T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2024/199
KARAR NO : 2024/199
KARAR TR : 03/06/2024
ÖZET: Meslekî kamu kurumunca verilen ve idari yaptırım niteliği bulunmayan disiplin cezasının iptali istemiyle açılan davanın İDARİ YARGI YERİNDE çözümlenmesi gerektiği hk.
KA R A R
Davacı : B.Tur.Tic. ve San. Ltd. Şti.
Vekili : Av. H.K
Davalı : Türkiye Seyahat AcentalarıBirliği
Vekili : Av. Ç.E
I.DAVA KONUSU OLAY
1.Davacı vekili, müvekkili şirket hakkında "seyahat acentalığı işletmebelgesini ve diğer ilgili evrakları seyahat acentası olmayanüçüncü kişilere hukuka aykırı olarakkullandırdığı" iddiasıyla ve 1618sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun 10. maddesinin (b) bendi ile Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin5/1/a/3 maddesinin ihlal edildiğinden bahisle Seyahat AcentalarıBirliği Yönetmeliği’nin 10/3/c maddesi hükmüuyarınca 5.586,28 TL disiplin para cezası verilmesine ilişkin, TürkiyeSeyahat Acentaları Birliği Disiplin Kurulunun 20/02/2020 tarih ve2-DK-24-0030 sayılı kararının kaldırılmasıistemiyle idari yargı yerinde dava açmıştır.
II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİNBAŞVURU SÜRECİ
A. İdari Yargıda
2. İstanbul 13. İdare Mahkemesi 29/12/2021tarih ve E.2021/966, K.2021/2134sayılı kararı ile,davanın 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarıncagörev yönünden reddine karar vermiş, bu kararkesinleşmiştir. Kararın ilgili kısmışöyledir:
"...Dava dosyasınınincelenmesinden; Kültür ve Turizm Bakanlığı (A) grubu8553 numaralı seyahat acentası işletme belgesi kapsamındaTuzla Travel Turizm Seyahat Acentası unvanı ile faaliyetgösteren davacı şirket tarafından, İstanbul İlKültür ve Turizm Müdürlüğü'nün03/07/2019 tarihli denetim tutanağına istinaden 5.586,28-TL paracezasıyla tecziye edilmesine ilişkin Türkiye SeyahatAcentaları Birliği Disiplin Kurulunun 20/02/2020 tarih ve2-DK-24-0030 sayılı kararının iptali istemiylebakılmakta olan davanın açıldığıanlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacıya, 1618sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun 10/b maddesinin ihlali nedeniyle verilen idari paracezasının iptali istemiyle açılan davada, 1618sayılı Kanun'da açıkça idari para cezalarınakarşı açılacak davalarda görevli Mahkeme olarakİdare Mahkemesinin gösterilmemesi ve yine 5326 sayılıKanun'un 27. maddesinin, 8. fıkrası kapsamında idari paracezasının verildiği işlem kapsamında idariyargının görev alanına giren bir kararın da davakonusu edilmemesi nedeniyle bakılan uyuşmazlığıngörüm ve çözüm yerinin adli yargı olduğusonucuna varılmıştır..."
3.Davacı vekili, bu kez aynı istemleadli yargı yerinde davaaçmıştır.
B. Adli Yargıda
4. İstanbul Anadolu 2. Sulh Ceza Hakimliği28/04/2023 tarih ve D.İş No:2022/4470 sayılı kararı ile,başvuru hakkında idare mahkemelerinin görevli olduğu,başvuru konusunun Sulh Ceza Hakimliğinin görev alanındakalmadığı gerekçesiyle hakimlikleriningörevsizliğine, başvurunun görev yönünden reddinekarar vermiş, karara karşı yapılan itiraz İstanbulAnadolu 3. Sulh Ceza Hakimliğinin 10/05/2023 tarih ve D.İşNo:2023/3660 sayılı kararı ile kesin olarak reddedilmiş vebu karar kesinleşmiştir. Görevsizlik kararının ilgilikısmı şöyledir:
"...Dosya kapsamındayapılan inceleme neticesinde; 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar MeslekKuruluşları Kanunun 24/5 maddesine göre disiplin kuruluncaverilen cezalara 10 gün içerisinde idare mahkemesinde davaaçılacağının belirtildiği, bu yönüyleidare mahkemesinin görevli olduğu düşünülerekHakimliğimizin görevsizliğine karar verilerek aşağıdakişekilde hüküm kurulmuştur..."
