T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2022/121
KARAR NO : 2022/417
KARAR TR : 16/09/2022
ÖZET:Fiili el atma durumu olmayan ve imar planında kamusal hizmetlere ayrılmış bulunan taşınmaza kamulaştırmasız el atıldığından bahisle açılan tazminat davasının, 2577 sayılı Kanun ve imar mevzuatı hükümleri kapsamında İDARİ YARGI YERİNDE görülmesi gerektiği hk.
KA R A R
Davacı : Y.U
Vekili : Av. A. U
Davalı : Kocasinan BelediyeBaşkanlığı
Vekili : Av. F. A
I. DAVA KONUSU OLAY
1. Davacı vekili, müvekkiline aitKayseriİli, Kocasinan İlçesi, ..... Mahallesi, .... ada, ...parselsayılıtaşınmazın,1/5000 ölçeklinazımve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ileyol veyeşil alan yapılmak suretiyle kamu hizmetine tahsis edilmesinerağmen, bu güne kadar üzerinde tahsis amacına uygun birişlem yapılmadığını, buşekildemüvekkilinintasarruf haklarınınkısıtlandığını; Yargıtay kararlarına göretaşınmazın imarplanı ile kamuya ayrılan alanların bedelinin ödenmesigerektiğini, davalı idarenin el atmasının hiçbirhaklı ve hukuki nedeninin bulunmadığını ifade ederek;dava konusutaşınmaza kamulaştırmasız elatılması nedeniyle, fazlaya ilişkin hakları saklıkalmak kaydıyla şimdilik 90.000 TL tazminatın dava tarihindenitibaren işleyecek yasal faiziyle birliktetahsili istemiyle adliyargı yerinde dava açmıştır.
2. Davalı vekili; taşınmaza hukukenel atmaya ilişkin uyuşmazlığın idari yargıyerinde görülmesi gerektiğini ileri sürerek görevitirazında bulunmuştur.
II. UYUŞMAZLIĞAİLİŞKİN BAŞVURU SÜRECİ
A. Adli Yargıda
3. Kayseri 4. Asliye Hukuk Mahkemesi 20/12/2021tarih ve E.2021/166 sayı ile, davalı vekilinin görevitirazının reddine karar vermiştir.
4. Davalı vekili tarafından, süresiiçinde verilen dilekçe ile olumlu görevuyuşmazlığı çıkarılması istemiyle başvurudabulunulması üzerine dilekçe, dava dosyasınınörneği birlikte DanıştayBaşsavcılığına gönderilmiştir.
B. Olumlu GörevUyuşmazlığı Çıkarılmasınaİlişkin Danıştay BaşsavcılığıTalebi
5. DanıştayBaşsavcılığınca, 2577 sayılı İdariYargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin l. fıkrasının(b) bendi hükmü gereğince idari işlem olan imarplanlarındaki hukuki el atmalardan kaynaklanan tazminat istemli davalardaidari yargı yerinin görevli olduğu görüşüyle,2247 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca olumlu görevuyuşmazlığı çıkarılmasına kararvererek dosyayı Uyuşmazlık Mahkemesine gönderilmiştir.
6. Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığınca,2247 sayılı Kanun'un 13. maddesine göre Yargıtay CumhuriyetBaşsavcısının da yazılı düşüncesiistenilmiştir.
III. BAŞSAVCILIK DÜŞÜNCESİ
7. Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı, dosyakapsamına göre taşınmaza fiilen elatılmadığı, imar planı ve buna dayalı imaruygulaması sonucunda uğranılan zararın tazminineyönelik bulunan davanın, 2577 sayılı İdariYargılama Usulü Kanunu'nun 2/1.b maddesinde yer alan "idarieylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudanmuhtel olanlar tarafından açılan tam yargıdavaları" kapsamında idari yargı yerinceçözümlenmesi gerektiğinden, DanıştayBaşsavcılığının başvurusunun kabulü ileKayseri 4. Asliye Hukuk Mahkemesinin görevlilikkararınınkaldırılmasına karar verilmesi gerektiğiyönünde düşünce bildirmiştir.
IV. İLGİLİ HUKUK
A. Mevzuat
8. Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasışöyledir:
"İdare,kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlüdür."
9. 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu’nun "İdari dava türleri ve idari yargıyetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesişöyledir:
"1.(Değişik: 10/6/1994 - 4001/1 md.) İdari dava türlerişunlardır:
a) (İptal: AnayasaMahkemesinin 21/9/1995 tarihli ve E:1995/27, K:1995/47 sayılıkararı ile; Yeniden Düzenleme: 8/6/2000-4577/5 md.) İdarîişlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksatyönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarındandolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafındanaçılan iptal davaları,
b) İdarieylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudanmuhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları
c)(Değişik: 18/12/1999-4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülenimtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğanuyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birininyürütülmesi için yapılan her türlü idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkanuyuşmazlıklara ilişkin davalar.
2. İdariyargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunundenetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelikdenetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda veCumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilenşekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesinikısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veyaidarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararıveremezler."
10. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun"Planların hazırlanması ve yürürlüğekonulması" başlıklı 8. maddesi şöyledir:
"Planlarınhazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasındaaşağıda belirtilen esaslara uyulur.
a) Bölgeplanları; sosyo - ekonomik gelişme eğilimlerini,yerleşmelerin gelişme potansiyelini, sektörel hedefleri,faaliyetlerin ve alt yapıların dağılımınıbelirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarını,gerekli gördüğü hallerde Devlet PlanlamaTeşkilatı yapar veya yaptırır.
b) İmarPlanları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmarPlanından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevredüzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediyesınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulamaimar planları ilgili belediyelerce yapılır veyayaptırılır. (Ek cümle:14/2/2020-7221/6 md.) Planlar, plandeğişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altınaalınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulanelektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Planİşlem Numarası almak zorundadır. Planlar, belediyemeclisince onaylanarak yürürlüğe girer. (Yenidendüzenleme dördüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.) Buplanlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığıncatespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarındabir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir.Bir aylık ilansüresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediyebaşkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlarve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerekkesin karara bağlar.
Belediye vemücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlarvalilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır.Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarakyürürlüğe girer. (Yeniden düzenlemeüçüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.) Onay tarihindenitibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerininternet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilanedilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itirazedilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilikitirazları ve planları onbeş gün içerisindeinceleyerek kesin karara bağlar.
(Ekparagraf:14/2/2020-7221/6 md.) İmar planları ve bu planlardakideğişikliklerin nerede askıyaçıktığına dair bilgilendirme ilanı, askısüresi ile eş zamanlı olarak ilgili muhtarlıklarınpanosunda duyurulur. Ayrıca plan değişikliği hakkında,değişikliğe konu alanda görülebilir bir şekildeen az 2 adet tabela ile 30 gün süreyle bilgilendirmeyapılır.
(Ekparagraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kentsel tasarım projeleri uygulama imarplanlarıyla birlikte hazırlanabilir. Bu kentsel tasarımprojelerinin uygulamasına ilişkin usul ve esaslarBakanlıkça belirlenir.
Onaylanmışplanlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usulleretabidir.
Kesinleşenimar planlarının bir kopyası, Bakanlıkçaoluşturulan elektronik ortamdaki
Ulusal CoğrafiBilgi Sistemi Altyapısı üzerinden, ilgili idaresitarafından, arşivlenmek üzere Bakanlığagönderilir.
İmarplanları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak ilgili idareleringörevidir. Belediye Başkanlığı ve mülkiamirlikler, imar planının tamamını veya birkısmını kopyalar veya kitapçıklar haline getiripçoğaltarak tespit edilecek ücretkarşılığında isteyenlere verir.
(Ekparagraf:14/2/2020-7221/6 md.) Kesinleşen imar planları veyaparselasyon planlarına karşı kesinleşme tarihinden itibarenher halde beş yıl içinde dava açılabilir.
(Ekparagraf:14/2/2020-7221/6 md.) İmar planlarında binayükseklikleri yençok: serbest olarak belirlenemez.
(Ekparagraf:14/2/2020-7221/6 md.) Sanayi alanları, ibadethane alanlarıve tarımsal amaçlı silo yapıları hariç olmaküzere mer’i imar planlarında yençok: serbest olarakbelirlenmiş yükseklikler; emsal değerde değişiklikyapılmaksızın çevredeki mevcut teşekküller vesiluet dikkate alınarak, imar planı değişiklikleri verevizyonları yapılmak suretiyle ilgili idare meclis kararı ilebelirlenir. Bu şekilde ilgili idare tarafından belirlenmeyenyükseklikler, maliyetleri döner sermaye işletmesi gelirlerindenkarşılanmak üzere Bakanlıkça belirlenir.Oluşacak maliyetlerin %100 fazlası ilgili idaresinden tahsil edilir.Bu şekilde tahsil edilememesi halinde ilgili idarenin 2/7/2008 tarihli ve5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere GenelBütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanungereğince aktarılan paylarından kesilerek tahsil olunur. Tahsilolunan tutarlar, Bakanlığın döner sermaye işletmesihesabına gelir olarak kaydedilir.
c) (Ek: 3/7/2005 -5403/25 md.) (Değişik:4/7/2019-7181/6 md.)
