T.C.
UYUŞMAZLIK MAHKEMESİ
ESAS NO : 2024/81
KARAR NO : 2024/98
KARAR TR : 04/03/2024
ÖZET: Meslekî kamu kurumunca verilen ve idari yaptırım niteliği bulunmayan disiplin cezasının iptali istemiyle açılan davanın İDARİ YARGI YERİNDE çözümlenmesi gerektiği hk.
KA R A R
Davacı : ... Turizm Tic. ve San. Ltd. Şti.
Vekili : Av. H. K
Davalı : Türkiye Seyahat AcentalarıBirliği
Vekili : Av. Ç.E
I.DAVA KONUSU OLAY
1.Davacı vekili, müvekkili şirket hakkında "seyahat acentalığı işletmebelgesini ve diğer ilgili evrakları seyahat acentası olmayanüçüncü kişilere hukuka aykırı olarakkullandırdığı" iddiasıyla ve 1618sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun 10. maddesinin (b) bendi ile Seyahat AcentalarıYönetmeliği'nin 5/1/a/3 maddesinin ihlal edildiğinden bahisle,Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliği’nin 10/3/cmaddesi hükmü uyarınca 5.586,28 TL disiplin para cezasıverilmesine ilişkin, Türkiye Seyahat Acentaları BirliğiDisiplin Kurulunun 18/01/2021 tarih ve DK-24-155 sayılıkararının kaldırılması istemiyle idari yargıyerinde dava açmıştır.
II. UYUŞMAZLIĞA İLİŞKİNBAŞVURU SÜRECİ
A. İdari Yargıda
2. İstanbul 10. İdare Mahkemesi 30/11/2022tarih ve E.2021/1047, K.2022/2185sayılı kararı ile,davanın görev yönünden reddine karar vermiş,tarafların istinaf etmemesi üzerine karar kesinleşmiştir.Kararın ilgili kısmı şöyledir:
"Dava dosyasınınincelenmesinden; davalı idarenin denetim görevlilerince 24/02/2020tarihinde yapılan denetim esnasında, Türkiye SeyahatAcentaları Birliği üyesi olarak işletme belgesi sahibi olandavacı şirketin, uhdesinde bulunan işletme belgesini, seyahatacentesi olmayan üçüncü kişiyekiraladığının tespit edildiğinden bahisle tutanakdüzenlendiği, söz konusu tutanağa istinaden davacıya,Bakanlık, diğer resmi kurumlar ve Birlik tarafından mevzuatauygun olarak alınmış kararlara aykırı hareketettiği gerekçesiyle 1618 sayılı Seyahat AcentalarıVe Seyahat Acentaları Birliği Kanunu'nun 10/b maddesi gereğince5.586,28-TL para cezası verilmesine ilişkin 18/01/2021 tarih veDK-24-155 sayılı Türkiye Seyahat Acentaları BirliğiDisiplin Kurulu işleminin tesis edildiği, anılan işleminiptali istemiyle de bakılan davanınaçıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacıya, 1618sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun 10/b maddesinin ihlali nedeniyle verilen paracezasının iptali istemiyle açılan davada, 1618sayılı Kanun'da, bu kanun kapsamında verilen para cezalarınakarşı açılacak davalarda görevli Mahkeme olarakİdare Mahkemesinin gösterilmemesi ve yine 5326 sayılıKanun'un 27. maddesinin, 8. fıkrası kapsamında idari paracezasının verildiği işlem kapsamında idariyargının görev alanına giren bir kararın dabulunmaması nedeniyle, dava konusu uyuşmazlığıngörüm ve çözümünde adli yargıMahkemelerinin görevli olduğu sonucunavarılmıştır."
3.Davacı vekili, bu kez aynı istemleadli yargı yerinde davaaçmıştır.
