La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du
conseil le 16 octobre en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
G. JÖRUNDSSON
G. TENEKIDES
S. TRECHSEL
B. KIERNAN
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
M. F. MARTINEZ
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 13 décembre 1983 par Verein Alternatives
Lokalradio Bern et Verein Radio Dreyeckland Basel contre la Suisse et
enregistrée le 9 janvier 1984 sous le N° de dossier 10746/84 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
requérantes, peuvent se résumer comme suit :
Les requérantes sont deux associations constituées en vue de
l'émission de programmes radio au niveau local, le Verein Alternatives
Lokalradio Bern ayant son siège à Berne et le Verein Radio Dreyeckland
Basel ayant le sien à Bâle. Devant la Commission, elles sont
représentées par Maître W. Egloff, avocat à Berne.
La diffusion de programmes radio n'est possible en Suisse qu'en vertu
d'une concession accordée par le Conseil fédéral, seule autorité
compétente en la matière en vertu de l'article 3 de la loi de 1922
règlant la correspondance télégraphique et téléphonique.
Le Conseil fédéral accorda en 1931 pour la première fois à la Société
suisse de radio-télévision une concession pour l'exploitation
notamment d'émetteurs de radio sans fil. Cette concession fut
renouvelée à plusieurs reprises, en particulier le 22 décembre 1980.
Jusqu'en 1982, le Conseil fédéral n'accorda aucune autre concession,
de sorte que la Société suisse de radio-télévision bénéficiait de
facto d'un monopole.
Le 7 juin 1982 cependant, le Conseil fédéral prit une ordonnance dite
sur les essais locaux de radiodiffusion (Verordnung über lokale
Rundfunkversuche) laquelle visait, dans le cadre d'un programme
expérimental devant durer jusqu'en 1988, à permettre de procéder
pendant un certain laps de temps à quelques essais locaux de
radiodiffusion aux fins de préparer la législation en la matière.
L'article 5 de cette ordonnance précisait expressément qu'il
n'existait aucun droit à l'obtention d'une autorisation expérimentale
("Ein Anspruch auf die Versuchserlaubnis besteht nicht").
Toute demande tendant à l'obtention d'une concession devait être
déposée avant le 30 septembre 1982 (article 29 de l'ordonnance).
Par mémoires datés respectivement du 20 septembre 1982 et du
29 septembre 1982, les deux associations requérantes déposèrent leurs
dossiers en vue de l'obtention d'une concession de radiodiffusion
locale. 212 autres associations réparties sur tout le territoire
suisse déposèrent également une demande en ce sens.
Par décision du 20 juin 1983, le Conseil fédéral suisse décida
d'accorder des concessions pour la diffusion d'émissions radio au
niveau local à 36 organisations ou associations sur les 214 ayant
formé une demande. Parmi les 36 concessions accordées, 2 le furent
pour la région de Berne et 1 pour la région de Bâle.
Par décisions datées du 15 juillet 1983 et notifiées le 16, la
requérante n° 1 comme la requérante n° 2 furent informées que le
Conseil fédéral avait décidé de ne pas leur accorder de concession.
Le Conseil fédéral précisait dans ses deux décisions de rejet prises
le 15 juillet 1983 que :
"La demande remplissait certes les conditions formelles édictées à
l'article 28 de l'ordonnance de 1982 ainsi que les conditions
substantielles prévues à l'article 7, et qu'il était possible qu'elle
soit susceptible de correspondre à l'un ou plusieurs des buts
expérimentaux poursuivis par cette ordonnance, notamment aux
articles 3 et 7 par. 1 (f)."
Puis, après avoir rappelé que seul un nombre limité d'essais de
radiodiffusion locale étaient prévus par l'ordonnance de 1982
(article 1) et que le nombre de fréquences disponibles était réduit,
le Conseil fédéral se fondait sur l'article 8 pars. 1 et 2 (*) de
l'ordonnance de 1982 pour justifier sa décision de rejet.
