Requête No 11034/84
Franz WEBER
contre la Suisse
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 16 mars 1989)
TABLE DES MATIERES
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I. INTRODUCTION
(par. 1 - 23) ................................... 1
A. La requête (par. 1 - 10) ................... 1
B. La procédure (par. 11 - 19) ................ 2
C. Le présent rapport (par. 20 - 23) .......... 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 24 - 50 ) ................................. 4
A. Les circonstances particulières de
l'affaire (par. 24 - 47) ................... 4
B. Législation nationale pertinente
(par. 48 - 50) ............................. 8
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
(par. 51 - 90) .................................. 11
A. Sur l'applicabilité de l'article 6 de
la Convention (par. 51 - 66) ............... 11
B. Sur le respect dans le cas d'espèce du
principe de la publicité (par. 67 - 75) .... 13
C. Sur le respect du droit du requérant à
la liberté d'expression (par. 76 - 90) ..... 14
IV. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 91 - 133) ................................. 18
Opinion dissidente commune de MM. Soyer et Martinez ..... 26
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission .................................. 29
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête .. 31
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme.
A. La requête
2. Le requérant, M. Franz Weber, est un ressortissant suisse,
né en 1927. Il est domicilié à Clarens et exerce la profession de
journaliste. Devant la Commission, il est représenté par Me Rudolf
Schaller, avocat au barreau de Bellinzone.
3. Le Gouvernement suisse est représenté par son Agent,
M. Olivier Jacot-Guillarmod, chef du service des affaires
internationales à l'Office fédéral de la Justice.
4. En avril 1980 le requérant a porté plainte pour diffamation
contre l'auteur d'une "lettre de lecteur" parue dans le journal "L'Est
vaudois".
5. Le 2 mars 1982, alors que la procédure était pendante, le
requérant a tenu une conférence de presse à Lausanne. A cette
occasion, il a informé le public qu'il avait porté plainte contre
l'auteur de ladite "lettre de lecteur", que le juge d'instruction
avait ordonné la production des comptes des associations qu'il animait
et qu'il avait demandé la récusation de ce magistrat et porté plainte
contre ce dernier.
6. A la suite de comptes rendus de cette conférence parus dans
certains journaux le 3 mars 1982, le président de la Cour de cassation
pénale du canton de Vaud a ouvert d'office une instruction sommaire
pour violation du secret de l'instruction.
7. Le 27 avril 1982 le requérant a été condamné par décision du
président de la Cour de cassation à une amende de 300 FS.
8. Le requérant a recouru contre cette décision devant la Cour de
cassation cantonale qui l'a débouté par arrêt du 15 octobre 1982. Un
recours de droit public formé par le requérant contre cet arrêt a été
rejeté le 16 novembre 1983 par le Tribunal fédéral.
9. Le requérant se plaint qu'il a été condamné à l'issue d'une
procédure sommaire qui s'est déroulée à huis clos et sans que les
parties ou des témoins soient interrogés et allègue avoir été victime
d'une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
10. En outre, le requérant fait valoir que sa condamnation
constitue une ingérence injustifiée dans l'exercice de son droit à la
liberté d'expression, garanti par l'article 10 de la Convention.
B. La procédure
11. La requête a été introduite le 15 mai 1984 et enregistrée le
5 juillet 1984 sous le n° de dossier 11034/84.
12. Le 7 octobre 1985, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement de la Suisse quant aux
griefs tirés de l'article 6 de la Convention et de l'inviter à
présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de ces griefs, dans un délai échéant le 20 décembre 1985.
13. Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées
le 20 décembre 1985. Les observations du requérant en réponse sont
parvenues le 25 février 1986.
14. Le 16 octobre 1986, la Commission a repris l'examen de la
requête. Elle a décidé, conformément à l'article 42 par. 2 b) de son
Règlement intérieur, de porter également la requête à la connaissance
du Gouvernement défendeur en ce qui concerne les griefs tirés de
l'article 10 de la Convention et de l'inviter à présenter par écrit
ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de ces griefs,
dans un délai échéant le 9 janvier 1987.
15. Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 décembre
1986. Les observations du requérant en réponse ont été présentées le
17 février 1987.
16. Le 13 avril 1988, la Commission a décidé d'inviter les parties
à présenter oralement des observations complémentaires sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête (article 42 par. 3 b) du
Règlement intérieur). A l'audience, qui s'est tenue le 7 juillet
1988, les parties étaient représentées comme suit.
Le Gouvernement défendeur était représenté par M. Olivier
Jacot-Guillarmod, Agent, assisté de M. Clémy Vautier, ancien juge
cantonal, et de M. Bernard Münger, chef suppléant du service des
affaires internationales de l'Office fédéral de la Justice. Le
requérant, qui était présent à l'audience, était représenté par
Me Rudolf Schaller.
17. A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré la requête
recevable.
18. Les parties ont été informées de la décision de la Commission
par courrier le 12 juillet 1988. La décision de la Commission leur a
été notifiée le 16 septembre 1988, conformément à l'article 43 par. 1
du Règlement intérieur de la Commission. Les parties ont été avisées
de la faculté de soumettre à la Commission des offres de preuve et des
observations complémentaires.
Par lettre du 28 octobre 1988 le requérant a affirmé qu'il
confirmait les arguments qu'il avait déjà présentés oralement et par
écrit. Le Gouvernement défendeur a informé la Commission, par lettre
du 28 octobre 1988, qu'il renonçait à soumettre des observations
complémentaires.
19. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 b) de la Convention, s'est mise à la
disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de
l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
20. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mrs. J. LIDDY
21. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
16 mars 1989 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
22. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
23. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (ANNEXE II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des
parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés
dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances particulières de l'affaire
24. Le 2 avril 1980, le requérant et l'association Helvetia Nostra
ont déposé une plainte pénale contre R.M. pour diffamation en raison
d'une lettre parue dans le courrier des lecteurs du journal "L'Est
Vaudois", sous le titre "Franz Weber vous berne". R.M. accusait le
requérant "de vivre par la bande aux crochets de braves personnes qui
croient encore à l'utilité de ces marginaux" et aux dépens des
lecteurs.
25. Au cours de l'instruction qui s'ensuivit, le "juge
informateur" de l'arrondissement de Vevey-Lavaux a ordonné, le 4
novembre 1980, la production des statuts et des comptes pour les deux
derniers exercices de l'association Helvetia Nostra et de la Fondation
Franz Weber. Le requérant et l'association ayant refusé de produire
les pièces requises, le magistrat instructeur a ordonné, par décision
du 22 janvier 1981, le séquestre de ces pièces. Le requérant s'est
opposé à l'exécution de l'ordonnance de séquestre, qui a été
renouvelée le 13 avril 1981.
26. En mai 1981, le requérant a accepté de produire sous pli
scellé les comptes des deux derniers exercices de l'association
précitée. Le magistrat instructeur a renoncé, toutefois, à briser les
scellés avant l'audience de jugement et ordonné en vain la production
des comptes des deux derniers exercices de la Fondation Weber. Deux
nouvelles ordonnances de séquestre rendues respectivement les
10 juillet 1981 et 24 février 1982 ne furent pas exécutées.
27. Le requérant a adressé plusieurs réclamations et recouru
contre les ordonnances de séquestre. En outre, il a déposé le 1er
mars 1982 une plainte pénale contre le magistrat instructeur pour abus
d'autorité et contrainte. Le juge d'instruction cantonal a refusé de
suivre cette plainte.
28. Par ordonnance du 1er mars 1982, R.M. a été renvoyé devant le
tribunal de police du district de Vevey du chef de diffamation.
29. Le 2 mars 1982, le requérant a tenu une conférence de presse à
Lausanne. A cette occasion, il déclara qu'il avait déposé une plainte
pénale contre R.M. ; que le "juge informateur" avait ordonné la
production, puis le séquestre des comptes d'une fondation et d'une
association ; que les comptes de l'association avaient été remis sous
pli scellé ; qu'il avait demandé la récusation du magistrat
instructeur ; enfin, qu'il avait déposé une plainte pénale contre ce
dernier.
30. Pour l'essentiel, les trois premiers faits avaient déjà été
révélés lors d'une précédente conférence de presse tenue à Berne le
11 mai 1981.
31. A la suite des comptes rendus parus le 3 mars 1982 dans les
journaux "Gazette de Lausanne", "24 Heures" et "Tribune/Le Matin", une
instruction sommaire a été ouverte d'office par le président de la Cour
de cassation pénale du canton de Vaud pour violation du secret de
l'enquête, en application des articles 184 et 185 du code de procédure
pénale vaudois. Par lettre du 10 mars 1982, le président de la Cour
de cassation cantonale a invité le requérant a lui fournir les
informations suivantes :
(1) s'il était exact qu'il avait tenu une conférence de presse ;
(2) s'il était exact qu'il avait donné des renseignements sur
les opérations de l'enquête instruite par le juge informateur
à la suite de sa plainte, notamment en ce qui concerne la
production des comptes de la fondation Helvetia Nostra et
de la Fondation Franz Weber ;
(3) s'il était exact qu'il avait déclaré avoir déposé une plainte
contre le juge informateur.
