehir dâhilinde yapılacak alt yapıyatırımları için kalkınma plan ve yıllıkprogramlara uygun olarak yapılacak taslak programlarıbirleştirerek kesin program haline getirir. /... / c) Ortak programaalınan alt yapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekildegerçekleştirilmesi için "Alt YapıYatırım Hesabı" adı altında bir hesapoluşturur." hükmü; 14/1. maddesinde ise, "Altyapı yatırım hesabı, ortak programa alınan altyapıhizmetlerinin amaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesiiçin belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınınbütçelerine konulan ödeneklerden bu hesaba yapılacakaktarım ile kazılardan elde edilen gelirlerden oluşur."hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri dikkatealındığında, AYKOME'nin kanun gereğiçıkarılan yönetmelikte belirlenen kurum ve kuruluştemsilcilerinin (davacı tarafın da içerisinde bulunduğu)katılımı ile toplanacağı, yönetmeliktetanımlanan alt yapı hizmetlerine dair yatırımlariçin kesin program haline getirilme ve ortak programa alınmahususlarına yönelik karar alınacağı, alınan bukararın bağlayıcı olacağı, yatırımlarınamaca uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için"Alt Yapı Yatırım Hesabı" adı altındabir hesap oluşturulacağı ve oluşturulan bu hesaba AYKOME'yedahil kuruluşların bütçelerine konulan ödeneklerinaktarılacağının kurala bağlandığıanlaşılmaktadır.
Bu itibarla, özel hukuk ilişkisinden kaynaklanmayan,yapılacak olan kamu hizmetinin maliyetiyle ilgili olarak 2019 AYKOME FonBütçesi ile davacı şirket adına belirlenen bedelinbildirimine ilişkin işlem, yukarıda belirtilen mevzuathükümleri kapsamında kamu gücüne dayalı, re'senve tek yanlı olarak tesis edilen idari bir işlem niteliğindeolduğundan, bu işleme yönelik açılan davanınçözümünde idari yargı yerlerinin görevliolduğu sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle, DanıştayBaşsavcılığının 2247 sayılı Kanunun 10.maddesi gereğince yapmış olduğu başvurunun kabulüile İstanbul 10. Asliye Hukuk Mahkemesinin 23/01/2020 tarihli ve 2019/170Esas sayılı görevlilik kararınınkaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir." yolundadüşünce vermiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
Uyuşmazlık Mahkemesi HukukBölümü’nün, Burhan ÜSTÜN’ünBaşkanlığında, Üyeler: Şükrü BOZER,Mehmet AKSU, Birol SONER, Aydemir TUNÇ, Nurdane TOPUZ ve BilalÇALIŞKAN'ın katılımlarıylayapılan26.10.2020 günlü toplantısında:
l-İLK İNCELEME: Başvuru yazısı ve davadosyası örneği üzerinde 2247 sayılı Yasa'nın27. maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, davalı idarevekilinin, anılan Yasa'nın 10/2 maddesinde öngörülenyönteme uygun olarak yaptığı görevitirazının reddedilmesi ve 12/1. maddede belirtilen süreiçinde başvuruda bulunması üzerine DanıştayBaşsavcısı'nca, 10. maddede öngörülenbiçimde, olumlu görev uyuşmazlığıçıkarıldığı anlaşılmaktadır.Usule ilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığındangörev uyuşmazlığının esasınınincelenmesine oy birliği ile karar verildi.