III. İLGİLİ HUKUK
A. Mevzuat
5.Anayasa'nın "A. İdareninesasları" "1. İdarenin bütünlüğüve kamu tüzelkişiliği" başlıklı123. maddesinin üçüncü fıkrasışöyledir:
"Kamutüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle kurulur."
6.Anayasa'nın "H. Kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları" başlıklı135. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli birmesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak,meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerindedürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzeremeslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulanve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilenusullere göre yargı gözetimi altında, gizli oylaseçilen kamu tüzelkişilikleridir."
7.1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun "Seyahatacentalarının yükümlülükleri" başlıklı10. maddesinin (b) bendinde, "müşteriyialdatıcı, kamu güvenini sarsıcı ve ülke turizminibaltalayıcı davranışlarda bulunmamak", seyahatacentalarının uymak zorunda olduğu hususlar arasındasayılmıştır.
8.1618 sayılı Kanun'un "Amaçve Kuruluş" başlıklı 32. maddesişöyledir:
"Seyahatacentaları, seyahat acentalığı mesleğinin yurtekonomisi ve turizmine uygun surette gelişmesini sağlayıcıtedbirleri almak ve mesleki ahlak ve tesanüdü korumak amaciyleSeyahat Acentaları Birliği adı altında tüzelkişiliği haiz bir birlik kurarlar. Seyahat acentalarının bubirliğe üye olmaları zorunludur.
Seyahat AcentalarıBirliğinin merkezi İstanbul'dadır. (Ek cümleler:31/7/2008-5800/4 md.) Birlik gerekli görülen yerlerde merkezebağlı şubeler açabilir. Yönetim Kurulu, merkezebağlı şube bürosunun kadroları ile şubemüdürünü tespit ve tayin eder."
9.1618 sayılı Kanun'un "Birliğingörevleri" başlıklı 33. maddesişöyledir:
"Seyahat AcentalarıBirliğinin görevi, pazar araştırmaları ve seyahatacentalığı konusunda incelemeler yapmak, birlik üyeleriarasındaki haksız rekabetin önlenmesi hususunda gereklitedbirler almak, seyahat acentaları personelinin yetiştirilmesiiçin kurslar ve seminerler düzenlemek, Bakanlıkçaistendiğinde görüş bildirmek, uluslararasıkuruluşlarda seyahat acentalarını temsil etmek, bu kanunda ve 34üncü maddenin son fıkrasında bahsedilen yönetmeliktebelirtilen diğer görevleri ifa etmektir.
Birlik, acentalıkmesleğinin vakar ve haysiyetine uymayan hareketlerden dolayı birliküyelerine disiplin cezası verir. (İptal ikinci cümle:Anayasa Mahkemesi’nin 22/3/2023 Tarihli ve E: 2022/156, K: 2023/58Sayılı Kararı ile)"
10.05/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat AcentalarıYönetmeliği'nin "Seyahatacentalarının hizmetleri" başlıklı 5.maddesinin 1/a/3 fıkrası/bendi şöyledir:
"(1) Seyahatacentalarının hizmetleri şunlardır:
a) Seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna görekurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciyeyönelik olarak bir bedel karşılığında seyahatacentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlananhizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlartarafından yapılması yasaktır. Seyahat acentalarınamünhasır hizmetler şunlardır:
(...)
3) Seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerintamamını ya da bir kısmını ürün sahibiseyahat acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satar,
(...)"
11.03/06/2018 tarihli ve 30440 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat AcentalarıBirliği Yönetmeliği'nin "Disiplinkurulu ve disiplin cezaları" başlıklı 10.maddesi şöyledir:
"1-Disiplin Kurulu,üç kişiden oluşur ve Genel Kurul tarafındanüyeleri arasından seçilir. Genel Kurulda ayrıcaüç yedek üye seçilir. Disiplin Kurulu üyelerincebir üye başkan olarak seçilir. Toplantı ve karar yetersayısı üçtür.
2-Disiplin Kurulu, Birliküyelerinin acentalık, tanıtım ve reklam faaliyetlerindeKanun, Yönetmelik ve mesleki etik ilkelere uygun davranıp davranmadığınıkendisine iletilen ihbar ya da şikâyet üzerinesoruşturmaya yetkilidir.
