Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 195
Avril 2016
Ivanova et Cherkezov c. Bulgarie - 46577/15
Arrêt 21.4.2016 [Section V]
Article 8
Article 8-1
Respect du domicile
Ordre donné, sans appréciation de la proportionnalité, en vue de la démolition de la maison des requérants pour manquement aux règles en matière de construction : la démolition emporterait violation
article 1 du Protocole n° 1
article 1 al. 2 du Protocole n° 1
Réglementer l'usage des biens
Ordre donné en vue de la démolition de la maison des requérants pour manquement aux règles en matière de construction : la démolition n’emporterait pas violation
En fait – En application de l’article 148 § 1 de la loi d’organisation territoriale de 2001, la construction de biens immobiliers est soumise à l’obtention du permis prévu par la loi. L’article 225 § 2 2) du même texte prévoit qu’une construction sans permis est illégale et peut être démolie. Sauf à relever des dispositions transitoires d’amnistie, une construction illégale ne peut être légalisée par la suite. La Cour administrative suprême bulgare a jugé que cette loi démontrait l’intérêt général public accru à la réglementation de la construction et que les autorités en charge de l’urbanisme ne jouissaient d’aucun pouvoir discrétionnaire en matière de démolition de biens immeubles illégalement construits et étaient tenues d’ordonner celle-ci.
Les requérants ayant construit une maison sans avoir obtenu de permis de construire, les autorités locales leur signifièrent un arrêté de démolition. La requérante sollicita un contrôle juridictionnel de cet arrêté, soutenant que la maison en question était son unique domicile et que sa démolition la placerait dans une situation particulièrement difficile dans la mesure où elle ne pourrait trouver d’autre lieu où vivre. Toutefois, les autorités internes rendirent une décision en sa défaveur après que la Cour administrative suprême eut jugé que la maison devait être démolie parce qu’elle avait été édifiée illégalement et que sa construction ne pouvait être légalisée en vertu des dispositions transitoires d’amnistie.
Devant la Cour, les requérants soutenaient que la démolition de la maison emporterait violation de leur droit au respect de leur domicile (article 8 de la Convention). La requérante alléguait également que la démolition constituerait une ingérence disproportionnée dans l’exercice par elle du droit au respect de ses biens (article 1 du Protocole no 1).
En droit – Article 8 : Si la requérante était la seule à avoir des droits sur la maison, les requérants y vivaient tous deux depuis plusieurs années. Par conséquent, la Cour a estimé que cette maison était le « domicile » des deux requérants et que l’arrêté de démolition s’analysait en une ingérence dans l’exercice par eux du droit au respect de leur domicile. Elle a jugé que l’ingérence était prévue par la loi et poursuivait les buts légitimes que constituent la défense de l’ordre et la promotion du bien-être économique du pays dans la mesure où elle visait à traiter le problème des constructions illégales, qui semblaient se multiplier en Bulgarie.
Le point de savoir si la destruction de la maison aux fins de la promotion d’un intérêt général était nécessaire dans une société démocratique soulève des questions matérielles et procédurales, notamment celle de savoir si le processus décisionnel en la matière garantit dûment le respect des intérêts protégés par l’article 8 de la Convention. Dans les affaires de construction illégale, il convient notamment de déterminer si la construction est illégale et si l’immeuble a été construit illégalement en connaissance de cause, mais également de tenir compte de la nature et du degré de l’illégalité, de la nature précise des intérêts que la démolition vise à protéger et de l’existence d’autres solutions de logement appropriées ou de moyens moins drastiques pour traiter l’affaire.
En l’espèce, ces exigences procédurales n’ont pas été respectées. La procédure interne a porté entièrement sur la question de savoir si la maison avait été construite sans permis et si les dispositions transitoires d’amnistie étaient applicables. La Cour administrative suprême n’a pas même mentionné, et encore moins examiné au fond, les arguments de la requérante selon lesquels la maison était son seul domicile et que sa démolition aurait pour elle des conséquences graves. Aucun des recours suggérés par le Gouvernement ou la Cour administrative suprême – report de l’exécution de l’arrêté de démolition, demande de contrôle juridictionnel en vertu des articles 294 et suivants du code de procédure administrative de 2006 ou demande d’arrêt déclaratoire en vertu de l’article 292 du même code – ne semble avoir été effectif. De même, l’intervention des services sociaux n’a pu compenser l’absence d’appréciation adéquate de la proportionnalité de la mesure.
En somme, les requérants n’ont pas disposé d’une procédure qui leur aurait permis d’obtenir un examen satisfaisant de la proportionnalité, eu égard à leur situation personnelle, de la mesure visant à la démolition de la maison dans laquelle ils vivaient.
Conclusion : la démolition emporterait violation (six voix contre une).
Article 1 du Protocole no 1 : La première requérante avait un « bien » dans la mesure où, en droit bulgare, il est établi que des constructions illégales peuvent être l’objet d’un droit de propriété et que les juridictions internes ont constaté que l’intéressée possédait des parts de la maison et du terrain sur lequel elle avait été bâtie. L’ordonnance de démolition s’analyse donc en une ingérence sous la forme d’une « régle[mentation] de l’usage des biens » ; elle avait une base légale claire en droit interne et était donc [prévue par la loi], et a été prise « conformément à l’intérêt général » en ce qu’elle visait à assurer le respect des règles d’urbanisme.
La question fondamentale était de savoir si l’ingérence ménagerait un juste équilibre entre l’intérêt de la première requérante à conserver son bien intact et l’intérêt général à garantir la mise en œuvre effective de l’interdiction de construire sans permis. Les États disposent d’une ample marge d’appréciation en matière d’aménagement du territoire et de politique d’urbanisme. C’est la raison pour laquelle, contrairement à l’article 8 de la Convention, l’article 1 du Protocole no 1 ne présuppose pas, dans des cas tels que celui-ci, l’existence d’une procédure rendant obligatoire une appréciation individualisée de la nécessité de chaque mesure d’exécution des règles pertinentes en matière d’urbanisme.
En ce qui concerne la requérante, le fait que la maison a été construite en connaissance de cause sans permis, en violation flagrante des règles de construction internes, est un élément crucial à prendre en compte au regard de l’article 1 du Protocole no 1. L’arrêté de démolition, qui a été rendu dans un délai raisonnable après la construction, visait simplement à remettre les choses dans l’état où elles se seraient trouvées si la requérante n’avait pas ignoré la loi. L’arrêté et sa mise en œuvre avaient aussi pour but de dissuader d’autres contrevenants potentiels. Il s’agit d’un facteur à prendre en compte eu égard à l’ampleur apparente des constructions illégales en Bulgarie. L’État disposant d’une large marge d’appréciation, l’intérêt de Mme Ivanova en qualité de propriétaire ne pouvait l’emporter sur ces considérations.
Conclusion : la démolition n’emporterait pas violation (unanimité).
Article 41 : le constat de violation constitue une satisfaction équitable suffisante pour le préjudice moral.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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