Tarımarazileri, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve AraziKullanımı Kanununda belirtilen izinler alınmadan; tarımsalamaç dışında kullanılamaz, planlanamaz, köyve/veya mezraların yerleşik alanı ve civarı veyayerleşik alan olarak tespit edilemez...."
11. 6745 sayılı Yatırımların ProjeBazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’la2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'na eklenen Ek Madde 1'inbirinci fıkrasının birinci cümlesi şöyledir:
"Uygulamaimar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmaksuretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacakşekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlarhakkında, uygulama imar planlarınınyürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllıksüre içerisinde imar programları veya imar uygulamalarıyapılır ve bütçe imkânları dâhilinde butaşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veyaher hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engelteşkil edecek kısıtlılığı kaldıracakşekilde imar planı değişikliğiyapılır/yaptırılır."
B. Yargı Kararları
12. Yargıtay İçtihadı Birleştirme HukukGenel Kurulunun 11/02/1959 tarihli, E.1958/17, K.1959/15 sayılıkararının III. bölümü şöyledir:
“...III-İstimlâksizel atma halinde amme teşekkülü İstimlâk Kanununauygun hareket etmeden ferdin malını elinden almışolması sebebiyle kanunsuz bir harekette bulunmuş durumdadır. Ve bubakımdan dava Medeni Kanun hükümlerine giren mülkiyetetecavüzün önlenmesi veya haksız fiil neticesinde meydanagelen zararın tazmini davasıdır. Ve bu bakımdan adliyemahkemesinin vazifesi içindedir.
Bundan başka,bir amme teşekkülü tarafından bir tesisinyaptırılması sırasında Devlet malı olmayanyerlerden toprak alınması veya böyle yerlere toprak veya molozyığılması neticesinde meydana gelen zararların tazminidavası da başkasının malına amme teşekkülünündilediği gibi el atma hakkı bulunmadığı ve plan veprojelere ve şartnamelere başkasının malına ihtiyacagöre el atılabilmesini gerektirecek esaslar konulamayacağıcihetle, haksız fiilden doğan bir tazminat davasısayılır.
Yapılanişlerin plan veya projeye aykırı olarak yapılması halide idari karara aykırı bir hareket bulunması itibariyle yineidari kararın tatbiki olan bir fiil sayılamaz ve bu bakımdan buiddia ile açılmış bir dava haksız fiilden doğanbir davadan ibaret olacaktır.
Bu bentte anılan davalar, içtihadıbirleştirme kararının dışındakaldıklarından kararın bunlara şümulü yoktur...”
13. 2942 sayılı KamulaştırmaKanunu’nun Geçici 6. maddesinin bazıfıkralarının iptali yönündeki taleple AnayasaMahkemesine yapılan itiraz (somut norm denetimi) başvurusunda AnayasaMahkemesinin 25/09/2013 tarihli ve E.2013/93, K.2013/101 sayılıkararıyla; yapılan itiraz başvurusu, başvuran mahkemeninyetkisizliği nedeniyle reddedilmiştir. Kararın ilgilikısmı şöyledir:
"...Türkhukukunda 'fiili yol'un en karakteristik örneği,'kamulaştırmasız el atma'lardır.Kamulaştırmasız el atma, idarenin, bir kişiye aittaşınmazı bilerek veya bilmeyerek kamulaştırmayailişkin usul ve kurallarına uymaksızın ve bir bedelödemeksizin işgal ederek kamu hizmetine tahsis etmesi şeklindetanımlanmaktadır. Buna göre, kamulaştırmasız elatmadan söz edilebilmesi için, kişiye ait gayrimenkulünidarece (kamu hizmetinde kullanılmak amacıyla) işgaledilmiş olması ve bu işgalin kanunda öngörülenusul ve esaslara uyularak tesis edilmiş bir kamulaştırma işleminedayanmadan gerçekleştirilmiş olması gerekmektedir. Buşekilde, idarenin hukuk dışı eyleminden kaynaklanan fiiliel atmaların, özel kişilerin haksız fiil teşkil edeneylemlerinden hiçbir farkının bulunmadığı, bunedenle bu tip eylemlerden doğan zararların da özelkişilerin haksız fiilinden doğan zararlarda olduğu gibi adliyargıda dava konusu edilmesi gerektiği kabul edilmektedir.
