Wichtiger rechtlicher Hinweis
VERBUNDENE SCHLUSSANTRAEGE DES GENERALANWALTS VAN GERVEN VOM 5. JULI 1990. - KOMMISSION DER EUROPAEISCHEN GEMEINSCHAFTEN GEGEN ITALIENISCHE REPUBLIK. - RECHTSSACHE C-210/89. - STRAFVERFAHREN GEGEN NESPOLI UND CRIPPA. - RECHTSSACHE C-196/89.
Sammlung der Rechtsprechung 1990 Seite I-03647
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . In den beiden vorliegenden Rechtssachen ist der Gerichtshof aufgerufen, seine ständige Rechtsprechung zum freien Warenverkehr und zu nationalen Vorschriften über die Zusammensetzung der Erzeugnisse zu bestätigen .
Bei der Rechtssache C-210/89 handelt es sich um eine Klage gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag, mit der die Verurteilung der Italienischen Republik mit der Begründung begehrt wird, diese mache die Einfuhr von Käse aus anderen Mitgliedstaaten von der Beachtung der Bestimmungen des Gesetzes Nr . 396 vom 2 . Februar 1939, insbesondere von Artikel 1 dieses Gesetzes, abhängig, die die Herstellung und den Verkauf von Käse verbieten, dessen Fettgehalt unter einem durch die nationalen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Prozentsatz liegt . Nach Ansicht der Kommission verstösst die Italienische Republik hierdurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag und Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung ( EWG ) Nr . 804/68 des Rates vom 27 . Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ( 1 ).
In der Rechtssache C-196/89 hat der Pretore von Mailand, die über einen konkreten Verstoß gegen die genannten italienischen Vorschriften zu befinden hat, eine Frage nach der Vereinbarkeit der Anwendung derartiger Rechtsvorschriften auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Käseerzeugnisse zur Vorabentscheidung vorgelegt . Die Vorabentscheidungsfrage lautet wie folgt :
"Ist die italienische Regelung betreffend Käse, die nicht den Schutz typischer Erzeugnisse oder solcher mit bestimmter Herkunft zum Gegenstand hat, insoweit mit den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag nicht mehr vereinbar und daher rechtswidrig, als sie für gewöhnlichen Käse einen zudem hohen Mindestfettgehalt in der Trockenmasse festlegt, falls festgestellt wird, daß sie den freien innergemeinschaftlichen Verkehr mit diesem Nahrungsmittel behindert, ohne aus Gründen des Gesundheitsschutzes oder aus zwingenden Erfordernissen des Verbraucherschutzes oder der Lauterkeit des Handelsverkehrs gerechtfertigt zu sein?"
2 . Die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes gibt nach Ansicht der Kommission, der Angeklagten des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-196/89 und der französischen Regierung, die in dem Vorabentscheidungsverfahren Erklärungen abgegeben hat, die Antwort auf die vorliegende Rechtsfrage . Ich werde diese ständige Rechtsprechung kurz ins Gedächtnis rufen, um zu dem Ergebnis zu gelangen, daß sie tatsächlich die Antwort auf die vorliegende Rechtsfrage enthält .
Auf diese Weise wird bereits implizit das einzige Argument beantwortet werden, das die italienische Regierung in beiden Rechtssachen vorgetragen hat, daß nämlich grosse Irrtümer bei den Verbrauchern aufzutreten drohten, wenn die derzeitige italienische Praxis nicht beibehalten werde . Ich werde darauf nach der Darstellung der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes noch im einzelnen zurückkommen .
Auch auf die Erklärungen, die die Associazione italiana lattiero-casearia in dem Vorabentscheidungsverfahren C-196/89 abgegeben hat, werde ich ganz kurz eingehen . Diese Erklärungen befassen sich mit dem Sachverhalt einer umgekehrten Diskriminierung, der vorliegen soll, wenn nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht durch zwingende Erfordernisse gerechtfertigte Beschränkungen der Herstellung oder des Inverkehrbringens von Waren nur inländischen Herstellern entgegengehalten werden können . Wie sich anschließend zeigen wird, bin ich der Ansicht, daß diesem Vorbringen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht gefolgt werden kann .
