QUATRIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 63235/00
présentée par Vilho ESKELINEN et autres
contre la Finlande
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 29 novembre 2005 en une chambre composée de :
SirNicolas Bratza, président,
MM.G. Bonello,
M. Pellonpää,
K. Traja,
L. Garlicki,
J. Borrego Borrego,
MmeL. Mijović, juges,
et de M. M. O’Boyle, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 19 octobre 2000,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, à savoir M. Vilho Eskelinen (brigadier), M. Arto Huttunen (brigadier), M. Markku Komulainen (brigadier-chef), Mme Lea Ihatsu (assistante), M. Toivo Pallonen (policier retraité depuis le 1er janvier 1993) et les héritiers de M. Hannu Matti Lappalainen (policier décédé le 22 août 1995), c’est-à-dire Mme Päivi Lappalainen, M. Janne Lappalainen et M. Jyrki Lappalainen, sont des ressortissants finlandais nés respectivement en 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 et 1981, et résidant à Sonkakoski et Sonkajärvi. Devant la Cour, ils ont été représentés par Me Paavo M. Petäjä, avocat à Haapajärvi. Le gouvernement défendeur a été représenté par son agent, M. Arto Kosonen, du ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties et qu’ils ressortent du dossier, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants, y compris feu M. Hannu Matti Lappalainen, faisaient partie du service de police de Sonkajärvi. Un accord collectif conclu en 1986 leur donnait droit à une indemnité d’éloignement géographique, qu’ils touchaient avec leur salaire – comme une prime – parce qu’ils travaillaient dans une zone reculée du pays. Le montant de cette indemnité était fonction du degré d’éloignement de la région en question. En vertu d’un nouvel accord collectif du 15 mars 1988, l’indemnité d’éloignement géographique fut remplacée par l’indemnité de rigueur climatique ou l’indemnité d’insularité. Par ailleurs, les critères d’éloignement furent modifiés. Ces changements impliquaient une baisse de salaire pour les fonctionnaires dont le lieu d’affectation était Sonkajärvi ; aussi l’accord leur allouait-il des compléments de salaire personnels, qui faisaient partie intégrante de la paye.
Le 1er novembre 1990, le service de police de Sonkajärvi fut rattaché à celui d’Iisalmi en vertu d’une décision du ministère de l’Intérieur (sisäasiainministeriö, inrikesministeriet). Cette mesure eut pour conséquence de changer le lieu d’affectation des requérants. Par ailleurs, les intéressés perdirent leurs compléments de salaire personnels, et leurs trajets quotidiens entre le domicile et le lieu de travail s’allongèrent apparemment de quelque 50 kilomètres parce qu’ils devaient désormais faire la navette entre Sonkajärvi et Iisalmi. Pour M. Vilho Eskelinen, la distance augmenta de 24 kilomètres. Selon les requérants, le montant de l’indemnité de rigueur climatique était le même à Sonkajärvi et à Iisalmi.
Aux dires des intéressés, à la suite d’une demande qu’ils avaient présentée en ce sens le 17 octobre 1990, la direction provinciale de la police (läänin poliisijohto, länspolisledningen) de Kuopio promit la compensation du préjudice.
Le 25 mars 1991, à la demande de la direction provinciale de la police, le département de la police, au ministère de l’Intérieur, sollicita l’autorisation de verser aux policiers dont le lieu d’affectation avait été transféré de Sonkajärvi à Iisalmi des compléments de salaire individuels allant de 500 à 700 marks finlandais (FIM) (84-118 euros (EUR)) par personne et par mois. La requête faisait référence à une affaire apparemment similaire (l’affaire « Mäntyharju »), dans laquelle le ministère des Finances (valtiovarainministeriö, finansministeriet) avait accueilli une demande de complément de salaire personnel à la date du 29 décembre 1989. Le 3 juillet 1991, le ministère des Finances répondit, sans motiver son refus, qu’il ne pouvait accorder pareille autorisation.
Le 1er octobre 1992, la compétence pour statuer en matière de compléments de salaire au sein de la police locale fut transférée aux préfectures (lääninhallitus, länsstyrelsen).