_______________
* Cet article 8 dispose :
"1. Lorsque plusieurs demandes d'autorisation sont déposées pour
une seule et même zone, l'autorité compétente donne la préférence
au requérant
a. Qui vise d'autres objectifs que ses concurrents ; b. Dont les
programmes ou les prestations particulières de radiodiffusion font une
large place aux événements locaux et aux propres productions ; c. Pour
lequel on peut admettre que l'enquête parallèle (art.27) donnera
des résultats plus concluants ; d. Dont l'organisme représentatif
repose sur des bases solides.
2. Avant d'accorder les autorisations, l'autorité veille à ce que
les essais aient lieu dans des régions aussi différentes que possible
sur le plan social, culturel et géographique, et visent le plus grand
nombre possible des objectifs fixés.
---------------
En effet, le Conseil Fédéral estima que même si une demande de
concession satisfaisait pleinement aux conditions substantielles
édictées au paragraphe 1 de l'article 8 pour être retenue de
préférence à d'autres demandes, cette demande pourrait néanmoins être
rejetée si conformément au paragraphe 2 de l'article 8, il s'avérait
nécessaire d'un point de vue global de retenir une autre demande
correspondant mieux aux objectifs expérimentaux visés par l'ordonnance
de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion.
Le Conseil Fédéral, sous la signature du Chancelier fédéral, indiqua
qu'au surplus il n'existait aucun droit à l'obtention d'une concession
de radiodiffusion à titre expérimental et que la décision de rejet des
demandes des requérantes était définitive.
Les requérantes ont néanmoins adressé respectivement les 12 et 28 août
1983 deux courriers au Conseil fédéral pour lui demander de
reconsidérer la décision prise. Ces courriers ne reçurent pas de
réponse.
Les associations requérantes indiquent qu'en droit suisse il n'y a en
l'espèce aucune voie de recours contre une décision prise par le
Conseil fédéral, c'est-à-dire par l'autorité exécutive suprême.
GRIEFS
1. Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser
arbitrairement par le Conseil Fédéral une concession d'émissions de
programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient
toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les
essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.
D'après les requérantes, la possibilité laissée aux Etats aux termes
de l'article 10, par. 1, 3e phrase de soumettre les entreprises de
radiodiffusion à un régime d'autorisations ne saurait en aucun cas
habiliter les autorités compétentes à opérer une sélection arbitraire
sur la base de critères non vérifiables parmi les très nombreuses
demandes présentées.
De plus, l'ingérence dans le droit des requérantes à communiquer par
radio au public des informations et des idées ne serait pas prévue par
la loi. En effet, d'après les requérantes, il n'y aurait compétence
fédérale conformément à la loi de 1922 que pour ce qui concerne les
questions techniques en matière de radiodiffusion. Or, l'ordonnance de
1982, présentée comme une loi d'exécution (Ausführungsvorschrift) de
la loi de 1922, contient une quantité considérable de dispositions
relatives à la nature et au contenu des programmes.
En tout état de cause le Conseil Fédéral ne saurait, sans violer
l'article 10 de la Convention, simplement se référer à
l'article 8, paragraphe 2 de l'ordonnance du 7 juin 1982 pour
justifier sa décision de rejet du 15 juillet 1983.
Les requérants soutiennent en effet que les concessions accordées
l'ont été en grande majorité à des stations radio purement
commerciales, alors que l'absence de publicité devait être un élément
de choix déterminant. De plus, les objectifs expressément prévus par
la loi concernant la participation active des auditeurs aux programmes
ainsi que la place accordée aux événements locaux et aux propres
productions n'ont pas été déterminants puisque les concessions
accordées pour la région géographique devant être couverte par les
requérantes, ne respectent pas ces objectifs.
2. Les associations requérantes allèguent également une violation
de l'article 14 de la Convention en liaison avec l'article 10 de
celle-ci.
A cet égard, elles font valoir qu'elles avaient prévu de réserver du
temps d'antenne pour l'expression directe des minorités nationales
vivant dans les régions concernées à Berne et à Bâle et que sur les
20 concessions accordées en Suisse alémanique seule l'une d'entre
elles prévoit des émissions en langue étrangère, alors qu'1/5 de la
population concernée n'est pas de langue maternelle allemande.