Die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes
3 . Die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes geht davon aus, daß die Mitgliedstaaten in Ermangelung einschlägiger Vorschriften des Gemeinschaftsrechts Vorschriften über die Herstellung und das Inverkehrbringen von ( Käse-)Erzeugnissen in ihrem Hoheitsgebiet erlassen können ( 2 ). "Solche Vorschriften dürfen indessen nicht zu einer Diskriminierung importierter Erzeugnisse führen oder die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten behindern ." ( 3 )
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Kelderman ( 4 ) festgestellt :
"Die Ausdehnung einer Regelung, nach der ein bestimmter Gehalt an Trockenmasse vorgeschrieben ist, auf eingeführte Erzeugnisse kann in dem betreffenden Mitgliedstaat das Inverkehrbringen von Brot, das aus anderen Mitgliedstaaten stammt, ausschließen . Sie kann es erforderlich machen, Brot je nach seinem Bestimmungsland unterschiedlich herzustellen, und so den Verkehr von Brot, das im Ursprungsmitgliedstaat rechtmässig hergestellt wurde, behindern, wenn in diesem Staat nicht die gleichen Vorschriften für die Herstellung gelten ."
Diese Ausführungen sind auf den vorliegenden Fall uneingeschränkt anwendbar : Es genügt, "Trockenmasse" durch "Fett" und "Brot" durch "Käse" zu ersetzen .
Das Urteil Kelderman betraf ein vollständiges Verkehrsverbot, aufgrund dessen Erzeugnisse, die nicht nach den nationalen Zusammensetzungsvorschriften hergestellt worden waren, in dem betreffenden Mitgliedstaat überhaupt nicht verkauft werden durften . Nach der Auslegung, die Italien u . a . in der Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes seiner eigenen Regelung gibt, soll diese nur ein relatives Verkehrsverbot enthalten . Das bedeutet, daß Erzeugnisse, die nicht in Übereinstimmung mit den italienischen Vorschriften über die Zusammensetzung von Käse hergestellt worden sind, z . B . weil sie nicht genügend Fett enthalten, nicht unter Gattungsbezeichnungen wie im vorliegenden Fall "Käse" (" formaggio ") oder "Käseerzeugnis" (" prodotto caseario ") verkauft werden dürfen ( 5 ).
Wie dem auch sei - die von der italienischen Regierung vorgeschlagene Auslegung erscheint mir aufgrund des Wortlauts von Artikel 1 des Gesetzes Nr . 396 nicht die einzig mögliche zu sein -, auch ein relatives Verkehrsverbot darf nicht auf Erzeugnisse angewandt werden, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt werden, wo sie die gleichen oder entsprechende Bezeichnungen tragen . Das hat der Gerichtshof erst unlängst deutlich und eingehend in den Randnummern 6 und 24 bis 37 des deutschen Bierurteils ( 6 ) begründet .
4 . Derartige nationale Vorschriften, die unterschiedslos für die inländische Herstellung und die Einfuhr von Waren aus anderen Mitgliedstaaten gelten, können nur dann mit dem Vertrag vereinbar sein, wenn sie unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit durch zwingende Erfordernisse wie den Schutz der Gesundheit, den Verbraucherschutz und die ( hiermit in engem Zusammenhang stehende ) Lauterkeit des Handelsverkehrs geboten sind ( 7 ).
Auf den Gesundheitsschutz beruft sich die italienische Regierung im vorliegenden Fall nicht, was verständlich wird, berücksichtigt man die gesundheitlichen Empfehlungen sowohl der italienischen Behörden ( 8 ) als auch der Europäischen Kommission ( 9 ), aus denen im Kern hervorgeht, daß die Bevölkerung der meisten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, darunter auch Italien, zuviel Fett verbraucht .