32. Le requérant a fourni ses explications par lettre du 22 mars
1982, invoquant, entre autres, les articles 6 et 10 de la Convention.
33. Le 27 avril 1982, le président de la Cour de cassation a rendu
sa décision.
34. Pour autant que le requérant invoquait l'article 6 de la
Convention, il a estimé que cette disposition "ne s'(appliquait) pas à
la procédure sommaire d'instruction prévue pour ces contraventions de
procédure du droit cantonal, réservé par l'article 335 ch. 1 al. 2 du
code pénal, au motif qu'il ne s'(agissait) pas d'une accusation en
matière pénale".
35. Pour autant que le requérant faisait valoir qu'il n'avait pas
révélé lors de la conférence de presse du 2 mars 1982 des faits
couverts par le secret, le président de la Cour de cassation a estimé
ce qui suit :
"Franz Weber fait encore valoir qu'il n'a pas révélé des faits
secrets le 2 mars 1982, ces faits étant déjà tombés dans le
domaine public à la suite de sa conférence de presse du
11 mai 1981.
Aucune instruction n'ayant été ouverte à la suite de la
conférence de presse du 11 mai 1981 et Franz Weber n'ayant
pas eu l'ocasion d'user de son droit d'être entendu, il n'y
a pas lieu de s'en occuper dans la présente procédure. En
outre, l'action pénale sera prescrite (art. 12 de la loi
pénale vaudoise, 4 de la loi sur les contraventions, 109 CP)
à bref délai.
Il est exact qu'à la suite de la conférence de presse du
11 mai 1981, les faits relatés lors de la conférence de
presse du 2 mars 1982 étaient connus de tout le monde, mais
cela est sans importance, car la violation du secret de
l'enquête consiste à "révéler" un fait qui devrait être tenu
secret. Peu importe dès lors que le fait qui devait être
tenu secret fût connu d'un nombre limité ou indéterminé de
personnes parce que le secret a déjà été violé par un tiers
ou par le même auteur.
L'élément objectif de l'infraction prévue et réprimée par
l'article 185 CPP est donc réalisé."
36. Le président de la Cour de cassation a estimé en outre qu'en
révélant qu'il avait demandé la récusation du magistrat instructeur,
Franz Weber avait révélé l'existence de l'enquête, mais n'avait pas
fourni des renseignements sur celle-ci. Par ailleurs, la révélation
du dépôt d'une plainte pénale ne tombait pas sous le coup de l'article
185 du code de procédure pénale, notamment puisque la plainte avait
fait l'objet d'un refus de suivre.
37. Le président de la Cour de cassation a encore tenu compte du
fait que le requérant pouvait recourir contre l'ordonnance de refus de
suivre et qu'il avait utilisé cette possibilité deux jours après avoir
tenu la conférence de presse.
38. En conclusion, estimant que le requérant avait délibérément
violé le secret de l'enquête, le président de la Cour de cassation l'a
condamné à une amende de 300 FS, avec délai d'épreuve durant un an en
vue de radiation de l'amende au contrôle cantonal.
39. Le requérant a recouru contre cette décision. Par arrêt du
15 octobre 1982, la Cour de cassation pénale du canton de Vaud,
statuant à huis clos, a rejeté le recours, annulant cependant d'office
l'inscription de l'amende au contrôle cantonal. Dans son arrêt la
Cour a estimé :
- que le fait de révéler le dépôt d'une plainte pénale n'était
pas un renseignement sur l'enquête, sinon dans la mesure
où il impliquait et révélait que l'enquête avait été ouverte
mais que cela peut constituer une infraction pénale
(diffamation ou calomnie) ;
- que la révélation de la récusation n'était pas un
renseignement sur l'enquête ;
- que la révélation des ordonnances de production et de
séquestre des comptes constituait des renseignements sur
l'enquête.
40. Sur le point de savoir si la révélation en cause tombait
encore sous le coup de l'article 185 du code de procédure pénale étant
donné que les faits en question avaient déjà été livrés au public lors
d'une précédente conférence de presse, la cour a estimé ce qui suit :
"L'article 185 du code de procédure pénale, qui tend ...
principalement à protéger l'intérêt public au déroulement
d'une enquête dans les meilleures conditions, interdit
la communication par une partie de renseignements tirés du
dossier ; il suffit donc que les faits soient de nature
secrète, sans qu'ils soient nécessairement encore secrets ;
la communication de faits de nature secrète à quelqu'un
qui les connaît déjà à la suite d'une précédente indiscrétion
est donc punissable. D'ailleurs, le recourant ne saurait se
prévaloir de la notoriété alors que celle-ci est due à une
première révélation faite par lui-même."
41. Le requérant a formé un recours de droit public au Tribunal
fédéral. Dans le mémoire introductif du recours, il a fait valoir que
tant la décision du président de la Cour de cassation pénale que celle
de la cour elle-même avaient été prises à huis-clos, alors que
l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme exige
qu'une cause soit entendue publiquement et que des témoins de défense
soient entendus. Il soutenait que l'article 6 de la Convention était
applicable à son affaire parce que l'amende infligée était de nature
pénale dans la mesure où, aux termes de l'article 18 bis de l'arrêté
du 23 janvier 1942, les amendes pour contraventions de procédure
pouvaient conduire à une privation de liberté en cas de non-paiement.
42. En outre, le requérant a allégué que l'article 185 du code de
procédure pénale du canton de Vaud viole in abstracto, subsidiairement
in concreto, la liberté d'expression telle qu'elle est garantie par
l'article 10 de la Convention. A cet égard, il faisait valoir que
l'ingérence qui résultait de sa condamnation n'était pas justifiée par
le paragraphe 2 de cette disposition.
43. Par arrêt du 16 novembre 1983, le Tribunal fédéral a rejeté le
recours.
44. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1 de la
Convention, le Tribunal fédéral a souligné qu'au regard du droit
vaudois la sanction dont le requérant avait fait l'objet relevait
typiquement du domaine de la procédure disciplinaire, mais qu'il
importait d'apprécier le degré de sévérité de la sanction afin de
déterminer si elle revêtait le caractère disciplinaire ou pénal. A
cet égard, le Tribunal fédéral a admis, ainsi que le requérant l'avait
fait remarquer, que l'amende infligée était convertible en dix jours
d'arrêts, conformément à l'arrêté du 23 janvier 1942 sur le
recouvrement des amendes et leur conversion en arrêts. Toutefois,
l'article 49 ch. 3 al. 2 du code pénal suisse permet au juge d'exclure
la conversion dans le cas où le condamné est, sans sa faute, dans
l'impossibilité de payer l'amende. Dans de telles conditions, le
Tribunal fédéral estimait que l'éventualité d'une peine privative de
liberté n'était pas de nature à fonder le caractère pénal de la
sanction infligée au requérant.
45. Au demeurant, le Tribunal fédéral a relevé que même si
l'amende infligée n'était pas d'un montant négligeable, elle entrait
dans la catégorie des sanctions qui, par leur nature, leur durée ou
leurs modalités, étaient réputées ne pas causer un préjudice
important. Le Tribunal fédéral concluait donc que les garanties
prévues à l'article 6 par. 1 de la Convention n'étaient pas
applicables dans le cas d'espèce.
46. Quant à la violation alléguée de l'article 10 de la
Convention, le Tribunal fédéral a considéré que la condamnation du
requérant pour violation du secret de l'enquête relevait de l'une des
hypothèses prévues au paragraphe 2 de cette disposition, à savoir la
protection de l'autorité et de l'impartialité du pouvoir judiciaire,
et respectait au demeurant le principe de la proportionnalité. Le
Tribunal a en effet estimé que :
"Si l'on peut certes comprendre que le recourant a eu des
motifs de s'insurger contre le déroulement parfois peu
orthodoxe de la procédure dirigée contre lui, il ne faut pas
perdre de vue qu'il disposait des voies de recours usuelles,
qu'il a d'ailleurs parfois utilisées avec succès ; son intérêt
à s'exprimer sur cette question en public ainsi que l'intérêt
de l'opinion à être informée par ce biais ne saurait
l'emporter sur celui d'assurer à l'appareil judiciaire des
conditions de fonctionnement aussi sereines et impartiales que
possible. A cet égard, l'interdiction de communiquer des
renseignements sur l'enquête jusqu'à sa clôture et les
sanctions qui y sont attachées respectent sans nul doute le
principe de la proportionnalité. En examinant si l'ingérence
incriminée se fondait sur des motifs suffisants qui la
rendaient nécessaire dans une société démocratique en tenant
compte de tous les aspects de l'affaire relevant de l'intérêt
public (Cour eur. D.H., affaire Sunday Times, série A n° 30,
par. 65-67), on ne peut que conclure, notamment en comparant
les intérêts en jeu dans l'affaire Sunday Times précitée et
dans le cas du recourant, à l'absence de toute violation de
la liberté d'expression."