BaşvuranMahkemede görülen davaya konu olayda, davacıya aittaşınmaz, imar planlarıyla'dere mutlak korumaalanı'sınırları içine alınmış ve bunedenle davacının taşınmaz üzerindeki tasarruf yetkisikısıtlanmıştır. Davacının tasarrufyetkisinin kısıtlanmasının, davacının mamelekindeazalma meydana getirebileceği tartışmasızdır. Ancak,davacının mülkü üzerinde tasarruf etmehakkının kısıtlanması, idarenin bir eylemindendeğil, idari bir işlem niteliğinde olduğutartışmasız olan imar planından kaynaklanmaktadır.Olayda, idarenin fiili el koyma niteliği taşıyan bir eylemihenüz bulunmamakta, aksine kanunen yapması gereken kamulaştırmaişlemlerini yapmamak biçiminde tezahür eden bireylemsizliği söz konusudur.
Öte yandan,kamulaştırmasız el atmadan söz edilebilmesi içintaşınmaz zilyetliğinin idareye geçmesi vetaşınmazın fiilen kamu hizmetine tahsis edilmiş olmasıgerekmektedir. Oysa, Mahkemede görülen davaya konu olayda olduğugibi 'imar kısıtlamaları'nda taşınmaz zilyetliğimalikte kalmaya devam etmekte olup yalnızca malikin tasarruf yetkisinin,ilgili mevzuattan kaynaklanan bazı kısıtlamalara maruzkalması söz konusu olmaktadır.
Sonuçolarak, davacının taşınmazının imarplanlarında 'dere mutlak koruma alanı'nda bırakılmasınedeniyle tasarruf hakkının kısıtlanmasınınkamulaştırmasız el atma olarak nitelendirilemeyeceği,bunun, idari bir işlem olan imar planlarının zorunlu bir sonucuolduğu ve tasarruf hakkının kısıtlanmasısebebiyle doğan zararın ancak idari yargıda açılacakbir tam yargı davasına konu edilebileceği sonucunaulaşılmaktadır. Dolayısıyla bakılmakta olan dava,itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin görev alanınagirmemektedir.
Nitekim,Anayasa'nın 158. maddesiyle, adlî, idarî ve askerî yargımercileri arasındaki görev ve hükümuyuşmazlıklarını kesin olarak çözümlemeyeyetkili kılınan Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrarbulmuş içtihatları da bu yöndedir (Örneğin;4.2.2013 günlü, E.201/107, K.2013/230 sayılı kararı)..."
14. 6745 sayılı Kanun’la 2942 sayılı Kanun'aeklenen Ek Madde 1'in birinci fıkrasının "Bu süreiçerisinde belirtilen işlemlerin yapılmamasıhâlinde taşınmazların malikleri tarafından, buKanunun geçici 6 ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idaribaşvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonrataşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idarealeyhine idari yargıda dava açılabilir." şeklindekiikinci cümlesi; Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E.2016/181,K.2018/111 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
15. Uyuşmazlık Mahkemesinin 08/07/2019 tarihli ve E.2019/213,K.2019/416 sayılı kararında; Anayasa Mahkemesinin iptalkararının, Uyuşmazlık Mahkemesinin bu konuda istikrarbulmuş kararları doğrultusunda, yargı yolunundeğişmesini gerektirecek bir duruma yolaçmadığı belirtilmiştir. Kararın ilgilikısmı şöyledir:
"...İptaledilen bölüm içerisinde kalan 'Bu süre içerisindebelirtilen işlemlerin yapılmaması hâlindetaşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunungeçici 6 ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194sayılı İmar Kanununda öngörülen idaribaşvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonrataşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idarealeyhine idari yargıda dava açılabilir.' cümlesikapsamında, bakılan görev uyuşmazlığındayargı yolunun değişip değişmeyeceği hususuirdelendiğinde; davacıların taşınmazlarıüzerinde tasarruf etme hakkınınkısıtlanmasının, idarenin bir eyleminden değil, idaribir işlem niteliğindeki imar planından kaynaklanması;davacıların bu işlem sebebiyle doğduğunu iddiaettikleri zararın ancak idari yargıda açılacak bir tamyargı davasına konu edilebileceğinin tartışmasızolmasının yanında; Anayasa Mahkemesinin belirtilenkararının gerekçesinde; bu konuya ilişkinuyuşmazlıkların adli yargıda görülmesiningerektiği, diğer bir anlatımla taşınmazınmalikleri tarafından idari yargıda davaaçılabileceğinin hukuka aykırı olduğuyönünde herhangi bir irdelemeye yer verilmediğigözetildiğinde; Mahkememizin bu konuda istikrar bulmuşkararları doğrultusunda, yargı yolunun değişmesinigerektirecek bir durum bulunmadığı sonucunavarılmıştır...."