Le 19 mars 1993, les requérants soumirent une demande aux fins d’obtenir la compensation de leur préjudice. Ils invoquèrent la décision rendue dans l’affaire « Mäntyharju » susmentionnée, ainsi que le principe d’égalité tel qu’énoncé à l’article 5 de la Constitution alors en vigueur (Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finland ; 94/1919).
Quatre ans plus tard, le 19 mars 1997, leur demande fut rejetée par la préfecture de Kuopio. Celle-ci considéra que la direction provinciale de la police n’était pas compétente pour prendre un engagement contraignant concernant les compléments de salaire en 1990, et se fonda sur la décision du ministère des Finances du 3 juillet 1991 et sur la pratique habituelle consistant à ne pas compenser les pertes résultant du rattachement des services de police.
Dans l’intervalle, en décembre 1996, l’un des requérants avait saisi d’une plainte l’adjoint au chancelier de la Justice (apulaisoikeuskansleri, biträdande justitiekanslern) qui, par une décision du 24 janvier 1997, avait attiré l’attention sur le fait que les requérants n’avaient toujours pas reçu de réponse à leur demande.
Le 25 avril 1997, les intéressés firent appel de la décision de la préfecture et demandèrent une audience, celle-ci devant d’après eux leur permettre de démontrer l’existence de la promesse faite par la direction provinciale de la police et d’autres mesures prises dans cette affaire. Le tribunal administratif de la province (lääninoikeus, länsrätten) de Kuopio reçut les réponses de la direction provinciale de la police et du procureur de province (lääninasiamies, länsombudet) au sujet du recours, réponses qui furent communiquées aux requérants pour commentaires.
Dans sa décision du 8 juin 1998, le tribunal administratif de province releva qu’en 1990 la direction provinciale de la police n’était pas compétente pour prendre des engagements contraignants en matière de compensation. La compétence en ce domaine appartenait à l’époque au ministère des Finances, lequel avait rendu sa décision le 3 juillet 1991. En conséquence, le tribunal interpréta le recours des requérants comme étant une demande en rectification, qu’il rejeta. Par ailleurs, il jugea inutile la tenue d’une audience au sujet d’un prétendu engagement concernant la compensation du préjudice. A propos de l’égalité de traitement, il constata qu’aucune compensation n’avait été accordée dans les affaires postérieures à la décision du ministère des Finances du 3 juillet 1991.
Le 7 juillet 1998, les requérants formèrent un nouveau recours, en sollicitant la tenue d’une audience et en soulignant que des indemnités similaires avaient été accordés à des agents d’autres services de police dans des situations équivalentes. Ils s’appuyaient notamment sur une décision de la préfecture de Carélie du Nord (Pohjois-Karjala) en date du 10 janvier 1997, en vertu de laquelle un policier s’était vu accorder un complément de salaire personnel à compter du 1er décembre 1996, ce à la suite du rattachement du service de police de Valtimo à celui de Nurmes.
Le 27 avril 2000, la Cour administrative suprême (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen), après avoir reçu des observations de la direction provinciale de la police et du procureur provincial et avoir communiqué ces documents aux requérants pour commentaires, confirma la décision de la juridiction inférieure mais en modifia le raisonnement. La juridiction suprême estima que les requérants n’avaient pas de droit légal à un complément de salaire personnel et que la juridiction inférieure n’avait pas outrepassé sa marge d’appréciation. Par ailleurs, elle jugea inutile la tenue d’une audience dès lors que les prétendues promesses de la direction provinciale de la police n’avaient aucune incidence sur l’affaire.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
La législation
Dans le droit et la pratique finlandais, la procédure administrative est essentiellement écrite. La loi sur la procédure judiciaire en matière administrative (hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen ; 586/1996) dispose qu’une audience a lieu si nécessaire pour permettre l’établissement des faits de la cause. Durant l’audience, les parties, l’autorité concernée, les témoins et les experts peuvent être entendus et des éléments de preuve peuvent être soumis (article 37).
