Communiquée le 2 décembre 2015
CINQUIÈME SECTION
Requête no 15347/08
Pavel Georgiev VARADINOV contre la Bulgarie
et 7 autres requêtes
(voir liste en annexe)
La liste des parties requérantes figure en annexe.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
1. L’affaire Varadinov (requête no 15347/08)
Le 16 septembre 2007, à environ 11 heures 20, le requérant qui venait d’arrêter son véhicule dans une rue de Plovdiv fut contrôlé par des agents de la police routière. Ceux-ci établirent un acte constatant la commission d’une infraction administrative (акт за установяване на административно нарушение) pour arrêt ou stationnement à un endroit où la présence d’un véhicule créait un danger ou un obstacle pour la circulation. Le requérant signa l’acte en objectant que l’endroit en question n’était pas signalé par un panneau de circulation.
Le 17 septembre 2007, le requérant soumit des objections écrites au directeur de la police régionale.
Par une décision (наказателно постановление) du 21 septembre 2007, le directeur de la police régionale infligea au requérant une sanction administrative sous la forme d’une amende d’un montant de 50 levs bulgares (BGN), soit environ 25 euros (EUR), ainsi que d’un retrait de cinq points de contrôle (контролни точки) de la fiche accompagnant le permis de conduire.
Le 15 octobre 2007, le requérant introduisit un recours devant le tribunal de district de Plovdiv en exposant que le véhicule n’était pas en stationnement et qu’il n’avait pas créé une situation de danger pour autrui. Lors de l’audience fixée le 11 décembre 2007, le tribunal de district mis fin à la procédure en application de l’article 189 de la loi sur la circulation routière selon lequel les décisions imposant une amende inférieure à 50 BGN ne pouvait pas faire l’objet d’un examen judiciaire.
2. L’affaire Fartunova (requête no 34525/08)
Le 13 septembre 2007, la requérante stationna son véhicule sur un trottoir près de son lieu de travail à Sofia. Au retour, le véhicule ne s’y trouvait pas. Plus tard dans la journée, la requérante le récupéra au parking des véhicules mis en fourrière. Elle se vit présenter un acte constatant la commission d’une infraction administrative pour stationnement illégal qu’elle signa en présentant des objections. La requérante régla 36 BGN (environ 18 EUR) pour frais de fourrière. Le 17 septembre 2007, elle présenta des objections écrites auprès du directeur de la police de Sofia en sollicitant ce dernier de ne pas prononcer une sanction à son égard. Le 24 octobre 2007, l’adjoint au directeur de la police de Sofia établit une décision infligeant à l’intéressée une sanction administrative sous la forme d’une amende de 30 BGN (environ 15 EUR). La décision contenait une mention expresse selon laquelle elle n’était pas susceptible de contrôle judiciaire. La décision fut notifiée à la requérante le 2 juin 2008.
3. L’affaire Peeva (requête no 11052/10)
Par une décision du 1er avril 2008, le directeur de la police régionale imposa à la requérante une sanction administrative sous la forme d’une amende à hauteur de 30 BGN (environ 15 EUR) et le retrait de quatre points de contrôle pour non-respect d’un panneau signalant le sens interdit.
Le 1er avril 2008, l’intéressée introduisit un recours devant le tribunal de district de Teteven. Par une décision du 23 septembre 2009, ce dernier mis fin à la procédure au motif que, d’une part, le délai de recours légal avait expiré et que, d’autre part, la décision en question ne pouvait être contestée devant les juridictions. Sur recours de la requérante, la cour administrative de Lovetch confirma les conclusions du tribunal de district par une décision définitive du 25 novembre 2009.
4. L’affaire Gyoshev (requête no 46257/11)
Le 20 février 2010, vers minuit, le requérant circulait en voiture aux environs de Borovetz. Il fut contrôlé par des agents de la police routière. Ceux-ci constatèrent par un acte administratif établi sur le lieu que l’intéressé faisait usage des feux de brouillard par temps clair, une infraction aux règles de la circulation prévue et réprimée par la loi.