B. Adli Yargıda
4. İstanbul Anadolu 1. Sulh Ceza Hakimliği14/12/2023 tarih ve Değ. İş No.2023/1672 sayılı kararıile, verilen para cezasına karşı idare mahkemesindedava açılması gerektiğinden başvurunun görev yönünden reddine kararvermiş, tarafların itiraz etmemesi üzerine kararkesinleşmiştir. Kararın ilgili kısmışöyledir :
" İdari yaptırımkararı ile ilgili düzenlenen tahkikat evrakı ve idariyaptırım kararı onaylı suretleri Hakimliğimizce celpedilmiş, evrak üzerinde yapılan incelemede; 5362Sayılı Kanunun 24/5 maddesinde "disiplin kurulunca verilencezalar on gün içinde ilgililere yazılı olaraktebliğ edilir. İlgililer bu karara karşı tebellüğtarihinden itibaren onbeş gün içinde yetkili idare mahkemesinedava açabilirler. Davanın açılmış olmasıidarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. Dava, zaruretgörülmeyen hallerde, evrak üzerinden inceleme yapılarak enkısa sürede sonuçlandırılır. Yetkili idaremahkemesince verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesinebaşvurulabilir. Bölge idare mahkemesinin verdiği kararlarkesindir." hükmünün yer aldığı, bu haliyle5362 sayılı Kanun'un 24/5 maddesine göre verilen paracezasına karşı idare mahkemesinde dava açılmasıgerektiğinden idari yargının görevinde olmasınedeniyle itirazın reddine..."
III. İLGİLİ HUKUK
A. Mevzuat
5.Anayasa'nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasışöyledir:
"Kamutüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle kurulur."
6.Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli birmesleğe mensup olanların müşterekihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerinikolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarakgelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ileve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü vegüveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakınıkorumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleritarafından kanunda gösterilen usullere göre yargıgözetimi altında, gizli oyla seçilen kamutüzelkişilikleridir."
7.1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat AcentalarıBirliği Kanunu'nun "Seyahatacentalarının yükümlülükleri" başlıklı10. maddesinin (b) bendinde, "müşteriyialdatıcı, kamu güvenini sarsıcı ve ülke turizminibaltalayıcı davranışlarda bulunmamak", seyahatacentalarının uymak zorunda olduğu hususlar arasındasayılmıştır.
8.1618 sayılı Kanun'un "Amaçve Kuruluş" başlıklı 32. maddesişöyledir:
"Seyahatacentaları, seyahat acentalığı mesleğinin yurtekonomisi ve turizmine uygun surette gelişmesini sağlayıcıtedbirleri almak ve mesleki ahlak ve tesanüdü korumak amaciyleSeyahat Acentaları Birliği adı altında tüzelkişiliği haiz bir birlik kurarlar. Seyahat acentalarının bubirliğe üye olmaları zorunludur.
Seyahat AcentalarıBirliğinin merkezi İstanbul'dadır. Birlik gerekligörülen yerlerde merkeze bağlı şubeleraçabilir. Yönetim Kurulu, merkeze bağlı şubebürosunun kadroları ile şube müdürünü tespitve tayin eder."
9.1618 sayılı Kanun'un "Birliğingörevleri" başlıklı 33. maddesişöyledir:
"Seyahat AcentalarıBirliğinin görevi, pazar araştırmaları ve seyahatacentalığı konusunda incelemeler yapmak, birlik üyeleriarasındaki haksız rekabetin önlenmesi hususunda gereklitedbirler almak, seyahat acentaları personelinin yetiştirilmesiiçin kurslar ve seminerler düzenlemek, Bakanlıkçaistendiğinde görüş bildirmek, uluslararasıkuruluşlarda seyahat acentalarını temsil etmek, bu kanunda ve 34üncü maddenin son fıkrasında bahsedilen yönetmeliktebelirtilen diğer görevleri ifa etmektir.
Birlik, acentalıkmesleğinin vakar ve haysiyetine uymayan hareketlerden dolayı birliküyelerine disiplin cezası verir. (İptal ikinci cümle:Anayasa Mahkemesi’nin 22/3/2023 Tarihli ve E: 2022/156, K: 2023/58Sayılı Kararı ile)"
10.05/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat AcentalarıYönetmeliği'nin "Seyahatacentalarının hizmetleri" başlıklı5.maddesinin 1/a/3 fıkrası/bendi şöyledir:
"(1) Seyahatacentalarının hizmetleri şunlardır:
a) Seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna görekurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciyeyönelik olarak bir bedel karşılığında seyahatacentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlananhizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlartarafından yapılması yasaktır. Seyahat acentalarınamünhasır hizmetler şunlardır:
(...)
3) Seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerintamamını ya da bir kısmını ürün sahibiseyahat acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satar,
(...)"