3-Soruşturmanıntamamlanmasını müteakip kusurlu olduğu tespit edilenüye hakkında kusurun niteliğine göreaşağıdaki cezalar uygulanır;
a) Uyarma cezası: Seyahatacentası meslek ilkelerine aykırı davranan, Birliğekarşı üyelik görev ve yükümlülükleriniyerine getirmeyen, yıllık aidat borcunu yıl sonuna kadarkapatmayan, Birliğin itibarını zedeleyici fiil ve beyanlardabulunan, tüketici ve diğer kişilerle olan ilişkilerdeterbiye ve nezakete aykırı davranışlarda bulunanüyenin, mesleki faaliyetlerinde ve davranışlarında dahadikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir. Üye,bir yıl içerisinde uyarma cezası gerektiren fiilitekrarlaması halinde kınama cezası ile cezalandırılır.
b) Kınama cezası:Tüketicilere ve diğer kişilere olan taahhütlerini yerinegetirmeyen veya bunlara karşı haksız ithamda bulunan,müşterilerini, tüketicileri veya diğer kişilerialdatan, rekabeti bozucu davranışlarda veya haksız rekabettebulunan ya da mükerrer uyarma cezası alan üyeye meslekifaaliyetinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazıile bildirilmesidir. Üye, bir yıl içerisinde kınamacezasını gerektiren fiili tekrarlaması halinde para cezasıile cezalandırılır.
c) Para cezası: ÜyeninBakanlık, diğer resmi kurumlar ve Birlik tarafından mevzuatauygun olarak alınmış kararlara aykırı hareket etmesiveya mükerrer kınama cezası almasından dolayı paracezası ile cezalandırılmasıdır. Para cezalarıBirliğe gelir kaydedilir. Verilecek para cezası kusurunişlendiği yıla ait üyelik aidatının ikikatıdır. Üyenin para cezası verilmesini gerektiren eylem vedavranışlarının aynı eylem ve davranışolmasına bakılmaksızın bir yıl içerisindetekrarında verilecek ceza yıllık aidatın beş katıolarak uygulanır.
ç) Geçici veya uzunsüreli üyelikten çıkarma cezası: Üyenin seyahatacentası sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecedeyüz kızartıcı ve utanç verici hareketleriyle huzur,sükûn ve çalışma düzenini bozucu eylem vedavranışlarda bulunması karşısında, Birliküyeliğinden geçici veya uzun süreli olarakçıkarılması ve bu süre içerisinde meslekifaaliyetini yürütememesidir. Geçici çıkarmacezası bir aydan az altı aydan fazla, uzun süreliçıkarma cezası altı aydan az iki yıldan fazlaolamaz.
4-Kararlar, karar tarihini takipeden altmış gün içerisinde Yönetim Kurulutarafından uygulanır. Geçici veya uzun süreliüyelikten çıkarma cezasının süresi,cezanın Bakanlık tarafından seyahat acentasına tebliğtarihinden itibaren başlar.
5-Kanun ve bu Yönetmeliktehüküm bulunmayan hallerde, Disiplin Kurulunun işleyişineilişkin hususlar, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar MeslekKuruluşları Kanununun 24 üncü maddesinde yer alanhükümlere göre yürütülür.
6-(Ek:RG-23/11/2018-30604) Seyahatacentası adına işlem yapan veya görev alan kişilerineylemleri sonucunda disiplin soruşturması açılmasıdurumunda, bu kişilerin meslek ilkelerine aykırıdavrandıklarının tespiti halinde verilecek disiplin cezasıseyahat acentası hakkında uygulanır. Ancak, seyahatacentasını temsil ve ilzama yetkili kişilerin disiplincezası gerektiren eyleme dahil olmadıklarının ortayaçıkması ve disiplin soruşturmasına konu eyleminfailinin görevden uzaklaştırılması halinde verilecek cezalarbir alt kademeye indirilir."
12.5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek KuruluşlarıKanunu'nun, yukarıda anılan Kanun ve Yönetmeliğinhüküm bulunmayan ve "DisiplinKurulunun işleyişine ilişkin hususların"yer aldığı, "Disiplinkurulu ve disiplin cezaları" başlıklı 24.maddesinin ilk beş fıkrası şöyledir:
"Birlik disiplin kurulubirliğe bağlı oda üyelerinin meslekî faaliyetlerisırasında meslek ahlakı ile bağdaşmayan hareket veişlemlerini soruşturmaya ve durumun niteliğine veağırlık derecesine göre bu maddede belirtilen disiplincezalarını vermeye yetkilidir.
