T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2023/398
KARAR NO : 2023/648
KARAR TR : 16/10/2023
ÖZET: Davacı ile davalı belediye arasında davacıya ait taşınmazın bir kısmının hukuka ve menfaate uygun parselasyon karşılığında bedelsiz kamuya terkine ilişkin anlaşma sonrasında, hissedarlar arasında keyfi ve eşit olmayan uygulamalar yapıldığından bahisle imar uygulamasına dayanılarak açılan maddi zararın tahsili istemli davanın İDARİ YARGI YERİNDE görülmesi gerektiği hk.
KA R A R
Davacı : S.S. İ. Gıd.Top.vs. Yap. Kop
Vekili : Av. C.AD
Davalılar : 1- Bayrampaşa BelediyeBaşkanlığı
Vekili : Av. C.Ç
2- İstanbul Büyükşehir BelediyeBaşkanlığı
Vekili : Av. C. A
I. DAVA KONUSU OLAY
1.Davacı vekili, İstanbul ili, Bayrampaşa ilçesi,Sağmalcılar, ...Mahallesi,...pafta, eski... sayılı kökparselden ve bu eski parselin ifrazı ile oluşan yeni parsellerdendavacıya bila bedel terk ettirildiği ya da bağışyaptırıldığı ve mülkiyet hakkının ihlaledildiği ileri sürülen taşınmazlara davalıidareler tarafından kamulaştırmasız elatıldığından bahisle şimdilik 500.000 TL'nin kamualacaklarına uygulanacak en yüksek faiziyle birlikte tazmin vetahsili istemiyle adli yargı yerinde dava açmıştır.
2.Davalı ilçe belediyesi vekili, imar uygulamalarındandolayı oluşan uyuşmazlığın idari yargıyerinde görülmesi gerektiğini ileri sürerek görevitirazında bulunmuştur.
II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİNBAŞVURU SÜRECİ
A. Adli Yargıda
3. İstanbul 12. Asliye Hukuk Mahkemesi 06/03/2023tarih ve E.2022/556 sayılı ara kararı ile, davalılardan BayrampaşaBelediye Başkanlığının yargı yoluna ilişkingörev itirazının reddine karar vermiştir.
4.Davalı vekili tarafından, süresi içinde verilendilekçe ile olumlu görev uyuşmazlığıçıkarılması istemiyle başvuruda bulunulmasıüzerine dilekçe, dava dosyasının örneği ilebirlikte Danıştay Başsavcılığınagönderilmiştir.
B. Olumlu Görev UyuşmazlığıÇıkarılmasına İlişkin DanıştayBaşsavcılığı Talebi
5.Danıştay Başsavcısı, "davanın,idarece kamu gücü kullanılarak, tek yanlı biçimdeyapılan uygulamalar sonucunda uğranılan zararın tazminineilişkin kısmının, 2577 sayılı İdariYargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin l. fıkrasının(b) bendinde yer alan "İdari eylem ve işlemlerden dolayıkişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafındanaçılan tam yargı davaları" kapsamında, imarmevzuatı hükümleri çerçevesinde idari yargıyerinde çözümlenmesi gerekmektedir"görüşüyle, davanın, taşınmazınbedelinin tazminat olarak hüküm altına alınmasıistemine ilişkin kısmı yönünden, 2247 sayılıKanun'un 10. maddesi uyarınca olumlu görevuyuşmazlığı çıkarılmasına kararvererek dosyayı Uyuşmazlık Mahkemesine göndermiştir.Kararın ilgili kısmı şöyledir:
"... Uyuşmazlığındavacıya ait ...pafta, eski...sayılı tarla vasıflı281.255 m² yüzölçümlü parselin, imarplanının uygulanması amacıyla ifraz edilerek birkısmının bedelsiz kamuya terk edilmesine ilişkinişlemlerden kaynaklandığı, bu haliyle çözümününidarî işlem olduğu konusunda tereddüt bulunmayan imaruygulamalarının hukukî denetiminin yapılmasınabağlı bulunduğu açık olup, davacının budurumu kamulaştırmasız el atma olarak hatalı nitelemesiningörevli yargı yerinin belirlenmesinde bir etkisi söz konusuolamaz.
Görevli yargı kolubelirlenirken tarafların nitelemesine bağlı kalınmaksızınsomut vakıa ve uygulanacak hukuk kuralı belirlenerek yapılacaknitelemenin esas alınması gerektiğinden, davacınınidarî işlemin iptali sonucunu doğuracak mahiyetteki talebiniiptal davası yerine kamulaştırmasız el atma olaraknitelemesine itibar edilemez.