Une juridiction administrative doit tenir une audience si une partie privée l’y invite. Cela vaut également pour la Cour administrative suprême lorsqu’elle examine un recours contre une décision émanant d’une autorité administrative. En revanche, il n’y a pas lieu de tenir une audience qui a été demandée par une partie si le grief est rejeté immédiatement ou sans examen au fond, ou si une audience est manifestement inutile eu égard à la nature du litige ou pour tout autre motif (article 38).
Selon le Gouvernement, les directives d’application de l’accord collectif disposent, au sujet du versement à un agent public d’une indemnité de rigueur climatique, que si un agent public ayant droit à un complément de salaire personnel est prié d’assumer temporairement ou comme suppléant les fonctions d’un autre agent public, ou si son lieu d’affectation est transféré vers une commune où l’ancienne indemnité d’éloignement géographique n’était pas versée, l’intéressé ne touchera pas de complément de salaire personnel pendant la période où il exécutera les tâches en question, car pour bénéficier d’un tel complément il doit accomplir ses fonctions dans la commune ouvrant droit à cet avantage.
D’après les requérants, ces directives ne sont pas pertinentes en l’espèce, au motif qu’elles concernent uniquement les transferts temporaires alors que leur changement de lieu d’affectation était permanent.
La pratique
Dans sa demande du 25 mars 1991, le département de la police, au ministère de l’Intérieur, évoqua une affaire prétendument similaire dans laquelle le ministère des Finances, à la date du 29 décembre 1989, avait accueilli une demande de complément de salaire personnel à la suite du rattachement du service de police de Pertunmaa à celui de Mäntyharju (affaire « Mäntyharju »).
Le 7 décembre 1994, la Cour administrative suprême confirma la décision du 7 avril 1993, par laquelle la préfecture d’Uusimaa avait rejeté une demande de compensation concernant les frais afférents à des déplacements entre domicile et lieu de travail. Ladite demande émanait d’un policier dont le lieu d’affectation avait changé après un regroupement de services de police (affaire « Askola »).
Par une décision du 10 janvier 1997, la préfecture de Carélie du Nord accorda à un policier un complément de salaire personnel à la suite du rattachement du service de police de Valtimo à celui de Nurmes (affaire « Nurmes »).
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée excessive de la procédure relative à leurs conditions de travail dans la fonction publique.
2. Egalement sur le terrain de l’article 6 § 1, ils se plaignent qu’aucune des juridictions internes saisies n’a tenu d’audience.
3. Par ailleurs, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ils allèguent avoir été privés illégalement de leurs biens en ce qu’ils ont perdu leur droit à l’indemnité d’éloignement géographique lorsque le service de police de Sonkajärvi a été rattaché à celui d’Iisalmi. De plus, ils n’ont pas obtenu de compensation pour le préjudice subi. Dans leurs observations en réponse à celles du Gouvernement, ils ont précisé qu’ils avaient perdu leur droit au complément de salaire personnel.
4. En outre, sur le terrain de l’article 14 de la Convention, ils affirment avoir subi une discrimination en ce qu’ils ont fait l’objet d’un traitement différent de celui réservé dans des situations similaires aux agents d’autres services de police.
5. Invoquant enfin l’article 13 de la Convention, ils se plaignent de ne pas avoir disposé d’un recours effectif contre la décision litigieuse.
EN DROIT
A. Article 6 § 1 de la Convention
Les requérants se disent victimes d’une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, dont le passage pertinent dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement conteste l’applicabilité personnelle de l’article 6 en ce que les postes des requérants, excepté celui de l’assistante, impliquent une participation directe à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat ; il se réfère à cet égard à l’arrêt Pellegrin c. France ([GC], no 28541/95, § 66, CEDH 1999‑VIII). Il estime que la présente affaire porte sur la rémunération des personnes investies de l’exercice de la puissance publique, et qu’en conséquence elle est exclue du champ d’application de l’article 6 pour ce qui est des requérants policiers. Par ailleurs, le Gouvernement s’oppose à l’applicabilité au motif qu’il n’existe pas de droit légal aux compléments de salaire en question. Dès lors, les griefs seraient de toute façon, et pour l’ensemble des requérants, incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention.
