T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2022/747
KARAR NO : 2023/129
KARAR TR : 27/02/2023
ÖZET: Davalı kurum bünyesinde doktor olarak çalışan kişinin davalı kurum sigortalısı olan hastalara tıbben gerekli olmayan tedavinin yapılması suretiyle kurumun zarara uğratıldığı, yersiz ödemeye sebebiyet verildiği, faturalarda usulsüzlük ve yolsuzluk yapıldığı ileri sürülerek, oluşan kurum zararının faiziyle birlikte tahsili istemiyle açılan davanın, ADLİ YARGI YERİNDE çözümlenmesi gerektiği hk
KA R A R
Davacı :Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı
Vekili :Av. Z. G. E
Davalı :Sağlık Bakanlığı (Mülga Kamu Hastaneleri Kurumu)
Vekili :Av. S. Y. Ç
I. DAVA KONUSU OLAY
1. Davacı vekili, davalı kurum bünyesinde doktor olarakçalışan A. S. B'nün davalı kurumsigortalısı olan 115 adet hastaya uygulamış olduğutedavinin ve ameliyatların tıbben yanlış olduğu,düzenlenen raporların usul ve yasaya aykırı olduğu,tıbben gerekli olmayan tedavinin yapılması suretiyle kurumunzarara uğratıldığı, yersiz ödemeye sebebiyetverildiği, faturalarda usulsüzlük ve yolsuzlukyapıldığı, bu durumun soruşturma raporuyla ortayakonulduğu, sorumlular hakkında ceza yargılamasının devamettiğini ileri sürerek, oluşan 705.082,19 TL kurumzararının fatura ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasalfaiziyle birlikte davalıdan tahsiline karar verilmesi istemiyle adliyargı yerinde dava açmıştır.
II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİN BAŞVURUSÜRECİ
A. Adli Yargıda
2. Davacı tarafından, SağlıkBakanlığı, A. S. B, T. İnş. M. D. Ç. M. E. E.A.San. Tic. Ltd. Şti., H.. S. Ü. İç ve Dış Tic.Ltd. Şti. ile F. S. Ü. M. T. T. T. San. Dış Tic. Ltd.Şti. aleyhine açılan davada, Zonguldak 1. Asliye HukukMahkemesinin 01/02/2013 tarih veE.2011/9sayılı kararı ile,Sağlık Bakanlığı ile davacı arasındakidavanın hakem sıfatıyla görülmesi gerektiğindenbahisle Sağlık Bakanlığı açısındandavanın tefrikine ve Mahkemelerininayrı bir esas numarasınakayıt edilerek bu dosya üzerinden devamına kararverilmiştir.
3. Zonguldak 1. Asliye Hukuk Mahkemesi 25/10/2013 tarih veE.2013/46, K.2013/449 sayılı kararı ile, davada idariyargı yerinin görevli olduğu gerekçesiyle, davanıngörev nedeniyle reddine karar vermiş, kararın davacıtarafından temyiz edilmesi üzerine Yargıtay 4. Hukuk Dairesi28/05/2014 tarih ve E.2014/6650, K.2014/8801 sayılı kararı iletemyiz itirazlarının reddiyle kararın onanmasına kararvermiş ve görevsizlik kararıkesinleşmiştir.Kararın ilgili kısmı şöyledir:
"...AtatürkDevlet Hastanesinde görevli Dr. Ali Sena tarafından ameliyat edilen vetedavileri yapılan hak sahiplerinin ameliyatlarında kullanılantıbbi malzemelerde ve faturalarda yolsuzluk ve usulsüzlükyapılarak davacı kurumun zararauğratıldığından bahisle tazminat davasıaçılmış ise de; idarenin görevinde olan kamuhizmetini yürüttüğü sırada eylemden doğanzararın giderilmesine yönelik açılan davanın2577sayılı İYUK'un 2/1-b maddesinde yer alan tam yargıdavası olarak idari yargıda görülmeasi gerekir. Tazminatdavası görevli doktorun kişisel kusurundan kaynaklanannedenlerle açılsa bile idareye karşı açılandava hizmet kusuru nedeniyle açılan davadır. Hizmet kusurununkişisel kusurdan kaynaklanıp kaynaklanmadığı bu davasonucundan belli olacaktır. İdareye karşıaçılan davada kişisel kusur ayrımıyapılmaksızın idari yargıda görülmelidir. Bunedenlerle davalı Sağlıkbakanlığıhakkındaaçılan davaya 2557Sayılı Yasa gereğince idari yargıda bakılması vesonuçlandırılması gerektiğinden mahkememizingörevsizliğine ..."