Bu itibarla,3194 sayılıİmar Kanununa göre yapılan genel ve düzenleyici idarîişlem olan imar planının uygulanması amacıylaanılan Kanunun 15 ve 16. maddeleri uyarınca ifraz ve tevhidişlemleri yapılarak davacıya ait taşınmazın bir kısmınınbedelsiz olarak kamuya terk edilmesine ilişkin işlemlerdenkaynaklandığı anlaşılan davanın, imarmevzuatı hükümleri çerçevesindeçözümlenmesi gerekmektedir.
Öte yandan, davacınınİstanbul İli, Bayrampaşa İlçesi,Sağmalcılar, ...Mahallesi,... Çiftliği mevkii, ...pafta,eski...sayılı tarla vasıflı 281.255 m²yüzölçümlü parselinin ifraz edilmesi veyapılaşma izni verilmesi istemiyle yaptığıbaşvuru üzerine davalı Bayrampaşa Belediyesi ileyapılan protokol uyarınca İmar Kanunu'nun 15. maddesiuygulanarak 23/12/1991 tarih ve 2444 sayılı Bayrampaşa BelediyeEncümeni kararıyla taşınmazın birkısmının bila bedel yeşil alana, spor alanlarına veimar yollarına terk edildiği; bir kısmının davacıKooperatif adına tescil edilmek üzere ifrazına kararverildiği; ifraz sonucu oluşan parsellerden ...pafta,20624sayılı, 2768 m² alanlı parselin belediye hizmet alanıolarak,20625 sayılı,47.407,30 m² alanlı parselin ise metroalanı olarak ayrıldığı ve anılan 20624 ve 20625sayılı parsellerin Bayrampaşa Belediyesine hibe edildiğigörülmektedir.
Kooperatife aittaşınmazın imar planında kamu kullanımınaayrılmış bulunan kısmının,taşınmazın diğer kısımlarındayapılaşmanın sağlanması amacıyla davalıidareye hibe yoluyla bedelsiz devredilmek zorunda kalındığıdavacı Kooperatif tarafından ileri sürülmüş olup,belediye encümeninin davacının bedelsiz terk ve hibeyeilişkin başvurusunun kabulü yönündeki idarî işleminedayalı olarak gerçekleşen bedelsiz terk ve hibe, idarîişlem olduğunda kuşku bulunmayan imar planı ve parselasyonişlemlerinin gereğini yerine getirme amacınıtaşıdığından, taşınmazın kullanımamacının imar planı ile değiştirilmesi sonrasındasatılması nedeniyle uğranıldığı önesürülen zararın tazmin edilip edilemeyeceğine ilişkinbulunan bu uyuşmazlığın imar mevzuatı uyarıncatesis edilen idâri işlemlerden kaynaklandığıaçıktır.
Bu itibarla, idarece kamugücü kullanılarak, tek yanlı irade beyanı ile tesisedilen imar uygulamasına ilişkin idarî işlemler nedeniyleuğranılan zararın tazminine ilişkin bulunan davanın,2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun2/1-b. maddesinde yer alan "İdarî eylem ve işlemlerdendolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlartarafından açılan tam yargı davaları"kapsamında idarî yargı yerince çözümlenmesigerekmekte olup Yargıtay İçtihatları BirleştirmeKurulunun E.1956/1, K.1956/6 ve E.1958/17, K.1959/15 sayılıkararlarında tanımlanan anlamda kamulaştırmasız elatma olgusunun somut davada mevcut olmaması nedeniyle adlîyargının görev alanına giren bir uyuşmazlıktansöz edilemeyeceği açıktır.
Nitekim, UyuşmazlıkMahkemesinin 08/07/2019 tarih, E:2019/357, K:2019/418 sayılı kararıda bu görüşü destekler niteliktedir."
6.Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığınca, 2247sayılı Kanun'un 13. maddesine göre, benzer dosyalardakidüşüncesi bilinmekle, Yargıtay CumhuriyetBaşsavcısının yazılı düşüncesiistenilmemiştir.