V.İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
16. Uyuşmazlık Mahkemesinin MuammerTOPAL'ın başkanlığında, ÜyelerBirol SONER,Nilgün TAŞ, Doğan AĞIRMAN, Nurdane TOPUZ, Ahmet ARSLAN veMahmut BALLI'nın katılımlarıyla yapılan 16/09/2022tarihli toplantısında; başvuru yazısı ve davadosyası üzerinde 2247 sayılı Kanun'un 27. maddesigereğince yapılan incelemeye göre; davalıvekilininanılan Kanun'un 10/2 maddesinde öngörülen yöntemeuygun olarak yaptığı görev itirazının reddedilmesive 12/1. maddede belirtilen süre içinde başvurudabulunması üzerine Danıştay Başsavcısınca,10. maddede öngörülen biçimde olumlu görevuyuşmazlığı çıkarıldığıanlaşılmaktadır. Usule ilişkin herhangi bir noksanlıkbulunmadığından görevuyuşmazlığının esasının incelenmesine oybirliği ile karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
17. Raportör-Hâkim TaşkınÇELİK'in davanın çözümünde idariyargının görevli olduğu yolundaki raporu ile dosyadakibelgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilenYargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahimÇİFTÇİ ile Danıştay Savcısı YakupBAL’ın davada idari yargının görevli olduğuyolundaki sözlü açıklamaları da dinlendikten sonragereği görüşülüpdüşünüldü:
18. Dava, davacınıntaşınmazına kamulaştırma bedeli ödenmeksizin,davalı Belediye tarafından el atıldığıiddiasıyla ve oluştuğu ileri sürülen zararıntazmin edilmesi istemiyle açılmıştır.
19. Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlık konusu Kayseriİli, Kocasinan İlçesi, .... Mahallesi, .... ada, ... parselsayılı taşınmazın yürürlükteki10/04/2018 tarihli 1/1000 ölçekli uygulama imar planındakısmen park, kısmen de yol alanında kaldığı,taşınmaza kamulaştırmasız el atıldığındanbahisle adli yargı yerinde açılan davada, Mahkemece yerindeyaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucundadüzenlenen bilirkişi raporunda, taşınmaza fiili el atmadurumunun bulunmadığının tespit edildiğianlaşılmıştır.
20. Uygulama ve öğretide, kamu idarelerinin, kamu hizmetininyürütümü sırasında, kamu gücükullanarak tek yanlı irade açıklamalarıylayapmış oldukları işlemler, idari işlem; herhangi birişlem ya da karara dayanmaksızın gerçekleştirdiklerimaddi faaliyetleriyle, görevleriyle ilgili hareketsizlikleri de, idarieylem olarak tanımlanmaktadır.
21. Bu bakımdan; idarece kamu gücükullanılarak, tek yanlı biçimde yapılan uygulamalarsonucunda uğranılan zararın tazminine ilişkin bulunandavanın, 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu'nun 2/1-b. maddesinde yer alan "İdari eylem veişlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtelolanlar tarafından açılan tam yargı davaları" kapsamındaveimar mevzuatı hükümleri çerçevesinde idariyargı yerince çözümlenmesi gerekmektedir.
22. Yukarıda belirtilen hususlar gözönünde bulundurularak, DanıştayBaşsavcısının başvurusunun kabulü ile davalıidarenin görev itirazının reddine ilişkin Kayseri 4. AsliyeHukuk Mahkemesinin 20/12/2021 tarihli ve E.2021/166 sayılıkararının kaldırılması gerektiği sonucunavarılmıştır.
VI. HÜKÜM
Açıklanan nedenlerle;
A. Davanın çözümündeİDARİ YARGININ GÖREVLİ OLDUĞUNA,
B. DanıştayBaşsavcısının BAŞVURUSUNUN KABULÜ ile davalıidarenin görev itirazının reddine ilişkin Kayseri 4. AsliyeHukuk Mahkemesinin 20/12/2021 tarihli ve E.2021/166 sayılıKARARININ KALDIRILMASINA,
16/09/2022 tarihinde,Üyeler Doğan AĞIRMAN ve Mahmut BALLI'nınKARŞI OYLARI VE OY ÇOKLUĞU İLE KESİN OLARAK kararverildi.
Başkan Üye Üye Üye
Muammer Birol Nilgün Doğan
TOPAL SONER TAŞ AĞIRMAN
Üye Üye Üye
Nurdane Ahmet Mahmut
TOPUZ ARSLAN BALLI
KARŞIOY
Uyuşmazlık, fiili el atma olgusunungerçekleşmediği kamulaştırmasız el atmabedelinin tahsili istemine ilişkin davaya, adli yargı yerinde mi,yoksa idari yargı yerinde mi bakılacağı hususunda bulunmaktadır.