5 . Die italienische Regierung beruft sich aber auf zwingende Erfordernisse des Verbraucherschutzes oder, in engem Zusammenhang damit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs .
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes steht eindeutig fest, daß als am wenigsten beschränkende Maßnahme zum Schutz der Verbraucher ( oder der Lauterkeit des Handelsverkehrs ) weder eine Maßnahme ausgegeben werden kann, die in Wirklichkeit ein vollständiges Verkaufsverbot von Erzeugnissen beinhaltet, die in anderen Mitgliedstaaten nach den dort geltenden Herstellungsregeln produziert worden sind, noch eine Maßnahme, die den Gebrauch von Gattungsbezeichnungen wie im vorliegenden Fall "Käse" (" formaggio ") oder "Käseerzeugnis" (" prodotto caseario ") verbietet und deshalb den Gebrauch weniger anziehender Umschreibungen oder Phantasiebezeichnungen vorschreibt . Ich habe bereits als Beispiel für ein relatives Verkehrsverbot auf das Urteil vom 12 . März 1987 in der deutschen Biersache hingewiesen . Auch das Argument, das die italienische Regierung in einem Schreiben ihrer Ständigen Vertretung vorbringt, daß nämlich eine Gattungsbezeichnung wie "Käse" dem vorbehalten bleiben müsse, was der Verbraucher unter dem Einfluß der nationalen Herstellungsvorschriften als solchen ansehe, wird in diesem Urteil widerlegt . Randnummer 32 dieses Urteils lautet :
"Erstens können sich die Vorstellungen der Verbraucher, die von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich sein können, auch innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats im Laufe der Zeit fortentwickeln . Die Einführung des Gemeinsamen Marktes ist dabei einer der wesentlichen Faktoren, die zu einer solchen Entwicklung beitragen können . Während eine Regelung zum Schutz der Verbraucher gegen Irreführungen die Berücksichtigung einer solchen Entwicklung zulässt, wird dies durch eine Regelung wie § 10 BStG verhindert . Wie der Gerichtshof bereits in anderem Zusammenhang ( Urteil vom 27 . Februar 1980 in der Rechtssache 170/78, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg . 1980, 417 ) ausgeführt hat, darf das Recht eines Mitgliedstaats 'nicht dazu dienen, die gegebenen Verbrauchsgewohnheiten zu zementieren, um einer mit deren Befriedigung befassten inländischen Industrie einen erworbenen Vorteil zu bewahren' ."
6 . Als weniger beschränkende Alternative zu einem Verkaufsverbot oder einem Verbot, Gattungsbezeichnungen zu gebrauchen, hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung die Möglichkeit genannt, den Verbraucher durch eine geeignete Etikettierung über die Zusammensetzung und die Eigenschaften des betreffenden Erzeugnisses zu unterrichten . Diese ständige Rechtsprechung mit dem Einwand abzutun - wie es die italienische Ständige Vertretung in ihrem Schreiben vom 18 . April 1988 an die Kommission tut -, daß das Vertrauen auf die Etikettierung einer "Harmonisierung auf niedrigstem Qualitätsniveau" ( womit auf die dann bestehende Möglichkeit angespielt wird, Käse mit niedrigem Fettgehalt zu wählen ) nahekomme, verkennt die Fähigkeit der Verbraucher, Preis und Qualität von Erzeugnissen gegeneinander abzuwägen . Dabei lasse ich dahingestellt sein, um die Rechtssache C-196/89 als Beispiel zu nehmen, ob Käse der Sorte Emmentaler mit einem Fettgehalt von 30 %, berücksichtigt man die bereits genannten gesundheitlichen Aspekte, notwendigerweise von geringerer Qualität ist als Käse derselben Sorte mit einem Fettgehalt von z . B . 45 %.
"Irreführung der Verbraucher" und "umgekehrte Diskriminierung"?