47. Entretemps, le tribunal du district de Vevey a condamné R.M.,
par décision du 23 novembre 1982, à la peine de 50 FS d'amende pour
diffamation.
B. Législation interne applicable
Code de procédure pénale vaudois
48. Art. 184 - Toute enquête demeure secrète jusqu'à sa
clôture définitive.
Les magistrats ou fonctionnaires ne peuvent communiquer
ni pièce ni renseignement sur l'enquête, sinon aux experts,
aux témoins ou à une autorité, dans la mesure où la
communication est utile à l'instruction ou justifiée par
des motifs d'ordre administratif ou judiciaire.
Art. 185 - Les parties, leurs conseils et les employés
de ceux-ci, ainsi que les experts et les témoins, sont
tenus de respecter le secret de l'enquête, sous peine
d'une amende jusqu'à cinq cent francs, à moins que l'acte
ne soit punissable en vertu d'autres dispositions.
La peine prévue à l'alinéa précédent est prononcée, d'office
ou sur dénonciation, par le président de la Cour de cassation.
Celui-ci statue après une instruction sommaire.
Art. 186 - En dérogation aux articles 184 et 185, le juge
d'instruction cantonal, et avec l'accord de celui-ci, le juge
informateur chargé de l'enquête ou les fonctionnaires
supérieurs de police spécialement désignés par le Conseil
d'Etat (article 68, alinéa 2) peuvent donner à la presse un
communiqué au sujet de l'enquête en cours.
Code pénal suisse
49. Art. 293 par. 1 - Celui qui, sans en avoir le droit, aura
livré à la publicité tout ou partie des actes, d'une
instruction ou des débats d'une autorité qui sont secrets en
vertu de la loi ou d'une décision prise par l'autorité dans
les limites de sa compétence sera puni des arrêts ou de
l'amende.
Arrêté cantonal vaudois du 23 janvier 1942 sur la poursuite
des amendes et leur conversion en arrêts, tel qu'il a été
complété et modifié par les arrêtés des 21 mai 1943, 7 juillet
1971 et 20 décembre 1974.
50. Art. 8 - Si le condamné n'a ni payé, ni racheté l'amende
et qu'une poursuite paraît devoir rester infructueuse, le
préfet convertit l'amende en arrêts.
...
Le préfet peut toutefois exclure en tout temps la conversion
si le condamné lui apporte la preuve qu'il est, sans sa faute,
dans l'impossibilité de payer l'amende.
Art. 9 - Si la conversion est ordonnée, le préfet fait
conduire le condamné dans l'une ou l'autre des maisons
d'arrêts ou des prisons de district ou d'arrondissement
aménagées pour l'exécution de la peine des arrêts et désignées
comme telles par le Conseil d'Etat (art. 14 loi sur
l'exécution des peines).
Art. 10 - En ordonnant la conversion, le préfet peut
suspendre l'exécution des arrêts :
si les antécédents et le caractère du condamné font prévoir
que cette mesure le détournera de commettre de nouvelles
infractions ;
si, en outre, dans les cinq ans qui ont précédé la commission
de la contravention, le condamné n'a subi, en Suisse ou à
l'étranger, aucune peine privative de liberté pour crime ou
délit intentionnel ;
enfin si le condamné a, autant qu'on pouvait l'attendre de
lui, réparé le dommage causé.
En suspendant l'exécution des arrêts, le préfet impartit au
condamné un délai d'épreuve de deux à cinq ans.
Le Ministère public est informé de ces décisions.
L'article 41 ch. 2 du code pénal est au surplus applicable.
Art. 11 - Si, durant le délai d'épreuve, le condamné
commet intentionnellement une nouvelle infraction ou s'il
trompe la confiance mise en lui, au sens de l'article 41 ch. 3
du code pénal, le préfet révoque le sursis et fait exécuter la
peine conformément à l'article 9.
Dans le cas contraire, il ordonne, à l'expiration du délai
d'épreuve, la radiation du prononcé du casier judiciaire ou
du contrôle cantonal (arrêté du 30 décembre 1941 sur le
casier judiciaire).
La décision du préfet est sans recours : elle est communiquée
au Ministère public.
Art. 12 al. 1 - Le taux de conversion est d'un jour
d'arrêts pour trente francs d'amende ; il n'est pas tenu
compte des fractions inférieures à trente francs ; la durée
des arrêts ne peut pas dépasser trois mois.
Art. 12 al. 2 - Le condamné peut éviter ou faire cesser en
tout temps les arrêts en payant l'amende.
...
Art. 14 - Le département (de justice et police) adresse
dans les 24 heures dès leur réception, au préfet du for du
tribunal qui a statué, les expéditions des jugements et
décisions comportant condamnation à une amende qui lui sont
communiqués.
Il ordonne au préfet d'exécuter le jugement ou la décision.
Art. 15 - Si le condamné n'a ni payé, ni racheté l'amende
et qu'une poursuite paraît devoir rester infructueuse, le
préfet en informe le département en vue de faire convertir
l'amende en arrêts, à moins que cette conversion n'ait
d'emblée été exclue par le jugement ou la décision en cause.
Art. 16 - Le département communique immédiatement l'avis
du préfet au président du tribunal qui a statué.
Art. 17 - Le président du tribunal décide s'il y a lieu
de convertir l'amende en arrêts, conformément à l'article 49
du code pénal, et procède selon les articles 459 et 460 du
code de procédure pénale.
Il communique sa décision au département qui en informe le
préfet.
Art. 18 - Si la conversion est ordonnée, sans que
l'exécution des arrêts soit suspendue ou si, cette suspension
ayant été ordonnée, le sursis est révoqué, le préfet procède
conformément aux articles 9, 12 et 13 ci-dessus.
Art. 18bis - En cas d'amendes prononcées à raison de
contraventions à des dispositions de procédure pénale ou
civile, les articles 14 et 15 sont applicables.
Dans le cas de l'article 15, le département fera rapport au
magistrat compétent, lequel pourra convertir l'amende en
arrêts, totalement ou partiellement ; il avisera le
département de sa décision.
Les articles 8 et 10 à 13 sont applicables à la conversion,
avec cette réserve que le magistrat compétent pour statuer
est :
a) le président du tribunal cantonal pour les amendes
prononcées par lui-même ou par le tribunal en corps ;
...
III. ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Sur l'applicabilité de l'article 6 de la Convention
a) Le requérant
51. Le requérant soutient tout d'abord que l'amende prononcée
contre lui a été de facto une punition pour avoir critiqué le
non-fonctionnement de la justice vaudoise. Le but des autorités
vaudoises n'aurait pas été d'assurer la protection du prévenu ou le
déroulement normal d'une instruction pénale, mais de réprimer le délit
d'opinion.
52. Critiquant la qualification de "disciplinaire" conférée à
cette amende par les juridictions suisses, le requérant observe que
l'amende en question a été infligée à l'une des parties au procès pour
des agissements en dehors du déroulement de celui-ci. Or, le contrôle
disciplinaire présuppose un rapport direct autorité-administré tel
qu'il existe pour les juges ou les avocats en tant que "serviteur de
la justice" et pour les parties lors des audiences. Une autorité
disciplinaire sur des parties à un procès en dehors du procès n'est
pas concevable. Le secret de l'enquête appliqué aux parties ne peut
dès lors être qu'une disposition assortie d'une sanction pénale et non
une disposition du droit disciplinaire.
53. Le législateur vaudois a voulu que le président de la Cour de
cassation pénale inflige les amendes pour violation du secret de
l'enquête. S'il avait considéré ces amendes comme une mesure
disciplinaire, il aurait désigné le juge saisi de la procédure en
question comme autorité disciplinaire, car lui seul peut apprécier
l'entrave au bon déroulement du procès.
54. Le critère le plus important pour déterminer s'il s'agit d'une
mesure disciplinaire ou d'une disposition répressive relevant du droit
pénal est la gravité de la sanction. En l'occurrence, l'amende est
convertible en arrêts (Arrêté du 23 janvier 1942 sur le recouvrement
des amendes et leur conversion en arrêts).
55. Le requérant conclut que l'amende dont il a fait l'objet pour
violation du secret de l'enquête est de nature répressive et que
l'article 6 de la Convention est applicable.
b) Le Gouvernement
56. Le Gouvernement estime que la procédure en question est une
procédure disciplinaire et note en particulier ce qui suit.