3. Enfin, les requérants allèguent la violation de l'article 13
de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en
droit suisse d'aucune voie de recours pour attaquer une décision
individuelle prise par le Conseil Fédéral, c'est-à-dire l'autorité
exécutive suprême.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 13 décembre 1983 et enregistrée le
9 janvier 1984 sous le No 10746/84. Le 7 octobre 1985 la Commission a
décidé de porter la présente requête à la connaissance du Gouvernement
mis en cause qui a été invité à présenter ses observations écrites sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête dans un délai échéant
le 3 janvier 1986. L'échéance du délai fut reportée à la demande du
Gouvernement suisse au 7 février 1986.
Les observations du Gouvernement ont été produites le 7 février 1986.
Les requérantes ont présenté leurs observations écrites en réponse le
20 mars 1986.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Les observations des parties peuvent se résumer comme suit :
Le Gouvernement
1. Observations liminaires
Le Gouvernement défendeur soulève d'abord que les sociétés de
radiodiffusion qui souhaitaient exploiter un émetteur, devaient dès le
début de ce régime en 1923 obtenir une concession de la Confédération.
En 1931, les sept sociétés régionales existantes fusionnèrent en une
"Société suisse de radiodiffusion" (SSR). La durée de la concession
accordée à la SSR était limitée à dix ans, mais elle fut reconduite
régulièrement depuis lors.
Cette réglementation aboutit en quelque sorte à un monopole de fait de
la SSR dans le domaine de la radiodiffusion.
A cet égard, le Gouvernement suisse souligne que l'article 10
de la Convention réserve expressément dans la troisième
phrase de son premier paragraphe, la possibilité pour les Etats "de
soumettre les entreprises de radiodiffusion (...) à un régime
d'autorisations". Le Gouvernement soutient qu'un régime de
concessions, en tant que tel, est donc compatible avec l'article 10 de
la Convention et se réfère à cet égard à la jurisprudence de la
Commission (No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 75).
Le Gouvernement soutient en particulier que sa décision du 20 juin
1983 octroyant à 36 organisations des concessions pour l'exploitation
d'un émetteur de radiodiffusion local aux fins de préparer la
législation en cette matière, représentait une libéralisation
considérable du régime de la radiodiffusion, qui ne trouve pas
d'équivalent dans de nombreux Etats européens.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 10
de la Convention
En ce qui concerne le grief des requérantes tiré de la violation
alléguée de l'article 10 la Convention, le Gouvernement
fait observer, en premier lieu, que le fait que la concession ne fut
pas octroyée aux associations requérantes se fondait sur l'ordonnance
précitée du Conseil fédéral du 7 juin 1982 sur les essais locaux de
radiodiffusion, qui repose sur la base constitutionnelle de l'article
36 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 et sur la base légale de
l'article 46 2e alinéa de la loi fédérale du 14 octobre 1922 réglant
la correspondance télégraphique et téléphonique.
A cet égard, le Gouvernement défendeur se réfère à la décision de la
Commission dans l'affaire Radio 24 AG, Roger Schawinski, Daniel Wyles
et Daniel Turnbuhl contre la Suisse (No 10799/84 du 17 mai
1984) dans laquelle la Commission, d'après l'interprétation du
Gouvernement défendeur, a considéré que l'ordonnance du Conseil
fédéral de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion constituait
une "loi" au sens de l'article 10 de la Convention.
Le Gouvernement relève enfin que l'article 5 de l'ordonnance de 1982
précise bien que, si les essais de radiodiffusion requièrent une
autorisation, "nul ne peut prétendre avoir droit à celle-ci".
Se fondant sur la jurisprudence de la Commission (Déc. Comm. No ***
du 22 mars 1972 X. c/Royaume-Uni) et notamment sur l'article 10 par. 1
3e phrase de la Convention, le Gouvernement souligne qu'à
son avis, un droit à l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne
peut pas être dérivé de l'article 10 de la Convention.
