QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 33436/96
présentée par Armando José VELHO DA COSTA DE ABREU ROCHA
contre le Portugal
et
de la requête n° 33475/96
présentée par João Manuel Mealha TITO DE MORAIS
contre le Portugal
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant en chambre le 6 juillet 1999 en présence de
M.M. Pellonpää, président,
M.G. Ress,
M.A. Pastor Ridruejo,
M.L. Caflisch,J. Makarczyk,
MmeN. Vajić, juges,
M.A. de Sousa Inês, juge ad hoc,
et deM.V. Berger, greffier de section ;
Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 20 juillet 1996 par Armando José VELHO DA COSTA DE ABREU ROCHA contre le Portugal et enregistrée le 14 octobre 1996 sous le n° de dossier 33436/96 ;
Et la requête introduite le 26 juillet 1996 par João Manuel Mealha TITO DE MORAIS contre le Portugal et enregistrée le 17 octobre 1996 sous le n° de dossier 33475/96 ;
Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;
Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 15 décembre 1997 et les observations en réponse présentées par les requérants le 4 mars 1998 ;
Après en avoir délibéré ;
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le premier requérant est un ressortissant portugais, né en 1928 et résidant à Lisbonne. Le deuxième requérant est un ressortissant portugais né en 1939 et résidant à Estoril.
Ils sont représentés devant la Cour par Me P. Abreu Rocha, avocat au barreau de Lisbonne.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A.Circonstances particulières de l’affaire
Les requérants faisaient partie du conseil d'administration de la RTP - Rádio Televisão Portuguesa, E.P.(ci-après RTP), l'entreprise publique de télévision portugaise devenue depuis une société anonyme dont la totalité des actions appartient à l'Etat.
Par un arrêté ministériel de la présidence du conseil des ministres et du ministre des Finances en date du 17 décembre 1985, ils furent démis de leurs fonctions pour des « motifs justifiés ».
Le 14 février 1986, les requérants introduisirent un recours contentieux en annulation de cet arrêté ministériel devant la Cour suprême administrative (Supremo Tribunal Administrativo). Ils contestaient, entre autres, la pertinence des motifs invoqués.
Par un arrêt du 2 mai 1991, la Cour suprême administrative rejeta le recours. Elle considéra que l'arrêté ministériel attaqué ne s'analysait pas en un acte administratif, les relations entre les requérants et la RTP relevant plutôt du concept juridique de mandat.
Le 20 février 1992, les requérants introduisirent devant le tribunal de Lisbonne une action en dommages et intérêts contre la RTP. Ils alléguaient que les motifs invoqués pour leur démission n'étaient pas justifiés.
Par un jugement du 28 janvier 1994, le tribunal fit droit aux requérants et condamna la défenderesse au paiement des indemnités de 5 755 987 escudos portugais (PTE) et 3 024 000 PTE au premier et au deuxième requérant respectivement, ainsi que des intérêts y afférents.
La RTP interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel (Tribunal da Relação) de Lisbonne.
Par un arrêt du 30 novembre 1994, la cour d'appel infirma la décision attaquée, considérant que certains des motifs invoqués dans l'arrêté ministériel étaient fondés et suffisants. Elle débouta ainsi les requérants de leurs prétentions.
Les requérants se pourvurent en cassation devant la Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça).
La haute juridiction confirma la décision entreprise par un arrêt du 24 octobre 1995.
Les requérants présentèrent une demande en nullité de cet arrêt qui fut rejetée par un arrêt du 23 janvier 1996, porté à la connaissance des requérants le 26 janvier 1996.
Considérant que cet arrêt était en contradiction avec d'autres arrêts de la Cour suprême portant sur la même question de droit, les requérants saisirent cette juridiction d'un recours en fixation de jurisprudence. Toutefois, par un arrêt du 14 janvier 1997, la Cour suprême rejeta le recours pour tardiveté.