II-ESASIN İNCELENMESİ: Raportör-Hakim GülşenAKAR PEHLİVAN’ın, davanın çözümündeidari yargının görevli olduğu yolundaki raporu iledosyadaki belgeler okunduktan; ilgili Başsavcılarcagörevlendirilen Yargıtay Cumhuriyet Savcısı Halilİbrahim ÇİFTÇİ ile DanıştaySavcısı Yakup BAL’ın davada idari yargınıngörevli olduğu yolundaki sözlü açıklamalarıda dinlendikten sonra GEREĞİ GÖRÜŞÜLÜPDÜŞÜNÜLDÜ:
Dava, Altyapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME) bütçesindedavacı adına tahakkuk eden 70.240.404,00-TL’nin tahsilineyönelik İstanbul Büyükşehir BelediyeBaşkanlığı Yol Bakım ve Alt Yapı Koordinasyon DaireBaşkanlığı Altyapı KoordinasyonMüdürlüğünün 15/04/2019 tarihli ve 17072/62234sayılı işleminin iptali ile davacı şirketinborçlu olmadığının tespiti istemiyleaçılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir BelediyesiKanunu'nun "Alt yapı hizmetleri" başlıklı 8. Maddesinde;
"Büyükşehir içindeki alt yapıhizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesiamacıyla büyükşehir belediye başkanı ya dagörevlendirdiği kişinin başkanlığında,yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ileözel kuruluşların temsilcilerinin katılacağı altyapı koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe(…)(1) belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendirenkonuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerineüye olarak katılırlar. Alt yapı koordinasyon merkezitoplantılarına ayrıca gündemdekikonularla ilgili kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üstkuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davetedilerek görüşleri alınır.
Altyapı koordinasyon merkezi, kamu kurum ve kuruluşları ileözel kuruluşlar tarafından büyükşehiriçinde yapılacak alt yapı yatırımlarıiçin kalkınma plânı ve yıllık programlarauygun olarak yapılacak taslak programları birleştirerek kesinprogram hâline getirir. Bu amaçla, kamu kurum vekuruluşları ile özel kuruluşlar alt yapı koordinasyonmerkezinin isteyeceği coğrafî bilgi sistemleri dâhil hertürlü bilgi ve belgeyi vermek zorundadırlar. Kesin programlardabirden fazla kamu kurum ve kuruluşu tarafından aynı anda yapılmasıgerekenler ortak programa alınır. Ortak programa alınan altyapı hizmetleri için belediye ve diğer bütün kamukurum ve kuruluşlarının bütçelerine konulanödenekler, alt yapı koordinasyon merkezi bünyesindeoluşturulacak alt yapı yatırım hesabınaaktarılır.
Ortak programa alınan hizmetler için kamu kurum ve kuruluşbütçelerinde yeterli ödeneğinbulunmadığının bildirilmesi durumunda,büyükşehir belediyesi veya ilgisine göre bağlıkuruluş bütçelerinden bu hizmetler için kaynakayrılabilir. Kamu kurum ve kuruluşları alt yapı ortakyatırım hizmetleri için harcanan miktarda ödeneği,yeniden değerleme oranını da dikkate alarak ertesi yılbütçesinde ayırır. Ayrılan bu ödenek belediyeveya ilgili bağlı kuruluşunun hesabına aktarılır.Bu bedel ödenmeden ilgili kamu kurum veya kuruluşu,büyükşehir belediyesi sınırlarında yeni biryatırım yapamaz.
Ortak programa alınmayan yatırımlar içinbakanlıklar, ilgili belediye ve diğer kamu kurum vekuruluşları alt yapı koordinasyon merkezi tarafındanbelirlenen programa göre harcamalarını kendibütçelerinden yaparlar.
Koordinasyon merkezleri tarafından alınan ortak yatırım vetoplu taşımayla ilgili kararlar, belediye ve bütün kamukurum ve kuruluşlarıyla ilgililer içinbağlayıcıdır.