3. Quant à la violation alléguée de l'article 14 en
liaison avec l'article 10 de la Convention
Concernant la violation alléguée de l'article 14 en liaison
avec l'article 10 de la Convention, le Gouvernement souligne
qu'en l'espèce le régime d'autorisation dut avoir égard au nombre
limité des fréquences pouvant faire l'objet d'octroi de concessions en
vue d'essais locaux de radiodiffusion compte tenu du fait que des
limitations supplémentaires s'imposent à la distribution des
fréquences radio en raison des programmes radiophoniques étrangers,
dont la réception est pour l'essentiel protégée.
Compte tenu de ces contraintes objectives seules 40 fréquences environ
étaient disponibles pour les essais locaux de radiodiffusion en
Suisse.
Ces 40 fréquences disponibles ont été épuisées par le Conseil fédéral.
C'est pourquoi certaines demandes de concession, dont celles des
associations requérantes, ont dû être écartées malgré le fait qu'elles
remplissaient les conditions légales.
Le Gouvernement défendeur soutient que le rejet des demandes de
concessions présentées par les requérantes se basait sur des critères
objectifs énumérés notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982.
Le Gouvernement soulève en particulier que le refus de la concession
ne reposait point sur une discrimination linguistique. A cet égard,
le Gouvernement signale qu'il y a, à part la SSR, six entreprises de
radiodiffusion qui diffusent régulièrement ou au moins
occasionnellement des programmes spécifiques en langues étrangères
dont une qui diffuse un programme d'informations touristiques en cinq
langues.
4. Quant à la violation alléguée de l'article 13
de la Convention
Le Gouvernement rappelle tout d'abord que le Conseil fédéral statue en
instance unique quant à l'octroi des concessions de radiodiffusion.
Il relève à cet égard la connotation politique très marquée des
critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982, qui
concernent notamment le pluralisme culturel et linguistique,
l'équilibre entre régions de plaine et régions de montagne, la prise
en considération d'une politique fédéraliste équilibrée et la création
d'inégalités compensatoires.
Le Gouvernement confirme que la décision du Conseil fédéral du
20 juin 1983 n'était pas susceptible d'être attaquée par le biais d'un
recours administratif devant le tribunal fédéral (Bundesgericht),
l'article 99 lettre D de la loi d'organisation judiciaire fédérale
excluant expressément le recours de droit administratif au tribunal
fédéral dans le cas d'octroi ou de refus de concessions auxquelles la
législation fédérale ne confère pas un droit. Pour ces raisons, la
demande de réexamen constituait la seule possibilité de recours dont
disposaient les requérantes.
En ce qui concerne sa conception de la portée de la garantie de
l'article 13 de la Convention, le Gouvernement est d'avis que la
possibilité de présenter une demande de réexamen est pertinente au
regard du droit au recours effectif reconnu à l'article 13 de la
Convention. Cette procédure permet, d'après le Gouvernement, à
l'individu non seulement de faire valoir à nouveau son point de vue,
mais garantit également une procédure adaptée à l'objet de litige et
permet, le cas échéant, à l'autorité de revenir sur une décision qui,
par hypothèse, apparaîtrait, après plus ample examen, comme étant
arbitraire.
Le Gouvernement soutient à cet égard que le Conseil fédéral a traité
ces demandes de réexamen le 15 juillet 1983 en procédant à une
application analogique de l'article 66 de la loi fédérale sur la
procédure administrative qui énumère les motifs de révision.
Le Gouvernement souligne qu'en l'espèce le Conseil fédéral réexamina
les demandes des associations requérantes d'un point matériel aussi
bien que formel.
Le Gouvernement rappelle enfin que le Conseil fédéral est l'instance
administrative suprême en Suisse.
A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision de la Commission
dans l'affaire Crociani et autres c. Italie (Déc. Comm. 18 décembre
1980, D.R. 22 p. 147) et au rapport de la Commission dans l'affaire
Lander c. Suède (Rapport Comm. n° 9248/81 du 17 mai 1985, par. 89 in
fine) dont il déduit le principe que l'article 13 (art. 13) subit une
limitation implicite lorsque la violation alléguée de la Convention a
été commise par l'autorité nationale suprême.
En conclusion, le Gouvernement estime que la requête doit être
déclarée irrecevable pour défaut manifeste de fondement au sens de
l'article 27 par. 2 de la Convention.