Disiplin kurulu kendi üyeleriarasından bir başkan seçer. Disiplin kurulunun sekreterlikişleri birlik tarafından yerine getirilir. Disiplin kuruluüyeleri arasında eksilme olduğu takdirde, yedek üyelerdengenel kuruldaki seçimde en fazla oy alanlar, oylarıneşitliği halinde listeye göre sırayla disiplin kuruluncayazılı olarak disiplin kuruluna çağrılır.
Üyenin yazılısavunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Disiplinkurulunun yedi günden az olmamak üzere verdiği süreiçinde savunma yapmayan üye, savunma hakkındanvazgeçmiş sayılır.
Disiplin kurulu kendilerine intikaleden ihbar ve şikâyetleri en çok bir ay içindesoruşturmaya başlar ve en geç üç ay içindesonuçlandırır.
Disiplin kurulunca verilen cezalaron gün içinde ilgililere yazılı olarak tebliğedilir. İlgililer bu karara karşı tebellüğ tarihindenitibaren onbeş gün içinde yetkili idare mahkemesine davaaçabilirler. Davanın açılmış olmasıidarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. Dava, zaruretgörülmeyen hallerde, evrak üzerinden inceleme yapılarak enkısa sürede sonuçlandırılır. Yetkili idaremahkemesince verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesinebaşvurulabilir. Bölge idare mahkemesinin verdiği kararlarkesindir."
13.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari Dava Türleri ve İdariYargı Yetkisinin Sınırı”başlıklı 2. maddesinin 1 numaralı bendi şöyledir:
"1. (Değişik:10/6/1994-4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:
a) (İptal: Anayasa Mahkemesinin21/9/1995 tarihli ve E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile;Yeniden Düzenleme: 8/6/2000-4577/5 md.) İdarî işlemlerhakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biriile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleriiçin menfaatleri ihlâl edilenler tarafındanaçılan iptal davaları,
b) İdari eylem veişlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtelolanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
c) (Değişik:18/12/1999-4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülen imtiyazşartlaşma ve sözleşmelerinden doğanuyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birininyürütülmesi için yapılan her türlü idarisözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkanuyuşmazlıklara ilişkin davalar."
B. Yargı Kararı
14.Uyuşmazlık Mahkemesinin 08/07/2019 tarihli ve E.2019/364, K.2019/402 sayılı kararında,özetle; "incelenenuyuşmazlıkta, 1618 sayılı Kanun’un 30. maddesiuyarınca verilen idari para cezasının, 5326 sayılıKanun’un 16. maddesinde belirtilen idari yaptırımtürlerinden biri olduğu, 1618 sayılı Kanun’da idaripara cezasına itiraz konusunda görevli mahkemeningösterilmediği anlaşılmıştır. Bu durumda,Kabahatler Kanunu’nun 5560 sayılı Kanun’ladeğişik 3. maddesinde belirtildiği üzere, idariyaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkinhükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hükümbulunmaması halinde uygulanacağı nedeniyle, görevlimahkemenin belirlenmesinde 5326 sayılı Yasahükümleridikkate alınacağından, idari paracezasına karşı açılan davanın görümve çözümünde, anılan Kanunun 27. maddesinin (1) numaralıbendi uyarınca adli yargı yerinin görevli olduğu sonucunavarılmıştır."denilmiştir.
