Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 156

Octobre 2012

Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC] - 71243/01

Arrêt 25.10.2012 [GC]

article 1 du Protocole n° 1

article 1 al. 1 du Protocole n° 1

Privation de propriété

Indemnisation largement inférieure à la valeur marchande cadastrale actuelle des terrains expropriés après le retour de la Lettonie à l’indépendance: violation

En fait – Par des contrats de donation entre vifs signés en 1994¸ les requérants devinrent propriétaires de plusieurs terrains situés sur une île faisant partie de Riga et essentiellement occupée par des infrastructures portuaires. Ces terrains avaient auparavant fait l’objet d’une expropriation illégale par l’Union soviétique, mais les donateurs en avaient recouvré le droit de propriété dans le cadre de la dénationalisation au début des années 1990. La valeur cadastrale des terrains indiquée au moment de la donation était faible, mais en 1996 suite à leur intégration dans le périmètre du port de Riga, elle fut estimée à environ 900 000 EUR pour les terrains appartenant au premier requérant et 5 millions EUR pour ceux appartenant au deuxième requérant. En 1997, le Parlement letton adopta la loi portant expropriation des terrains pour les besoins de l’Etat sur le territoire du Port autonome commercial de Riga. Les montants des indemnités dues aux requérants furent fixés à 850 EUR et 13 500 EUR, conformément au nouveau dispositif législatif, qui plafonna les indemnités d’expropriation de terrains à hauteur de leur valeur cadastrale au 22 juillet 1940, multipliée par un coefficient de conversion. En 1999¸ les requérants intentèrent des actions en justice visant à obtenir des arriérés de loyers pour l’usage de leurs terrains depuis 1994 et se virent accorder respectivement¸ l’équivalent d’environ 85 000 EUR et 593 150 EUR. Ils demandèrent également aux tribunaux l’annulation de l’enregistrement cadastral du droit de propriété de l’Etat, en soutenant notamment que la procédure prévue par la loi générale sur l’expropriation de 1923 n’avait pas été respectée ; mais ils en furent déboutés, au motif que l’expropriation de leurs terrains était fondée sur la loi spéciale du 1997, non sur la loi générale de 1923.

Le 8 mars 2011, une chambre de la Cour a conclu à la non-violation de l’article 1 du Protocole no 1 et de l’article 14 de la Convention (voir la Note d’information no 139).

En droit – Article 1 du Protocole no 1 : En l’espèce, il y a eu « privation de propriété » au sens de la seconde phrase de cet article.

a) Légalité de l’ingérence – En droit letton, la décision formelle et définitive d’expropriation est prise non par le pouvoir exécutif, mais par le Parlement, sous la forme d’une loi spéciale. Il s’agit là d’une spécificité de l’ordre juridique letton qui remonte à 1923 et que la Constitution a réaffirmée en 1998. Les objectifs et les principes généraux du système d’expropriation institué par le droit letton ne soulèvent comme tels aucun problème de légalité au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Avant l’adoption, en 1997, du règlement et de la loi le confirmant, les requérants pouvaient s’attendre à ce que l’expropriation éventuelle de leurs biens se déroulât conformément à la loi générale sur l’expropriation de 1923. La Cour demeure dubitative quant à savoir si l’expropriation litigieuse peut passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi », eu égard en particulier au régime dérogatoire appliqué aux requérants et aux garanties procédurales dont il était assorti.

b) But légitime de l’ingérence – Le Gouvernement avance que l’Etat avait besoin des terrains expropriés, situés à proximité du port autonome de Riga, pour agrandir, rénover et reconstruire celui-ci. La Cour ne dispose d’aucun élément convaincant lui permettant de conclure que ces motifs sont manifestement dépourvus de base raisonnable.