Les associations requérantes
1. Quant aux observations liminaires
En substance les associations requérantes ne contestent pas les
observations liminaires du Gouvernement défendeur.
En particulier, elles ne mettent pas en doute que, d'une façon
générale, les entreprises de radiodiffusion peuvent être soumises à un
régime d'autorisations sous l'article 10 de la Convention.
Les requérantes soulèvent toutefois que le simple fait qu'il y a
aujourd'hui beaucoup plus d'entreprises de radiodiffusion en Suisse
qu'auparavant ne reflète pas nécessairement un progrès quant à la
liberté d'expression. Elles soutiennent à cet égard que les
concessions ont été octroyées d'après la coloration politique
respective des entreprises de radiodiffusion en question et que la
diversité des expressions d'opinions politiques et culturelles dans
les émissions de radiodiffusion a diminué par la suite.
2. Quant aux articles 10 et 14 de la Convention
Selon les requérantes l'ordonnance du 7 juin 1982 ne repose pas sur
une base légale dans le droit suisse.
Elles estiment que, d'après la Constitution fédérale suisse, la
compétence législative de la Confédération est limitée aux aspects
techniques de la radiodiffusion et que la compétence législative en
matière de radiodiffusion en général incombe aux cantons.
Les requérantes en concluent que la restriction de leur liberté
d'expression en tant qu'entreprise de radiodiffusion n'était pas
prévue par une "loi" au sens de l'article 10 de la
Convention.
En ce qui concerne la procédure de l'octroi de concessions de
radiodiffusion, les associations requérantes relèvent qu'elles ne
méconnaissent pas le fait que le droit suisse ne leur donne aucun
droit à l'obtention d'une telle concession.
Elles se plaignent, toutefois, que la procédure de l'octroi de
concession ait accusé des défauts.
Elles soutiennent en particulier que les concessions ne furent pas
octroyées d'après des critères vérifiables et contestent l'allégation
du Gouvernement selon laquelle le Conseil fédéral fut contraint de
refuser l'octroi de concessions aux requérantes en raison d'un
prétendu manque de fréquences disponibles. Elles relèvent à cet égard
que, contrairement à l'allégation du Gouvernement, d'après leurs
informations, deux fréquences au lieu d'une prévue initialement furent
attribuées aux autres entreprises de radiodiffusion dans la ville de
Bâle.
Les requérantes soutiennent enfin que le seul critère appliqué par le
Conseil fédéral dans la procédure de l'octroi de concessions de
radiodiffusion est l'affinité politique avec les thèses
gouvernementales.
Les associations requérantes maintiennent leurs allégations que le
refus de leur octroyer une concession de radiodiffusion reposait sur
une discrimination linguistique. Dans la ville de Bâle, dont une
partie importante de la population n'est pas germanophone, deux
concessions furent octroyées à des entreprises qui ne produisent
jamais d'émissions en langue étrangère. Depuis l'année 1985 il n'y a
pas non plus d'émissions en langue étrangère dans la ville de Berne.
Selon les requérantes ces faits établissent à suffisance que l'octroi
des concessions de radiodiffusion leur fut refusé notamment pour des
raisons de discrimination linguistique.
3. Quant à l'article 13
Les associations requérantes maintiennent leur opinion que l'absence
de la possibilité d'un recours devant une instance nationale autre que
le Conseil fédéral, constitue une violation de l'article 13
de la Convention.
Elles relèvent incidemment que, d'après l'article 71 de la
Constitution fédérale, ce n'est pas le Conseil fédéral mais
l'assemblée fédérale (Bundesversammlung) qui est l'instance
administrative suprême.
Enfin, les requérantes estiment que la possibilité d'une demande de
réexamen ne constitue pas une voie de recours au sens de
l'article 13 de la Convention.
En conclusion, les requérantes maintiennent que le refus des
concessions de radiodiffusion qui leur fut opposé constitue une
violation des articles 10, 13 et 14 de la Convention, en raison des
modalités d'octroi desdites concessions.
EN DROIT
1. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10)
de la Convention
Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser
arbitrairement par le Conseil fédéral une concession de radiodiffusion
de programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient
toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les
essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.
