VALLE PIERIMPIE SOCIETA AGRICOLA S.P.A. c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 46154/11
VALLE PIERIMPIE SOCIETA AGRICOLA S.P.A.
contre l’Italie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 18 juin 2013 en une Chambre composée de :

Danutė Jočienė, présidente,
Guido Raimondi,
Peer Lorenzen,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 26 juillet 2011,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. La requérante, Valle Pierimpiè Società Agricola, est une société anonyme italienne. Elle est représentée devant la Cour par Me U. Ruffolo, avocat à Bologne.

2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

3. La requérante avait acheté par un acte de vente notarié un complexe immobilier et productif dénommé Valle Pierimpiè, sis dans une lagune dans la province de Venise. Ce complexe fait partie de ce que l’on appelle localement les « vallées de pêche » (valli da pesca), expression désignant des terrains avec des étendues d’eau circonscrites par des barrières. La requérante exploita ce complexe pour une forme particulière d’élevage piscicole.

4. Les 24 juin 1989, 10 juin 1991 et 27 avril 1994, la direction provinciale de l’administration financière (intendenza di finanza) de Padoue intima à la requérante de quitter les terrains qu’elle occupait car ces derniers appartenaient au domaine public (demanio publico).

A. La procédure de première instance

5. Le 24 juin 1994, la requérante assigna les ministères des Finances, des Transports, de la Navigation et des Travaux publics devant le tribunal de Venise afin d’obtenir une déclaration selon laquelle elle était la propriétaire de la vallée de pêche Valle Pierimpiè. La requérante souligna que cette dernière avait été transmise entre particuliers par des titres de vente remontant au XVe siècle, qu’en 1886 elle avait été mise en vente par le tribunal civil de Venise et qu’elle avait toujours été une propriété privée, comme il ressortait de la législation autrichienne (la Vénétie faisait partie de l’empire austro-hongrois jusqu’en 1866) et des inscriptions dans le registre immobilier public et au cadastre.

6. Par un jugement du 18 mars 2004, dont le texte fut déposé au greffe le 24 mai 2004, le tribunal déclara que la vallée de pêche Valle Pierimpiè appartenait au domaine de l’Etat et que la requérante devait payer à l’administration, pour l’occupation abusive de cette vallée, une indemnité dont le montant devrait être fixé à l’issue d’une procédure civile séparée.

7. Le tribunal observa qu’aux termes de l’article 28 du code de la navigation (« CN »), le domaine maritime de l’Etat était formé, entre autres, par les lagunes et les bassins d’eau qui, au moins à une certaine période de l’année, communiquent librement avec la mer, et par les canaux dont l’utilisation correspond aux usages publics de la mer. En particulier, les lagunes appartenaient à l’Etat indépendamment du caractère public ou privé de leur utilisation. Ceci était confirmé par les dispositions spéciales concernant la lagune de Venise, notamment l’article 1 du décret-loi royal no 1853 de 1936 et l’article 1 de la loi no 366 de 1963. Ces lois établissaient que la lagune de Venise faisait partie du domaine maritime, mais elles ne précisaient pas la nature juridique des vallées de pêche, qui étaient des bassins d’eau séparés de la lagune.

8. Le tribunal rappela que la jurisprudence avait clarifié les paramètres d’appréciation de la domanialité des vallées de pêche ; pour appartenir au domaine de l’Etat, celles-ci devaient remplir les conditions suivantes : a) faire physiquement partie de la lagune et donc de la mer, avec laquelle elles devaient communiquer ; b) se prêter à l’un des usages publics de la mer. S’appuyant sur les résultats d’une expertise ordonnée au cours du procès, le tribunal parvint à la conclusion que la vallée de pêche Valle Pierimpiè ne faisait pas partie de la lagune de Venise et ne communiquait presque pas avec l’extérieur. L’administration soutenait cependant que la vallée communiquait avec la mer à l’époque de l’entrée en vigueur du CN (1942) et ceci était confirmé par l’expert commis d’office. Or, l’appartenance au domaine de l’Etat ne pouvait cesser tacitement, un acte formel de l’administration étant nécessaire à cet égard. Il restait donc à déterminer si, par sa morphologie, la vallée en question était apte aux « usages publics de la mer » (usi pubblici del mare), à savoir, la navigation, la pêche et la baignade. Si la navigation et la baignade étaient, de facto, impossibles ou difficiles, la pêche d’élevage était couramment exercée dans la vallée. Ceci suffisait pour affirmer que la Valle Pierimpiè faisait partie du domaine maritime de l’Etat.