57. Selon la conception suisse, relèvent du droit disciplinaire
les règles qui ont pour objet de garantir, de manière appropriée, le
respect de certains intérêts publics. La peine disciplinaire apparaît
ainsi en premier lieu comme une mesure de contrainte administrative
qui a pour but le respect de certaines règles au sein d'un groupe
déterminé de personnes, soumises à ce droit disciplinaire. La
jurisprudence constante du Tribunal fédéral reflète également cette
conception.
58. Dans son arrêt rendu dans la cause du requérant, le Tribunal
fédéral n'a pas manqué de relever que les règles disciplinaires de ce
type "visent en général surtout les avocats, auquel cas leur caractère
disciplinaire ne fait pas de doute". Il ajoute que "les parties à une
procédure pénale peuvent cependant être soumises elles aussi à une
certaine discipline".
59. En l'espèce, la mesure disciplinaire litigieuse avait pour but
d'assurer le déroulement normal d'une instruction pénale qui, sauf de
très rares exceptions, est secrète en Suisse. Le but du secret est
d'une part de garantir la protection de la personnalité de l'accusé,
d'autre part d'assurer le déroulement objectif de la procédure, en
garantissant l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. En
outre, comme l'a relevé la Cour de cassation cantonale dans son arrêt
du 15 octobre 1982, le but du secret est également d'éviter la
prévention des tribunaux et toute pression, notamment des médias, le
secret n'ayant nullement pour but d'entraver les droits de la défense.
60. Il résulte de ce qui précède que selon les conceptions qui
prévalent en Suisse en la matière, l'amende qui a été infligée au
requérant pour violation du secret de l'instruction relevait bien du
droit disciplinaire.
61. Par ailleurs, le Gouvernement souligne que c'est bien sur la
base de règles de procédure cantonale (articles 184 et 185 du code de
procédure pénale vaudois) que l'intéressé s'est vu infliger une
sanction, et non sur la base du code pénal suisse (article 293 CPS).
62. Enfin le Gouvernement précise qu'en vertu du droit de
procédure pénale vaudois, la violation du secret de l'instruction est
frappée d'une amende d'un montant maximal de cinq cents francs. Cette
dernière disposition ne prévoit nullement de peine privative de
liberté. Le requérant a été lui-même frappé d'une amende de trois
cents francs. Le Gouvernement souligne que ce type d'amendes d'ordre
n'est ni inscrit au casier judiciaire, ni soumis au contrôle cantonal.
63. Il est vrai que le requérant aurait pu être soumis à une
mesure d'arrêts si l'amende qui lui avait été infligée avait été
convertie. Mais le droit vaudois permet d'exclure la conversion d'une
telle amende en arrêts, lorsque le condamné apporte la preuve qu'il
est, sans sa faute, dans l'impossibilité de payer (article 8 al. 3 de
l'arrêté du 23 janvier 1942 sur le recouvrement des amendes et leur
conversion en arrêts, applicable en vertu de l'article 18 bis al. 3 du
même arrêté). Le Gouvernement souligne ici qu'entre 1979 et 1987 le
président de la Cour de cassation pénale du canton de Vaud n'a été
saisi que d'une seule et unique demande de conversion en arrêt d'une
amende prononcée selon l'article 185 du code de procédure précité,
demande qui concernait un débiteur dont le domicile était inconnu.
64. En l'espèce, la question d'une éventuelle conversion de
l'amende en arrêt ne se pose pas puisque le requérant s'est acquitté
de l'amende en janvier 1985.
65. Par ailleurs, le Gouvernement soutient que même la menace
expresse, dans un texte légal, d'une peine privative de liberté ne
signifie pas pour autant nécessairement que l'article 6 par. 1 de la
Convention est applicable.
66. Le Gouvernement conclut que la sanction litigieuse revêt
incontestablement un caractère disciplinaire et que les garanties
prévues à l'article 6 par. 1 de la Convention ne sont pas applicables
à la procédure par laquelle le requérant a été condamné pour violation
du secret d'enquête.
B. Sur le respect, dans le cas d'espèce, du principe
de la publicité
a) Le requérant
67. Le requérant constate d'abord l'absence de publicité lors des
procédures ayant abouti à sa condamnation par les juridictions
cantonales.
68. Se référant ensuite à la réserve de la Suisse au sujet du
principe de la publicité des audiences il soutient que les autorités
cantonales qui ont été saisies de son affaire étaient des autorités
judiciaires. Or, la réserve en question ne concerne que les autorités
administratives.
69. Le requérant conclut à ce que l'article 6 a été violé à son
détriment en ce que sa cause n'a pas été entendue publiquement.
b) Le Gouvernement
70. Le Gouvernement observe d'abord que les dispositions de
l'article 431 al. 2 et 3 du code de procédure pénale vaudois
permettent à la Cour de cassation de rendre son arrêt à huis clos et
en l'absence des parties lorsque ses membres sont unanimes à estimer
que le recours est manifestement mal fondé. Or, tel était bien l'avis
de la cour en l'espèce, puisqu'elle a rejeté à l'unanimité le recours
formé par le requérant et s'est limitée à réformer la décision
attaquée sur un point mineur que l'intéressé n'avait pas soulevé.
71. Le Gouvernement rappelle, par ailleurs, la réserve suisse
concernant le principe de la publicité posé par l'article 6 par. 1 de
la Convention. Par cette réserve la Suisse soustrait à l'empire du
principe de publicité certaines procédures qui, lorsqu'elles se
déroulent devant des autorités administratives ou même devant des
autorités judiciaires exerçant des fonctions administratives, relèvent
du domaine disciplinaire.
72. Lorsqu'elle a statué dans cette affaire, la Cour de cassation
pénale du canton de Vaud a statué comme une autorité administrative,
au sens de ladite réserve. Comme le relève à juste titre le Tribunal
fédéral dans son arrêt Schaller du 2 décembre 1983, en citant
d'ailleurs sa jurisprudence antérieure, ce sont, en l'espèce, les
concepts du droit interne qui sont déterminants, puisque c'est à eux
que renvoie la réserve de la Suisse. Or, en Suisse le droit
disciplinaire relève du droit administratif et les autorités qui
l'appliquent exercent une compétence administrative.
73. En particulier, l'emploi du terme "peine" à l'article 185 du
code de procédure pénale vaudois n'a aucune signification ou portée
particulière. On ne saurait tirer de l'emploi de ce terme qu'il
s'agissait d'une sanction au sens de la législation pénale. Par
ailleurs, le fait que la Cour de cassation figure parmi les
"juridictions en matière pénale" au titre I, chap. II, art. 15 dudit
code n'est nullement déterminant. Enfin, le "recours en réforme" de
l'article 420 du code précité concerne également les sanctions
d'amende qui sont prononcées contre un témoin qui ne s'est pas
présenté ou qui a refusé de répondre ou s'est présenté dans un état
tel qu'il ne pouvait pas être entendu.
74. En outre, le président de la Cour de cassation cantonale n'a
pas de compétence pénale ordinaire. Il est président d'une autorité
de recours, d'une autorité de deuxième instance. Il ne lui appartient
pas de statuer en première instance sur une infraction pénale. La
compétence résultant de l'article 185 du code de procédure précité est
une attribution spéciale qui ne concerne pas une infraction prévue par
la législation pénale mais une contravention de procédure.
75. En conclusion, le Gouvernement estime que pour le cas où la
Commission devrait considérer l'article 6 par. 1 de la Convention
applicable en l'espèce, les garanties de publicité prévues par cette
disposition ne seraient pas opposables à la Suisse, compte tenu de la
réserve faite par le Conseil fédéral suisse en 1974.
C. Sur le respect du droit du requérant à la liberté d'expression
garanti par l'article 10 de la Convention
a) Le requérant
76. Le requérant souligne d'abord sa situation de partie civile
dans la procédure en cause. En cette qualité, il ne revêtait aucune
charge ou fonction judiciaire qui pourrait justifier que le
législateur lui impose un comportement dans le but de protéger
l'autorité de l'ordre judiciaire. Il observe encore qu'en l'espèce,
il s'est vu infliger une amende non à cause du contenu des
déclarations qu'il avait faites à la conférence de presse du 2 mars
1982, mais pour avoir révélé certains faits sur l'instruction pénale.
77. Le requérant attire l'attention de la Commission sur la
situation particulière dans laquelle il s'est trouvé lorsqu'il s'est
exprimé lors de cette conférence de presse sur les faits de
l'instruction. A cet égard, il soutient qu'une partie de "l'appareil
judiciaire" vaudois s'était mise au service de ses opposants
politiques. Pendant deux ans, il aurait été harcelé de manière
constante et l'intention d'en faire un accusé serait apparue très
clairement. Le seul moyen de sortir de cet engrenage aurait été de
porter le scandale devant l'opinion publique.