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
15.Uyuşmazlık Mahkemesinin Kenan YAŞAR'ınBaşkanlığında, Üyeler Nilgün TAŞ, DoğanAĞIRMAN, Eyüp SARICALAR, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve BilalÇALIŞKAN'ın katılımlarıyla yapılan03/06/2024 tarihli toplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 27.maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, adli ve idariyargı yerleri arasında anılan Kanun'un 14. maddesindeöngörülen biçimde olumsuz görevuyuşmazlığı doğduğu, adli yargıdosyasının 15. maddede belirtilen hüküm doğrultusundadavacı vekilinin istemi üzerine son görevsizlikkararını veren Mahkemece, ekinde idari yargı dosyası ilebirlikte Uyuşmazlık Mahkemesine gönderildiği vesonuçta usule ilişkin herhangi bir noksanlık bulunmadığıanlaşıldığından, görevuyuşmazlığının esasının incelenmesine oy birliğiile karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
16.Raportör-Hâkim Gülşen AKAR PEHLİVAN'ındavanın çözümünde idari yargınıngörevli olduğu yolundaki raporu ile dosyadaki belgeler okunduktan,ilgili Başsavcılarca görevlendirilen Yargıtay CumhuriyetSavcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİ ileDanıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idariyargının görevli olduğu yolundaki sözlüaçıklamaları da dinlendikten sonra, gereğigörüşülüp düşünüldü:
17.Dava, seyahat acentalığı işletme belgesini ve diğerilgili evrakı seyahat acentası olmayan üçüncükişilere hukuka aykırı olarakkullandırdığından bahisle 1618 sayılı Kanunu'nun10.maddesinin (b) bendi ve Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin5/1/a/3 maddesinin ihlali nedeniyle Seyahat Acentaları BirliğiYönetmeliği’nin 10/3/c madde hükmü uyarınca,Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kurulunun 20/02/2020tarih ve 2-DK-24-0030 sayılı kararıylaverilen 5.586,28 TLdisiplin para cezasının iptali istemiyle açılmıştır.
18.Yukarıda anılan Anayasa ve mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden;Türkiye Seyahat Acentaları Birliği'nin (TÜRSAB) kanunlakurulmuş olması ve amacının da anayasal tanıma uygundüşmesi karşısında, birliğin bir mesleki kamukurumuve kamu tüzelkişisi olduğu açıktır. Her nekadar kuruluş kanununda birliğin meslekikamu kurumu niteliğinihaiz olduğuna ilişkin bir ibare yer almamışsa da; kanunlakurulmuş olması, yüklendiği kamu hizmeti ve disiplinkurulunun işleyişine ilişkin hükümlerde kamutüzelkişisi olan esnaf ve sanatkarlar meslek odalarınındüzenlendiği 5362 sayılı Kanun'a atıftabulunması, birliğin mesleki kamu kurumu niteliğini ortayakoyması bakımından yeterlidir. (bkz. DanıştaySekizinci Dairenin 16/11/1999 tarihli ve E.1999/6358, K.1999/6243 sayılıkararı.)
19.Uyuşmazlık Mahkemesince daha önce verilen bir kararda, 1618sayılı Kanun'un 30.maddesinde düzenlenen ve kabahatniteliğindeki idari yaptırıma (idari para cezası)ilişkin uyuşmazlıkta, 5326 sayılı Kanunhükümleri dikkate alınarak hüküm kurulmuştur.
20.Somut olayda ise, kamu tüzelkişisi olan Türkiye SeyahatAcentaları Birliği Disiplin Kurulunca verilen disiplin paracezasının iptali istenilmiştir. Disiplin Kurulunca verilen paracezasının; idari yaptırım niteliğindeidari para cezasıolmadığı, birlik üyesi olan davacının acentelikfaaliyetlerinde Kanun, Yönetmelik ve mesleki etik ilkelere uygundavranıp davranmadığına ilişkin bir karar olduğuanlaşılmaktadır.
21.Bu durumda, mesleki kamu kurumu olan ve kamu tüzel kişiliğinihaiz Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kuruluncaverilen disiplin cezasının iptali istemiyle açılandavanın, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde düzenlenen biridari dava türü olduğu ve uyuşmazlığınesasının çözümünde idari yargı yeriningörevli olduğu sonucuna varılmıştır.
22.Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak,İstanbul 13. İdare Mahkemesinin 29/12/2021 tarih ve E.2021/966,K.2021/2134 sayılı görevsizlik kararınınkaldırılmasına karar verilmesi gerekmiştir.
V. HÜKÜM
Açıklanangerekçelerle;
A.Davanın çözümünde İDARİ YARGIYERİNİN GÖREVLİ OLDUĞUNA,
B. İstanbul13. İdare Mahkemesinin 29/12/2021 tarih ve E.2021/966, K.2021/2134sayılı GÖREVSİZLİKKARARININ KALDIRILMASINA,
03/06/2024tarihinde, OY BİRLİĞİ İLE KESİN OLARAK kararverildi.
BaşkanVekili Üye Üye Üye
Kenan Nilgün Doğan Eyüp
YAŞAR TAŞ AĞIRMAN SARICALAR
Üye Üye Üye
Ahmet Mahmut Bilal
ARSLAN BALLI ÇALIŞKAN