4. Davacı vekili aynı istemle bu kez, SağlıkBakanlığına karşı idari yargı yerinde davaaçmıştır.
B. İdari Yargıda
5. Zonguldak İdare Mahkemesi 29/12/2016 tarih ve E.2014/906,K.2016/1992 sayılı kararı ile, davanın kısmenkabulüne, kurum zararının 538.470,60 TL'likkısmının, ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasalfaiziyle birlikte hesaplanarak davacıya ödenmesine karar vermiş,kararın taraflarca istinaf edilmesi üzerine Ankara Bölgeİdare Mahkemesi 10. İdari Dava Dairesi 20/12/2018 tarih veE.2017/265, K.2018/1598 sayılı kararı ile taraflarınistinaf talebinin reddine, kararın onanmasına karar vermiştir.Karar taraflarca temyiz edilmiştir.
6. Danıştay 10. Dairesi 25/10/2021 tarih ve E.2019/7002,K.2021/5010 sayılı kararı ile, uyuşmazlığıngörüm ve çözümünün adli yargı yerineait olduğunu belirterek, İdare Mahkemesince, 2247 sayılıUyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişiHakkında Kanun'un 19. maddesi uyarınca görevli merciinbelirtilmesi için Uyuşmazlık Mahkemesinebaşvurulması gerekirken, işin esasına girilerek verilenkarara karşı yapılan istinaf başvurularının reddiyolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukiisabet görülmediği gerekçesiyle, kararınbozulmasına karar vermiştir. Kararın ilgili kısmışöyledir:
"...Uyuşmazlık,davalı Bakanlığa bağlı sağlıkkuruluşunda görev yapan bir hekim tarafından uygulananameliyatların ve bu ameliyatlarda kullanılan tıbbi malzemeleringereksiz olduğu, dolayısıyla davacı Kurum ile davalıBakanlık arasında mülga 506 sayılı Kanunhükümlerine istinaden imzalanan sağlık hizmeti teminineilişkin sözleşmeye aykırı bu tıbbi ameliyelersebebiyle davacı Kurum tarafından ilgililere yersiz yapılanödemelerin Kurum zararına yol açtığı,davalı Bakanlığın sözleşmeye aykırıiş ve işlemleri gerçekleştiren personelinin denetim vekontrolünü yapmamak suretiyle sözleşmeye aykırıdavranması nedeniyle Kurum zararından sorumlu olduğuiddiasıyla söz konusu Kurum zararının sözleşmenintarafı olan davalı Bakanlıkça tazmini istemindenkaynaklanmaktadır.
DavacıKurum, söz konusu yersiz ödemeden kaynaklandığınıileri sürdüğü zararın tazminini; ilk önce adliyargıda ilgili hekim ve Sağlık Bakanlığınakarşı açtığı davada ödemeye sebebiyetveren ilgili hekimden "haksız fiil", hekimin görevyaptığı hastaneyi işleten SağlıkBakanlığından ise "sözleşme"sorumluluğuna istinaden talep etmiş, adli yargı yerince hekim vedavalı Bakanlığa karşı açılan davadosyalarının tefrik edilmesi ve Bakanlığa karşıaçılan davanın görev nedeniyle reddi üzerinesöz konusu görev ret kararındaki gerekçelerdoğrultusunda idari yargı nezdinde işbu davaaçılmıştır.
Esasen, benzerbir uyuşmazlıkta, Yargıtay 4. Hukuk Dairesince verilen07/12/2010 tarihli ve E:2011/12996, K:2011/13094 sayılı kararda,'Davacı, idarenin hizmet kusuruna değil, davalı idareçalışanlarının haksız eylemine ve taraflararasında düzenlenen protokole dayanmıştır. Bu nedenleidari yargı yolunun görevli olduğuna ilişkin mahkemekararı doğru bulunmamıştır.' gerekçesine yerverilerek bidayet mahkemesinin, idari yargının görevliolduğu gerekçesiyle davanın görev yönündenreddi yolunda verdiği karar bozulmuştur.