78. En outre, le requérant estime qu'il faut également tenir
compte de la particularité du contexte politique dans lequel il agit.
Si une grande majorité des suisses (et des vaudois) considèrent qu'il
est l'écologiste le plus efficace et le plus courageux, ses ennemis
s'organisent pour le dénigrer. Ses intentions dans le domaine de la
protection de la nature suscitent régulièrement un vif débat public.
Toutes ses actions sont suivies de près par l'opinion publique, par
les amis et les ennemis des causes qu'il défend. Par voie de
conséquence, le sort que lui réserve une institution démocratique
telle que l'autorité judiciaire intéresse au plus haut point l'opinion
publique dans la mesure où toute attaque contre lui peut constituer
également une atteinte aux causes qu'il défend.
79. Le requérant rappelle, de plus, que l'instruction a été
terminée le jour de la conférence de presse du 2 mars 1982, puisque le
juge avait ordonné le renvoi en date du 1er mars 1982. Dès lors, on
ne peut pas prétendre que l'instruction aurait nécessité le maintien
du secret. En lui infligeant une amende les autorités judiciaires
n'ont pas visé la protection de l'autorité judiciaire mais ont voulu
répondre par ce moyen à la critique publique dont "l'appareil
judiciaire" vaudois faisait l'objet. Les poursuites engagées contre
lui et la sanction qui lui a été infligée pour avoir informé le public
des abus commis par un juge informateur constituent une manifestation
de l'esprit autoritaire, qui n'a rien en commun avec l'autorité dans
un système de société démocratique qui est à la base de la Convention
européenne des Droits de l'Homme et le sens authentique qu'ont donné
la Cour et la Commission européennes des Droits de l'Homme à cette
"société démocratique", dont les mots clés sont "pluralisme et
tolérance".
80. Enfin, le requérant estime que le secret de l'enquête vaudois
est un résidu d'une procédure inquisitoire et n'a plus de raison
d'être dans un système démocratique.
b) Le Gouvernement
81. Le Gouvernement admet que la sanction infligée au requérant
constitue une ingérence dans l'exercice de son droit à la liberté
d'expression. Il soutient cependant que cette ingérence se justifiait
au sens du paragraphe 2 de l'article 10.
82. Premièrement, la sanction qui a été prononcée contre le
requérant était bien prévue par les articles 184 et 185 du code de
procédure pénale vaudois. Bien que R.M. eût été renvoyé en jugement
la veille de la conférence de presse, la clôture de l'enquête n'était
pas définitive, au sens de l'article 184 du code de procédure pénale.
En effet, une ordonnance de renvoi n'est définitive qu'à l'expiration
du délai de recours au tribunal d'accusation, conformément aux
articles 294 et 301 par. 1 dudit code. Or, en l'espèce, l'inculpé
avait fait usage de son droit de recours, le recours ayant été rejeté
par arrêt du tribunal d'accusation du 25 mai 1982.
83. Deuxièmement, l'ingérence dans la liberté d'expression du
requérant avait pour but de garantir l'autorité et l'impartialité du
pouvoir judiciaire. Le Tribunal fédéral a, par ailleurs, souligné que
"l'article 10 al. 2 in fine de la Convention prévoit au demeurant
expressément que de telles restrictions sont admissibles lorsqu'elles
constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique,
notamment pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir
judiciaire. La règle posée par l'article 185 du code de procédure
pénale vaudois s'inscrit clairement dans le cadre de ces principes".
84. Les buts poursuivis par les articles 184 et 185 du code
précité ressortent également du préavis du Conseil d'Etat vaudois au
Grand Conseil sur l'initiative constitutionnelle "pour une justice
pénale à visage humain". Cette initiative, dont l'un des principaux
promoteurs était le requérant lui-même, demandait notamment
l'abolition du secret de l'enquête prévu par l'article 185. En
février 1984, cette proposition a été rejetée aussi bien par le
Gouvernement vaudois (Conseil d'Etat) que par le Parlement (Grand
Conseil) de ce canton. En mai 1984, le peuple vaudois a, à une nette
majorité, rejeté également l'initiative.
85. Le principe de la confidentialité de l'enquête est, par
ailleurs, bien établi en droit positif suisse. Bien entendu, les
dispositions légales qui légitiment des sanctions en cas de violation
du principe de confidentialité d'une procédure d'instruction peuvent
varier considérablement. A cet égard, le Gouvernement cite, à titre
d'exemple, les dispositions suivantes :
- les articles 320 (violation du secret de fonction) et 321
(violation du secret professionnel) du code pénal suisse ;
- les codes de procédure pénale cantonaux, notamment les
dispositions récentes des cantons de Genève (1977) et
d'Appenzell-Rhodes-Intérieures (1986) ;
- les lois ou règlements régissant l'exercice du barreau ;
- les lois et règlements régissant le statut des fonctionnaires.
86. Des différences existent également entre les dispositions des
codes de procédure pénale cantonaux, notamment en ce qui concerne la
définition du cercle des personnes concernées par le principe de
confidentialité de l'enquête ou le système de sanctions prévues. A
cet égard, le Gouvernement renvoie au code de procédure pénale du
canton de Genève du 29 septembre 1977, entré en vigueur le 3 avril
1978 dont l'article 15 dispose que les magistrats, les fonctionnaires,
les experts commis par l'autorité et les interprètes sont tenus de
garder le secret ; en revanche, le plaignant, l'accusé ou leurs
conseils ne sont pas astreints à cette règle. En outre, aucune
sanction n'est prévue pour les personnes qui contreviendraient à cette
obligation. En fait, le législateur cantonal n'a pas voulu aller
au-delà de ce que prévoient les articles 320 (violation du secret de
fonction) et 321 (violation du secret professionnel) du code pénal
suisse.
87. Le code de procédure pénale cantonal le plus récent - à savoir
celui du canton d'Appenzell-Rhodes-Intérieures du 27 avril 1986 - a
introduit le principe de la publicité des débats lors de l'audience,
en référence à l'article 6 par. 1 de la Convention. Il est toutefois
frappant de constater que, dans ce nouveau code, la procédure
d'instruction reste quant à elle toujours soumise au principe de la
confidentialité et que les autorités compétentes se voient reconnaître
la compétence d'infliger des amendes d'ordre jusqu'à un montant de 500
francs.
88. Enfin, sur le point de savoir si l'ingérence en question
était "nécessaire dans une société démocratique", le Gouvernement
rappelle que le requérant a été le promoteur en 1983 d'une initiative
constitutionnelle cantonale qui demandait entre autres l'abrogation de
l'article 185 du code de procédure pénale vaudois. Le Gouvernement du
canton de Vaud a étudié cette proposition. Il s'est en particulier
demandé si le canton de Vaud ne devait pas adopter une règle analogue
à celle qui est en vigueur dans le canton de Genève. Il a toutefois
clairement rejeté cette solution. Le Parlement vaudois a suivi
l'opinion du Gouvernement. Il a recommandé au peuple le rejet de
cette initiative. Le 20 mai 1984, le peuple vaudois a rejeté
l'initiative Weber à une évidente majorité (65.427 non contre 46.904
oui). De l'avis du Gouvernement défendeur, le peuple vaudois a donc
démocratiquement cautionné le texte de l'article 185 du code de
procédure pénale aujourd'hui en vigueur.
89. Par ailleurs, dans la présente affaire, on ne saurait estimer
que l'intérêt du recourant à s'exprimer en public ainsi que l'intérêt
de l'opinion à être informée par ce biais devraient l'emporter sur
celui d'assurer à l'appareil judiciaire des conditions de
fonctionnement aussi sereines et impartiales que possible. Dès lors,
l'interdiction de communiquer des renseignements sur l'enquête jusqu'à
sa clôture et les sanctions qui y sont attachées respectent sans nul
doute le principe de la proportionnalité.
90. A la lumière des considérations qui précèdent, le Gouvernement
soutient qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation de l'article 10 de
la Convention.
IV. AVIS DE LA COMMISSION
Les points en litige
91. La Commission est appelée à se prononcer sur les points
suivants :
a) Le droit du requérant à ce que sa cause soit entendue
publiquement par un tribunal qui décidera du bien-fondé de toute
accusation pénale dirigée contre lui, tel qu'il est garanti par l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention, a-t-il été respecté en l'espèce ?
b) Le droit du requérant à la liberté d'expression, garanti par
l'article 10 (art. 10) de la Convention, a-t-il été violé par l'infliction au
requérant d'une amende, en application de l'article 185 du code de
procédure pénale vaudois ?
A. Sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention, en ce qui concerne le respect du principe
de la publicité
92. La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
est ainsi libellée :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la
loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits
et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de
toute accusation en matière pénale dirigée contre elle."