B.Droit et pratique internes pertinents
Aux termes des articles 1er et 3 du statut de la RTP (décret-loi n° 321/80 du 22 août 1980), applicable au moment des faits, la RTP était une entreprise publique et les membres de son conseil d’administration étaient qualifiés d’administrateurs publics (gestores públicos).
Le décret-loi n° 464/82 du 9 décembre 1982, portant statut des administrateurs publics, prévoyait, dans son article 2, que la désignation d’un administrateur public au conseil d’administration d’une entreprise publique s’analysait en un mandat pour l’exercice de fonctions pour une durée figurant dans le statut de l’entreprise en cause.
D’après un avis n° 95/86 du conseil consultatif du cabinet du Procureur général de la République (Procuradoria-Geral da República), publié au Journal Officiel (Diário da República) le 28 novembre 1987, le statut juridique des administrateurs publics devait s’analyser sous une double perspective. Ainsi, les rapports des administrateurs publics avec l’entreprise publique relèveraient, pour l’essentiel, du droit privé, tandis que ceux avec l’Etat relèveraient du droit public.
Jusqu’en 1989, la Cour suprême administrative a rendu plusieurs décisions dans lesquelles elle s’estime compétente pour examiner des recours contentieux introduits par des administrateurs publics contre des décisions du gouvernement mettant fin à leurs fonctions (voir, par exemple, les arrêts du 26 janvier 1984, publié au Journal Officiel le 5 décembre 1986, et du 22 mars 1988, publié au Journal Officiel le 8 octobre 1993).
Par un arrêt du 9 février 1989 (BMJ 384, p. 437), la Cour suprême administrative a considéré que les décisions ministérielles de ce type ne pouvaient pas s’analyser en un acte administratif. Elle s’estima donc incompétente pour connaître des recours contentieux ayant un tel objet.
Cette jurisprudence est maintenant majoritaire, malgré certaines exceptions (arrêt de la Cour suprême administrative du 4 octobre 1989, BMJ 390, p. 190).
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure.
PROCÉDURE
La requête n° 33436/96 a été introduite le 20 juillet 1996 devant la Commission européenne des Droits de l’Homme et enregistrée le 14 octobre 1996. La requête n° 33475/96 a été introduite le 26 juillet 1996 et enregistrée le 17 octobre 1996.
Le 10 septembre 1997, la Commission a décidé de joindre les requêtes et de les porter à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur leur recevabilité et leur bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 décembre 1997, après prorogation du délai imparti, et les requérants y ont répondu le 4 mars 1998.
A compter du 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention, et en vertu de l’article 5 § 2 de celui-ci, la requête est examinée par la Cour conformément aux dispositions dudit Protocole.
EN DROIT
Les requérants se plaignent de la durée de la procédure. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, qui dispose, en sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) dans un délai raisonnable, par un tribunal (…) qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
Le Gouvernement soutient d’emblée qu’il s’agit en l’espèce de deux procédures différentes et autonomes. Il souligne d’abord que les requérants ont saisi à tort les juridictions administratives afin de faire valoir leurs droits de caractère civil. Se référant à la nature juridique, en droit portugais, des rapports entre les administrateurs publics et l’entreprise publique pour laquelle ils travaillent, le Gouvernement soutient que les requérants auraient pu saisir immédiatement les juridictions judiciaires. Ne l’ayant pas fait, ils doivent supporter les conséquences de leur choix. Il s’ensuit, pour le Gouvernement, que la procédure qui s’est déroulée devant les juridictions administratives ne saurait entrer en ligne de compte car elle s’est terminée le 2 mai 1991, alors que les requêtes ont été introduites devant la Commission européenne des Droits de l’Homme bien après cette date, lorsque le délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention se trouvait déjà largement dépassé.
Le Gouvernement soutient que seule la procédure qui s’est déroulée devant les juridictions civiles est susceptible d’être examinée dans le cadre de l’article 6 § 1 de la Convention. Il souligne toutefois que dans cette procédure le « délai raisonnable » n’a pas été dépassé.