Yine benzer biruyuşmazlıkta, Uyuşmazlık Mahkemesince verilen ve mevcutuyuşmazlıklar bakımından halen atıf yapılan08/07/1991 tarihli ve E:1991/15, K:1991/16 sayılı kararında(20/10/1991 tarihli ve 21027 sayılı Resmi Gazete'deyayımlanmıştır.), "Bu sözleşmenin,tarafların serbest iradelerine dayandığı, ticari nitelikliolduğu anlaşılmaktadır. Kamu Hukukunun vedolayısıyla kamu gücünün bu sözleşmede yeribulunmamaktadır... Tarafların karşılıklı fesihyetkileri mevcuttur. Anlaşmazlık halinde, kurum il müdürlüğününbulunduğu yer mahkemesinin yetkili olduğuaçıklanmıştır. Bu durum karşısında,sözleşmede ağırlığı kamu hukuku değil,tarafların serbest iradesi belirlemektedir... Sözleşmenin kamuhizmetine ilişkin bulunduğu bir gerçek olmakla birlikte,idarenin üstün yetkilerle donatıldığı sonucunavarılamamaktadır." gerekçesiyle davanınçözümünün adli yargının görevalanına girdiğine hükmedilmiştir.
Nitekim,Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin güncel kararları da buyöndedir, Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin 04/04/2019 tarih veE.2018/4817, K.2019/2019 sayılı; 25/03/2019 tarih ve E.2018/3712,K.2019/1725 sayılı kararları."
7. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesi22/09/2022 tarih ve E.2022/2347, K.2022/1928 sayılı kararı ile,uyuşmazlığın görüm veçözümünün adli yargı yerine ait olduğunubelirterek, idare mahkemesince 2247 sayılı UyuşmazlıkMahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 19.maddesi uyarınca görevli merciin belirlenmesi içinUyuşmazlık Mahkemesine başvurulması gerekirken, işinesasına girilerek verilen kararda hukuki isabet bulunmadığıgerekçesiyle, istinaf başvurusunun kabulüne, idare mahkemesikararının kaldırılmasına, dava dosyasınınyeniden bir karar verilmek üzere mahkemesine gönderilmesine kararvermiştir.
8. Zonguldak İdare Mahkemesi 11/11/2022 tarih ve E.2022/1149sayılı kararı ile, uyuşmazlığınçözümünün adli yargı yerine ait olduğunubelirterek, 2247 sayılıKanun'un 19. maddesi uyarıncagörevli yargı yerinin belirlenmesi için dosyanınUyuşmazlık Mahkemesine gönderilmesine karar vermiştir.
III. İLGİLİ HUKUK
9. 19/01/2005 tarih ve 25705 mükerrer sayılı ResmiGazete'de yayımlanan 5283 sayılı Bazı Kamu Kurum veKuruluşlarına Ait Sağlık Birimlerinin SağlıkBakanlığına Devredilmesine Dair Kanun'un "Amaç"başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"BuKanunun amacı, kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlıkbirimlerinin Sağlık Bakanlığına devredilmesiyle ilgiliusûl ve esasları belirlemektir."
10. Kanun'un 4. maddesinin birincifıkrası şöyledir:
"Kamukurum ve kuruluşlarına ait tüm sağlık birimleri;bunlara ilişkin her türlü görev, hak veyükümlülükler, taşınırlar,taşınmazlar ve taşıtlarla birlikte, Sosyal SigortalarKurumuna ait olanlar rayiç bedeli karşılığında,diğerleri bedelsiz olarak aşağıdaki usul ve esaslarçerçevesinde Bakanlığa devredilmiştir"
11. Sağlık Bakanlığı ile SosyalSigortalar Kurumu arasında imzalanan ve 20/02/2005 tarihinden itibarengeçerli olmak üzere yürürlüğe girenSağlık Hizmetleri Protokolünün "Amaç"başlıklı 1. maddesi şöyledir:
"BuProtokol;
5283sayılı Kanunun yürürlüğe giriş tarihi olan20/02/2005 tarihinden itibaren SSK'na ait sağlık kurum vekuruluşlarının Sağlık Bakanlığı'nadevredilmesi nedeniyle SSK'dan sağlık yardımından yararlanankişilerin, Sağlık Bakanlığı'na bağlısağlık tesislerinde muayene tetkik ve tedavileri ile verilen hizmetve buna ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyladüzenlenmiştir."
12. Aynı Protokolün "Kapsam"başlıklı 2. maddesi şöyledir:
"SağlıkBakanlığı'na bağlı sağlık tesislerindeayaktan ve/veya yatarak muayene tahlil, tetkik ve tedavi içindoğrudan veya sevkle müracaatla başvuran SSK'dansağlık yardımından yararlananlara, iş kazaları vemeslek hastalıkları, hastalık ve analık sigortası ilediğer ülkelerle yapılan sosyal güvenliksözleşmeleri kapsamında yer alan yurt dışısigortalılarına verilen hizmet ve buna ilişkin geri ödemeusul ve esaslarını kapsar.