Le 22 février 2010, le requérant soumit des objections écrites prétendant un non-respect des normes matérielles et de procédure par les agents de police à l’occasion de l’établissement de l’acte en question.
Par une décision du 12 mars 2010, le directeur de la police régionale infligea au requérant une sanction administrative sous la forme d’une amende d’un montant de 30 BGN (environ 15 EUR), accompagnée d’un retrait de cinq points de contrôle.
La décision indiquait qu’elle n’était pas susceptible d’appel.
Toutefois, le 5 mai 2010, le requérant contesta la décision du directeur de la police régionale devant le tribunal de district de Samokov. Il exposa en particulier que malgré la disposition explicite de la loi excluant un tel contrôle l’article 6 de la Convention lui offrait un accès à un tribunal pour faire examiner sa cause.
Par une décision du 5 octobre 2010, le tribunal de district de Samokov déclara le recours du requérant irrecevable.
Le 26 octobre 2010, l’intéressé contesta cette décision devant la cour administrative de Sofia. Par une décision rendue le 30 novembre 2010, cette dernière confirma la décision du tribunal inférieur. La cour administrative estima en particulier que l’article 6 de la Convention ne renfermait pas un droit absolu à un procès équitable, mais permettait aux États de restreindre ou d’exclure totalement l’accès à un tribunal pour contester certains actes administratifs. Dans la mesure où le contrôle judiciaire en l’espèce était exclu par la loi sur la circulation routière et que la Cour constitutionnelle n’avait pas examiné la compatibilité conventionnelle et constitutionnelle de cette disposition, les tribunaux étaient tenus de se conformer à la loi nationale. La cour administrative rajouta que les décisions infligeant des amendes contraventionnelles inférieures à 50 BGN avaient un caractère purement administratif et échappaient à la matière pénale. Quant au retrait des points de contrôle, celui-ci ne constituait ni une sanction séparée de l’amende, ni une mesure administrative de contrainte, mais simplement un moyen de contrôle sur les infractions commises par le conducteur. Dès lors, le retrait de points ne pouvait faire l’objet d’un contrôle de la part du juge indépendamment de l’examen de la légalité de la sanction administrative imposée.
5. L’affaire Peycheva (requête no 59267/11)
Par une décision du 27 octobre 2010 de la police régionale, la requérante se vit infliger une sanction administrative sous la forme d’une amende pour un montant de 30 BGN (environ 15 EUR), accompagnée d’un retrait de quatre points de contrôle.
L’intéressée introduisit un recours contre cette décision devant le tribunal de district de Sofia. Par une décision du 10 décembre 2010, ce dernier mit fin à la procédure car le recours judiciaire était exclu par la législation applicable. Sur recours de la requérante, par une décision du 18 février 2011, la cour administrative de Sofia confirma la décision de fin de procédure du tribunal de district. Les tribunaux précisèrent que le retrait des points du permis était une conséquence de l’imposition d’une sanction administrative et ne pouvait être contesté indépendamment de la décision respective. Lorsque celle-ci était exclu du contrôle judiciaire, il n’était pas possible que le retrait des points pouvait faire l’objet d’un tel contrôle.
6. L’affaire Tashev (requête no 59789/11)
Par une décision du 25 octobre 2010 de la police régionale, le requérant se vit imposer une amende pour un montant de 50 BGN (environ 25 EUR) pour usage d’un téléphone mobile sans kit mains libres. Le requérant fut également informé que selon la législation en vigueur neuf points de son permis de conduire seraient également retirés dès que la décision devenait définitive.
Le requérant introduisit un recours contre cette décision auprès du tribunal de district de Sofia. Par une décision du 18 janvier 2011, celui-ci mis fin à la procédure au motif que la décision n’était pas susceptible de contrôle judiciaire. Par une décision du 29 mars 2011, la cour administrative de Sofia confirma la décision du tribunal de district.
7. L’affaire Rusanov (requête no 66350/11)
Le 16 juillet 2010, le requérant circulait en voiture et fut contrôlé par des agents de police routière. Ceux-ci établirent deux actes administratifs contre l’intéressé : le premier concernait le non-respect du panneau de signalisation indiquant l’obligation de s’arrêter, et le deuxième le non-port de ceinture de sécurité.