7 . Die italienische Regierung bringt in ihren schriftlichen Erklärungen als einziges Argument vor, daß die Verbraucher ernstlich in die Irre geführt würden, wenn ihnen wegen des freien Warenverkehrs Käse der Sorte Emmentaler mit einem Fettgehalt von z . B . weniger als 45 % angeboten würde, während Käse der gleichen Sorte, der in Italien hergestellt und verkauft werde, mindestens 45 % Fett enthalten müsse .
Diesem Argument kann nicht gefolgt werden . Es ist wenig glaubhaft, vorzutragen, daß zum Schutz der Verbraucher als am wenigsten einschneidende und unbedingt notwendige Maßnahme ein Einfuhrverbot oder ein Bezeichnungsverbot für Käse einer bestimmten Sorte erforderlich sein soll, der in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft rechtmässig hergestellt wird . Etikettierung, d . h . mehr oder bessere Information, ist in einer modernen Gesellschaft gut informierter Bürger eine zweckdienliche und weniger einschneidende Alternative .
8 . Nach Ansicht der Associazione italiana lattiero-casearia führen die Bestimmungen des EWG-Vertrags über den freien Warenverkehr in Verbindung mit nationalen Vorschriften, die die Herstellung oder die Bezeichnung von z . B . Käse strengen Vorschriften unterwerfen, zu einer Benachteiligung der inländischen Erzeuger gegenüber ihren Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten . Die Vereinigung geht soweit, diese ungleiche Behandlung als einen Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag zu bezeichnen .
Auch diesen Standpunkt halte ich für unvereinbar mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes . Die Möglichkeit, daß die Herstellung ein und derselben Ware, z . B . Käse, in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Vorschriften unterliegt, ergibt sich unmittelbar aus dem Fehlen von harmonisierenden oder sonstigen Gemeinschaftsbestimmungen und der dadurch den Mitgliedstaaten verbliebenen Befugnis, Tätigkeiten, die in ihrem Hoheitsgebiet verrichtet werden, selbst zu regeln .
Dies führt zweifellos zu Unterschieden, die aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach in anderen Mitgliedstaaten rechtmässig hergestellte Erzeugnisse im Hoheitsgebiet des eigenen Mitgliedstaats grundsätzlich ( d . h . vorbehaltlich zwingender Erfordernisse ) zuzulassen sind, die einheimischen Hersteller in eine weniger günstige Lage versetzen können . Dies verstösst jedoch nicht gegen den Geist und ebensowenig gegen den Buchstaben des EWG-Vertrags, die im Gegenteil dafür sprechen, daß strengere nationale Vorschriften, die nicht unbedingt erforderlich sind ( und die nicht selten protektionistischen Einschlag aufweisen ) unter dem Druck der einheimischen Hersteller von den zuständigen nationalen Stellen aufgehoben oder abgemildert werden .
Antrag
9 . Aufgrund des Vorstehenden schlage ich vor, in der Rechtssache C-210/89 die Italienische Republik wegen der Anwendung von Vorschriften, die ein vollständiges Verbot des Verkaufs oder ein Verbot des Verkaufs unter der Bezeichnung "Käse" von aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Waren verbieten, obwohl diese Waren im Herstellungsmitgliedstaat nach den dort geltenden Herstellungsvorschriften rechtmässig hergestellt worden sind und "Käse" genannt werden dürfen, zu verurteilen . Deshalb schlage ich auch vor, die Italienische Republik zur Tragung der Kosten des Verfahrens in der Rechtssache C-210/89 zu verurteilen .
10 . In der Rechtssache C-196/89 schlage ich vor, auf die Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu antworten :
"Die Artikel 30 ff . EWG-Vertrag sind dahin auszulegen, daß nach diesen Bestimmungen eine nationale Regelung, die die Verwendung der Bezeichnung 'Käse' oder 'Käseerzeugnis' nur zulässt, wenn das betreffende Erzeugnis einen Mindestfettgehalt aufweist, nicht auf aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Erzeugnisse angewandt werden darf, wenn diese dort rechtmässig als 'Käse' hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind und wenn eine angemessene Unterrichtung der Verbraucher über sie gewährleistet ist ."