Les requérants contestent ces arguments. Ils soulignent que jusqu’à une décision de la Cour suprême administrative en date du 9 février 1989, celle-ci s’était toujours estimé compétente pour examiner les recours contentieux introduits contre les décisions mettant fin aux fonctions d’un administrateur public. Or les requérants ont introduit leur recours le 14 février 1986, soit avant la date de la décision en cause. Les requérants ajoutent que dans les deux procédures la question au fond était la même, de sorte que la période à examiner sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention doit couvrir également la procédure devant les juridictions administratives, la décision interne définitive étant celle qui a été rendue par la Cour suprême le 14 janvier 1997. Les requérants soulignent que la règle des six mois prévue à l’article 35 § 1 de la Convention a ainsi été respectée.
La Cour estime qu’il convient d’abord d’examiner si la requête, pour autant qu’elle porte sur la procédure qui s’est déroulée devant les juridictions administratives, peut être rejetée pour tardiveté, comme le soutient le Gouvernement. A cette fin, il faut notamment qu’elle se prononce sur la période à prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.
La Cour rappelle à cet égard sa jurisprudence constante relative à l’application de cette disposition, selon laquelle le délai dont il convient de contrôler le caractère raisonnable couvre l’ensemble de la procédure, jusqu’à la décision vidant la « contestation » (voir les arrêts Silva Pontes c. Portugal du 23 mars 1994, série A n° 286-A, p. 14, § 33, et Estima Jorge c. Portugal du 21 avril 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-II, p. 772, §§ 35-37).
En l’espèce, les requérants ont saisi les juridictions administratives le 14 février 1986. Suite à la décision d’incompétence rendue le 2 mai 1991 par la Cour suprême administrative, ils ont engagé, le 20 février 1992, une action en dommages et intérêts devant les juridictions judiciaires qui s’est terminée, de manière définitive, le 14 janvier 1997.
Dans la première procédure, les requérants demandaient l’annulation de l’arrêté ministériel en cause, contestant, entre autres, la pertinence des motifs invoqués. Dans leur demande en dommages et intérêts, ils ont allégué que ces mêmes motifs n’étaient pas justifiés.
La Cour constate ainsi que les faits à l’origine du litige étaient les mêmes. En outre, les requérants ont fait valoir le même droit de caractère civil, à savoir le droit aux rémunérations auxquelles ils auraient eu droit si leur démission n’avait pas eu lieu, nonobstant le fait que dans la première procédure ils demandaient l’annulation d’un acte, seule manière d’obtenir par la suite une éventuelle indemnisation.
La Cour a tenu compte de l’argument du Gouvernement selon lequel les requérants ont saisi à tort les juridictions administratives afin de faire valoir leurs droits de caractère civil. Elle constate cependant qu’à l’époque de l’introduction du recours contentieux devant les juridictions administratives, il n’y avait pas une jurisprudence suffisamment établie quant à la compétence de ces juridictions en matière de décisions mettant fin aux fonctions d’un administrateur publique (cf. supra « Droit et pratique interne pertinents »). La saisine des juridictions administratives par les requérants ne pouvait donc passer, à l’époque, pour manifestement déraisonnable ou vouée à l’échec.
Compte tenu également du fait que c’est au regard de la Convention et non du droit national qu’il échet d’apprécier à quel moment il y a eu « détermination » d’un droit de caractère civil (voir l’arrêt Silva Pontes précité, p. 13, § 29), la Cour ne peut que conclure qu’il convient d’examiner globalement les procédures en question, aux fins de l’article 6 § 1 de la Convention. L’exception de tardiveté soulevée par le Gouvernement ne saurait donc être retenue.
En ce qui concerne le bien-fondé de l’affaire, la Cour, à la lumière des arguments des parties ainsi que des critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention en matière de « délai raisonnable », et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, estime que le grief tiré par les requérants de la durée de la procédure doit faire l’objet d’un examen au fond. Elle constate en outre que la requête ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
DÉCLARE LES REQUÊTES RECEVABLES, tous moyens de fond réservés.
Vincent BergerMatti Pellonpää
GreffierPrésident
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