WOLKENBERG ET AUTRES c. POLOGNE

QUATRIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 50003/99
introduite par Andrzej WOLKENBERG et d’autres
contre la Pologne

La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant le 4 décembre 2007 en une chambre composée de :

Nicolas Bratza, président,
Josep Casadevall,
Giovanni Bonello,
Kristaq Traja,
Stanislav Pavlovschi,
Lech Garlicki,
Ljiljana Mijović, juges,
et de Fatos Araci, greffière adjointe de section,

Vu la requête précitée, introduite le 5 mars 1999,

Vu la décision d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention,

Vu la décision, prise sur le fondement de l’article 41 du règlement de la Cour, de conférer priorité à la requête susmentionnée,

Vu la décision, prise sur le fondement de l’article 42 § 2 du règlement de la Cour, d’examiner l’affaire conjointement avec l’affaire Witkowska-Tobola c. Pologne (no 11208/02),

Vu la décision d’appliquer la procédure d’arrêt pilote et d’ajourner l’examen des requêtes dérivant du même problème systémique que celui identifié dans l’affaire Broniowski c. Pologne (no 31443/96),

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Vu les commentaires soumis par L’Association polonaise des créanciers du Trésor public rapatriés des régions frontalières,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Les requérants, Andrzej Wolkenberg (« le requérant »), Iwona Fiałkowska (« la première requérante »), Ewa Kitlińska (« la deuxième requérante ») et Barbara Sobocińska (« la troisième requérante ») sont des ressortissants polonais. Le requérant est né en 1931. Les trois requérantes sont les filles de feu M. Włodzimierz Szczerbicki (« W.S. »), qui introduisit la présente requête avec le requérant. Elles n’ont pas communiqué leurs dates de naissance respectives. Elles poursuivent la procédure en lieu et place de leur père décédé. Le requérant vit à Varsovie. Les requérantes résident à Grudziądz. L’ensemble des requérants ont été représentés devant la Cour par Me R. Nowosielski, avocat inscrit au barreau de Gdansk. Le gouvernement polonais (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. J. Wołąsiewicz, du ministère des Affaires étrangères.

A. Les circonstances de l’espèce

2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

1. Le contexte

3. Avant la Seconde Guerre mondiale, la famille des requérants possédait des biens immobiliers, et notamment une maison à Brest-sur-Boug (Brześć nad Bougiem), dans les provinces orientales de la Pologne d’avant-guerre connues sous l’appellation « régions frontalières » (Kresy). Ces régions comprenaient des parties importantes du territoire actuel du Belarus et de l’Ukraine, ainsi que des territoires autour de Vilnius dans ce qui est aujourd’hui la Lituanie. En septembre 1939, ces régions furent envahies par l’URSS.

4. Après la fin de la guerre, lorsque la frontière orientale de la Pologne fut redessinée plus à l’ouest et fixée le long de la rivière Boug, les régions frontalières furent désignées comme les « territoires d’outre-Boug » (ziemie zabużańskie).

5. A une date non précisée postérieure au 9 septembre 1944, la famille des requérants – comme quelque 1 240 000 autres citoyens polonais qui, à diverses dates entre 1944 et 1953, furent rapatriés des territoires d’outre-Boug – fut rapatriée de Brest-sur-Boug (aujourd’hui Brest-Litovsk, au Belarus) vers la Pologne en vertu des dispositions des « accords des républiques » (umowy republikańskie).

6. Un exposé plus détaillé du contexte historique et des dispositions pertinentes des accords des républiques et des traités et lois connexes figure dans l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire pilote Broniowski c. Pologne (voir, en particulier, Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, §§ 10-12 et 39-45, CEDH 2004-V).

2. Les tentatives entreprises par les requérants pour obtenir un dédommagement

7. Le 25 mai 1998, le requérant et W.S. obtinrent du Bureau de district (Urząd Rejonowy) de Varsovie un certificat (no 28/98) qui confirmait que leur famille avait délaissé à Brest-sur-Boug des biens immobiliers dont la valeur s’élevait en mars 1998 à 808 633 zlotys polonais (PLN).

8. Le certificat fut délivré au titre du décret du 13 janvier 1998 sur la procédure de compensation de la valeur des biens immobiliers délaissés à l’étranger par le prix d’un titre de propriété immobilière ou par des droits d’usage perpétuel et sur la méthode d’établissement de la valeur de pareil bien (tel qu’amendé) (Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości – « le décret de 1998 »).

9. A l’époque pertinente, pareil certificat était un document que tout « créancier d’outre-Boug », c’est-à-dire toute personne ayant droit à compensation pour des biens délaissés Outre-Boug, devait posséder pour pouvoir faire valoir son droit à compensation lors d’une vente publique de biens de l’Etat et, sous réserve que son offre soit retenue, pour pouvoir faire déduire du prix du bien acheté à l’Etat la valeur des biens délaissés (voir également Broniowski, précité, §§ 48-52, et le point « B. Droit et pratique internes pertinents » ci-dessous).