93. Il n'est aucunement contesté par les parties que la cause
ayant abouti à la condamnation du requérant à une amende de 300 FS par
le président de la Cour de cassation pénale du canton de Vaud et à la
confirmation de cette sanction par la Cour de cassation n'a pas été
entendue publiquement.
94. Toutefois, le Gouvernement défendeur soutient en premier lieu
que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) n'est pas applicable en l'espèce, la sanction
infligée au requérant étant de nature disciplinaire. A titre
subsidiaire, à supposer même que la sanction en cause puisse être
considérée comme pénale, le principe de la publicité ne saurait être
opposé à la Suisse compte tenu de la réserve formulée par cette Haute
Partie Contractante quant au respect du principe de la publicité en
matière de procédures engagées devant les autorités administratives
cantonales, appelées à exercer des fonctions judiciaires. A cet égard
le Gouvernement soutient que les autorités ayant infligé l'amende en
cause ont statué comme autorités administratives au sens de ladite
réserve.
95. Le requérant combat cette thèse et appuie, pour l'essentiel,
son argumentation sur la possibilité prévue en droit cantonal vaudois
de convertir, en cas de non-paiement, l'amende litigieuse en arrêts.
96. Il ne fait aucunement de doute que la procédure visée en
l'espèce ne concernait pas une contestation sur les "droits et
obligations de caractère civil" du requérant. Il y a seulement lieu
de déterminer si cette procédure portait au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) sur une "accusation en matière pénale" dirigée contre lui.
97. La Cour européenne des Droits de l'Homme dans ses arrêts Engel
et autres du 8 juin 1976 (série A no 22, pp. 33-35, par. 80-82),
Öztürk du 21 février 1984 (série A no 73, pp. 17-28, par. 48-50) et
Campbell et Fell du 28 juin 1984 (série A no 80, p. 35, par. 68-69) a
énoncé les principes suivants :
"a) La Convention n'empêche pas les Etats de créer ou
maintenir une distinction entre droit pénal et droit
disciplinaire ni d'en fixer le tracé, mais il n'en
résulte pas que la qualification ainsi adoptée soit
déterminante aux fins de la Convention.
b) Si les Etats contractants pouvaient à leur guise,
en qualifiant une infraction de disciplinaire plutôt
que de pénale, écarter le jeu des clauses fondamentales
des articles 6 et 7, (art. 6, 7) l'application de celles-ci se
trouverait subordonnée à leur volonté souveraine. Une
latitude aussi étendue risquerait de conduire à des
résultats incompatibles avec l'objet et le but de la
Convention."
98. Pour vérifier si une "accusation" donnée relève de la "matière
pénale" la Cour se réfère d'abord au texte définissant l'infraction en
question en vue de déterminer si ladite infraction ressortit ou non au
droit pénal d'après la technique juridique de l'Etat défendeur. Elle
examine ensuite la nature de l'infraction ainsi que le degré de
sévérité de la sanction que risque de subir l'intéressé (Ibid.)
99. A la lumière de cette jurisprudence, la Commission a examiné
la question de savoir si l'accusation dirigée contre le requérant
était de caractère pénal.
100. Elle constate d'abord que le requérant a été condamné sur la
base de l'article 185 du code de procédure pénale vaudois et non en
vertu de l'article 293 par. 1 du code pénal suisse, ni en vertu d'une
autre norme de droit pénal cantonal ou fédéral. De plus, il ressort
de l'arrêt de la Cour de cassation cantonale qu'en droit cantonal
vaudois le manquement à des règles procédurales constitue une
contravention entraînant des sanctions d'ordre disciplinaire.
101. Par ailleurs, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du
16 novembre 1983, a souligné le caractère disciplinaire de cette
disposition qui vise, selon la conception du tribunal, à garantir le
respect de certaines règles déterminées dans le cadre de la procédure
d'instruction.
102. Ces indications fournies par le droit interne n'ont toutefois
qu'une valeur relative. Il importe d'examiner, ensuite, la nature de
l'infraction en question qui, en pareille matière, représente un
élément de plus grand poids (Cour eur. D.H., arrêt Engel précité,
p. 35, par. 82).
103. La Commission observe sur ce point que le but de la
disposition litigieuse est de garantir le déroulement normal de
l'instruction pénale. Contrairement à l'article 293 du code pénal
suisse qui s'adresse à toute personne, même à ceux qui ne participent
pas à la procédure d'instruction, l'article 185 du code de procédure
pénale vaudois limite son champ d'application aux parties, à leurs
conseils, aux employés de ceux-ci, ainsi qu'aux experts et témoins.
Cette disposition concerne, dès lors, un groupe déterminé d'individus
ayant comme caractéristique commune leur participation à la procédure
d'instruction et soumis de ce fait à une discipline particulière.
Elle est étroitement liée au fonctionnement de la procédure
d'instruction et n'affecte pas les intérêts généraux de la société,
normalement protégés par le droit pénal (cf. No 7341/76 Eggs c/Suisse,
Rapport de la Commission du 4 mars 1978, D.R. 15, p. 35, par. 79).
Certes, certains actes tombant sous le coup de l'article 185 du code
de procédure pénale cantonal pourraient également être répréhensibles
à l'égard de l'article 293 du code pénal suisse. Ceci ne suffit pas
cependant pour amener la Commission à conclure à la nécessité de
considérer comme "pénale", aux fins de la Convention, l'infraction
reprochée au requérant.
104. Enfin, quant à la nature et la sévérité de la sanction
encourue, la Commission observe d'abord que "selon le sens ordinaire
des termes, relèvent en général du droit pénal les infractions dont
les auteurs s'exposent à des peines destinées à exercer un effet
dissuasif et qui consistent d'habitude en des mesures privatives de
liberté et en des amendes" (cf. Cour eur. D.H., arrêt Öztürk précité,
p. 20, par. 53). Ceci n'implique toutefois pas que toute peine
privative de liberté ou toute amende revêt nécessairement un caractère
pénal (cf. Cour eur. D.H. arrêt Engel précité, p. 36, par. 85).
105. En l'espèce, la sanction infligée au requérant consiste en une
amende de 300 FS, alors que la sanction maximale prévue en vertu du
droit de procédure pénale vaudois pour violation du secret de
l'enquête consiste en une amende de 500 FS. L'amende infligée est
convertible en arrêts lorsque certaines conditions, précisées à
l'article 8 de l'arrêté cantonal vaudois du 23 janvier 1942, sont
remplies.
106. Le requérant insiste sur ce dernier point faisant valoir qu'en
cas de non-paiement il serait soumis à une peine privative de liberté.
107. La Commission observe d'abord que l'éventualité de la
conversion d'une amende en sanction privative de liberté ne suffit pas
en soi pour attribuer à la disposition en cause le caractère d'une
disposition définissant et réprimant une infraction pénale. La
Commission rappelle, par ailleurs, que l'appréciation de la sévérité
d'une sanction doit nécessairement tenir compte du contexte juridique
et des circonstances réelles dans lesquelles cette sanction est
infligée et exécutée. Une sanction privative de liberté peut revêtir
un caractère disciplinaire dans certains domaines exigeant une
discipline particulièrement rigoureuse, telle, par exemple, la
discipline militaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 36,
par. 85 ; Rapport Eggs précité, par. 79 ; No 8778/79, X c/Suisse, déc.
8.7.80, D.R. 20, p. 240). En revanche, une amende, même relativement
légère, peut, dans certains cas, s'analyser en une sanction pénale
(cf. par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Öztürk précité, p. 21, par.
53 ; No 8998/80, X c/Autriche, déc. 3.3.83, D.R. 32, p. 150).
108. La Commission relève qu'en l'espèce la sanction infligée au
requérant se situe dans le domaine de la discipline requise des
participants à une procédure pénale. Dans ce contexte, ni la sanction
infligée au requérant, ni la sanction maximale prévue par les
dispositions du code de procédure pénale vaudois ne peuvent par leur
nature attribuer à l'infraction en cause le caractère d'une infraction
pénale.
109. Par ailleurs, bien que non déterminant, le fait que, selon la
Cour de cassation vaudoise, ce type de sanction n'est ni inscrit au
casier judiciaire, ni soumis au contrôle cantonal indique que la
sanction vise principalement le maintien de l'ordre procédural plutôt
que la réprobation morale de la personne sanctionnée. Il s'agit là
d'un élément militant en faveur de la nature disciplinaire de la
sanction.
110. La Commission relève, de plus, qu'aux termes de l'article 8 de
l'arrêté cantonal vaudois du 23 janvier 1942 l'hypothèse de la
conversion de l'amende en arrêts ne peut se produire que lorsqu'"une
poursuite paraît devoir rester infructueuse", qu'elle peut être exclue
dans le cas où la personne sanctionnée démontre qu'elle est dans
l'impossibilité de payer et qu'en tout état de cause une telle
hypothèse ne s'est pas réalisée en l'espèce.