Dans l’hypothèse où la Cour en jugerait autrement, la requête serait d’après le Gouvernement manifestement mal fondée, ce pour les raisons exposées ci-dessous.
Le Gouvernement estime que la procédure a débuté le 25 avril 1997, date à laquelle les requérants ont saisi le tribunal administratif de province, et qu’elle s’est achevée le 27 avril 2000, avec la décision de la Cour administrative suprême. Si l’affaire des intéressés n’était pas complexe, les juridictions devaient néanmoins attendre l’issue de l’affaire « Askola » aux fins d’assurer un traitement équivalent aux policiers de différents districts. Qu’il ait fallu à la préfecture quatre années pour examiner la demande des requérants ne saurait entrer en ligne de compte, car ce processus ne correspond pas à une procédure judiciaire et en conséquence n’est pas pertinent pour le calcul de la durée de la procédure. Selon le Gouvernement, l’affaire ne porte pas sur des questions de simple subsistance et l’enjeu ne revêt donc pas un caractère particulièrement urgent.
Quant à l’absence d’audience, le Gouvernement argue que les juridictions ont jugé qu’il n’y avait pas lieu d’en tenir, eu égard au caractère juridiquement non pertinent de la promesse prétendument faite par la direction provinciale de la police. Toutes les questions de fait et de droit pouvaient être résolues adéquatement sur la base du dossier et des observations écrites des parties.
Les requérants contestent l’affirmation du Gouvernement selon laquelle l’article 6 ne s’appliquerait pas à certains d’entre eux vu leur qualité de policiers. Ils soulignent que leurs fonctions et salaires n’ont rien à voir avec l’exercice de la puissance publique. Ce qui est en jeu à leurs yeux, c’est leur droit à leur salaire, lequel relève du droit privé.
Par ailleurs, ils considèrent que la procédure a débuté le 17 octobre 1990, date à laquelle ils ont formé leur demande initiale, et a pris fin le 27 avril 2000. Ils rejettent l’affirmation du Gouvernement selon laquelle il était impératif d’attendre le dénouement de l’affaire « Askola », qui selon eux n’est pas comparable à leur cause. Les policiers d’Askola n’avaient jamais eu droit ni à une indemnité d’éloignement géographique ou de rigueur climatique, ni à un complément de salaire personnel. En tout état de cause, la décision rendue dans l’affaire « Askola » est devenue définitive le 7 décembre 1994.
Enfin, les requérants soutiennent qu’une audience aurait dû avoir lieu afin de leur permettre de témoigner oralement et personnellement des circonstances particulières de la cause.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit, notamment celle de l’applicabilité de l’article 6, qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
B. Article 1 du Protocole no 1 à la Convention combiné avec l’article 14 de la Convention
Les requérants allèguent la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, lequel dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Ils se plaignent également d’une violation de l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Le Gouvernement affirme que, dès lors qu’il n’y avait pas de « droit » au sens de l’article 6, il n’y avait pas non plus de biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1. En conséquence, ni l’article 1 du Protocole no 1 ni l’article 14 ne trouvent selon lui à s’appliquer en l’espèce.
Dans l’hypothèse où la Cour en jugerait autrement, le Gouvernement présente les observations qui suivent.