(*) Originalsprache : Niederländisch .
( 1 ) ABl . 1968, L 148, S . 13 .
( 2 ) Urteil vom 7 . Februar 1984 in der Rechtssache 237/82, Jongeneel Kaas, Slg . 1984, 483, Randnr . 13 .
( 3 ) A . a . O .
( 4 ) Urteil vom 19 . Februar 1981 in der Rechtssache 130/80, Slg . 1981, 527, Randnr . 7 .
( 5 ) Der Umstand, daß es hier um die allgemeinste Gattungsbezeichnung geht, die es für Käseerzeugnisse gibt, nämlich "Käse", unterscheidet diese Rechtssache von Sachverhalten, bei denen die gebrauchte Bezeichnung notwendigerweise einen typischen Inhaltsstoff oder eine typische Herstellungsart voraussetzt und das angebotene Erzeugnis hiervon stark abweicht . In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Associazione italiana lattiero-casearia in diesem Zusammenhang auf die Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage betreffend aus Kuhmilch hergestellten Käse, der in Griechenland nicht unter der Bezeichnung "Feta" auf den Markt gebracht werden durfte ( Antwort auf die schriftliche Frage Nr . 2302/87 von Herrn Pol Marck, 90/C 9/03, ABl . 1990, C 9, S . 2 und 3 ) hingewiesen . Daß dieser Fall - den wir nicht zu behandeln haben - hier nicht vorliegt, ergibt sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 22 . September 1988 in der Rechtssache 286/86 ( Deserbais, Slg . 1988, 4907 ). In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, daß eine ganz ähnliche Beschränkung des Gebrauchs einer viel weniger allgemeinen Gattungsbezeichnung als "Käse", nämlich "Edamer", gegen Artikel 30 ff . EWG-Vertrag verstösst .
( 6 ) Urteil vom 12 . März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, Slg . 1987, 1227 .
( 7 ) Urteil vom 20 . Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Cassis de Dijon, Slg . 1979, 649, Randnr . 8 . Die letzten beiden im Text aufgeführten Erfordernisse werden manchmal zu einem einzigen Erfordernis verschmolzen : siehe die Schlussanträge von Generalanwalt Mayras in der Rechtssache 27/80, Fietje, Slg . 1980, 3839, wo auf Seite 3861 der Ausdruck "Schutz der Verbraucher vor unlauterem Wettbewerb" verwendet wird .
( 8 ) Was die italienischen Behörden angeht, hat das vorlegende Gericht als Beispiel auf eine Aktion zur gesundheitlichen Aufklärung verwiesen, die das Istituto nazionale della nutrizione 1986 durchführte und bei der besonders zu einem niedrigeren Fettverbrauch geraten wurde .
( 9 ) Siehe das Programm "Europa gegen den Krebs", das die Kommission dem Rat am 17 . Dezember 1986 vorlegte (( KOM(86 ) 717 endg ., ABl . 1987, C 50, S . 1 )), im Kapitel "Verbesserung der Ernährung" unter der Überschrift "Ernährung und Krebs" ( S . 15 und 16 ) und unter der Überschrift "Aufstellung von Leitlinien für Ernährung und Krebsverhütung" die "Aktion 16" ( S . 18 ) sowie den "Europäischen Kodex zur Krebsbekämpfung" ( S . 32 ). Darin wird jeweils darauf hingewiesen, daß eine zu fettreiche Ernährung einen Risikofaktor darstellt . Der Rat und die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten haben später durch Beschluß vom 21 . Juni 1988 ( 88/351/EWG, ABl . 1988, L 160, S . 52 ) das Aktionsprogramm 1988 bis 1989 angenommen . Für 1990 bis 1994 geschah dies durch den Beschluß vom 17 . Mai 1990 ( 90/238/Euratom, EGKS, EAG, ABl . 1990, L 137, S . 31 ).
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