Anayasanın kamulaştırmabaşlığını taşıyan 46. maddesine göre,devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararınıngerektirdiği hallerde, gerçekkarşılıklarını peşin ödemekşartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmazmalların tamamını veya bir kısmını, kanunlagösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerindeİdarî irtifaklar kurmaya yetkilidir. Devletin bir takım kamuhizmetlerini yerine getirmesi açısından özelmülkiyette bulunan taşınmazlarınkamulaştırılmasına ihtiyaç duyulabilmektedir. Ancakdevletin kamusal amacın gerçekleştirilmesi için gerekliolan kamulaştırmayı yaparken kamu yararı gibi yine anayasatarafından güvenceye alınan bir takım sınırlarauyması gerekmektedir. Bunun yanında kamulaştırmanın dabedelinin ödenerek yapılması ve yine bu bedelin de en fazlabeş yıllık bir süre içerisinde ödenmesianayasal güvenceye alınmıştır.
İdare, anayasal yetkisine dayanarak kamulaştırmakararı almak ve olağan süreci yürütmek suretiylekamulaştırma yaptığı gibi kimi durumlardakamulaştırma kararı almadan özel mülkiyete konutaşınmazlarla ilgili bir takım sınırlamalar dagetirebilmektedir. İşte kamulaştırma yetkisine sahip olanidarenin. Anayasa ve yasalara uygun olan sureci takip etmeksizin, bir kimsenintaşınmaz malına el koyup onun üzerinde bir tesis veya binayapması, o taşınmazı bir hizmete tahsis etmek suretiyle malsahibinin taşınmaz üzerinde mülkiyet hakkınıkullanmasına engel bir girişimde bulunması durumunda idarenintaşınmaza kamulaştırmasız el attığıkabul edilmektedir(YHGKK, 31.10.2007 Tarih ve 2007/718 E, 2007/805 K).
Ülkemizde idarenin kamulaştırma süreciniişletmeden kişilerin taşınmazlarında bir takımkısıtlamalar getirmesinin ne şekildetanımlanacağı yargısal içtihatlarda da her zaman birsorun olmuş, işlemin adı konulmaya ve sınırlarıçizilmeye çalışılmıştır.Kamulaştırmasız el koyma kavramı, 6830 Sayılıİstimlâk Kanunun yürürlüğe girdiği09.20.1956 tarihinden sonra gerçekleşen olgular içingeçerli olup, bu tarihten önceki elkoymalarda 221 SayılıAmme Hükmi Şahıslar veya Müesseseleri tarafındanFiilen Amme Hizmetine tahsis Edilmiş Gayrimenkuller Hakkındaki Kanunile kamulaştırılmış sayılıyordu. Gerek 6830Sayılı Kanunda gerek bu kanunun yerine yürürlüğegiren 2942 Sayılı Kanunda kamulaştırmasız el koymakavramına yer verilmemiştir. Bu konuda bağlayıcıniteliği bulunan ilk içtihadın 1956 yılındaçıktığını görmekteyiz. 16.05.1956 tarih ve1/6 sayılı İçtihadı Birleştirme BüyükGenel Kurul Kararı ile; kamulaştırma Kanununa uygun hareketedilmeden kamulaştırmasız el atma durumunda, malikin idarealeyhine el atmanın önlenmesi davası açabileceğigibi taşınmazın bedelini de talep edebileceği kabuledilmiştir. Bu bağlamda idarenin hangi işlemininkamulaştırmasız el atma olduğunun belirlenmesi önemarz etmiştir. Gelişen ilk içtihatlara göre,kamulaştırmasız el atmadan söz edilebilmesi için,öncelikle idarenin o taşınmaza eylemli olarak el koyup, malikinkullanımını yasaya aykırı şekilde tamamen ortadankaldırması ve bu durumun kalıcı olmasıaranmıştır. Bu nedenle idarece imar palanlarındayapılan değişiklikler kamulaştırmasız el koymaolarak kabul edilmemiştir.
Daha sonra idarenin kamulaştırma prosedürüuygulanmaksızın taşınmazın kullanımınısınırlandırmasına ilişkin uygulamanınnitelendirmesi değişmiş, idarenin taşınmazınfiili kullanımına engel olmaksızın imar palanındadeğişiklik yapmak gibi eylemlerle giriştiği tasarruflarhukuki el atma, bunun ötesine geçilerek taşınmazınfiili kullanımı engellenerek bizzat idare tarafındankullanımı ise fiili el atma olarak nitelendirilmiştir. Bu nitelendirilmeile kişinin taşınmazının kanunun verdiği yetkiile kullanması ve tasarruf etmesinin engellenmesi olarak kabul edilenhukuki el atma da bir nevi kamulaştırmasız el atma olarak kabuledilmiştir(YHGKK, 02.02.2005 Tarih ve 2004/555 E, 2005/17 K).
Yargısal içtihatlarla gelişen hukuki el atma kurumuile ilgili ilk yasal düzenlemelerinde 6487 Sayılı Kanun ileyasal güvenceye alındığını görmekteyiz.24.05.2013 Tarih ve 6487 Sayılı Kanun ile KamulaştırmaKanununun geçici 6. Maddesinde yer verilen hukuki el atma, 6745sayılı kanunun 34. maddesi ile mülga olmuş ve aynımadde ile Kamulaştırma Kanuna ek 1 maddesi eklenerek hukuki el atmaterimine yer verilmiştir.
Kamulaştırmasız el atmaya dayalı olarakaçılacak davanın görüleceği yargı yolukonusunda da 2942 Sayılı Kanunun Geçici 1. Maddesi birçözüm getirmiştir.
Daha önce kamulaştırmasız olarak fiili el atmadurumunda açılacak davada adli yargının görevliolduğu kabul edilmekteydi ve bu konuda bir sorun dayaşanmıyordu. Ancak hukuki el atma durumunda taşınmazmalikinin taşınmazı kullanmasına engelolunmadığı ve imar durumu değişikliğinin idareninbir işlemi olduğu dikkate alınarak çoğunlukla idariyargının görevli olduğu kabul edilmekteydi. 2942Sayılı Kanunun Geçici 1. Maddesi bu konuda da kesin bir çözümgetirerek hukuki el atma durumunda İdari Yargının görevliolduğunu hüküm altına almış ve bu sorun buşekilde çözülmüş idi. Ancak AnayasaMahkemesinin 20.12.2018 tarih ve 2016/181 E, 2018/111 K. Sayılıkararı ile geçici birinci maddenin birinci fıkrasınınbirinci cümlesi dışında kalan bölümü iptaledilmiş, bu iptal kararı ile hukuki el atma durumundaaçılacak davanın idari yargıdagörüleceğine ilişkin kabulün hukuki dayanağıda ortadan kalkmıştır(Y5. H.D.,26.04.2021 Tarih ve 2020/9664 E.2021/6318 K).
Bu durum karşısında hukuki el atma mahiyetindekikamulaştırmasız el atmanın hukuki niteliğinin tayinive buna göre de görevli yargı yerinin belirlenmesigerekmektedir. Bunun için öncelikle mülkiyet konusunadeğinmek gerekmektedir. Anayasanın mülkiyet hakkıbaşlığını taşıyan 35. maddesi, "Herkes,mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamuyararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyethakkının kullanılması toplum yararına aykırıolamaz" hükmünü içermektedir. İnsanın vazgeçilmeztemel haklarından olan mülkiyet hakkı ülkemizdeki bireyleraçısından anayasal güvenceye alınmış olup,sınırlanması da ancak kanunla mümkündür.
Türk Medeni Kanununun 683. maddesinde mülkiyethakkının içeriği, "bir şeye malik olan kimse,hukuk düzeninin sınırları içerisinde, o şeyüzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunmayetkilerine sahiptir" şeklinde belirlenmiştir.
Hukuki el atma dediğimiz olgu ise imar planlarında idareninyapmış olduğu değişiklik ile ortayaçıkmaktadır. 3194 sayıl İmar Kanunun 8. maddesigereğince, belediye ve mücavir alan sınırlarıiçerisinde belediyeler, dışında ise valiliklerceyapılması zorunlu kılınan imar planları(nazım veuygulama imar palanları) emredici niteliktedir. Bu planlardadeğişiklik yapılması aynı kurum ve yöntemleyapılmakta ve emredici niteliği devam etmektedir. Yine İmarKanun'un 10. maddesi gereğince, belediyelerin imar planlarınınonaylanmasından sonra planlara uymayükümlülüğü bulunduğu gibi kişilerin deimar planının onaylanmasından sonra plana uyma yükümlülükleribulunmaktadır.
İmar Kanunun 10 maddesi gereğince belediyeler, imarpalanlarının yürürlüğe girmesinden itibaren engeç 3 ay içinde 5 yıllık imar programlarınıhazırlamaları gerekmektedir. Yine bu maddeye göre, 5yıllık imar programlan içerisinde kalan alanların ilgilikamu kuruluşları tarafından bu program süresiiçerisinde kamulaştırılması gerekmektedir.