Elles invoquent à cet égard l'article 10 (art. 10) de la Convention
aux termes duquels :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit
comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir
ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière.
Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les
entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime
d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions,
restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits
d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles
ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
Le Gouvernement défendeur souligne que l'article 10 (art. 10)
de la Convention dispose expressément qu'il "n'empêche pas les Etats
de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime
d'autorisations". Le Gouvernement soutient dès lors qu'un droit à
l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne peut pas être dérivé de
l'article 10 (art. 10) de la Convention.
La Commission rappelle tout d'abord que le droit à la liberté
d'expression reconnu à l'article 10 (art. 10) comprend entre autre la
liberté de communiquer des informations et des idées par le moyen de
la radiodiffusion (cf. No 6452/74 déc. 12.3.76, D.R. 5 p. 46).
Elle constate que les requérantes ne se plaignent pas de l'existence
en tant que telle en Suisse d'un régime d'autorisation dont la
compatiblité avec la Convention ressort clairement de la jurisprudence
de la Commission (cf No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 71) et, en
particulier, expressément de l'article 10 par. 1 in fine
(art. 10-1) de la Convention.
La Commission relève que suite aux progrès techniques accomplis dans
le domaine de la radiodiffusion, une augmentation considérable
d'entreprises capables de réaliser des émissions de radiodiffusion a
été constatée en Suisse comme dans d'autres Etats membres parties à la
Convention. Cependant, compte tenu du fait que le nombre des
fréquences disponibles demeure néanmoins limité, il est évident qu'il
y a toujours par définition des demandes d'autorisation qui ne sont
pas satisfaites.
La Commission constate qu'en l'espèce le choix entre des entreprises
concurrentes quant à l'octroi d'une autorisation d'émettre s'est opéré
sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance sur les essais locaux
de radiodiffusion du 7 juin 1982.
La Commission rappelle que la liberté d'expression constitue l'un des
fondements essentiels d'une société démocratique (Cour Eur. D.H. arrêt
Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, par. 49). La Commission
estime que ce principe revêt une importance spéciale, non seulement
pour la presse écrite (cf. Cour Eur. D.H. arrêt Sunday Times du 26
avril 1979, série A n° 30, par. 30), mais aussi pour la radiodiffusion.
Dès lors, la marge d'appréciation réservée aux Etats dans le cadre
d'un régime d'autorisation n'est pas illimitée. S'il est vrai que la
Convention ne garantit aux entreprises de radiodiffusion aucun droit à
l'obtention d'une autorisation, il n'en demeure pas moins que le rejet
par l'Etat d'une demande d'autorisation ne doit pas présenter un
caractère manifestement arbitraire, voire discriminatoire, contraire
aux principes énoncés au préambule de la Convention et aux droits qui
y sont reconnus.
C'est pourquoi un régime d'autorisation qui ne respecterait pas en
tant que tel les exigences de pluralisme, de tolérance et d'esprit
d'ouverture, sans lesquels il n'est pas de société démocratique (cf.
Cour Eur. D.H., affaire Handyside précitée), porterait alors atteinte
à l'article 10 par. 1 de la Convention (art. 10-1)
(cf. No 4515/70, déc. 12.7.72, Annuaire 14 n° 538).
En l'espèce, la Commission relève tout d'abord que le Conseil fédéral,
(c.a.d. le Gouvernement), avait admis dans sa réponse du 15 juillet
1983 que les associations requérantes remplissaient bien toutes les
conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les essais
locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession. Le
Gouvernement admet de même dans ses observations écrites que les
critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982 avaient
une connotation politique marquée et que le refus de concession
constitue autant un acte politique qu'un acte administratif.
La Commission attache de l'importance au fait que les associations
requérantes remplissaient toutes les conditions fixées par
l'ordonnance du 7 juin 1982, sans méconnaître pour autant qu'un choix
entre différentes entreprises de radiodiffusion était nécessaire en
raison du nombre limité de fréquences disponibles.