11.03/06/2018 tarihli ve 30440 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanarak yürürlüğe giren Seyahat AcentalarıBirliği Yönetmeliği'nin "Disiplinkurulu ve disiplin cezaları" başlıklı 10.maddesi şöyledir:
"1-Disiplin Kurulu,üç kişiden oluşur ve Genel Kurul tarafındanüyeleri arasından seçilir. Genel Kurulda ayrıcaüç yedek üye seçilir. Disiplin Kurulu üyelerincebir üye başkan olarak seçilir. Toplantı ve karar yetersayısı üçtür.
2-Disiplin Kurulu, Birliküyelerinin acentalık, tanıtım ve reklam faaliyetlerindeKanun, Yönetmelik ve mesleki etik ilkelere uygun davranıpdavranmadığını kendisine iletilen ihbar ya daşikâyet üzerine soruşturmaya yetkilidir.
3-Soruşturmanıntamamlanmasını müteakip kusurlu olduğu tespit edilenüye hakkında kusurun niteliğine göreaşağıdaki cezalar uygulanır;
a) Uyarma cezası: Seyahatacentası meslek ilkelerine aykırı davranan, Birliğekarşı üyelik görev ve yükümlülükleriniyerine getirmeyen, yıllık aidat borcunu yıl sonuna kadarkapatmayan, Birliğin itibarını zedeleyici fiil ve beyanlardabulunan, tüketici ve diğer kişilerle olan ilişkilerdeterbiye ve nezakete aykırı davranışlarda bulunanüyenin, mesleki faaliyetlerinde ve davranışlarında dahadikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir. Üye,bir yıl içerisinde uyarma cezası gerektiren fiilitekrarlaması halinde kınama cezası ile cezalandırılır.
b) Kınama cezası:Tüketicilere ve diğer kişilere olan taahhütlerini yerinegetirmeyen veya bunlara karşı haksız ithamda bulunan,müşterilerini, tüketicileri veya diğer kişilerialdatan, rekabeti bozucu davranışlarda veya haksız rekabettebulunan ya da mükerrer uyarma cezası alan üyeye meslekifaaliyetinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazıile bildirilmesidir. Üye, bir yıl içerisinde kınamacezasını gerektiren fiili tekrarlaması halinde para cezasıile cezalandırılır.
c) Para cezası: ÜyeninBakanlık, diğer resmi kurumlar ve Birlik tarafından mevzuatauygun olarak alınmış kararlara aykırı hareket etmesiveya mükerrer kınama cezası almasından dolayı paracezası ile cezalandırılmasıdır. Para cezalarıBirliğe gelir kaydedilir. Verilecek para cezası kusurunişlendiği yıla ait üyelik aidatının ikikatıdır. Üyenin para cezası verilmesini gerektiren eylem vedavranışlarının aynı eylem ve davranışolmasına bakılmaksızın bir yıl içerisindetekrarında verilecek ceza yıllık aidatın beş katıolarak uygulanır.
ç) Geçici veya uzunsüreli üyelikten çıkarma cezası: Üyenin seyahatacentası sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecedeyüz kızartıcı ve utanç verici hareketleriyle huzur,sükûn ve çalışma düzenini bozucu eylem vedavranışlarda bulunması karşısında, Birliküyeliğinden geçici veya uzun süreli olarakçıkarılması ve bu süre içerisinde meslekifaaliyetini yürütememesidir. Geçici çıkarmacezası bir aydan az altı aydan fazla, uzun süreliçıkarma cezası altı aydan az iki yıldan fazlaolamaz.
4-Kararlar, karar tarihini takipeden altmış gün içerisinde Yönetim Kurulutarafından uygulanır. Geçici veya uzun süreliüyelikten çıkarma cezasının süresi,cezanın Bakanlık tarafından seyahat acentasına tebliğtarihinden itibaren başlar.
5-Kanun ve bu Yönetmeliktehüküm bulunmayan hallerde, Disiplin Kurulunun işleyişineilişkin hususlar, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar MeslekKuruluşları Kanununun 24 üncü maddesinde yer alanhükümlere göre yürütülür."
12.5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek KuruluşlarıKanunu'nun, yukarıda anılan Kanun ve Yönetmeliğinhüküm bulunmayan ve "DisiplinKurulunun işleyişine ilişkin hususların"yer aldığı, "Disiplinkurulu ve disiplin cezaları" başlıklı 24.maddesinin ilk beş fıkrası şöyledir:
"Birlik disiplin kurulubirliğe bağlı oda üyelerinin meslekî faaliyetlerisırasında meslek ahlakı ile bağdaşmayan hareket veişlemlerini soruşturmaya ve durumun niteliğine veağırlık derecesine göre bu maddede belirtilen disiplincezalarını vermeye yetkilidir.