B. L’appel

9. La requérante fit appel de ce jugement.

10. Par un arrêt du 3 avril 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 10 juin 2008, la cour d’appel de Venise confirma la décision de première instance.

11. La cour d’appel observa que selon le règlement de police de la lagune (regolamento di polizia lagunare) de 1841, la lagune de Venise, y compris les vallées de pêche, était considérée comme faisant partie du domaine de l’Etat. Dès lors, elle ne pouvait pas être objet de propriété privée et ne pouvait être exploitée qu’en vertu d’une autorisation administrative. Dans ces conditions, les transferts de propriété que la requérante s’efforçait de prouver devaient être considérés comme nuls et non avenus car ils avaient pour objet des biens hors commerce ne pouvant pas être acquis par voie d’usucapion. Comme indiqué par la Cour de cassation (arrêt de la troisième section du 8 mars 1976), toute inscription dans le registre immobilier public et au cadastre des mutations de propriété devait céder face à l’appartenance du bien au domaine maritime de l’Etat. Le fait qu’avant 1989 l’administration n’était pas intervenue pour revendiquer la Valle Pierimpiè et ne s’était pas opposée aux activités qui y étaient pratiquées ne changeait rien à cet état des choses.

12. Par ailleurs, les vallées de pêche satisfaisaient aux conditions fixées à l’article 28 du CN. Il s’agissait en effet de bassins d’eau qui, pendant une période au moins de l’année, communiquaient librement avec la mer, même si cela n’était possible que grâce à la mise en œuvre de mécanismes hydrauliques installés par des particuliers. La clôture de la vallée effectuée après la deuxième guerre mondiale n’avait pas créé une séparation effective et définitive par rapport au restant de la lagune de Venise.

13. La cour d’appel souligna également que les vallées étaient utilisées pour la pêche et que la navigation n’y était pas complètement exclue (elle pouvait être pratiquée par des bateaux de petit gabarit). Enfin, le but de la législation concernant la lagune de Venise était de la conserver et d’en protéger l’équilibre environnemental précaire. La poursuite de ce but ne permettait pas de soustraire des parties de la lagune (spazi acquei lagunari) à l’intérêt public.

14. La cour d’appel précisa cependant que ne faisaient partie du domaine maritime de l’Etat que les parties de la vallée couvertes par les eaux, et non les terres et les constructions qui s’y trouvaient bâties. Pour le reste, c’était bien à bon droit que la direction provinciale de l’administration financière avait intimé à la requérante de quitter la vallée de pêche, l’inertie antérieure de l’administration étant sans incidence sur la légitimité de sa démarche. Quant au montant de l’indemnité d’occupation que la requérante aurait dû payer, celui-ci ne pouvait être fixé que dans le cadre d’une procédure civile séparée.

C. Le pourvoi en cassation

15. La requérante se pourvut en cassation.

16. Par un arrêt du 24 novembre 2010, dont le texte fut déposé au greffe le 18 février 2011, la Cour de cassation, estimant que la cour d’appel avait motivé de manière logique et correcte tous les points controversés, débouta la requérante de son pourvoi.

17. La Cour de cassation rappela qu’aux termes des articles 822 et 824 du code civil (« CC »), les biens du domaine public devaient nécessairement appartenir à l’Etat, aux régions, aux provinces et aux communes. Certains de ces biens étaient identifiés par leurs seules qualités intrinsèques (ainsi du domaine dit « nécessaire » : domaine maritime, domaine hydrique et domaine militaire), d’autres par l’entrée en considération de la qualité de leur propriétaire (ainsi du domaine dit « éventuel », qui concerne par exemple les routes et les immeubles d’intérêt historique et artistique). L’article 823 du CC prévoyait que les biens du domaine public étaient inaliénables et ne pouvaient faire l’objet de droits en faveur de tiers que selon les modalités et les limites établis dans les lois les concernant. Dès lors, ils ne pouvaient pas faire l’objet d’une acquisition par usucapion.

18. Aux termes de l’article 9 de la Constitution, la République protégeait le paysage et le patrimoine historique et artistique de la nation et l’Etat avait une compétence législative exclusive en matière de protection de l’environnement, de l’écosystème et des biens culturels. Il s’imposait d’interpréter la notion de « biens publics » au-delà d’une vision purement patrimoniale, en se plaçant plutôt dans une perspective personnelle et collectiviste (prospettiva personale-collettivistica) et en ayant égard à la fonction de ces biens. Dès lors, lorsque, de par de ses caractéristiques environnementales, un bien était destiné à la réalisation des buts constitutionnels de l’Etat, indépendamment du titre de propriété (prescindendo dal titolo di proprietà) y afférent, ce bien devait être considéré comme « commun », c’est-à-dire voué à la réalisation des intérêts de tous les citoyens. La Cour de cassation nota également que la règle selon laquelle les biens de l’Etat étaient « hors commerce » n’était plus absolue et souffrait plusieurs exceptions.