10. Peu après avoir obtenu le certificat, le requérant suivit de près toutes les annonces concernant des ventes publiques de biens appartenant à l’Etat, mais il ne tomba jamais sur une vente accessible aux créanciers d’outre-Boug.

11. Ultérieurement, au cours de la période 2001-2003, le requérant s’efforça plusieurs fois de faire valoir son droit à compensation et celui de W.S. dans le cadre de ventes publiques de biens appartenant à l’Etat. En particulier, il tenta plusieurs fois de participer à des appels d’offres pour la vente de terres agricoles de l’Etat émis par l’Agence des biens agricoles du Trésor public (Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa). Tous ses efforts demeurèrent toutefois vains, car non seulement il existait une pénurie générale et importante de biens étatiques affectés à la réalisation des créances détenues par les gens ayant délaissé des biens outre-Boug, pénurie qui avait du reste été reconnue par les autorités, mais en outre la possibilité pour les créanciers d’outre-Boug d’obtenir des terres agricoles appartenant à l’Etat avait été suspendue par l’effet d’une loi adoptée dès 1993.

Ces faits, et en particulier le fait qu’à l’époque pertinente les autorités avaient pour pratique de renoncer à organiser des ventes publiques pour les créanciers d’outre-Boug ou de refuser ouvertement à ceux-ci l’occasion de faire valoir leur droit à compensation au travers de la procédure d’appel d’offres furent établis par la Cour dans son arrêt Broniowski (voir Broniowski, précité, §§ 48-61, 69-87 et 168-176).

12. Le 24 août 2004, W.S. décéda. Le 25 octobre 2004, le tribunal de district (Sąd Rejonowy) de Grudziądz rendit une décision aux termes de laquelle les première, deuxième et troisième requérantes avaient recueilli la succession de leur défunt père et que chacune avait droit à un tiers de celle‑ci.

3. L’offre du gouvernement polonais d’assurer le « paiement accéléré » des créances

13. En novembre 2005, à la suite du règlement amiable conclu dans l’affaire Broniowski (voir Broniowski c. Pologne (règlement amiable, [GC] no 31443/06, CEDH 2005-IX) et de l’entrée en vigueur de la loi du 8 juillet 2005 sur la réalisation des droits à compensation pour les biens délaissés au-delà des frontières actuelles de l’Etat polonais (Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego ; « la loi de juillet 2005 »), une délégation du Gouvernement se déplaça au greffe de la Cour européenne et inspecta les dossiers de l’ensemble des « affaires de la rivière Boug ». Le but de la mission du Gouvernement était de sélectionner un groupe de requérants à l’égard desquels, compte tenu de leur âge, de leur état de santé ou de leurs difficultés personnelles, le Gouvernement était prêt à assurer une mise en œuvre accélérée du droit à compensation tel que défini par la loi de juillet 2005. Cette initiative s’inscrivait dans la mise en œuvre des mesures générales indiquées par la Cour dans son arrêt rendu sur le fond de l’affaire Broniowski et des engagements pris dans le cadre du règlement amiable conclu dans l’affaire pilote (voir Broniowski, précité, § 194, et les points trois et quatre du dispositif ; voir également Broniowski (règlement amiable), précité, § 31).

14. Par une lettre du 16 février 2006, le Gouvernement indiqua à la Cour les noms de 50 requérants choisis, sur la base des critères précités, pour bénéficier de la procédure de « paiement accéléré ». Les requérants en l’espèce figuraient tous sur la liste des personnes concernées.

15. Le 14 juin 2006, le Gouvernement soumit un document exposant son « plan d’action » pour le paiement des indemnités et expliquant aux requérants concernés les conditions et formalités qu’il leur fallait remplir pour pouvoir être dédommagés conformément aux dispositions pertinentes de la loi de juillet 2005. Celle-ci comportait une disposition en vertu de laquelle le dédommagement qui pouvait être octroyé aux créanciers d’outre-Boug ne pouvait dépasser 20 % de la valeur actuelle des biens délaissés.

16. Par une lettre du 10 août 2006, le requérant, agissant également au nom des première, deuxième et troisième requérantes, accepta l’offre du Gouvernement. Il précisa toutefois que les requérants souhaitaient poursuivre la procédure devant la Cour pour faire valoir, au titre de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, leur droit à être dédommagés pour les 80 % restants de la valeur actuelle des biens délaissés.

17. Le 22 décembre 2006, le Gouvernement, agissant au travers de la Banque économique nationale (Bank Gospodarstwa Krajowego), crédita les comptes bancaires des requérants du montant correspondant à 20 % de la valeur actuelle des biens que possédait leur famille outre-Boug (mienie zabużańskie), indexée à la date du paiement. Le requérant perçut 110 944,45 PLN ; les trois requérantes perçurent chacune 36 981,48 PLN.