Disiplin kurulu kendi üyeleriarasından bir başkan seçer. Disiplin kurulunun sekreterlikişleri birlik tarafından yerine getirilir. Disiplin kuruluüyeleri arasında eksilme olduğu takdirde, yedek üyelerdengenel kuruldaki seçimde en fazla oy alanlar, oylarıneşitliği halinde listeye göre sırayla disiplin kuruluncayazılı olarak disiplin kuruluna çağrılır.
Üyenin yazılısavunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Disiplinkurulunun yedi günden az olmamak üzere verdiği süreiçinde savunma yapmayan üye, savunma hakkındanvazgeçmiş sayılır.
Disiplin kurulu kendilerine intikaleden ihbar ve şikâyetleri en çok bir ay içindesoruşturmaya başlar ve en geç üç ay içindesonuçlandırır.
Disiplin kurulunca verilen cezalaron gün içinde ilgililere yazılı olarak tebliğedilir. İlgililer bu karara karşı tebellüğ tarihindenitibaren onbeş gün içinde yetkili idare mahkemesine davaaçabilirler. Davanın açılmış olmasıidarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz. Dava, zaruretgörülmeyen hallerde, evrak üzerinden inceleme yapılarak enkısa sürede sonuçlandırılır. Yetkili idaremahkemesince verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesinebaşvurulabilir. Bölge idare mahkemesinin verdiği kararlarkesindir."
13.2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari Dava Türleri ve İdariYargı Yetkisinin Sınırı”başlıklı 2. maddesinin değişik 1 numaralı bendişöyledir:
"İdari dava türlerişunlardır:
a) İdarî işlemlerhakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biriile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleriiçin menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılaniptal davaları,
b) İdari eylem veişlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtelolanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
c) Tahkim yoluöngörülen imtiyaz şartlaşma vesözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç,kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılanher türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflararasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkindavalar"
B. Yargı Kararı
14.Uyuşmazlık Mahkemesinin 08/07/2019 tarihli ve E.2019/364, K.2019/402 sayılı kararında, "incelenen uyuşmazlıkta, 1618sayılı Kanun’un 30. maddesi uyarınca verilen idari paracezasının, 5326 sayılı Kanun’un 16. maddesindebelirtilen idari yaptırım türlerinden biri olduğu, 1618sayılı Kanun’da idari para cezasına itiraz konusundagörevli mahkemenin gösterilmediğianlaşılmıştır. Bu durumda, Kabahatler Kanunu’nun5560 sayılı Kanun’la değişik 3. maddesindebelirtildiği üzere, idari yaptırım kararlarınakarşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğerkanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağınedeniyle, görevli mahkemenin belirlenmesinde 5326 sayılı Yasahükümleridikkate alınacağından, idari paracezasına karşı açılan davanın görümve çözümünde, anılan Kanunun 27. maddesinin (1)numaralı bendi uyarınca adli yargı yerinin görevliolduğu sonucuna varılmıştır." denilmiştir.
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
A. İlk İnceleme
15.Uyuşmazlık Mahkemesinin Rıdvan GÜLEÇ'inBaşkanlığında, Üyeler Nilgün TAŞ, EyüpSARICALAR, Muharrem ÜRGÜP, Ahmet ARSLAN, Mahmut BALLI ve BilalÇALIŞKAN'ın katılımlarıyla yapılan04/03/2024 tarihli toplantısında; 2247 sayılı Kanun'un 27.maddesi gereğince yapılan incelemeye göre, adli ve idariyargı yerleri arasında anılan Kanun'un 14. maddesindeöngörülen biçimde olumsuz görevuyuşmazlığı doğduğu, adli yargıdosyasının 15. maddede belirtilen hüküm doğrultusundadavacı vekilinin istemi üzerine son görevsizlik kararınıveren Mahkemece, ekinde idari yargı dosyasının sureti ilebirlikte Uyuşmazlık Mahkemesine gönderildiği vesonuçta usule ilişkin herhangi bir noksanlıkbulunmadığı anlaşıldığından, görevuyuşmazlığının esasının incelenmesine oybirliği ile karar verildi.