19. En l’espèce, les vallées de pêche avaient une fonctionnalité et un but publics et collectifs ; leur appartenance à l’Etat impliquait l’obligation, pour ce dernier, de les destiner de manière effective à un usage public afin de réaliser les valeurs inscrites dans la Constitution. Par ses arrêts nos 1863 de 1984 et 1300 de 1999, la Cour de cassation avait affirmé que la condition de la « communication libre avec la mer » requise par l’article 28 du CN pour établir si un bien faisait partie du domaine de l’Etat, ne devait pas être interprétée de manière physique et morphologique, mais par rapport à la fonction du bien en question. En particulier, il était déterminant d’établir si le plan d’eau pouvait se prêter aux utilisations auxquelles se prête la mer. L’inclusion d’un bien dans le domaine naturel de l’Etat dépendait de ses caractéristiques intrinsèques, telles que décrites par la loi, sans que soit nécessaire l’intervention d’un acte administratif ad hoc (voir l’arrêt de la Cour de cassation no 1228 de 1990). Les actes privés de mutation de ces biens étaient nuls et non avenus, et toute conduite (comportamenti concludenti) éventuelle de l’administration pouvant être interprétée comme une reconnaissance d’une propriété privée sur ces biens était contraire à la loi – et donc sans importance. Enfin, la loi no 366 de 1963 avait prévu la protection de la lagune de Venise et l’interconnexion fonctionnelle entre les vallées et la lagune pour la pêche.

GRIEFS

20. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’avoir été privée de ses « biens ».

21. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint d’un manque d’équité de la procédure interne.

EN DROIT

A. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1

22. La requérante se plaint d’avoir été privée de ses « biens », à savoir la vallée de pêche dénommée Valle Pierimpiè, sans indemnisation et en étant au contraire reconnue débitrice envers l’Etat d’une indemnité pour occupation abusive, dont le montant pourrait être très élevé.

Elle invoque l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

23. La requérante souligne que les juridictions italiennes ont déclaré que la vallée en question faisait partie du domaine de l’Etat, et ce malgré :

- l’existence de titres d’acquisition depuis le XVe siècle ;

- la possession continue des vallées par des personnes privées ;

- l’inscription des titres de propriété dans le registre immobilier public et cadastre ;

- la conduite de l’administration, qui a donné des autorisations impliquant que la vallée appartenait à des propriétaires privés ;

- la perception, par l’Etat, des taxes et impôts sur la propriété ;

- le fait que selon l’expertise déposée au cours du procès de première instance, la vallée ne satisfaisait pas aux conditions indiquées à l’article 28 du CN – à savoir, elle ne communiquait pas avec la mer et ne pouvait pas se prêter aux utilisations typiques de la mer (la navigation, la baignade et la pêche de poissons libres) ;

- le fait que selon le règlement de police de la lagune de 1841, les vallées étaient possédées par des particuliers et pouvaient être acquises par usucapion.

24. De l’avis de la requérante, si l’Etat voulait acquérir la vallée de pêche, une procédure d’expropriation, avec versement d’une indemnité adéquate, aurait dû être entamée. En choisissant de déclarer l’appartenance de la vallée au domaine public maritime, l’Etat a rompu le juste équilibre devant régner entre la protection du droit au respect des biens des particuliers et la poursuite de l’intérêt public. L’intérêt de la protection de l’environnement aurait pu être satisfait sans révoquer le titre de propriété de la requérante, et en soumettant simplement son exploitation de la vallée aux restrictions nécessaires.

25. En l’état actuel du dossier, la Cour ne s’estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur conformément à l’article 54 § 2 b) de son règlement.

B. Grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention

26. La requérante considère que la procédure devant les juridictions nationales n’a pas été équitable.

Elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, se lit comme suit :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

27. La requérante soutient que la Cour de cassation n’a pas suffisamment motivé sa décision, omettant d’expliquer les raisons pour lesquelles le règlement de police de la lagune de 1841 constituerait une base légale pour affirmer que les vallées de pêche appartiennent au domaine public de l’Etat, ce qui s’analyserait en un revirement de jurisprudence. En outre, elle n’a pas expliqué pourquoi la déclaration de propriété publique de la vallée était la seule voie pour protéger l’environnement et a examiné conjointement les motifs de pourvoi de la requérante contre l’arrêt de la cour d’appel de Venise, omettant de motiver spécifiquement le rejet de chacun d’entre eux et se bornant à entériner le raisonnement du juge de deuxième instance.

28. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 19 de la Convention, elle a pour tâche d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. En particulier, il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention (voir, notamment, García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999‑I, et Rizos et Daskas c. Grèce, no 65545/01, § 26, 27 mai 2004).

29. La Cour rappelle également que, selon sa jurisprudence constante reflétant un principe lié à la bonne administration de la justice, les décisions judiciaires doivent indiquer de manière suffisante les motifs sur lesquels elles se fondent. L’étendue de ce devoir peut varier selon la nature de la décision et doit s’analyser à la lumière des circonstances de l’espèce (voir, parmi beaucoup d’autres, Hiro Balani c. Espagne, 9 décembre 1994, § 27, série A no 303-B, et Higgins et autres c. France, 19 février 1998, § 42, Recueil des arrêts et décisions 1998-I). Si l’article 6 § 1 oblige les tribunaux à motiver leurs décisions, cette obligation ne peut se comprendre comme exigeant une réponse détaillée à chaque argument (García Ruiz, précité, § 26 ; Société anonyme Immeuble Groupe Kosser c. France (déc.), no 38748/97, 9 mars 1999 ; et Latournerie c. France (déc.), no 50321/99, 10 décembre 2002). De même, la Cour n’est pas appelée à rechercher si les arguments ont été adéquatement traités. Il incombe seulement aux juridictions de répondre aux moyens de défense essentiels, sachant que l’étendue de ce devoir peut varier selon la nature de la décision et doit donc s’analyser à la lumière des circonstances de l’espèce (Burg et autres c. France (déc.), no 34763/02, 28 janvier 2003).

30. La notion de procès équitable requiert en outre qu’une juridiction interne qui n’a que brièvement motivé sa décision, que ce soit en incorporant les motifs fournis par une juridiction inférieure ou autrement, ait réellement examiné les questions essentielles qui lui ont été soumises et qu’elle ne se soit pas contentée d’entériner purement et simplement les conclusions d’une juridiction inférieure. Lorsqu’une cour supérieure se borne à reprendre les motifs étayant la décision de la juridiction inférieure pour rejeter le recours, il faut que le tribunal ou l’autorité de rang inférieur ait fourni des motifs permettant aux parties de faire un usage effectif de leur droit de recours (Helle c. Finlande, 19 décembre 1997, §§ 55-60, Recueil des arrêts et décisions 1997-VIII ; Hirvisaari c. Finlande, no 49684/99, § 30, 27 septembre 2001 ; et Jokela c. Finlande, no 28856/95, § 73, 21 mai 2002).

31. En l’espèce, la Cour de cassation s’est livrée à un examen des dispositions du CC concernant le domaine de l’Etat, en les lisant par rapport à l’obligation découlant de l’article 9 de la Constitution de protéger le paysage et l’environnement. Elle a ensuite examiné la nature des vallées de pêche et l’usage auquel elles étaient destinées, concluant qu’elles faisaient partie du domaine maritime de l’Etat même en l’absence d’un acte législatif ad hoc. Elle a enfin précisé que tout acte de transfert des vallées de pêche était nul et non avenu et que l’éventuelle reconnaissance d’un droit de propriété privée par l’administration était sans importance au vu de la nature des dispositions législatives concernant le « domaine nécessaire » de l’Etat (paragraphes 17-19 ci-dessus). Ce faisant, elle a suffisamment motivé les raisons justifiant l’incorporation de la Valle Pierimpiè au domaine public de l’Etat. De plus, les décisions de première et deuxième instance étaient amplement motivées quant à la base légale de cette inscription et à l’interprétation du droit interne pertinent (paragraphes 7-8 et 11-14 ci‑desssus).

32. Dans ces conditions, la Cour estime que la Cour de cassation a satisfait en l’espèce à l’exigence énoncée à l’article 6 § 1 selon laquelle un tribunal doit suffisamment motiver ses décisions. Aucune apparence de violation de cette disposition ne saurait dès lors être décelée.

33. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Ajourne l’examen du grief de la requérante tiré de l’article 1 du Protocole no 1 ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

              Stanley NaismithDanutė Jočienė
GreffierPrésidente

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