111. Dans ces conditions, la Commission estime que l'accusation en
cause ne relève pas de la matière pénale au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention et que, par conséquent, cette disposition n'est pas
applicable à la procédure litigieuse.
112. Ceci étant, la Commission estime ne pas être appelée à se
prononcer ni sur l'applicabilité en l'espèce de la réserve suisse relative à
l'article 6 (art. 6) de la Convention, ni sur la question de savoir si la
procédure en question a répondu ou non aux exigences de cette même disposition.
Conclusion
113. La Commission conclut, par 9 voix contre 4, qu'il n'y a pas
eu en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Sur la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) de la Convention
114. L'article 10 (art. 10) de la Convention dispose ce qui suit :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression.
Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques
et sans considération de frontière. Le présent article
n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises
de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime
d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi,
qui constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité
territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de
l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou
des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation
d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité
et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
115. Il n'est aucunement contesté entre les parties que la sanction
infligée au requérant constitue une ingérence dans l'exercice de son
droit à la liberté d'expression.
116. Selon la jurisprudence constante de la Cour européenne des
Droits de l'Homme (cf. par ex. arrêt Müller et autres du 24 mai 1988,
série A no. 133, par. 28), pour être compatible avec les exigences de l'article
10 par. 2 (art. 10-2) de la Convention toute ingérence dans l'exercice du droit
garanti au paragraphe 1 de cet article doit :
a) être prévue par la loi et
b) poursuivre l'un des objectifs légitimes énoncés dans
le paragraphe 2 de l'article 8 et (art. 8-2)
c) être nécessaire dans une société démocratique.
a) Prévue par la loi
117. L'ingérence a consisté en l'espèce en la condamnation du
requérant au paiement d'une amende de 300 FS pour violation du secret
de l'enquête lors de la conférence de presse qu'il a tenue à Lausanne
le 2 mars 1982. La sanction en question a été infligée au requérant
en application de l'article 185 du code de procédure pénale vaudois.
118. Le requérant, il est vrai, soutient que la conférence de
presse a eu lieu après la clôture de l'enquête, puisque l'ordonnance
de renvoi avait déjà été rendue le 1er mars 1982. L'article 185 du
code de procédure pénale vaudois serait, par conséquent, inapplicable
en l'espèce.
119. La Commission observe sur ce point que l'argument du requérant
concerne l'interprétation de la norme litigieuse. Elle rappelle qu'en
principe il appartient aux autorités nationales, en particulier aux
tribunaux, d'interpréter et d'appliquer le droit interne, même dans
les domaines où la Convention s'en approprie les normes (Cour eur.
D.H., arrêt Winterwerp du 24 octobre 1979, série A n° 33 p. 20, par.
46). Elle constate, par ailleurs, que l'enquête n'a été définitivement
close qu'après le rejet par le tribunal d'accusation du recours formé
par R.M. contre l'ordonnance de renvoi en date du 25 mai 1982.
L'ingérence en cause était, dès lors, "prévue par la loi" au sens de
l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la Convention.
b) Légitimité du but poursuivi
120. Le requérant soutient que les autorités judiciaires
compétentes ont agi, dans le cas d'espèce, dans le but de répondre de
manière autoritaire aux critiques auxquelles elles se sont trouvées
exposées. Toutefois, la Commission constate, à la lecture des arrêts
rendus par les juridictions compétentes, que rien ne donne à penser
que celles-ci en appliquant l'article 185 du code de procédure pénale
vaudois aient poursuivi des objectifs autres que la garantie de
l'autorité du pouvoir judiciaire. La Commission rappelle en
particulier sur ce point que l'expression "autorité du pouvoir
judiciaire" reflète notamment "l'idée que les tribunaux constituent
les organes appropriés pour apprécier les droits et obligations
juridiques", que "le public les considère comme tels et que leur
aptitude à s'acquitter de cette tâche lui inspire du respect et de la
confiance" (cf. Cour eur. D.H., arrêt Sunday Times du 26 avril 1979,
série A no 30, p. 34, par. 55). Partant, la sanction infligée au
requérant peut être considérée comme visant un but légitime au regard
de l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la Convention.
c) Nécessité dans une société démocratique
121. La Commission rappelle que l'adjectif "nécessaire" au sens de l'article
10 par. 2 (art. 10-2) implique un "besoin social impérieux" (cf. Cour eur.
D.H., arrêt Lingens du 8 juillet 1986, série A no 103, p. 25, par. 39). Les
Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour juger de
l'existence d'un tel besoin, mais elle va de pair avec un contrôle européen
portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l'appliquent, même quand
elles émanent d'une juridiction indépendante (Cour eur. D.H., arrêt Handyside
du 7 décembre 1976, série A no 24, p. 23, par. 49 ; arrêt Barfod du 22 février
1989, série A n° 149, par. 28). Pour ce faire les organes de la Convention
doivent avoir égard aux faits et circonstances particulières de la cause dont
ils sont saisis (arrêt Sunday Times précité, p. 41, par. 65).
122. En l'espèce, la Cour de cassation pénale du canton de Vaud a admis dans
son arrêt du 15 octobre 1982 que les faits révélés par le requérant lors de la
conférence de presse du 2 mars 1982 avaient déjà été livrés au public lors
d'une précédente conférence. Elle a, toutefois, attaché une importance
particulière au caractère secret de ces faits. La Cour de cassation vaudoise a
en effet affirmé que "la communication de faits de nature secrète à quelqu'un
qui les connaît déjà à la suite d'une précédente indiscrétion est (...)
punissable".
123. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a mis en évidence le conflit
d'intérêts présents dans l'affaire : d'une part, l'intérêt du requérant de
s'exprimer en public sur cette affaire, alors même qu'il avait "eu des motifs
de s'insurger contre le déroulement parfois peu orthodoxe de la procédure",
ainsi que l'intérêt du public d'être informé et, d'autre part, l'intérêt
d'assurer à l'appareil judiciaire des conditions de fonctionnement aussi
sereines que possible.
124. Enfin, le Gouvernement défendeur met l'accent sur le fait que le peuple
vaudois a démocratiquement cautionné le texte de l'article 185 du code de
procédure pénale vaudois par référendum en date du 20 mai 1984.
125. La Commission rappelle sur ce dernier point qu'elle n'est pas saisie
d'une requête visant in abstracto la disposition de l'article 185 du code de
procédure pénale vaudois. Son contrôle porte sur le cas concret dont elle se
trouve saisie (cf. mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt James du 21 février
1986, série A no 98, p. 29, par. 36) et concerne en premier lieu la manière
dont l'article 185 du code de procédure pénale vaudois a été appliqué en
l'espèce. La question de savoir si la mesure en question pouvait passer pour
"nécessaire" au sens du paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2) dépend, dès
lors, d'une évaluation des intérêts en conflit, tels que d'ailleurs définis par
le Tribunal fédéral dans son arrêt du 16 novembre 1983, à la lumière des
principes dégagés par la jurisprudence de la Cour. 126. Ainsi, dans le
domaine de la liberté d'expression, qui constitue l'un des fondements
essentiels de la société démocratique (arrêt Handyside précité, p. 23, par.
49), on ne saurait négliger le poids de l'intérêt légitime de l'individu de
s'exprimer sur une procédure judiciaire qui le concerne au premier chef. Il en
est d'autant plus ainsi lorsque, comme en l'espèce, l'intérêt de l'individu
rejoint celui du public d'être informé. Partant, pour établir un juste
équilibre entre ces intérêts "il faut se garder de décourager les citoyens, par
peur de sanctions pénales ou autres, de se prononcer sur (des problèmes
d'intérêt public)" (Cour eur. D.H., arrêt Barfod précité, par. 29).
127. D'autre part, la "nécessité" d'une mesure limitant l'exercice du droit
de l'individu à la liberté d'expression doit être apprécié selon des critères
stricts, alors même qu'elle viserait à garantir "l'autorité du pouvoir
judiciaire". La Commission rappelle, en outre, que la Cour, dans son arrêt
Handyside (précité p. 22 par. 48) a estimé ce qui suit :
"... Si l'adjectif 'nécessaire', au sens de l'article 10
par. 2, (art. 10-2) n'est pas synonyme d''indispensable' (comp., aux
articles 2 par. 2 et 6 par. 1 (art. 2-2, 6-1), les mots 'absolument
nécessaire' et 'strictement nécessaire' et, à l'article
15 par. 1 (art. 15-1), le membre de phrase 'dans la stricte mesure
où la situation l'exige'), il n'a pas non plus la
souplesse de termes tels qu''admissible', 'normal' (comp.
l'article 4 par. 3 (art. 4-3)), 'utile' (comp. le premier alinéa
de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1)), 'raisonnable' (comp.
les articles 5 par. 3 et 6 par. 1 (art. 5-3, 6-1) ) ou 'opportun'."