Altyapı koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ilebu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri,Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafındançıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Çevre veŞehircilik Bakanlığı, çıkarılacak buyönetmeliğin, alt yapı yatırım hesabınınkullanılması ve ödenek tahsisi ve aktarmasına ilişkinkısımları hakkında, Maliye Bakanlığı veDevlet Plânlama TeşkilâtıMüsteşarlığının görüşünüalır." hükmüne yer verilmiş;
Bu Kanunun 8 ve 9. Maddelerine dayanılarakhazırlanmış olan Büyükşehir BelediyeleriKoordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin"Bağlayıcılık" başlıklı 6.Maddesinde;
"Alt yapı koordinasyon merkezi ile ulaşımkoordinasyon merkezi tarafından alınan ortak yatırım vetoplu taşımayla ilgili kararlar; büyükşehirbelediyesi, büyükşehir dâhilindeki diğer belediyeler vebüyükşehir sınırları içindeki kamu kurumve kuruluşları ile diğer gerçek ve tüzelkişileri bağlar.";
"Kuruluş" başlıklı 7. Maddesinde;
"(1) AYKOME, büyükşehir belediye başkanıveya görevlendireceği kişinin başkanlığında;
a) Büyükşehir belediyesi fen işleri dairebaşkanı ile büyükşehir belediyebaşkanının belediye ve işletmeleri ile bağlıkuruluşlarından en az şube müdürü seviyesindegörevlendireceği en fazla on kişinin,
b) Milli Savunma Bakanlığı temsilcisinin,
c) Karayolları Genel Müdürlüğütemsilcisinin,
ç) Devlet Su İşleri GenelMüdürlüğü temsilcisinin,
d) (Değişik :RG-25/4/2014-28982) AltyapıYatırımları Genel Müdürlüğütemsilcisinin,
e) Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları GenelMüdürlüğü temsilcisinin,
f) Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. temsilcisinin,
g) Türkiye Elektrik İletim A.Ş. temsilcisinin,
ğ) Şehir İçi Elektrik DağıtımA.Ş. temsilcisinin,
h) Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş.temsilcisinin,
ı) Belediyelerini ilgilendiren konularıngörüşüldüğü toplantılarabüyükşehir ilçe (Mülga ibare:RG-25/4/2014-28982)(…)belediye başkanları veya görevlendirecekleri birüyenin,
i) Belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecedeyatırım yapan ve belediye tarafından belirlenen özelkuruluş temsilcisinin, katılımından oluşur.
(2) AYKOME toplantılarına ayrıca, gündemdekikonularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının veya oda üst kuruluşu bulunan yerlerdeüst kuruluşun temsilcileri oy hakkı olmaksızıngörüşleri alınmak üzere davet edilir.
(3) Büyükşehir belediyesinin öteki birimbaşkanları ile diğer kamu kurum ve kuruluşları,üniversiteler, ilgili vakıf ve dernek temsilcileri görevalanlarına giren konularda, oy hakkı olmaksızıngörüşleri alınmak üzere toplantılara davetedilebilirler."
"Görev ve yetkileri" başlıklı 8.Maddesinde;
"(1) AYKOME, büyükşehir dâhilindeki altyapı hizmetlerini etkili ve koordinasyon içinde yürütmekamacıyla;
a) Yatırımcı kamu kurum ve kuruluşları ileözel kuruluşlar tarafından büyükşehirdâhilinde yapılacak alt yapı yatırımlarıiçin kalkınma plan ve yıllık programlara uygun olarakyapılacak taslak programları birleştirerek kesin program halinegetirir.
b) Alt yapı programlarının hazırlanmasında,taslaklarının birleştirilip kesinleştirilmesinde üstyapı program ve çalışmaları ile koordinasyonusağlar. Kesin programlarda birden fazla kurum ve kuruluşlartarafından aynı anda yapılması gerekenleri ortak programaalır.
c) Ortak programa alınan alt yapı hizmetlerinin amaca uygunbir şekilde gerçekleştirilmesi için "Alt YapıYatırım Hesabı" adı altında bir hesapoluşturur.