c) Proportionnalité de l’ingérence – la valeur des terrains litigieux a fait l’objet de trois évaluations successives. Les requérants eux-mêmes avaient initialement décidé d’attribuer à leurs terrains une valeur exceptionnellement basse et les parties s’accordent à dire que cette évaluation avait pour seule fin de permettre le calcul de la taxe d’enregistrement. Abstraction faite de la question de la bonne foi des parties au regard de leurs obligations fiscales, il y a lieu de relever que ce calcul n’a jamais été invoqué dans la procédure ultérieure d’expropriation et d’indemnisation. Les autorités lettonnes étaient fondées à ne pas rembourser aux requérants la pleine valeur marchande des biens expropriés et des montants très inférieurs auraient suffit à satisfaire aux exigences de l’article 1 du Protocole no 1, pour trois raisons. D’abord parce que la valeur marchande réelle des terrains pouvait être objectivement indéterminable, compte tenu notamment du droit exclusif d’achat instauré au profit de l’Etat et des collectivités locales par la loi sur les ports. Ensuite parce que les terrains en cause étaient grevés d’une servitude imposée par la loi au profit du port. Enfin parce que les requérants n’ont réalisé aucun investissement sur leurs terrains et n’ont payé aucun impôt foncier, les procédures de redressement fiscal ultérieurement engagées contre eux par la municipalité de Riga n’ayant pas abouti. Cela dit, il existe une extrême disproportion entre la valeur cadastrale officielle des terrains et les indemnités allouées aux intéressés, le premier d’entre eux ayant perçu une somme représentant moins d’un millième de la valeur cadastrale de son terrain, le second une somme environ 350 fois inférieure à la valeur cadastrale globale de tous les siens. Aux yeux de la Cour, une telle disproportion équivaut presque à une absence d’indemnisation. Seules des circonstances tout à fait exceptionnelles peuvent justifier une telle situation. Il incombe donc à la Cour de rechercher si de telles circonstances existaient en l’espèce en examinant successivement, d’une part, la situation personnelle et le comportement des requérants, et, d’autre part, le contexte historico-politique général dans lequel s’inscrivait la mesure critiquée.

i. Situation individuelle des intéressés : Leur bonne foi quant à l’acquisition des biens en question n’a jamais été contestée au niveau national. Les autorités lettonnes n’ont jamais contesté en justice la validité des contrats de donation de 1994. Bien au contraire, elles ont formellement reconnu le droit de propriété des requérants en l’inscrivant au cadastre et en leur versant des loyers. Dans ces conditions, la Cour ne voit aucune raison de douter de la conformité des donations susmentionnées aux exigences du droit letton et de la validité du droit de propriété des intéressés. Les donations en l’espèce avaient été réalisées en contrepartie de certains services rendus par les intéressés aux donateurs. Dès lors, il serait inexact d’affirmer que les biens en question ont été acquis « gratuitement » stricto sensu. En tout état de cause, la manière dont les requérants ont acquis leurs biens ne peut leur être opposée. De même, s’il est vrai que les intéressés n’ont possédé leurs terrains que pendant trois ans environ, ce fait n’a aucune incidence sur la valeur de ces biens et ne justifiait pas à lui seul une forte réduction des indemnités. En conséquence, la situation personnelle et le comportement des requérants ne justifiaient pas en eux-mêmes l’octroi de montants aussi réduits.

ii. Contexte historico-politique général de l’affaire : Au moment de leur expropriation, tous les terrains litigieux avaient déjà été définitivement dénationalisés et attribués à des particuliers. A cet égard, la Cour ne saurait mettre sur le même pied les personnes qui n’avaient pas encore obtenu la restitution de leurs biens et celles qui possédaient déjà un titre valide de propriété. Le contexte de la présente affaire est différent de celui de l’affaire Jahn et autres c. Allemagne, notamment sur les trois points suivants. En premier lieu, les lois ici en cause ont été adoptées par un Parlement démocratiquement élu et rien ne s’opposait au maintien des droits des intéressés, sauf un éventuel enrichissement frauduleux au détriment des anciens propriétaires, mais ni la validité des contrats de donation ni la bonne foi des requérants n’ont été mises en cause par les autorités lettonnes. De même, le statut de propriétaire des requérants était indéniablement solide et les créances découlant de l’exercice de leur droit de propriété avaient été renforcées par la loi sur le port autonome de commerce de Riga, qui avait créé sur leurs terrains des servitudes lucratives. En deuxième lieu, dans la présente affaire, tous les faits litigieux sont survenus plus de trois ans après la remise en vigueur définitive de la Constitution démocratique de 1922 et plus de cinq ans après la restauration de l’indépendance de la Lettonie, c’est-à-dire bien après la fin de la période de bouleversement historique. Il s’ensuit que, s’il était encore loisible au législateur letton de corriger en 1997 d’éventuelles erreurs commises au cours de la réforme foncière, on pouvait néanmoins exiger de lui qu’il respectât le principe de sécurité juridique et qu’il n’imposât pas aux particuliers des charges exorbitantes. En troisième lieu, l’expropriation litigieuse a bénéficié uniquement à l’Etat, qui n’a procédé à aucune redistribution au profit des particuliers. La présente affaire n’est donc pas de celles où un processus de dénationalisation a créé une situation manifestement injuste que le législateur a dû corriger a posteriori dans un délai relativement bref afin de restaurer la justice sociale.