La Commission estime que la connotation politique de la décision,
admise par le Gouvernement, ne signifie pas nécessairement que la
décision prise était arbitraire. A cet égard, la Commission prend en
considération les circonstances politiques particulières en Suisse qui
rendent nécessaire l'application de critères politiques sensibles
comme le pluralisme culturel et linguistique, l'équilibre entre
régions de plaine et régions de montagne et une politique fédéraliste
équilibrée.
La Commission accorde également une importance particulière au fait
qu'il s'agit en l'espèce d'essais locaux de radiodiffusion et que
l'autorisation d'essai litigieuse avait en tout état de cause, en
vertu de l'article 11 de l'ordonnance du 7 juin 1982, une durée de
validité limitée à cinq ans maximum, à savoir jusqu'en 1988.
Ayant pesé les arguments des parties, la Commission estime par suite
que l'examen de ce grief ne permet de déceler aucune apparence de
violation des droits et libertés garantis par la Convention et
notamment par l'article 10 (art. 10) de celle-ci.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) en
liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention
Les associations requérantes se plaignent que le refus de leur
accorder des concessions d'essai de radiodiffusion a reposé sur une
discrimination linguistique. Elles soutiennent que ni dans la ville
de Bâle, qui a un grand pourcentage de population de langue étrangère,
ni dans la ville de Berne, une autorisation ne fut octroyée à une
entreprise qui produit des émissions en langues étrangères.
Le Gouvernement soutient que le refus de concession ne reposait pas
sur une discrimination linguistique et relève en particulier que,
compte tenu du nombre limité de fréquences disponibles, le choix entre
les entreprises ayant demandé une autorisation d'essai de
radiodiffusion ne se basait que sur des critères objectifs, énumérés
notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982. Il signale qu'il y
a, à part la SSR, six entreprises de radiodiffusion qui diffusent
régulièrement ou au moins occasionnellement des programmes en langues
étrangères.
Les associations requérantes invoquent l'article 10 (art. 10) en
liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention qui stipule :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion,
les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale
ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
La Commission constate tout d'abord que les associations requérantes
n'ont pas démontré de quelque manière que ce soit que le rejet de
leurs demandes par le Conseil fédéral aurait été motivé uniquement par
le fait qu'elles avaient prévu de réserver un temps de parole en vue
de permettre l'expression directe des minorités linguistiques vivant
dans les régions concernées, à savoir Berne et Bâle.
La Commission estime néanmoins que le refus d'une autorisation de
radiodiffusion peut, dans des circonstances particulières, soulever un
problème au titre de l'article 10 (art. 10) en liaison avec
l'article 14 (art. 14) de la Convention. Un tel problème se poserait,
par exemple, si le refus de l'autorisation aurait pour conséquence
directe d'empêcher une partie considérable de la population dans la
région concernée de recevoir des émissions dans sa langue maternelle.
En l'espèce, la Commission estime cependant que les requérantes n'ont
pas établi l'existence de circonstances particulières de ce genre.
La Commission constate tout d'abord que, au regard de l'article 8 de
l'ordonnance de 1982, la délivrance d'une autorisation dépendait
notamment de l'originalité quant aux objectifs visés par les émissions
sur plusieurs points. Le fait que les requérantes aient envisagés des
émissions en langue étrangère ne peut pas être considéré comme étant
le seul facteur que le Conseil fédéral a pris en considération.
La Commission relève en particulier que la population de langue
étrangère dans les villes de Bâle et Berne est effectivement en
mesure, d'après les informations fournies par le Gouvernement et non
contestées par les requérantes, de recevoir, soit des stations
privées, soit de la SSR ou de stations étrangères, des émissions dans
leur langue maternelle.
L'examen de ce grief, tel qu'il a été présenté, ne permet donc de
déceler aucune apparence d'une violation de l'article 10 (art. 10)
en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est également manifestement
mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Quant à la violation alléguée de l'article 13 (art. 13) de la
Convention
Les requérantes allèguent la violation de l'article 13 (art. 13)
de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en droit
suisse, à part une demande de réexamen, d'aucune voie de recours pour
attaquer au regard des articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la
Convention la décision individuelle prise à leur égard par le Conseil
fédéral, c'est-à-dire l'autorité exécutive suprême.