128. En l'espèce, il ressort des décisions des juridictions
cantonales compétentes que le requérant a été sanctionné pour avoir
"révélé" des informations qualifiées "de nature secrète", alors
pourtant que ces faits, à savoir les ordonnances de production et de
séquestre des comptes, étaient déjà "connus de tout le monde", comme
l'a indiqué le président de la Cour de cassation cantonale dans sa
décision du 27 avril 1982.
129. La Commission estime que, dans le cas d'espèce, l'infliction
d'une sanction pour révélation de faits déjà livrés au public ne peut
pas passer pour motivée par un "besoin social impérieux". Dès lors,
l'application de la disposition de l'article 185 du code de procédure
pénale vaudois au cas d'espèce n'est pas conciliable avec l'impératif
strict de la "nécessité" au sens de l'article 10 par. 2 (art. 10-2) de la
Convention.
130. Dans ces conditions, la Commission estime que l'ingérence dans
l'exercice du droit du requérant à la liberté d'expression ne peut
être considérée comme "nécessaire dans une société démocratique".
Conclusion
131. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu violation
de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
Récapitulation
132. La Commission conclut, par 9 voix contre 4, qu'il n'y a pas
eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (par. 113).
133. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu violation
de l'article 10 (art. 10) de la Convention (par. 131).
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Opinion dissidente commune de MM. Soyer et Martinez
1. Pour la majorité de la Commission la mesure prononcée par le
Président de la Cour de cassation pénale du canton de Vaud - à savoir
une amende de 300 FS - constitue une sanction de nature disciplinaire
(par. 109 du rapport de la Commission), et non de nature pénale (par.
108).
Nous ne pouvons, à notre grand regret, approuver cette
opinion.
2. La Commission relève (par. 103) que le texte appliqué,
c'est-à-dire l'article 185 du code de procédure pénale vaudois, ne
s'applique qu'aux seules personnes participant à la procédure
d'instruction pénale.
Il ne nous semble pas que cette limitation soit exclusive du
caractère pénal. Maintes lois - dont nul ne conteste qu'elles soient
pénales - concernent un groupe bien circonscrit d'individus,
prédéterminés par leur participation à une procédure : par exemple,
dans l'infraction de faux témoignage, ou dans celle de prévarication
d'un juge.
3. La Commission relève encore (par. 103) que la sanction prévue
par l'article 185 du code de procédure pénale vaudois est étroitement
liée au fonctionnement de la procédure d'instruction (pénale) et
n'affecte pas les intérêts généraux de la société normalement protégés
par le droit pénal.
Il nous paraît au contraire que, par essence, la procédure
d'instruction, pièce maîtresse de la protection des libertés
individuelles, est inséparable des intérêts généraux d'une société
démocratique, visant à la prééminence du droit et au respect des
droits de l'homme.
4. La Commission relève aussi (par. 109) que la mesure considérée
n'entraîne pas inscription au casier judiciaire.
Mais cette inscription, signe formel quoique important, n'est
pas inséparable de la notion de peine. Cette notion se détermine,
substanitellement et non formellement, par le poids et la nature de la
sanction en cause.
D'ailleurs, dans l'affaire Belilos, le Gouvernement suisse
avait invoqué le fait que la sentence de la Commission de police de
Lausanne ne figurait pas au casier judiciaire (arrêt du 29 avril 1988,
Cour eur. D.H., série A n° 132, par. 63 in fine). La Cour européenne
n'en a pas moins considéré que l'article 6 par. 1 de la Convention
était applicable.
5. La Commission relève enfin (par. 110) que la conversion de
l'amende en arrêts ne peut se produire que dans certains cas, et qu'en
l'espèce elle n'a pas eu lieu.
Ces circonstances ne sont pas déterminantes à nos yeux : ce
qui compte est que, dans le système considéré, s'il y a défaut de
paiement volontaire, la condamnation à l'amende entraîne
l'emprisonnement, arme principale et symbole même du droit pénal.
6. A ces raisons qui, négativement, nous empêchent de suivre la
majorité de la Commission, il faut ajouter trois raisons qui,
positivement, nous font conclure au caractère pénal de la mesure en
cause.
Ces trois raisons résultent, tout simplement, de l'application
successive des trois critères qui, d'après la jurisprudence inaugurée
dans l'arrêt Engel de la Cour européenne des Droits de l'Homme (série
A n° 22), servent à juger du caractère pénal d'une sanction. A
savoir : 1. la qualification de cette sanction en droit interne ; 2.
sa nature intrinsèque ; 3. la sévérité de la mesure qui peut être
prononcée.
7. En premier lieu, et par application du premier critère
(qualification de la sanction dans le droit interne), l'on doit noter
que le texte dont il fut fait application (article 185 du code de
procédure pénale vaudois) emploie le mot de peine pour viser
l'amende : "sous peine d'une amende jusqu'à cinq cents francs".
8. En deuxième lieu, et par application du deuxième critère
(nature intrinsèque de la sanction), l'on doit noter que le caractère
disciplinaire d'une mesure suppose l'existence d'une relation
particulière entre l'individu qui subit cette mesure et l'institution
qui la prononce.
A cet égard, l'on doit noter qu'en l'espèce, cette relation
particulière ne pourrait résulter que de la procédure d'instruction.
Or, la mesure d'amende contre le requérant n'a pas été décidée par la
même autorité judiciaire que celle dirigeant la porcédure
d'instruction. De plus, cette mesure sanctionne un comportement
(déclarations dans une conférence de presse) qui ne se situe pas dans
cette procédure, mais à l'extérieur de celle-ci.
9. En troisième lieu et surtout, par application du troisième
critère (sévérité de la mesure qui peut être prononcée), l'on doit
noter que la solution retenue par la Commission ne paraît pas être en
concordance avec l'arrêt Öztürk du 24 février 1984 (série A n° 73).
Cet arrêt prend pour révélateur prédominant de la nature
pénale d'une sanction le poids, concrètement punitif, de la mesure en
cause.
Par suite de quoi, dans l'affaire Öztürk, la Cour européenne a
retenu la qualification pénale pour des contraventions administratives
aux lois de la route, alors que l'amende prononcée en l'espèce n'avait
été que de 60 DM, soit environ 170 FF.
Dans le cas présent du requérant, l'amende infligée se monte à
300 FS, soit environ 1.100 FF.
10. Au total, toutes ces considérations nous paraissent montrer,
décisivement, que la mesure dont le requérant a été l'objet présente
une nature pénale.
Dès lors, l'article 6 par. 1 de la Convention est applicable,
sans que la réserve suisse à la Convention puisse être opposée (arrêt
Belilos précité).
En conséquence, la peine ne pouvait être infligée qu'au terme
d'une procédure comportant la garantie d'une audience publique : ce
qui ne fut pas le cas en l'espèce.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
-----------------------------------------------------------------------
Examen de la recevabilité
15 mai 1984 Introduction de la requête
5 juillet 1984 Enregistrement de la requête
juillet-août 1985 Examen préliminaire par le Rapporteur
(article 40 du Règlement intérieur)
7 octobre 1985 Examen par la Commission de la
recevabilité de la requête et décision
de porter cette requête à la
connaissance du Gouvernement de la
Suisse quant au grief tiré de
l'article 6 de la Convention,
conformément à l'article 42 par. 2 b)
du Règlement intérieur et de l'inviter
à présenter par écrit des observations
sur la recevabilité et le bien-fondé
de ce grief, dans un délai échéant le
20 décembre 1985
20 décembre 1985 Observations du Gouvernement défendeur
25 février 1986 Observations en réponse du requérant
16 octobre 1986 Examen par la Commission de la requête
et décision de demander au Gouvernement
défendeur des observations écrites sur
la recevabilité et le bien-fondé du
grief tiré de l'article 10 de la
Convention, dans un délai échéant le
9 janvier 1987
15 décembre 1986 Observations du Gouvernement défendeur
17 février 1987 Observations en réponse du requérant
13 avril 1988 Examen de la requête à la lumière des
observations fournies et décision
d'inviter les parties à présenter
oralement des observations
complémentaires sur la recevabilité
et le bien-fondé de la requête (article
42 par. 3 b) du Règlement intérieur)
7 juillet 1988 Audition des parties et décision de la
Commission de déclarer la requête
recevable
12 juillet 1988 Information des parties de la décision
de la Commission
Examen du bien-fondé
12 juillet 1988 Information des parties, conformément
à l'article 28 b) de la Convention,
que la Commission se tient à leur
disposition en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire
16 septembre 1988 Notification aux parties de la décision
de la Commission sur la recevabilité
28 octobre 1988 Les parties informent la Commission
qu'elles ne souhaitent pas présenter
des observations ou des offres de
preuve complémentaires
7 mars 1989 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé et vote
16 mars 1989 Adoption du présent rapport