Par une décision du 27 juillet 2010, le directeur de la police régionale de Zlatni piasatsi – Varna imposa au requérant deux amendes administratives à hauteur de 20 BNG (environ 10 EUR) et de 50 BGN (environ 25 EUR), respectivement, pour les infractions en cause. Le requérant tenta un recours contre cette décision devant le tribunal de district de Varna. Il renvoya en particulier à l’article 6 de la Convention en soumettant qu’il avait droit à ce qu’un tribunal statue sur sa cause malgré la disposition explicite du droit interne qui excluait le recours judiciaire dans son cas.
Par une décision du 7 janvier 2011, ce dernier mit fin à la procédure au motif que la décision ne pouvait faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Sur recours du requérant, le 14 mars 2011, la cour administrative de Varna confirma cette décision.
Concernant l’argument du requérant que l’article 6 de la Convention lui offrait le droit à un recours devant les tribunaux, la cour administrative estima que les sanctions imposées au requérant ne relevaient pas de la « matière pénale » envisagée par cette disposition, compte tenu de la faible nature de l’infraction et du seuil modeste des amendes fixé par la loi. Elle considéra qu’en tout état de cause, même si l’article 6 de la Convention devait s’appliquer, la restriction au droit d’accès à un tribunal était prévue par la loi et visait la protection de l’ordre. Le système de non-contestation devant les juridictions des décisions infligeant des sanctions mineures pour de faibles infractions aux règles de la circulation permettait de satisfaire les objectifs de la répression, ainsi que de collecter rapidement les créances fiscales provenant des amendes.
8. L’affaire Milanov (requête no 74169/11)
Par une décision du 11 décembre 2009, le directeur de la police régionale de Samokov infligea au requérant deux sanctions administratives. La première était relative au non-port de la ceinture de sécurité et représentait une amende d’un montant de 50 BGN (environ 25 EUR), tandis que la deuxième sanctionnait le non-respect du marquage au sol et représentait 30 BGN (environ 15 EUR). La décision précisait qu’en vertu de la législation applicable, ces sanctions entrainaient le retrait de huit points de contrôle pour la première infraction, et quatre points pour la deuxième.
À une date non précisée, le requérant introduisit un recours contre cette décision devant le tribunal de district de Samokov. Il renvoya en particulier à l’article 6 de la Convention en soumettant qu’il avait droit à ce qu’un tribunal statue sur la sanction malgré la disposition explicite du droit interne qui excluait le recours judiciaire dans son cas.
Par une décision du 3 décembre 2010, le tribunal de district de Samokov mis fin à la procédure au motif qu’il n’avait pas la compétence d’examiner la légalité de la décision du directeur de police. Le requérant recourut contre la décision du tribunal de district.