Par ailleurs, peu après avoir été privés de leur propriété, les requérants ont reçu du port autonome de commerce de Riga d’importants montants au titre des arriérés de loyer qui leur étaient dus et des servitudes grevant leurs terrains. Or ces montants – calculés cette fois à partir de la valeur actualisée, et non de celle de 1940 – étaient respectivement 95 fois supérieurs à l’indemnité octroyée au premier requérant, et 40 fois supérieurs à celle accordée au second. Relevant que les arriérés de loyer versés aux requérants procédaient d’une cause juridique distincte de celle des indemnités qui leur ont été allouées, la Cour ne peut souscrire à la thèse du Gouvernement selon laquelle les premiers suffisent à compenser l’extrême modicité des secondes. En tout état de cause, la disproportion entre les arriérés de loyer et les indemnités versées confirme le caractère déraisonnablement bas de celles-ci. Enfin, le Gouvernement n’a pas démontré que le but légitime invoqué, à savoir l’optimisation de la gestion des infrastructures du port autonome de Riga dans le cadre global de la politique économique de l’Etat, ne pouvait être atteint par des mesures moins drastiques qu’une expropriation compensée par des indemnités purement symboliques. Les difficultés budgétaires de l’Etat ne constituent pas un impératif propre à justifier l’adoption de mesures exceptionnelles de cette nature. En principe, il n’appartient pas à la Cour d’indiquer aux Parties contractantes quelles sont les mesures législatives ou réglementaires concrètes à prendre pour se conformer aux obligations qui leur incombent. Cela dit, l’échange de terrains ou la réduction des loyers dus aux requérants – tant que l’Etat ne disposait pas des moyens budgétaires requis pour procéder à une expropriation contre une juste indemnité – en constituent des exemples envisageables. Enfin, les autorités auraient pu calculer les indemnités d’après la valeur cadastrale des terrains à la date où les requérants avaient effectivement perdu leur droit de propriété, au lieu de s’en tenir à leur valeur cadastrale de 1940. Or, il ne ressort pas du dossier que de telles mesures aient été discutées ou même seulement envisagées au niveau national. Dans ces conditions, même si l’article 1 du Protocole no 1 n’exigeait pas en l’espèce le remboursement de la pleine valeur cadastrale ou marchande des biens expropriés, la disproportion entre leur valeur cadastrale actuelle et les indemnités allouées – qui résulte de surcroît d’une modification législative rétroactive génératrice d’une inégalité au profit de l’Etat et au détriment des requérants – est trop importante pour que l’on puisse conclure à l’existence d’un « juste équilibre » entre les intérêts de la communauté et les droits fondamentaux des intéressés. L’Etat a outrepassé la marge d’appréciation dont il disposait, et l’expropriation dénoncée par les requérants a fait peser sur eux une charge disproportionnée et excessive, rompant le « juste équilibre » à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l’intérêt général.

Conclusion : violation (douze voix contre cinq).

Article 41 : question réservée.

(Voir Jahn et autres c. Allemagne [GC], 46720/99, 72203/01 et 72552/01, 30 juin 2005, Note d'information 76)

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