ç) Ortak programa alınmayan yatırımların herBakanlık ile ilgili Büyükşehir (Değişik ibare:RG-25/4/2014-28982) ve ilçe (Mülga ibare :RG-25/4/2014-28982)(…) belediyeleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarıncakendi bütçelerinden yapacakları harcamalarla yerinegetirilmesini sağlamak üzere bir program tespit eder ve buprogramın uygulanıp uygulanmadığını kontrol eder.
d) İlgili kuruluşlarca imar planı olmayan alanlardaönceden yapılmış tesislerin, yeni imar durumuna uygun yolyapım çalışmaları bitmeden, mevcut tesislerin uygunhale getirilmesini sağlar.
e) Kazı yapılacak tarihleri tespit eder, kazıyapmanın yasak olduğu tarihlerde acil durumlar içinbüyükşehir belediye başkanına veya AYKOME birimiyöneticisine yetki verir.
f) Alt yapı ile ilgili kazı yapacak gerçek vetüzel kişilere izin ve kazı ruhsatı verir ve bunailişkin bedeli belirler.
g) AYKOME’ye katılan tüm kuruluşların kentiçinde kullanacakları malzemelerle ilgili standartlarıbelirler.
ğ) Gerekli görülen konularda UKOME ileişbirliği yapar.";
" Hesabın oluşumu ve geliri" başlıklı14. Maddesinde;
" (1) Alt yapı yatırım hesabı, ortak programaalınan altyapı hizmetlerinin amaca uygun bir şekildegerçekleştirilmesi için belediye ve diğer kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerdenbu hesaba yapılacak aktarım ile kazılardan elde edilengelirlerden oluşur.
(2) Alt yapı koordinasyon merkezinin bütçesibüyükşehir belediye bütçesi içinde yeralır. Ayrıca, belediye ve diğer bütün kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerine konulan ödeneklerden,alt yapı koordinasyon merkezi bünyesinde oluşturularak altyapı yatırım hesabına aktarılacak tutarlar da gelirbütçesinin ilgili bölümünde gösterilir ve bugelirler amacının dışında harcanamaz.
(3) Büyükşehir (Değişikibare:RG-25/4/2014-28982) ve ilçe (Mülga ibare:RG-25/4/2014-28982)(…) belediyeleri cadde, bulvar, meydan ve sokaklarındayapılacak tüm kazılardan elde edilecek gelirlerbüyükşehir belediyesi bünyesinde açılacak altyapı yatırım hesabında toplanır. Sokaklarınkazısından elde edilen gelirler ilgili belediyeyeaktarılır. Bu paralar büyükşehir ilçe(Mülga ibare:RG-25/4/2014-28982) (…) belediyeleri tarafındansadece cadde, bulvar, meydan ve sokakların asfalt vekaldırımların yapımında kullanılır. Bugelirler amacı dışında kullanılamaz."düzenleme altına alınmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, 2019 yılı AYKOME FonBütçesinin 07/11/2018 tarih ve 2018/2 sayılı AYKOMEtoplantısında kabul edildiği, bu kapsamda davacışirket adına 70.240.404 TL bedel belirlendiği, İstanbulBüyükşehir Belediye Başkanlığı YolBakım ve Altyapı Koordinasyon Daire BaşkanlığıAltyapı Koordinasyon Müdürlüğü’nün15/04/2019 tarih ve 17072/62234 sayılı işlemiyle 2019yılı için belirlenmiş olan 70.240.404-TL’nin AYKOMEkararı uyarınca belediyenin ilgili hesabınayatırılmasının istenildiğianlaşılmaktadır.