Par une décision du 18 mai 2011, la cour administrative de Sofia confirma la décision du tribunal inférieur. Relativement à l’argument du requérant tiré du droit d’accès à un tribunal selon l’article 6 de la Convention, la cour administrative considéra que cette disposition ne prévoyait pas un droit absolu d’accès à un tribunal. En effet, il n’était pas contraire à la Convention de retirer certains actes administratifs du contrôle du juge, si cela était prévu par la loi. Dans la mesure où le contrôle judiciaire en l’espèce était exclu par la loi sur la circulation routière et que la Cour constitutionnelle n’avait pas examiné la compatibilité conventionnelle et constitutionnelle de cette disposition, les tribunaux étaient tenus de se conformer à la loi nationale. Le tribunal mit en avant qu’il s’agissait en l’espèce de vérifier si la restriction imposée au requérant était proportionnée au but légitime, notamment l’amélioration de la sécurité routière qui relevait du but plus général de protéger la sécurité, la santé et les biens d’autrui. Il trouva à cet égard que compte tenu du montant relativement faible des amendes, les intérêts des personnes réprimées n’étaient affectés que d’une manière insignifiante, alors que les résultats du processus administratif étaient meilleurs – les amendes étaient promptement encaissées et les sanctions étaient effectives. Ainsi, la sanction administrative présentait un effet préventif optimal. Concernant le retrait des points du permis de conduire, la cour administrative estima que celui-ci ne constituait ni une sanction séparée de l’amende, ni une mesure administrative de contrainte, mais simplement un moyen de contrôler les infractions commises par le conducteur. Dès lors, ce retrait de points ne pouvait faire l’objet d’un contrôle de la part du juge indépendamment de l’examen de la légalité de la sanction administrative imposée.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La loi sur la circulation routière (Закон за движението по пътищата) du 5 mars 1999
Les dispositions pertinentes de cette loi sont ainsi rédigées :
Article 6
« Les usagers de la circulation :
1. adaptent leur comportement aux (...) panneaux de signalisation et au marquage au sol :
(...) »
Article 74
« (1) Les feux complémentaires de brouillard peuvent être utilisés uniquement en cas de réduction importante de la visibilité causée par du brouillard, de la tombée de neige, de la pluie ou d’autres circonstances similaires. Ces feux ne peuvent être utilisés de manière autonome.
(...) »
Article 98
« (1) L’arrêt et le stationnement ne sont pas autorisés :
1. à un endroit où le véhicule crée un danger ou représente un obstacle, ou cache un panneau ou une signalisation de la vue des autres usagers de la circulation ;
(...) »
Article 104a
« L’usage d’un téléphone portable par le conducteur d’un véhicule à moteur en circulation est interdit, sauf en cas de présence d’un appareil permettant l’usage du téléphone sans les mains du conducteur. »
Article 137a
« Les conducteurs et les passagers dans les véhicules à moteur (...) en circulation portent les ceintures de sécurité dont ces véhicules sont équipés. »
Article 180
« (1) Sera puni d’une amende allant de 20 à 150 BGN tout conducteur qui :
1. contrevient aux règles d’usage des feux du véhicule, d’arrêt ou de stationnement, de circulation sur la route (...), lorsque la contravention a pour effet de créer un danger immédiat pour la circulation ;
(...) »
Article 183
« (...)
(2) Sera puni d’une amende de 20 BGN tout conducteur qui :
(...)
3. n’arrête pas le véhicule devant le panneau de signalisation « Stop ! Céder le passage aux usagers en circulation sur la route prioritaire (...) ».
(3) Sera puni d’une amende de 30 BGN tout conducteur qui :
(...)
2. stationne de manière irrégulière sur le trottoir (disposition abrogée en 2015) ;
(...)
5. circule après un panneau interdisant l’entrée du véhicule en question (...) ;
6. double de manière irrégulière sans créer un danger pour la circulation ;
(...)
(4) Sera puni d’une amende de 50 BGN tout conducteur qui :
(...)
6. fait usage d’un téléphone portable en cours de circulation du véhicule, sauf en cas d’utilisation d’un appareil permettant l’usage du téléphone sans ses mains ;
7. n’accomplit pas l’obligation de port de ceinture de sécurité (...) ;
(...) »
2. Le régime du permis de conduire, accompagné de fiche à points de contrôle
La fiche à points de contrôle des infractions routières commises, partie intégrante du permis de conduire, trouve sa base légale dans l’article 157 de la loi sur la circulation routière de 1999. Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000 et a été ultérieurement amendée en 2002 et en 2007. Elle prévoit, dans son alinéa 3, que le ministre de l’Intérieur détermine le nombre initial maximal des points de contrôle, les conditions et la procédure pour leurs retrait et rétablissement, la liste des infractions pour la commission desquelles le conducteur peut se voir retirer des points, et enfin, les conditions et la procédure selon lesquelles une formation supplémentaire peut être effectuée pour l’obtention d’un nouveau permis.
Au cours de la période pertinente, à savoir 2007-2011, deux décrets de mise en œuvre de l’article 157, alinéa 3 sont intervenus successivement – le premier était en vigueur du 4 octobre 2002 au 15 février 2008, et le deuxième à partir de cette dernière date jusqu’au 4 février 2013. Un autre décret en vigueur depuis cette date régit la matière à présent.