III. İLGİLİ HUKUK
7. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun; “Planların hazırlanması veyürürlüğe konulması”başlıklı 8. maddesinin somut uyuşmazlıkla ilgilikısımları şöyledir:
“ Planlarınhazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasındaaşağıda belirtilen esaslara uyulur.
a) Bölge planları; sosyo -ekonomik gelişme eğilimlerini, yerleşmelerin gelişmepotansiyelini, sektörel hedefleri, faaliyetlerin ve altyapıların dağılımını belirlemek üzerehazırlanacak bölge planlarını, gerekligördüğü hallerde Devlet Planlama Teşkilatı yaparveya yaptırır.
b) İmar Planları;Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydanagelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plankararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırlarıiçinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgilibelediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediyemeclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onaytarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilenilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir aysüreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilansüresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediyebaşkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlarve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerekkesin karara bağlar.
Belediye ve mücavir alandışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veyailgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçeuygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğegirer.(Yeniden düzenleme üçüncü cümle:12/7/2013-6495/73 md.)Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilenilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir aysüreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilansüresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlarvaliliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeşgün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar.
İmar planları ve buplanlardaki değişikliklerin nerede askıyaçıktığına dair bilgilendirme ilanı, askısüresi ile eş zamanlı olarak ilgili muhtarlıklarınpanosunda duyurulur. Ayrıca plan değişikliği hakkında,değişikliğe konu alanda görülebilir bir şekildeen az 2 adet tabela ile 30 gün süreyle bilgilendirmeyapılır.
Kentsel tasarım projeleriuygulama imar planlarıyla birlikte hazırlanabilir. Bu kentseltasarım projelerinin uygulamasına ilişkin usul ve esaslarBakanlıkça belirlenir.
Onaylanmış planlardayapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.
Kesinleşen imar planlarının bir kopyası,Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortamdaki UlusalCoğrafi Bilgi Sistemi Altyapısı üzerinden, ilgili idaresitarafından, arşivlenmek üzere Bakanlığagönderilir.
İmar planları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak ilgili idareleringörevidir. Belediye Başkanlığı ve mülkiamirlikler, imar planının tamamını veya birkısmını kopyalar veya kitapçıklar haline getiripçoğaltarak tespit edilecek ücretkarşılığında isteyenlere verir.
Kesinleşen imar planlarıveya parselasyon planlarına karşı kesinleşme tarihindenitibaren her halde beş yıl içinde dava açılabilir.(...)"
8.Aynı Kanun'un "İfraz vetevhid" başlıklı 15. maddesi şöyledir:
"İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygunolarak öncelikle parselasyon planının yapılmasıesastır.
İmar planı bulunanalanlarda, ifraz ve tevhit işlemleri, parselasyon planı tesciledilmiş alanlarda yapılabilir.
Parselasyon planı tesciledilmiş yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin imar planlarınave imar mevzuatına uygun olması şarttır.
10/12/2003 tarihli ve 5018sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilenmerkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yetkisiiçindeki kamu yatırımlarında veya kamu mülkiyetineait alanlarda, parselasyon planının tatbiki mümkün olmayanmeskûn alanlar ile koruma amaçlı imar planı bulunanalanlarda ve büyük bir kısmı uygulama imar planınauygun şekilde oluşan imar adalarının geri kalankısımlarında bu maddenin birinci ve ikincifıkralarında yer alan hükümlerde belirtilen şartlararanmaz.
Mevcut hâliyleyapılaşmaya elverişli olmayan imar parsellerinde; maliklerdenbirinin talebi üzerine veya doğrudan, parsel maliklerine kendiaralarında anlaşmaları için yapacağıtebliğden itibaren üç ay içerisinde maliklerceanlaşma sağlanamaması hâlinde, resen tevhit ve fiilîduruma göre ifraz yoluyla işlem yapmaya ilgili idare yetkilidir.
İmar planlarında parsel cepheleri tayin edilmeyen yerlerdeyapılacak ifrazların, asgari cephe genişlikleri vebüyüklükleri yönetmelikte belirtilen esaslara göretespit edilir.
İmar planı dışında kalan alanlardayönetmeliklerinde tayin edilecek miktarlardan küçükifrazlara izin verilmez."
9.Aynı Kanun'un "Parselasyonplanlarının hazırlanması ve tescili"başlıklı 19. maddesi şöyledir:
"İmar planlarına göre parselasyon planlarıyapılıp, belediye ve mücavir alan içinde belediyeencümeni, dışında ise il idare kurulunun onayındansonra yürürlüğe girer. Bu planlar bir ay müddetleilgili idarede asılır. Ayrıca mutat vasıtalarla duyurulur.Bu sürenin sonunda kesinleşir. Tashih edilecek planlar hakkındada bu hüküm uygulanır.
