Valico S.r.l. c. Italie (déc.)

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 84

Mars 2006

Valico S.r.l. c. Italie (déc.) - 70074/01

Décision 21.3.2006 [Section IV]

article 1 du Protocole n° 1

article 1 al. 1 du Protocole n° 1

Biens

Infliction d’une amende à la société requérante pour avoir érigé un immeuble en violation d’un permis de construire: irrecevable

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Accès à un tribunal

Infliction par une autorité administrative d’une amende à la société requérante pour avoir érigé un immeuble en violation d’un permis de construire: irrecevable

Article 7

Article 7-1

Nullum crimen sine lege

Caractère pénal de l’amende infligée à la société requérante pour avoir érigé un immeuble en violation d’un permis de construire: irrecevable

En juin 1993, la société requérante acheta à la mairie d’une commune la portion de terrain nécessaire à la construction d’un complexe hôtelier, dont le projet détaillé avait été approuvé par le conseil municipal en 1986. Le même jour, la société requérante et la mairie signèrent un accord précisant que, conformément à un décret ministériel en matière de protection du paysage et de l’environnement, la construction de cet immeuble avait été autorisée par une délibération du conseil régional. Peu après, la mairie octroya à la société requérante un permis de construire qui renvoyait au plan détaillé établi en 1986, tel que modifié en 1991 et 1993. Les travaux de construction commencèrent en juillet 1993. La société requérante prétend avoir été contrainte de déplacer l’immeuble de quelques mètres vers le nord pour respecter la modification apportée en 1993 au plan détaillé. En 1996, une commission extraordinaire de la mairie ordonna la suspension des travaux au motif que le déplacement de l’immeuble enfreignait le permis de construire de 1993. Par ailleurs, la mairie infligea à la société requérante, en vertu de l’article 16(5) de la loi régionale n°20 du 3 avril 1989, une amende équivalente à 100% de la valeur de l’ouvrage. La société requérante saisit le tribunal administratif régional. En juillet 1997, celui-ci d'une part déclara que la modification de 1993 au projet détaillé était régulière, et d'autre part rejeta le recours de la société requérante contestant le montant de l’amende. La décision du tribunal administratif régional fut confirmée par le Conseil d'Etat, qui estima que le déplacement de l'immeuble avait profondément modifié l'œuvre originale et que dès lors, la conformité de la construction aux dispositions en matière de protection du paysage aurait dû faire l'objet d'une nouvelle appréciation de la part de l'administration régionale. Il précisa que, si l'absence d'atteinte au paysage constituait un obstacle à la démolition de l’immeuble, cela n’empêchait pas l’infliction de l’amende, qui sanctionnait l’omission de soumettre le projet de construction modifié à l’autorité régionale compétente.

Irrecevable sous l’angle de l’article 1 du Protocole n° 1 : L’infliction d’une amende est en principe une ingérence dans le droit garanti par le premier alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1 puisqu’elle prive la personne concernée d’un élément de propriété, à savoir de la somme qu’elle doit payer. Cette disposition trouve donc à s’appliquer. L’ingérence litigieuse était prévue par la loi et poursuivait le but légitime de protéger le paysage et d’aménager le territoire d’une manière rationnelle et compatible avec le respect de l’environnement. Reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de la société requérante. A cet égard, le déplacement de l’immeuble en question a emporté violation des règles de droit en matière de planification et d’aménagement du territoire, et la décision concernant l’opportunité de sanctionner un tel comportement par une sanction économique à caractère dissuasif, telle qu’une amende, relève de la marge d’appréciation des Etats contractants. Si la sanction infligée à la société requérante peut de prime abord sembler excessive, il convient de souligner que le déplacement de l’immeuble a modifié d’une manière substantielle le projet original. De plus, il s’agissait d’un projet immobilier d’envergure, et la gravité d'une sanction dissuasive doit être proportionnée à l’importance des intérêts en jeu. Enfin, la démolition de l’immeuble n’a pas été ordonnée. Dès lors, les autorités italiennes ont ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général et le respect du droit de propriété de la société requérante : manifestement mal fondée.

Irrecevable sous l’angle de l’article 7 de la Convention : Il faut déterminer si la sanction pécuniaire infligée à la société requérante constituait une « peine » au sens autonome donné à ce terme par l’article 7(1) de la Convention. La sanction prévue par l’article 16(5) de la loi régionale n° 20 du 3 avril 1989 ne tend pas à la réparation pécuniaire d'un préjudice, mais vise pour l'essentiel à punir le contrevenant pour empêcher la réitération de manquements aux conditions fixées par le conseil régional en matière de construction. Elle est donc à la fois préventive et répressive, cette dernière caractéristique étant celle qui distingue d’habitude les sanctions pénales. En outre, la gravité de la sanction encourue et de celle réellement infligée revêt de l’importance et, en l'espèce, l'amende exigée de la société requérante était très élevée. Certes, elle ne pouvait être convertie en peine d’emprisonnement en cas de non‑paiement, et elle a été infligée à la société requérante pour des raisons objectives sans qu’il ait été nécessaire d’établir l’existence d’une intention délictueuse ou d’une négligence de sa part, mais ces éléments ne sont pas déterminant quant à la qualification « pénale » de l’infraction. En somme, les aspects de l’affaire qui présentent une coloration pénale prédominent et, additionnés et combinés, confèrent à l’amende en question le caractère d’une « peine » au sens de l’article 7, lequel trouve donc à s’appliquer.

Quant au fond du grief, nul ne conteste que l'amende était prévue par une « loi » accessible, mais quant à sa prévisibilité, la société requérante affirme qu’il n’était pas clairement établi si la sanction litigieuse pouvait être infligée même en l’absence d’atteinte au paysage. La Cour estime cependant que l’interprétation de la disposition applicable retenue par les juridictions internes était raisonnablement prévisible. En effet, même si le Conseil d’Etat a précisé seulement en 2000 que le paiement de l'amende pouvait être exigé même en l’absence d’atteinte avérée au paysage, la société requérante, professionnelle du secteur de la construction, devait savoir qu’en omettant de soumettre le nouveau projet à une autorisation préalable elle encourait le risque de se voir infliger la sanction prévue par la disposition applicable. En outre, cette disposition indiquait clairement que le montant de l’amende était égal à 100% de la valeur de l’ouvrage exécuté. Dès lors, aucune apparence de violation de l'article 7 ne peut être décelée : manifestement mal fondée.

Irrecevable sous l’angle de l’article 6 de la Convention : L’amende litigieuse s’analysant en une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention, la disposition légale transgressée par la société requérante réprimait une infraction de caractère pénal au regard de l’article 6. Pareille peine peut, comme en l’espèce, être infligée par une autorité administrative ne répondant pas aux exigences de l’article 6, sous réserve cependant que la décision de cette autorité soit soumise au contrôle ultérieur qu’un organe de pleine juridiction. En l’espèce, la société requérante a pu contester la sanction administrative devant le tribunal administratif régional, puis devant le Conseil d’Etat, et que ces juridictions, loin de se limiter à un simple contrôle de légalité, ont examiné l’ensemble des allégations de fait et de droit de la société requérante et ont vérifié si l’administration, par rapport aux circonstances particulières de l’affaire, avait fait un usage approprié de ses pouvoirs. Dès lors, aucune violation de l’article 6 ne peut être décelée en l’espèce : manifestement mal fondée.

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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