13. Protokolün 28. maddesi şöyledir:
"Bu Protokolhükümlerinin uygulanmasından doğabilecek aksaklık veihtilafların tespiti halinde tespitte bulunan taraf, bu durumukarşı tarafa yazılı olarak bildirecek ve bildirimdebulunulan taraf en geç 30 (otuz) gün içinde sorunuçözümleyerek bildirimde bulunan tarafa yazılı olarakbilgi verecektir.
Sorununöncelikle ildeki ilgili kurum yetkilileri arasında yapılacakgörüşmelerle çözümlenmesineçalışılır. Anlaşmasağlanamadığı taktirde uyuşmazlıklar, ilgilikurum yetkililerinden oluşturulacak müzakere komisyonlarınca elealınır bu suretle de anlaşmaya varılamaz ise genelhükümler uygulanır.
Protokolünherhangi bir nedenle süresinden önce geçerliliğiniyitirmesi halinde, Protokolün sona erdirildiği tarihte tedavisisüren hastaların, Protokolden doğan hakları baki kalacak,yapılan tedaviye ilişkin masraflar bu Protokol hükümlerikapsamında ilgili kurum tarafından karşılanacaktır.
İlgilitaraflar tek taraflı olarak bu Protokol hükümlerineaykırı hukuki ve idari işlem tesis edemezler.
Taraflarınkarşılıklı anlaşmaları suretiyle, Protokolhükümlerinde her zaman değişiklikler yapılabilir,güncelleştirilebilir."
14. Aynı Protokolün 27. maddesinde ise, taraflardanbirinin değişiklik veya fesh-i ihbar talebindebulunmadığı taktirde, protokolün aynı koşullarlauzatılmış sayılacağı, düzenleme altınaalınmıştır.
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
15. Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL'ınBaşkanlığında, Üyeler Doğan AĞIRMAN,Eyüp SARICALAR, Havva AYDINLI, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve BilalÇALIŞKAN'ın katılımlarıyla yapılan27/02/2023 tarihli toplantısında; dosya üzerinde 2247sayılı Kanun'un 27. maddesi uyarınca yapılan incelemeyegöre; İdare Mahkemesince, 2247 sayılı Kanun'un 19.maddesine göre başvuruda bulunulmuş olduğu, idariyargı dosyasının Mahkemece, ekinde adli yargı dosyasıile birlikte Uyuşmazlık Mahkemesine gönderildiği ve usuleilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığıanlaşıldığından görevuyuşmazlığının esasının incelenmesine oybirliği ile karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
16. Raportör-Hâkim Arzu ÇETİNDEREŞAŞI'nın davanın çözümünde idariyargının görevli olduğu yolundaki raporu ile dosyadakibelgeler okunduktan, ilgili Başsavcılarca görevlendirilenYargıtay Cumhuriyet Savcısı Halil İbrahimÇİFTÇİ ile Danıştay Savcısı YakupBAL’ın davada adli yargının görevli olduğuyolundaki sözlü açıklamaları da dinlendikten sonragereği görüşülüpdüşünüldü:
17. Dava, davalı kurum bünyesinde doktor olarakçalışan A. S. B'nün davalı kurumsigortalısı olan hastalara tıbben gerekli olmayan tedavininyapılması suretiyle kurumun zararauğratıldığı, yersiz ödemeye sebebiyetverildiği, faturalarda usulsüzlük ve yolsuzlukyapıldığı ileri sürülerek, oluşan705.082,19TL kurum zararının fatura ödeme tarihinden itibarenişleyecek yasal faiziyle birlikte tahsili istemiyleaçılmıştır.
18. Dosyanın incelenmesinden, davacı kurum tarafındanyapılan soruşturma neticesinde düzenlenen raporda, davalıBakanlığa bağlı Zonguldak Atatürk Devlet Hastanesindebeyin ve sinir cerrahisi uzmanı olarak görev yapan A. S. B'nündavalı kurum sigortalısı olan 115 adet hastayauygulamış olduğu tedavinin ve ameliyatların tıbbenyanlış olduğu, düzenlenen raporların usul ve yasayaaykırı olduğu, tıbben gerekli olmayan tedavininyapılması suretiyle kurumun zararauğratıldığı, yersiz ödemeye sebebiyetverildiği, faturalardausulsüzlük ve yolsuzluk yapıldığıbu sebeple kurum zararının oluştuğunun tespitedildiği, akabinde bu zararın tazmini için SosyalGüvenlik İl Müdürlüğü tarafından,Devlet Hastanesi, adıgeçen doktor ve ilgili medikalfirmalarına söz konusu zararın ödenmesi, aksi takdirdeyasal yollara başvurulacağı hususunun bildirildiği,adıgeçenler tarafından zararın ödenmemesi üzerinedavanın açıldığıanlaşılmıştır.