Kesinleşen parselasyon planları tescil edilmek üzere tapudairesine gönderilir. Bu daireler ilgililerin muvafakatıaranmaksızın, sicilleri planlara göre re'sen tanzim ve tesisederler.
Bir parsel üzerinde birden fazla bina ve tesislerin yapımıgerektiğinde (Kooperatif evleri, siteler, toplu konut inşatıgibi) imar parselasyon planları ifraza gerek kalmadan bu ihtiyacıkarşılayacak şekilde düzenlenir veya değiştirilirve burada, talep halinde, Kat Mülkiyeti Kanunu hükümleriuygulanır."
10.Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında, idarenin kendi eylemve işlemlerinden doğan zararı ödemekleyükümlü olduğu kurala bağlanmış; 2577sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin1. fıkrasının (b) bendinde de, tam yargı davaları,idarenin eylem ve işlemlerinden dolayı kişisel haklarıdoğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olaraktanımlanmıştır.
11.İdari işlem ve eylemlerden doğan zararların tazminitaleplerinin, 2577 sayılı Kanun'un 12. ve 13. maddeleriuyarınca, idari yargı yerlerinde açılacak tam yargıdavalarına konu edilmeleri, anılan Kanun hükümleriningereğidir.
12.Uygulama ve öğretide, kamu idarelerinin, kamu hizmetininyürütümü sırasında, kamu gücükullanarak tek yanlı irade açıklamalarıylayapmış oldukları işlemler,"idari işlem"; herhangi bir işlem ya da kararadayanmaksızın gerçekleştirdikleri maddi faaliyetleriyle,görevleriyle ilgili hareketsizlikleri de, "idari eylem" olarak tanımlanmaktadır.
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
13.Uyuşmazlık Mahkemesinin Muammer TOPAL’ınBaşkanlığında, Üyeler Nilgün TAŞ, DoğanAĞIRMAN, Eyüp SARICALAR, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve BilalÇALIŞKAN'ın katılımlarıyla yapılan16/10/2023 tarihli toplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 27.maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, davalı vekilininanılan Kanun'un 10/2. maddesinde öngörülen yöntemeuygun olarak yaptığı görev itirazınınreddedilmesi ve 12/1. maddede belirtilen süre içinde başvurudabulunması üzerine Danıştay Başsavcısınca,10. maddede öngörülen biçimde, olumlu görevuyuşmazlığı çıkarıldığıanlaşılmaktadır. Usule ilişkin herhangi bir noksanlıkbulunmadığından görevuyuşmazlığının esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
14.Raportör-Hakim Murat UÇUR'un davanınçözümünde idari yargının görevliolduğu yolundaki raporu ile dosyadaki belgeler okunduktan, ilgiliBaşsavcılarca görevlendirilen Yargıtay CumhuriyetSavcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİ ileDanıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idariyargının görevli olduğu yolundaki sözlüaçıklamaları da dinlendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
15.Dava, kamulaştırma kapsamında kök parselden ve bu eskiparselin ifrazı ile oluşan yeni parsellerden davacıya bila bedelterk ya da hibe ettirilen ve mülkiyet hakkının ihlaledildiği ileri sürülen taşınmazlara davalıidareler tarafından kamulaştırmasız elatıldığından bahisle şimdilik 500.000 TL'nin tahsiliistemiyle açılmıştır.
16.Davacı tarafça her ne kadar dava konusu taşınmazakamulaştırmasız fiilen el atıldığı iddiaedilmekte ise de; bu hususun takdiri ve değerlendirmesi mahkemesine aitolmak üzere, yargı yolu bakımından görevli mahkemenintespitinde Uyuşmazlık Mahkemesince bu yönde birdeğerlendirme yapılması elzemdir. Zira, bu iddia sabit kabuledilecek olursa, kamulaştırmasız el atmauyuşmazlıklarına ilişkin bir hukuki değerlendirmeyapılması icap edecek ve diğer ihtimale göre de farklıbir sonuca varılması kuvvetle muhtemel olacaktır.
17.Kamulaştırmasız el atma kavramı; kamu idaresininkamulaştırma usulüne riayet etmeden, özel mülkiyetetabi bir taşınmazı kısmen ya da tamamen ‘‘fiili ve bedelsiz’’olarak uhdesine almasıdır. Özel mülkiyete konutaşınmazda kamulaştırmasız el atmaya konu edilenkısımlarda, malikin mülkiyet hakkı idare tarafındanhukuka aykırı olarak kısıtlanmaktadır.