Concernant l’allégation selon laquelle les requérants auraient fait l’objet d’un traitement différent de celui réservé à d’autres agents, le Gouvernement explique qu’en vertu d’un accord collectif les fonctionnaires travaillant à Sonkajärvi pouvaient prétendre à une indemnité d’éloignement géographique. Plus tard, un nouvel accord collectif remplaça cette indemnité par une indemnité de rigueur climatique, et certaines communes – notamment Sonkajärvi – furent retirées de la liste des communes ouvrant droit à cet avantage. Ce second accord demeura en vigueur jusqu’au 29 février 1992. Dans le cadre de ce texte et des directives d’application susmentionnées, un fonctionnaire dont le lieu d’affectation était déplacé à Iisalmi à cause du rattachement du service de police de Sonkajärvi à celui d’Iisalmi ne pouvait après ce transfert prétendre à une indemnité de rigueur climatique. Le Gouvernement estime dès lors que la cause des requérants n’est pas comparable à l’affaire « Nurmes », dans laquelle le fonctionnaire concerné a conservé son complément de salaire personnel parce que dans le cas contraire il aurait perdu l’indemnité de rigueur climatique après le changement de son lieu d’affectation. Dans le cas des requérants, le droit à une telle indemnité était d’emblée inexistant.
S’agissant de la pratique suivie par l’administration, le Gouvernement soutient que les policiers en question dans les affaires « Nurmes », « Valtimo », « Ilomantsi » et « Tuupovaara » avaient droit à des compléments de salaire personnels tant à leur ancien qu’à leur nouveau lieu d’affectation, même si les montants étaient différents. Ainsi, ces affaires se distinguent là encore de la cause des requérants. En fait, dans les rattachements de services de police survenus après le 3 juillet 1991, la pratique a consisté à ne pas accorder de compensation dans les cas semblables à celui des requérants.
En tout état de cause, le Gouvernement avance qu’après le rattachement du service de police de Sonkajärvi les requérants – à une exception près – n’ont exposé pour leurs déplacements entre domicile et lieu de travail que des frais relativement modestes, d’ailleurs déductibles des impôts. De plus, jusqu’en mai 1991 certains d’entre eux furent autorisés à utiliser pour ces trajets des véhicules de la police. Enfin, les intéressés n’ont pas présenté d’éléments détaillés à l’appui de leurs griefs.
Les requérants affirment qu’ils avaient initialement droit à une indemnité d’éloignement géographique. L’accord collectif du 15 mars 1988 a remplacé cette indemnité par une indemnité de rigueur climatique, et ce changement a entraîné une diminution du salaire auquel pouvaient prétendre les fonctionnaires travaillant à Sonkajärvi. A titre de compensation pour cette baisse de revenu, ces derniers ont obtenu des compléments de salaire personnels. Lesdites sommes faisaient partie intégrante de leur paye. Cette mesure était conforme à l’usage, au sein de l’administration nationale, qui veut qu’un avantage acquis ne se perde pas. Ce changement s’est produit avant le rattachement, qui leur a fait perdre une partie de leur salaire.
Par ailleurs, les requérants soutiennent que l’affaire « Nurmes » est identique à leur cause. Dans cette affaire, un policier a obtenu une compensation pour la baisse de son salaire à la suite du rattachement de son service à celui de Nurmes. La décision a été rendue par la préfecture de Carélie du Nord et a permis à l’intéressé de maintenir son niveau de salaire. Tel n’a pas été le cas pour les requérants.
Enfin, les requérants arguent que l’affaire « Askola » n’est pas comparable à la leur, car dans cette affaire les policiers ne touchaient dès le départ ni indemnité d’éloignement géographique ou de rigueur climatique, ni complément de salaire personnel. Les intéressés évoquent par ailleurs l’affaire « Mäntyharju », dans laquelle les fonctionnaires concernés se sont vu accorder un complément de salaire personnel à titre de compensation pour les trajets journaliers à effectuer à la suite du changement de leur lieu d’affectation. Les requérants n’ont jamais obtenu pareille compensation.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
C. Article 13 de la Convention
Les requérants se disent victimes d’une violation de l’article 13 de la Convention, qui dispose :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement juge ce grief infondé dès lors que les intéressés ont attaqué la décision de la préfecture à deux niveaux de juridiction différents.
Les requérants soutiennent que la durée excessive de la procédure a rendu leurs recours ineffectifs.
A la lumière des arguments des parties, la Cour estime que ce grief soulève au regard de la Convention d’importantes questions de fait et de droit qui appellent un examen au fond. Dès lors, elle conclut qu’il n’est pas manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Michael O’BoyleNicolas Bratza
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy