Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 96

Avril 2007

Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC] - 63235/00

Arrêt 19.4.2007 [GC]

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Droits et obligations de caractère civil

Litige relatif au droit de fonctionnaires de police à une indemnité spéciale: article 6 applicable (nouvelle approche quant aux affaires impliquant des fonctionnaires)

En fait : Les requérants initiaux faisaient partie d’un service de police ; les cinq premiers étaient policiers et la sixième assistante administrative. Un accord collectif de 1986 leur donnait droit à une indemnité spéciale du fait qu’ils travaillaient dans une zone reculée du pays. Cet avantage fut supprimé en 1988 ; les intéressés perçurent alors en compensation des compléments de salaire individuels. En 1990, après avoir été affectés à un autre service de police encore plus éloigné de leurs domiciles, les requérants perdirent le bénéfice du complément de salaire individuel. Ils affirment cependant que la direction provinciale de la police leur promit une compensation. En 1991, le ministère des Finances refusa d’accorder l’autorisation de verser à chacun des requérants un complément de salaire individuel allant de 500 à 700 marks finlandais (84-118 EUR) par mois. Les requérants soumirent une demande de compensation de leur préjudice, mais celle-ci fut rejetée. Ils firent appel de cette décision et demandèrent une audience afin de prouver, notamment, qu’une compensation leur avait été promise. Ils furent déboutés au motif qu’à l’époque seul le ministère des Finances (et non la direction provinciale de la police) pouvait autoriser le versement d’une compensation. Le tribunal constata aussi qu’aucune compensation n’avait été versée dans d’autres affaires analogues. Les requérants firent à nouveau appel, en demandant une audience et en soulignant que des indemnités avaient été accordées à d’autres employés de la police dans des circonstances similaires. En 2000, la Cour administrative suprême estima que les requérants n’avaient pas de droit légal aux compléments de salaire individuels et que la tenue d’une audience était inutile étant donné que les promesses qu’aurait faites la direction provinciale de la police n’avaient pas d’incidence sur l’affaire.

En 2006, une chambre de la Cour européenne s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre.

Applicabilité de l’article 6 § 1 – Le Gouvernement a contesté l’applicabilité de l’article 6 pour deux motifs, à savoir que premièrement les requérants n’avaient pas « droit » au complément de salaire en question, et deuxièmement que selon la jurisprudence de la Cour les contestations soulevées par des agents publics (tels que des policiers ou d’autres fonctionnaires de la police) quant à leurs conditions d’emploi sont exclues du champ d’application de cet article. Sur le premier point, la Cour conclut que les requérants peuvent prétendre de manière défendable avoir un droit et qu’il n’y a donc pas d’obstacle à l’applicabilité de l’article 6 à cet égard. Sur le second, elle rappelle que, pour mettre un terme à l’incertitude que comportait sa jurisprudence antérieure en la matière, dans l’arrêt Pellegrin c. France (1999) elle a introduit un critère fonctionnel, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l’agent. Elle a décidé qu’étaient seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 les litiges des agents publics dont l’emploi était caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celle-ci agissait comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. Un exemple manifeste de telles activités était constitué par les forces armées et la police.

Cependant, le cas d’espèce fait apparaître que l’application du critère fonctionnel peut en soi déboucher sur des anomalies. A l’époque considérée, les requérants relevaient du ministère de l’Intérieur. Cinq d’entre eux étaient policiers, emploi impliquant une participation directe à l’exercice de la puissance publique et à des fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat. Quant aux fonctions de l’assistante, elles étaient purement administratives, dépourvues de compétence décisionnelle ou d’exercice direct ou indirect de la puissance publique ; elles ne pouvaient donc être distinguées de celles de n’importe quelle autre assistante administrative travaillant dans le secteur public ou dans le secteur privé. Il découlerait d’une application stricte de l’« approche Pellegrin » que, dans la présente affaire, l’assistante administrative bénéficie des garanties de l’article 6 § 1 alors que ce n’est assurément pas le cas pour les requérants policiers, même si le litige est identique pour l’ensemble des intéressés.

Après avoir passé en revue la manière dont s’appliquait le critère fonctionnel adopté dans l’arrêt Pellegrin, la Cour a conclu qu’il n’avait pas simplifié l’examen de la question de l’applicabilité de l’article 6 aux procédures auxquelles un fonctionnaire est partie et qu’il n’avait pas apporté en la matière plus de certitude. Elle a estimé que l’arrêt Pellegrin devait être replacé dans le contexte de la jurisprudence antérieure de la Cour et compris comme une première distanciation d’avec l’ancien principe d’inapplicabilité de l’article 6 à la fonction publique. Cet arrêt reflète le postulat de base selon lequel certains agents publics, en raison de leurs fonctions, ont un lien spécial de confiance et de loyauté avec leur employeur. Il ressort clairement des affaires tranchées depuis lors que dans de très nombreux Etats contractants l’accès à un tribunal est accordé aux fonctionnaires, de sorte que ceux-ci peuvent présenter des revendications relativement au salaire ou aux indemnités, voire au licenciement ou au recrutement, de la même façon que les salariés du secteur privé. Dans ces conditions, le système national ne discerne aucun conflit entre les intérêts essentiels de l’Etat et le droit de l’individu à une protection.

La Cour a donc décidé d’adopter une nouvelle approche en la matière : pour que l’Etat défendeur puisse devant elle invoquer le statut de fonctionnaire d’un requérant afin de le soustraire à la protection offerte par l’article 6, deux conditions doivent être remplies. En premier lieu, le droit interne de l’Etat concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal s’agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat. Le simple fait que l’intéressé relève d’un secteur ou d’un service qui participe à l’exercice de la puissance publique n’est pas en soi déterminant. Pour que l’exclusion des garanties de l’article 6 se justifie, il ne suffit pas que l’Etat démontre que le fonctionnaire en question participait à l’exercice de la puissance publique ou qu’il existait un « lien spécial de confiance et de loyauté » entre le fonctionnaire et l’Etat, son employeur. L’Etat doit aussi démontrer que l’objet du litige se rapporte à l’exercice de la puissance publique ou qu’il remet en cause ce lien spécial. Il ne pourra donc en principe être dérogé aux garanties de l’article 6 pour les litiges ordinaires dans le domaine du travail, tels que ceux concernant les salaires, les indemnités ou autres avantages, en raison du caractère particulier du lien unissant le fonctionnaire dont il s’agit et l’Etat concerné. En effet, il y aura présomption que l’article 6 trouve à s’appliquer, et il appartiendra à l’Etat défendeur de démontrer, premièrement, que d’après le droit national un requérant fonctionnaire n’a pas le droit d’accéder à un tribunal, et, deuxièmement, que l’exclusion des droits garantis à l’article 6 est fondée s’agissant de ce fonctionnaire. En l’espèce, il ne prête pas à controverse que les requérants avaient tous accès à un tribunal en vertu du droit national.

Conclusion : article 6 § 1 applicable (douze voix contre cinq)

Observation de l’article 6 – Durée raisonnable : La période à considérer pour déterminer si le délai raisonnable a été respecté a commencé à courir le jour où les requérants ont saisi la préfecture, en mars 1993, parce qu’ils ne pouvaient pas saisir le tribunal administratif de province tant qu’ils n’avaient pas obtenu, au sujet de leur demande de révision, une décision susceptible d’appel. La procédure s’est achevée par la décision de la Cour administrative suprême d’avril 2000. Elle a donc duré plus de sept ans. La procédure menée devant la préfecture a accusé des retards auxquels la Cour européenne ne voit aucune explication satisfaisante.

Conclusion : violation (quatorze voix contre trois).

Absence d’audience : Quant au grief relatif à l’absence d’audience, la Cour note que les intéressés ne se sont pas vu refuser la possibilité de solliciter la tenue d’une audience, même s’il appartenait aux tribunaux de dire si pareille mesure était nécessaire. Les juridictions administratives ont examiné la demande et ont motivé leurs refus. Les requérants ayant eu amplement l’occasion de présenter leur thèse par écrit et de répondre aux conclusions de la partie adverse, les exigences d’équité ont été satisfaites et il n’y a pas eu violation de l’article 6 à raison de l’absence d’audience.

Conclusion : non-violation (unanimité).

Article 13 – La Cour constate qu’il n’existait pas de voie de droit spécifique permettant aux requérants de dénoncer la durée de la procédure en vue d’accélérer la résolution de leur litige. Il y a donc eu violation de l’article 13 en ce que les intéressés n’ont pas disposé d’un recours interne qui leur eût permis d’exercer leur droit de faire entendre leur cause dans un délai raisonnable, tel que garanti par l’article 6.

Conclusion : violation (quinze voix contre deux).

Article 1 du Protocole no 1 pris isolément et combiné avec l’article 14 – Les requérants alléguaient que les autorités et juridictions nationales n’avaient pas correctement appliqué le droit national lorsqu’elles avaient écarté leur demande. La Cour rappelle qu’une créance ne peut être considérée comme une « valeur patrimoniale » aux fins de l’article 1 du Protocole no 1 que lorsqu’elle a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux. En l’espèce, il découle de la directive d’application que les requérants n’avaient pas d’espérance légitime d’obtenir un complément de salaire individuel puisque, leur lieu d’affectation ayant changé, ils ne pouvaient plus prétendre à cet avantage. Par ailleurs, le droit interne ne donnait pas droit à la compensation des frais de déplacement entre domicile et lieu de travail. Quant à l’article 14 de la Convention, il ne saurait trouver à s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’emprise de l’une au moins des autres clauses normatives de la Convention.

Conclusion : non-violation (unanimité).

Article 41 – 2 500 EUR à chacun des requérants pour dommage moral.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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