18.Kamulaştırmasız el atma davasının tanımı da;idarelerin kamulaştırma işlemi yapmaksızın veyakamulaştırma işlemlerini tamamlamaksızın özelmülkiyete tabi bir taşınmaza fiilen ve sürekli olarak elkoymasına veya üzerine bir tesis yapmasına ya da imarplanlarında taşınmazı kamu yararına tahsis etmesineticesinde mülkiyet hakkının kullanılmasına engelolması olarak ifade edilmiştir. Diğer bir tanım ise,idarenin özel mülkiyete tabi bir taşınmaza hukukaaykırı olarak el koymasıdır.
19.Somut olayda, ifraz sonucu oluşan parsellerden ...pafta,20624 sayılı,2768 m² alanlı parselin belediye hizmet alanı olarak,20625sayılı,47.407,30 m² alanlı parselin ise metro alanıolarak ayrıldığı ve anılan 20624 ve 20625sayılı parsellerin Bayrampaşa Belediyesine hibe edildiği vebuna göre bu ferağla birlikte bu kısımdadavacının mülkiyet hakkının kalmadığı,parselasyon planının hukuka uygun olup olmadığıhususunun tapuda ferağ işlemini bertaraf etmediği, yolsuz tescilveya başkaca tapu iptalini gerektiren bir iddia olursa bunun ancak tapuiptali ve tescili davasında görülüpçözüleceği, dolayısıyla dava tarihindedavacının özel mülkiyetinde bulunmayan taşınmazailişkin olarak kamulaştırmasız el atmadan söz edilemeyeceğianlaşılmaktadır.
20.Kamu idarelerinin, kamu hizmetinin yürütümüsırasında, kamu gücü kullanarak tek yanlı iradeaçıklamalarıyla yapmış oldukları işlemleridari işlem olarak tanımlanmaktadır. Bu tanıma görede, idarelerin İmar Kanunu'nun yukarıda anılan 8. maddesi uyarıncatek yanlı irade açıklamaları ile tesis ettikleri, genelve düzenleyici imar planları, kentsel dönüşüm vegelişim projeleri, bu projeler uyarınca tesis edilen imaruygulamaları, konut tahsisi ve satışı,kamulaştırma, arsa payı tahsisi gibi bireysel işlemler,idari işlem niteliği taşımaktadır.
21.Bu durumda, davacı ile davalı idare arasında yapılananlaşma uyarınca davacıya ait taşınmazın birkısmının bedelsiz kamuya terk edildiği, dava tarihiitibarıyla davacının maliki ya da hissedarı bulunmadığıtaşınmazlara ilişkin somut uyuşmazlığınkamulaştırmadan değil, imar planından ve imar uygulamasındankaynaklandığı anlaşılmakla,uyuşmazlığın davalı idarenin yetkiliorganının kamu gücünü kullanarak, res'en ve tektaraflı olarak tesis ettiği işlem nedeniyle davanın 2577sayılı Kanun'un 2/1-b maddesinde yer alan idari eylem veişlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarargörenler tarafından açılan tam yargı davalarıkapsamında idari yargı yerinde çözümlenmesigerektiği sonucuna varılmıştır.
22.Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak,Danıştay Başsavcısının başvurusunun kabulüile İstanbul 12. Asliye Hukuk Mahkemesinin 06/03/2023 tarih ve E.2022/556sayılı görevlilik kararınınkaldırılması gerekmiştir.
V. HÜKÜM
Açıklanangerekçelerle;
A.Davanın çözümünde İDARİ YARGININGÖREVLİ OLDUĞUNA,
B.Danıştay Başsavcısının BAŞVURUSUNUN KABULÜ ile İstanbul 12. AsliyeHukuk Mahkemesinin 06/03/2023 tarih ve E.2022/556 sayılıGÖREVLİLİK KARARININ KALDIRILMASINA,
16/10/2023tarihinde, OY BİRLİĞİYLE KESİN OLARAK karar verildi.
Başkan Üye Üye Üye
Muammer Nilgün Doğan Eyüp
TOPAL TAŞ AĞIRMAN SARICALAR
Üye Üye Üye
Ahmet Mahmut Bilal
ARSLAN BALLI ÇALIŞKAN