Aux termes de l’ensemble de ces dispositions, le permis de conduire est accompagné d’une fiche affectée de 39 points de contrôle. Ce total de points est réduit de plein droit sur le fondement d’une décision de police devenue définitive selon laquelle le titulaire du permis est l’auteur d’une des infractions routières désignées explicitement dans le décret d’application de la loi. Les infractions visées aux articles 179 à 183 de la loi sur la circulation routière font partie de cette liste. Les organes chargés de prononcer la sanction sont tenus d’appliquer le retrait de points tel que défini par ce dispositif.
Lorsqu’un acte de police constatant une infraction aux règles de la circulation est établit, les organes de police conservent la fiche à points de contrôle du conducteur. L’acte de police remplace cette fiche pendant une durée d’un mois et permet au conducteur de continuer à conduire. La fiche à points de contrôle est remise au conducteur au moment de la notification de la décision relative à la sanction et à condition que celui-ci s’acquitte de l’amende. En cas de non-paiement, la décision de police remplace la fiche à points de contrôle pour une durée d’un mois comme suit : a) en cas de non‑contestation auprès des juridictions ce délai court à compter du moment où la décision devient définitive, ou b) en cas de contestation de la décision, ce délai début à la date de la décision définitive des tribunaux.
Un conducteur qui s’est vu retirer tous les points de contrôle perd la capacité de conduire et est tenu de rendre son permis aux services de la police. Il a le droit de se présenter à nouveau aux examens de conduite après l’écoulement d’un délai de six mois à partir de la date de la remise du permis.
3. Le contrôle des décisions infligeant des sanctions administratives pour des infractions routières
Les actes et les décisions administratives relatifs aux infractions routières sont établis sur le fondement de la loi sur la circulation routière et de la loi sur les infractions et les sanctions administratives (Закон за административните нарушения и наказания) du 28 novembre 1969.
En vertu de l’article 189 de la loi sur la circulation routière les faits constitutifs d’une infraction routière sont établis dans un acte émanant des organes du ministère de l’Intérieur. La véracité des faits constatés est présumée jusqu’à la preuve du contraire. En application de l’article 44 de la loi sur les infractions et les sanctions administratives, la personne visée comme auteur d’une infraction peut faire des objections notées dans l’acte et/ou présentées dans un délai de trois jours. L’acte signé, accompagné le cas échéant des objections, des preuves et d’autres annexes au dossier, est envoyé auprès des organes compétents à imposer des sanctions administratives – en l’occurrence les organes de la police. Les articles 52 et 53 de cette dernière loi prévoient que ces organes apprécient le dossier et prononcent, par une décision, la sanction pénale s’ils constatent qu’une infraction est commise.
Un amendement à l’article 189 de la loi sur la circulation routière intervenu le 26 juin 2007 prévoyait que les décisions infligeant une amende inférieure à 50 BGN (environ 25 EUR) ne pouvaient faire l’objet d’un contrôle, excluant ainsi le recours auprès des juridictions. Cette disposition a fait l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle qui l’a déclarée contraire à la Constitution par une décision rendue le 1er mars 2012. La Cour constitutionnelle considéra en particulier que l’activité administrative liée à la répression des infractions routières était de nature pénale. Dès lors, toute sanction sous la forme d’une amende dans ce domaine impliquait le droit à la personne concernée d’accès à un tribunal pour faire contrôler la légalité de cette mesure. Le faible montant de l’amende ou le caractère mineur de l’infraction ne sauraient être vus comme des motifs permettant d’exclure cet accès, une telle restriction n’étant pas, selon la Cour constitutionnelle, compatible avec l’esprit de la Convention, notamment ses articles 6 et 35 § 3 b) et avec l’article 56 de la Constitution proclamant le droit à la défense de tout citoyen.