Uygulamada idare tarafından imar planıdeğişikliği yapılarak kamu hizmetine tahsis edilen ancakuzun yıllar kamulaştırma yapılmaması ve fiilikullanıma geçilmemesi ile kişilerin o taşınmazmülkiyetinin verdiği hakları yerine getirmelerine engelolunması durumu ile karşılaşılmaktadır.Örneğin, arsa vasfında olan bir taşınmazın imarplanında değişiklik yapılarak okul alanı halinegetirilmesi halinde taşınmaz malikinin taşınmazınniteliği olan arsaya ilişkin mülkiyet hakkını yerinegetirme imkânı kalmayacaktır. Bu haliyle taşınmazmalikinin taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkınınniteliğine uygun olarak yararlanma imkânı kalmamakta,mülkiyet hakkının kullanılması engellenmektedir(YHGK.11.11.2021 Tarih ve 2017/5-2679 E, 2021/1393 K). Bu şekilde uzunyıllar programa alınmayan imar planının hayatageçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas yolunagitmeyen idarenin, pasif ve suskun kalmak ve işlem tesis etmemek suretiyletaşınmaza müdahale olgusunun gerçekleştiği,netice itibariyle idarenin eylemi/eylemsizliği ile mülkiyethakkının özüne dokunulduğu ve daha da öte onunortadan kaldırılması sonucunun doğduğunun kabulügerekir(Y.5.HD, 04.05.2021 Tarih ve 2020/1393 E, 2021/6828 K.).
Mülkiyet hakkının içeriğinde bulunanyetkilerin malik tarafından kullanılamamasıaçısından hukuki el atma ile fiili el atma arasında dabir fark bulunmamaktadır. Örneğin, arsa niteliğindekitaşınmazın okul yeri olarak plan değişikliğiolduğunda, taşınmaza fiilen okul yapılıpyapılmamasının taşınmaz malikiaçısından bir farkı bulunmamaktadır. Zira ikisindede aynı şekilde mülkiyet hakkının verdiğitaşınmazı kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunmaimkânı kalmamaktadır. Bu haliyle kamulaştırmasızel atmanın, hukuki el atma ve fiili el atma diye ikiye ayrılmasınınyargısal bir bakış açısı dışındabir önemi bulunmamaktadır.
Kamulaştırma Kanunun 37. maddesi gereğince, bu kanundandoğan tüm uyuşmazlıkların adli yargıdaçözümlenmeleri ve taşınmaz malın bulunduğuyer asliye hukuk mahkemesinde basit yargılama usulüne göreyargılamasının yapılması gerekmektedir.Kamulaştırma Kanunun geçici 1. Maddesinin iptali ile zatenidari yargı adli yargı yönünden bir yasaltartışma zemini de kalmamıştır.
Diğer yönden kamulaştırmasız el atmadavalarında, talep olmasa dahi, davanın kabulü halinde bedellebirlikte el atılan taşınmazın tapu kaydının daiptal edilerek ilgili idare adına tesciline karar verilmektedir. Yine elatılan alan dışında kalan kısmın kullanılmazhale gelmesi durumunda adli yargı yerlerince bu alanın da değerlendirilerekidare adına tesciline karar verilmesi gerekmektedir(Y 5. HD, 19.02.2013tarih ve 2012/16256 E, 2013/2497 K, 30.04.2014 Tarih ve 2013/24917 E,2014/12056 K). Davanın idari yargıda görülmesi durumunda elatma bedelinin tahsiline karar verilecek ve bunun akabinde idarenin tekrar adliyargıda tapu iptali ve tescil davası açmasıgerekmektedir. Yine el atma dışında kalan kısmın maliktarafından imar durumuna göre kullanılmasınınmümkün olup olmadığının da değerlendirilmesive gerekmesi halinde idare adına tescili için adli yargıdadava açılması gerekmektedir. Bu şekilde hukuki temelibulunmayan bir ayrımla gereksiz yere dava açılmasınasebep olunacaktır. Bu nedenle usul ekonomisi açısından dabu ayrımın bir anlamı bulunmamaktadır.
Tüm bu hususlar dikkate alındığında imarplanı yapılması veya plan değişikliği halindeidarenin süresinde kamulaştırma yapmaması durumukamulaştırmasız el atma kabul edilmeli ve bu konuda hukuki elatma fiili el atma ayrımı yapılamaksızınaçılacak davaların da adli yargıda görülmesigerektiği düşüncesiylesayınçoğunluğun aksi yöndeki görüşünekatılmıyoruz.16/09/2022
ÜYE ÜYE
DoğanAĞIRMAN Mahmut BALLI