İdarî işlemler, çeşitli hukukîetkiler doğurmak amacıyla yapılan tek yanlı ve icraîirade açıklamaları olarak tanımlandığında,"iradenin açıklanması" yönünden, buiradenin sahibi durumunda olan "İdarî makam" kavramıönem kazanmaktadır. Bu noktada, yalnızca işlemi yapanmerciye göre belirlenen organik ölçüt tekbaşına yeterli olmamaktadır. Yani idarenin her işlemiİdarî işlem olmadığı gibi, bütünİdarî işlemlerin kamu tüzel kişileri tarafındantesis edilmesi de söz konusu değildir. Bu açıdan,İdarî karar alma yetkisi ve gücüyledonatılmış olmalarına karşılık, gerekstatüleri ve gerekse teşkilatlanmaları ve yönetimleribakımından özel hukuk tüzel kişisi olup da, kamuhizmeti gören kuruluşlar, bu hizmetleri yerine getirirlerken kamu makamıgibi hareket etmekte ve işlemleri de idare hukuku kurallarına tabiolmaktadır.
Yasama organı tarafındanözel faaliyetler için söz konusu olmayacak birayrıcalıklar ve yükümlülükler rejimine tabitutulan ve sorumluluğu ile denetimi son tahlilde bir kamu otoritesitarafından üstlenilen faaliyetler, kamu hizmeti olarak kabuledilmektedir. Kamu hizmeti yerine getirilirken sahip olunanayrıcalıklara dayanılarak, tek yanlı irade beyanıylatesis edilen, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka birdeyişle, kişilerin hukukî durumlarındadeğişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesizorunlu işlemler iptal davasına konu edilebileceği gibi, buişlemler nedeniyle uğranılan zararların tazmini içintam yargı davası açılması damümkündür.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerininincelenmesinden, AYKOME'nin kanun gereği çıkarılanyönetmelikte belirlenen kurum ve kuruluş temsilcilerinin (davacıtarafın da içerisinde bulunduğu ) katılımı iletoplanacağı, burada yine yönetmelikte tanımlanan altyapı hizmetlerine dair yatırımlar için kesin programhaline getirilme ve ortak programa alınma hususlarına yönelikkarar alınacağı, alınan bu kararınbağlayıcı olacağı ve yatırımların amacauygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için "AltYapı Yatırım Hesabı" adı altında bir hesap oluşturulacağıve oluşturulan bu hesaba AYKOME'ye dahil kuruluşlarınbütçelerine konulan ödeneklerin aktarılacağıkurala bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun2/1-a maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep,konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırıolduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlaledilenler tarafından açılan iptal davaları, idari davatürleri arasında sayılmıştır.
İdare tarafından, bir kamu hizmetininyürütülmesi dolayısıyla kamu gücükullanılarak tek taraflı iradeyle tesis ettikleri icrai işlemlerveya eylemlerden doğan uyuşmazlıkların idari yargımerciinde çözümlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, özel hukuk ilişkisinden kaynaklanmayan,yapılacak olan kamu hizmetinin maliyetine katılımın, bir başkaanlatımla AYKOME Fon Bütçesi ile davacı şirketadına belirlenen bedelin bildirimine ilişkin işlem, idari birişlem olup iptali istemiyle açılan davanıngörüm ve çözümünün idari yargı yerineait olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, DanıştayBaşsavcısının başvurusunun kabulü ile davalıidarenin görev itirazının reddine ilişkin İstanbul 10.Asliye Hukuk Mahkemesinin 23.1.2020 gün ve E:2019/170 sayılıkararının kaldırılması gerekmiştir.
S O N U Ç : Davanın çözümündeİDARİ YARGININ görevli olduğuna, bu nedenle Danıştay Başsavcısının BAŞVURUSUNUNKABULÜ ile davalı idarenin GÖREV İTİRAZININREDDİNE İLİŞKİN İstanbul 10. Asliye HukukMahkemesinin 23.1.2020 gün ve E:2019/170 sayılı KARARININKALDIRILMASINA 26.10.2020 gününde Üye Birol SONER'in KARŞIOYU ve OY ÇOKLUĞU İLE KESİN OLARAK karar verildi.
Başkan Üye Üye Üye
Burhan Şükrü Mehmet Birol
ÜSTÜN BOZER AKSU SONER
Üye Üye Üye
Aydemir Nurdane Bilal
TUNÇ TOPUZ ÇALIŞKAN
KARŞIOY
Dava, menfi tespit istemine ilişkindir.