GRIEFS
Invoquant l’article 6 de la Convention, tous les requérants soutiennent que l’absence de tout examen juridictionnel des décisions leur infligeant des amendes contraventionnelles a constitué une violation de leur droit à faire entendre équitablement leurs causes par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi.
Les requérants dans les affaires Varadinov (requête no 15347/08), Peeva (requête no 11052/10), Gyoshev (requête no 46257/11), Peycheva (requête no 59267/11), Tashev (requête no59789/11) et Milanov (requête no 74169/11) invoquent également l’article 13.
La requérante dans l’affaire Fartunova (requête no 34525/08) rajoute qu’en raison de l’absence de tout contrôle judiciaire sur la décision lui infligeant une amende, elle n’a pas pu demander l’audition des témoins en contradiction avec l’article 6 § 3 d).
La requérante dans l’affaire Peycheva (requête no 59267/11) estime que le fait de se voir infliger une sanction administrative par la police sans possibilité de faire examiner la légalité de cette sanction par un tribunal emporte une violation de la présomption d’innocence contenue dans l’article 6 § 2 de la Convention.
S’appuyant sur l’article 8, seul et combiné avec l’article 13, le requérant dans l’affaire Varadinov (requête no 15347/08) se plaint que son droit à la réputation a subi une atteinte injustifiée en raison de la sanction imposée et qu’il n’a pas bénéficié d’un recours à cet égard.
QUESTION GÉNÉRALE
L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche pénale, était-il applicable aux procédures suivies dans les affaires en question, et notamment dans les affaires Fartunova (requête no 34525/08) et Rusanov (requête no 66350/11) ?
Dans l’affirmative, les requérants ont-ils subi une violation au droit d’accès à un tribunal, tel que garantit par l’article 6 de la Convention, en raison de l’impossibilité, prévue à l’époque des faits par la législation applicable, de contester devant les juridictions une décision infligeant une sanction administrative (наказателно постановление) pour une infraction routière lorsque le montant de l’amende était inférieur à 50 BGN, ainsi que compte tenu des décisions judiciaires rejetant les recours des requérants dans les affaires présentes ?
QUESTIONS SPÉCIFIQUES34525/08
Dans l’hypothèse où la branche pénale de l’article 6 serait applicable dans l’affaire Fartunova, la requérante a-t-elle pu, comme l’exige l’article 6 § 3 d) de la Convention, interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l’interrogation des témoins à décharge ?
59267/11
Dans l’hypothèse où la branche pénale de l’article 6 serait applicable dans l’affaire Peycheva, la présomption d’innocence garantie par l’article 6 § 2 de la Convention a-t-elle été respectée en l’espèce ?
15347/08
a) Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant dans l’affaire Varadinov (requête no 15347/08) au respect de sa vie, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention ?
Dans l’affirmative, l’ingérence dans l’exercice de ce droit était-elle prévue par la loi et nécessaire, au sens de l’article 8 § 2 ?
b) Le requérant avait-il à sa disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler son grief de méconnaissance de l’article 8 ?
ANNEXE
No
No de requête
Date d’introduction
Nom du requérant
Date de naissance
Lieu de résidence
Représentant
15347/08
29/02/2008
Pavel Georgiev VARADINOV
09/03/1981
Brestovitsa
Valeri STOYANOV
34525/08
09/06/2008
Daniela Nikolaeva FARTUNOVA
09/08/1981
Sofia
Le Comité bulgare d’Helsinki
11052/10
21/01/2010
Polina Peeva PEEVA
07/11/1975
Sofia
46257/11
29/04/2011
Kristian Dimitrov GYOSHEV
23/11/1984
Plovdiv
Stoyan STOYCHEV
59267/11
17/08/2011
Denislava Antonova PEYCHEVA
19/05/1988
Sofia
Kapka GERGINOVA
59789/11
01/09/2011
Ivo Vasilev TASHEV
24/08/1974
Sofia
Vladislav BOGOROV
66350/11
12/09/2011
Teodor Yulianov RUSANOV
16/06/1983
Sofia
74169/11
17/11/2011
Mihail MILANOV
02/12/1980
Sofia
Full & Egal Universal Law Academy