Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 145
Octobre 2011
Valkov et autres c. Bulgarie - 2033/04
Arrêt 25.10.2011 [Section IV]
article 1 du Protocole n° 1
article 1 al. 1 du Protocole n° 1
Respect des biens
Plafonnement des pensions de retraite : non-violation
En fait – Le code de la sécurité sociale de 1999, entré en vigueur le 1er janvier 2000, a profondément réformé le système des retraites en Bulgarie, instaurant trois régimes. Le premier régime, dit de base, est obligatoire, public et financé principalement par les cotisations sociales et par des dotations prélevées sur le budget de l’Etat. Les pensions de retraite qui en relèvent ne sont pas imposables mais elles sont plafonnées (les régimes antérieurs prévoyaient eux aussi diverses formes de plafonds*). Outre les pensions de retraite, les allocations de viduité et d’incapacité, ainsi que certaines prestations sociales, sont financées par le premier régime. Le deuxième régime, qui est applicable aux personnes nées après le 1er janvier 1960, est obligatoire et non imposable. Le troisième régime, ouvert à tous et facultatif, recueille des cotisations d’un montant librement fixé par les participants. Les cotisations aux second et troisième régimes sont en corrélation directe avec les prestations que les assurés en attendent en retour.
Les requérants sont des pensionnaires partis à la retraite à diverses dates entre 1979 et 2002. Dans leurs requêtes introduites devant la Cour européenne, ils se plaignent sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 du plafonnement légal de leurs pensions, qui s’applique dès que le montant mensuel nominal de celles-ci dépasse le seuil maximal fixé par la loi. Sous l’angle de l’article 14 de la Convention, en combinaison avec l’article 1 du Protocole no 1, ils se disent également victimes d’une discrimination par rapport non seulement aux retraités dont la pension est inférieure au plafond mais aussi à certains hauts fonctionnaires dont les pensions ne sont pas plafonnées.
En droit – Article 1 du Protocole no 1 : si l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit en lui-même aucun droit à une pension d’un montant particulier, dès lors qu’un Etat contractant met en place une législation prévoyant un droit au versement d’une pension – que celui-ci dépende ou non du versement préalable de cotisations –, cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions. La réduction ou la suppression de cette pension peut donc s’analyser en une atteinte au droit au respect des biens. En l’espèce, il n’est pas contesté que l’atteinte en question est prévue par la loi et par la Convention.
L’atteinte en question poursuit un but légitime dans l’intérêt général. Lorsqu’elle a confirmé la validité du plafonnement, la Cour constitutionnelle a jugé que celui-ci était motivé par « les exigences de la justice sociale ». La Cour, quant à elle, estime qu’il n’est pas illégitime pour le législateur bulgare d’avoir tenu compte de considérations sociales et que son jugement en la matière n’était pas manifestement dépourvu de tout fondement raisonnable. Les régimes de retraite de différents pays varient quant à l’importance relative accordée à la redistribution par rapport à la capitalisation. Des études comparatives de la Banque mondiale et de l’OCDE montrent que, si certains Etats contractants estiment plus important d’accorder à tous les travailleurs des taux de remplacement des salaires identiques ou très similaires en rattachant dans une large mesure les pensions aux cotisations antérieures, l’accent est mis dans d’autres pays sur le caractère adéquat de leurs montants, avec peu de rapport ou sans rapport entre les pensions et les cotisations antérieures. Tel est au premier chef le choix des autorités nationales, qui jouissent d’une légitimité démocratique directe et sont mieux placées qu’un tribunal international pour apprécier les besoins et le contexte locaux.
En ce qui concerne la proportionnalité, plafonner les pensions du premier régime est une mesure qui n’est pas en elle-même disproportionnée et relève plutôt de la marge d’appréciation de l’Etat dans la réglementation de sa politique sociale. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour prend en compte les éléments suivants. Premièrement, contrairement aux deuxième et troisième régimes, dont les cotisations présentent une corrélation directe avec les prestations que les assurés attendent en retour, les cotisations du premier régime que les requérants ont versées n’ont pas de lien exclusif avec leurs pensions de retraite et ne peuvent donc être considérées comme donnant droit à des pensions en proportion. En effet, dans le cas de certains requérants, le gros des cotisations a été payé sous un régime économique différent dans lequel les pensions de retraite faisaient partie intégrante du budget de l’Etat et où le contexte économique était très différent. Deuxièmement, le plafonnement des retraites a été instauré et maintenu à une époque où le système de retraite bulgare était profondément réformé dans le cadre du passage du pays d’une économie entièrement publique, centralisée et planifiée vers la propriété privée et une économie de marché. Maintenir le plafonnement pouvait passer pour une mesure de transition accompagnant la transformation générale du système de retraite vers un équilibrage global du montant des prestations versées et l’Etat jouit d’une marge d’appréciation étendue lorsqu’il légifère dans le cadre d’un changement de régime politique ou économique. Troisièmement, les requérants n’ont dû subir qu’une réduction raisonnable et proportionnée de leurs droits à la retraite, au lieu de les perdre totalement. Leurs pensions mensuelles, en réalité, n’ont pas diminué et ils n’ont pas été totalement privés de leur seul moyen de subsistance. Figurant parmi les retraités les mieux lotis en Bulgarie, on ne peut guère dire des requérants qu’ils supportent un fardeau excessif et disproportionné ni qu’ils aient subi une atteinte dans la substance même de leur droit à la retraite. Quatrièmement, les régimes de retraite publics sont fondés sur le principe de la solidarité entre cotisants et bénéficiaires. A l’instar des autres régimes de retraite, ils expriment la solidarité de la société envers ses membres vulnérables et ne peuvent donc être assimilés aux régimes d’assurance privés. Enfin, le plafond des retraites a été relevé au fil des ans, si bien que, de manière générale, il touche beaucoup moins de retraités.
Conclusion : non-violation (six voix contre une).
Article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 : s’agissant du grief tiré par les requérants du régime différent auquel ils sont soumis par rapport aux retraités dont les pensions sont inférieures au plafond et qui ne sont donc pas touchés par celui-ci, la Cour ne voit aucune raison de s’écarter de son constat sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 selon lequel, compte tenu de sa marge d’appréciation, le législateur bulgare n’a pas transgressé le principe de la proportionnalité. Pour ce qui est de la discrimination dont ils feraient l’objet par rapport aux hauts fonctionnaires retraités, dont la pension n’est pas plafonnée, la Cour estime que le statut de fonctionnaire, ou tous les autres statuts en question, peut relever de « toute autre situation » au sens de l’article 14. Cependant, les requérants ne sont pas parvenus à démontrer que, en ce qui concerne les pensions de retraite, ils se trouvaient dans une situation comparable à celle des retraités de la haute fonction publique. Il est selon eux impossible d’établir une distinction valable, sur le plan des retraites, entre la nature de leurs fonctions respectives. Cependant, la Cour n’est pas disposée à tirer des conclusions sur ce terrain-là. Il s’agit de choix politiques qui sont en principe l’apanage des autorités nationales, lesquelles jouissent d’une légitimité démocratique directe et sont mieux placées qu’un tribunal international pour apprécier les besoins et le contexte locaux.
Conclusion : non-violation (unanimité).
* En vertu de la loi de 1957 sur la retraite, tel que modifiée au fil des ans.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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