B. Esasın İncelenmesi
16.Raportör-Hâkim Süleyman ARIDURU'nun davanınçözümünde idari yargının görevliolduğu yolundaki raporu ile dosyadaki belgeler okunduktan, ilgiliBaşsavcılarca görevlendirilen Yargıtay CumhuriyetSavcısı Halil İbrahim ÇİFTÇİ ileDanıştay Savcısı Yakup BAL’ın davada idariyargının görevli olduğu yolundaki sözlüaçıklamaları da dinlendikten sonra, gereğigörüşülüp düşünüldü:
17.Dava, seyahat acentalığı işletme belgesini ve diğerilgili evrakı seyahat acentası olmayan üçüncükişilere hukuka aykırı olarakkullandırdığından bahisle 1618 sayılı Kanunu'nun10.maddesinin (b) bendi ve Seyahat Acentaları Yönetmeliği'nin5/1/a/3 maddesinin ihlali nedeniyle Seyahat Acentaları BirliğiYönetmeliği’nin 10/3/c madde hükmü uyarınca,Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kurulunun 18/01/2021tarih ve DK-24-155 sayılı kararıylaverilen 5.586,28 TL disiplinpara cezasının iptali istemiyleaçılmıştır.
18.Yukarıda anılan Anayasa ve mevzuat hükümlerinin birliktedeğerlendirilmesinden; Türkiye Seyahat AcentalarıBirliği'nin (TÜRSAB) kanunla kurulmuş olması veamacının da anayasal tanıma uygun düşmesikarşısında, birliğin bir mesleki kamukurumu ve kamutüzelkişisi olduğu açıktır. Her ne kadarkuruluş kanununda birliğin meslekikamu kurumu niteliğini haizolduğuna ilişkin bir ibare yer almamışsa da; kanunlakurulmuş olması, yüklendiği kamu hizmeti ve disiplinkurulunun işleyişine ilişkin hükümlerde kamutüzelkişisi olan esnaf ve sanatkarlar meslek odalarınındüzenlendiği 5362 sayılı Kanun'a atıfta bulunması,birliğin mesleki kamu kurumu niteliğini ortaya koymasıbakımından yeterlidir. (bkz. Danıştay Sekizinci Dairenin16/11/1999 tarihli ve E.1999/6358, K.1999/6243 sayılı kararı.)
19.Uyuşmazlık Mahkemesince daha evvel verilen bir kararda, 1618sayılı Kanun'un 30.maddesinde düzenlenen ve kabahatniteliğindeki idari yaptırıma (idari para cezası)ilişkin uyuşmazlıkta, 5326 sayılı Kanunhükümleri dikkate alınarak karar verilmiştir.
20.Somut olayda ise, kamu tüzelkişisi olan Türkiye SeyahatAcentaları Birliği Disiplin Kurulunca verilen disiplin paracezasınıniptali istenilmiştir. Disiplin Kurulunca verilen paracezasının idari yaptırım niteliğindeidari paracezası olmadığı, birlik üyesi olan davacınınacentelik faaliyetlerinde Kanun, Yönetmelik ve mesleki etik ilkelere uygundavranıp davranmadığına ilişkin bir karar olduğuanlaşılmaktadır.
21.Bu durumda, mesleki kamu kurumu olan ve kamu tüzel kişiliğinihaiz Türkiye Seyahat Acentaları Birliği Disiplin Kuruluncaverilen disiplin cezasının iptali istemiyle açılandavanın, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde düzenlenen biridari dava türü olduğu ve uyuşmazlığınesasının çözümünde idari yargı yerinin görevliolduğu sonucuna varılmıştır.
22.Yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak,İstanbul 10. İdare Mahkemesinin 30/11/2022 tarih ve E.2021/1047,K.2022/2185 sayılı görevsizlik kararınınkaldırılmasına karar verilmesi gerekmiştir.
V. HÜKÜM
Açıklanangerekçelerle;
A.Davanın çözümünde İDARİ YARGIYERİNİN GÖREVLİ OLDUĞUNA,
B. İstanbul10. İdare Mahkemesinin 30/11/2022 tarih ve E.2021/1047, K.2022/2185sayılı GÖREVSİZLİKKARARININ KALDIRILMASINA,
04/03/2024tarihinde, OY BİRLİĞİ İLE KESİN OLARAK kararverildi.
Başkan Üye Üye Üye
Rıdvan Nilgün Eyüp Muharrem
GÜLEÇ TAŞ SARICALAR ÜRGÜP
Üye Üye Üye
Ahmet Mahmut Bilal
ARSLAN BALLI ÇALIŞKAN