Le Gouvernement défendeur estime d'une part que la possibilité d'une
demande de réexamen est suffisante au regard de l'article 13 (art. 13)
de la Convention et d'autre part que le Conseil fédéral est l'instance
administrative suprême en Suisse. A cet égard, le Gouvernement se
réfère à la décision de la Commission dans l'affaire Crociani
(No 8603/79, déc. 18.12.1980, D.R. 22 p. 183) aux termes de laquelle le
droit à un recours effectif garanti à cet article connaît une
limitation implicite, s'agissant de l'autorité judiciaire suprême.
L'article 13 (art. 13) de la Convention est ainsi libellé :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente
Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif
devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été
commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions
officielles."
La Commission rappelle tout d'abord que de la jurisprudence relative à
l'interprétation de l'article 13 (art. 13) (cf. Cour Eur. D.H.,
arrêt Silver et autres du 25 mars 1983, série A n° 61, par. 113) se
dégage notamment le principe selon lequel un individu, qui de manière
plausible se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans
la Convention, doit disposer d'un recours devant une "instance"
nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu,
d'obtenir réparation (cf. également Cour Eur. D.H., arrêt Klass et
autres du 6 septembre 1978, série A n° 28, par. 64).
La Commission rappelle également sa jurisprudence selon laquelle
l'article 13 (art. 13) joue un rôle déterminant dans le système de la
Convention au niveau national parce qu'il implique l'institution au
plan interne de mesures destinées à prévenir un abus de pouvoir et une
violation des droits reconnus à la Convention. Cet article représente
la contrepartie de l'exigence d'épuisement préalable des voies de
recours internes prévue à l'article 26 (art. 26) de la Convention et
reflète le caractère subsidiaire du système de la Convention par
rapport aux systèmes nationaux sauvegardant les droits de l'Homme
(cf. X & Boyle c/R.U. Rapport Comm. du 7 mai 1986, par. 73).
Toutefois la Commission estime que pour que l'article 13 (art. 13)
trouve à s'appliquer, il faut que l'individu qui l'invoque puisse
prétendre de manière plausible qu'il a été victime d'une violation de
l'un des droits et libertés garantis par la Convention. De l'avis de
la Commission, le caractère plausible d'un tel argument doit être
déterminé en fonction des circonstances de l'espèce et sur la base des
considérations suivantes :
- il faut que la violation alléguée par le requérant concerne
l'un des droits et libertés garantis par la Convention ;
- la violation alléguée ne doit pas être relative à des faits
dont l'établissement ne repose sur aucun commencement de preuve ;
- la violation alléguée doit à première vue soulever un problème
relatif à l'application et l'interprétation de la Convention
(cf. rapport précité du 7 mai 1986, par. 74).
En l'espèce la Commission considère que les deux premières conditions
pour que les requérantes puissent se prétendre victimes d'une manière
plausible d'une violation des articles 10 et 14 (art. 10, art. 14)
de la Convention sont remplies.
Toutefois pour qu'une entreprise de radiodiffusion puisse de manière
plausible se prétendre victime d'une atteinte aux droits qui lui sont
reconnus aux articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la Convention,
il faut également, selon la jurisprudence de la Commission, que les
requérantes se prétendent victimes d'une violation qui, à première
vue, soulève un problème relatif à l'application et l'interprétation
de la Convention.
La Commission a estimé ci-dessus que la décision du Conseil fédéral de
ne pas accorder aux requérantes une autorisation d'émettre ne
reposait ni sur des motifs arbitraires contraires à
l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention ni sur des motifs
discriminatoires contraires à l'article 14 (art. 14) .
Dans ces conditions, la Commission arrive à la conclusion que,
s'agissant d'un domaine de la liberté d'expression où la possibilité
d'un choix est expressément réservée aux autorités nationales en vertu
de l'article 10 par. 1 in fine (art. 10-1) de la Convention, les
associations requérantes n'ont pas démontré de manière plausible
qu'elles pouvaient se prétendre victimes d'une violation des droits
qui leur sont reconnus par les articles 10 et 14 (art. 10, 14)
de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être également rejetée
comme étant manifestement mal fondée conformément à
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)