Davacı, İstanbul Büyükşehir Belediyesitarafından davacıya tahakkuk ettirilen AYKOME kurum katkıpayından dolayı borçlu olmadığınıntespitine karar verilmesini istemiştir.
Dosya kapsamından, davanın AYKOME katkı payındankaynaklandığı anlaşılmaktadır. 15/06/2006 tarihve 26199 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarakyürürlüğe giren Büyükşehir BelediyeleriKoordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin 5. maddesi gereğince,Büyükşehir Belediyesi Alt Yapı Koordinasyon Merkezi ileUlaşım Koordinasyon Merkezi büyükşehir belediyebaşkanına bağlıdır. Başkan bu görevi bizzatveya görevlendireceği kişi eliyle yürütür.
Aynı yönetmeliğin 7. maddesine göre, “AYKOME,büyükşehir belediye başkanı veyagörevlendireceği kişinin başkanlığında;
Büyükşehir belediyesi fen işleri daire başkanıile büyükşehir belediye başkanmm belediye veişletmeleri ile bağlı kuruluşlarından en az şubemüdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla onkişinin,
Milli Savunma Bakanlığı temsilcisinin,
Karayolları Genel Müdürlüğütemsilcisinin,
ç) Devlet Su İşleri GenelMüdürlüğü temsilcisinin,
Demiryollar, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatıGenel Müdürlüğü temsilcisinin,
Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları GenelMüdürlüğü temsilcisinin,
Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. temsilcisinin,
Türkiye Elektrik İletim A.Ş. temsilcisinin,
ğ) Şehir İçi Elektrik DağıtımA.Ş. temsilcisinin,
Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş. temsilcisinin,
ı) Belediyelerini ilgilendiren konularıngörüşüldüğü toplantılarabüyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyebaşkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin,
Belediye altyapı hizmetlerini etkileyecek derecedeyatırım yapan ve belediye tarafından belirlenen özelkuruluş temsilcisinin, katılımından oluşur....”.
Yönetmeliğin 10. maddesinde AYKOMEtoplantılarının usulü düzenlenmiştir. Bunagöre, “AYKOME toplantıları; Bu Yönetmeliğin 7.maddesinde sayılan üyelerin salt çoğunluğununkatılımı ile başkan tarafındanaçılır. Mazereti olan üyenin yerine kurumlan tarafındangörevlendirilecek bir yetkili toplantıya katılır. Oylamalaraçık oylama şeklinde yapılır. Kararlartoplantıya katılanların salt çoğunluğu ilealınır. Oyların eşitliği halinde başkanınkullandığı oy yönünde çoğunluksayılır. Kararlarda çekimser kalınamaz”.
Tüm bu açıklamalar ve yönetmelikiçeriğinden, her ne kadar yönetmeliğin 5. maddesigereğince AYKOME büyükşehir belediye başkanınabağlı olsa da kararlarını kurul olarak ve belli birçoğunluk sağlanarak almaktadır. AYKOME'yi oluşturankuruluşların bir kısmı özel hukuk tüzelkişisi niteliğindedir. O halde bu kurulun aldığıkararın idari bir işlem olduğunun kabulü mümkündeğildir.
Davaya konu katkı payı alacağının da AYKOMEtoplantıları ile belirlendiği dosya içeriğindenanlaşılmaktadır. Belediyenin doğrudan bir kararısöz konusu değildir. O halde, AYKOME katkı payı tahakkukişleminin idari işlem olarak kabul edilmesi doğru değildir.Bu nedenlerle somut olayda, davacı tarafındanaçılmış menfi tespit davasının adli yargıyerinde görülmesi gerektiği düşüncesiyle SayınÇoğunluğun aksi yöndeki karasınakatılmıyorum. 26.10.2020
Üye
Birol SONER
Full & Egal Universal Law Academy