19. İdari yargının görev alanı, idarehukukunun uygulanmasından doğan uyuşmazlıklardır.İdare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetininyürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılaraktesis edilen idari işlemler, idari eylem ve idari sözleşmelerdendoğan uyuşmazlıkların görüm veçözümü idari yargının görev alanınagirmektedir. Davanın idari yargıda görülebilmesi içintaraflar arasında yapılan sözleşmenin bir idarisözleşme olması gerekir. Bilindiği üzere, idarisözleşmeler, idarelerin tek yanlı, kamusal yetkiye dayanarak,kamu hizmetinin gereklerinin yerine getirilmesi için kamu yararıamacı ile taraflar arasında akdedilen ve idareye üstün hakve yetkiler veren, gerektiğinde tek yanlı değişiklik vefesih yetkisini de idareye tanıyan nitelikte sözleşmelerdir.Kamu idarelerinin özel hukuk alanında akdettiklerisözleşmeler ise idari sözleşme niteliğitaşımayıp, özel hukuk kurallarına göre düzenlenmektedir.
20. Olayda, davalı idareye bağlı sağlıkkuruluşunda görev yapan hekim tarafından uygulananameliyatların ve bu ameliyatlarda kullanılan tıbbi malzemeleringereksiz olduğu, dolayısıyla taraflar arasında imzalanansağlık hizmeti teminine ilişkin sözleşmeye aykırıbu tıbbi müdahaleler sebebiyle davacı Kurum tarafındanyersiz yapılan ödemelerin kurum zararına yolaçtığı, davalı Bakanlığınsözleşmeye aykırı iş ve işlemlerigerçekleştiren hekimin denetim ve kontrolünü yapmamaksuretiyle sözleşmeye aykırı davrandığı vezarardan sorumlu olduğu ileri sürülerek davaaçıldığına göre, oluşan kurumzararının sözleşmenin tarafı olan davalı idaredentazmini için açılan iş bu davada, davalı idareçalışanlarının haksız eylemine ve taraflar arasındadüzenlenen protokole dayanıldığıtartışmasızdır.
21. Bu durumda, 5283 sayılı Kanuna istinaden düzenlenenve 20/02/2005 tarihinden itibaren SSK'ya ait sağlık kurum vekuruluşlarının Sağlık Bakanlığınadevredilmesi nedeniyle, SSK iştirakçilerinin davalıBakanlığa bağlı sağlık tesislerinde muayenetetkik ve tedavileri ile verilen hizmet ve buna ilişkin usul veesasları belirlemek amacıyla taraflar arasında imzalanansağlık hizmetleri protokolüne aykırı iş veişlemler nedeniyle oluşan kurum zararının tahsili talepedildiğinden, davanın özel hukuk hükümlerine göreadli yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği sonucunavarılmıştır.
22. Yukarıda belirtilen hususlar göz önündebulundurularak, Zonguldak İdare Mahkemesinin başvurusunun kabulüile,Zonguldak 1. Asliye Hukuk Mahkemesinin 25/10/2013 tarih ve E.2013/46,K.2013/449 sayılı görevsizlik kararınınkaldırılmasıgerekmiştir.
V. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Davanın çözümünde ADLİ YARGININGÖREVLİ OLDUĞUNA,
B. Zonguldak İdare Mahkemesinin BAŞVURUSUNUN KABULÜile,Zonguldak 1. Asliye Hukuk Mahkemesinin 25/10/2013 tarih ve E.2013/46,K.2013/449 sayılı GÖREVSİZLİK KARARININKALDIRILMASINA,
27/02/2023 tarihinde, OY BİRLİĞİ İLEKESİN OLARAK karar verildi.
Başkan Üye Üye Üye
Muammer Doğan Eyüp Havva
TOPAL AĞIRMAN SARICALAR AYDINLI
Üye Üye Üye
Ahmet Mahmut Bilal
ARSLAN BALLI ÇALIŞKAN