4. Mise en œuvre de la loi de juillet 2005

18. De 2004 à 2006, les créanciers d’outre-Boug qui décidèrent de participer à une procédure d’appel d’offres remportèrent 1 635 appels d’offres émis par l’Agence des biens agricoles (Agencja Nieruchomości Rolnych). Ces procédures donnèrent lieu à la conclusion de 1 581 contrats de vente de biens appartenant à l’Etat. Au cours de la période considérée, les créanciers concernés acquirent au total quelque 4 466 hectares de terre, représentant une valeur totale estimée à 63 662 582 PLN (environ 17 500 000 EUR), dont 60 654 217 PLN (environ 16 600 000 EUR) furent cédés à titre de compensation.

19. En décembre 2006, le ministère du Trésor public (Ministerstwo Skarbu Państwa) reconnut officiellement qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi de juillet 2005 les autorités avaient jusque-là rendu quelque 4 000 décisions confirmant, en application des dispositions de la loi, des droits à compensation pour des biens délaissés outre-Boug.

20. Le 29 décembre 2006, le ministère du Trésor public publia sur son site web une déclaration relative à la mise en œuvre du système d’indemnisation prévu par la loi de juillet 2005. Dans sa partie pertinente, la déclaration était ainsi libellée :

« Le 18 décembre 2006, la Banque économique nationale agissant sur les instructions du ministre du Trésor, a commencé à verser les indemnités pour les biens délaissés au-delà des frontières actuelles de la République de Pologne, à hauteur de 20 % de la valeur de ces biens.

En premier lieu, les paiements ont été effectués au bénéfice de 75 personnes se trouvant dans une situation personnelle et financière particulièrement difficile, qui avaient été choisis parmi celles qui avaient saisi la Cour européenne des droits de l’homme de requêtes sur le fondement de la Convention européenne des droits de l’homme et dont les droits à indemnité avaient été confirmés par les autorités internes. Il s’agit là de la mise en œuvre par le gouvernement polonais des engagements souscrits par lui dans le cadre du règlement amiable conclu dans l’affaire Broniowski c. Pologne le 6 septembre 2005.

La première étape de la mise en œuvre de la loi de juillet 2005 par le ministère du Trésor est ainsi arrivée à son terme. Elle consistait à mettre en place les éléments essentiels au système de versement des indemnités, à savoir :

– les décrets d’application de ladite loi ;

– le fonds d’indemnisation pour assurer le financement des indemnités ;

– un accord passé avec la Banque économique nationale pour assurer le paiement des indemnités ;

– un logiciel pour assurer le fonctionnement du registre central des créanciers.

La prochaine étape à mettre en place en 2007 consistera à installer dans les bureaux du préfet un logiciel permettant de faire fonctionner le registre régional des créanciers afin d’assurer une transmission des données des registres régionaux vers le registre central, condition d’une réalisation effective des créances analogues déjà confirmées, qui sont aujourd’hui environ au nombre de 4 000. Le versement des indemnités se fera au gré de l’acquisition de ressources financières provenant de la vente des terres agricoles de l’Etat par l’Agence des biens agricoles.

(...) »

21. D’après les registres du Gouvernement dans l’état qui était le leur le 30 mai 2007, 11 012 créanciers avaient obtenu la reconnaissance de leur droit à compensation et il y avait devant les autorités régionales de l’ensemble du pays quelque 50 000 requêtes en attente de confirmation du droit à compensation.

22. Au 16 juillet 2007, le fonds d’indemnisation avait à sa disposition 461 128 200 PLN (126 650 000 EUR) affectés au versement des indemnités.

23. En août 2007, le ministère du Trésor public lança un site web spécial diffusant des informations sur la mise en œuvre de la loi de juillet 2005. D’après les communiqués nos 1/2007 et 2/2007, publiés sur le site web le 14 août 2007 et le 14 septembre 2007 respectivement, le ministère du Trésor public avait jusque-là transmis à la Banque économique nationale des documents autorisant le versement d’indemnités à 1 730 personnes. Fin août 2007, la banque avait versé des indemnités, représentant un montant total de quelque 48 164 185 PLN (environ 13 234 000 EUR), à 1 443 personnes. En juillet et août 2007, le ministère communiqua à la banque les documents de 265 et 226 créanciers respectivement.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

24. Une description détaillée du droit et de la pratique internes pertinents concernant les biens délaissés outre-Boug tels qu’applicables avant l’adoption de la loi de juillet 2005 par le parlement polonais figure dans l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire pilote Broniowski c. Pologne (voir Broniowski, précité, §§ 39-120).

25. La loi de juillet 2005 est entrée en vigueur le 7 octobre 2005. En vertu de son article 13, le droit à compensation (prawo do rekompensaty) pour les biens délaissés outre-Boug peut être concrétisé sous l’une des deux formes suivantes, au choix du créancier : par déduction du prix de biens publics acquis au travers d’une procédure d’appel d’offres de la valeur indexée des biens délaissés, ou par obtention d’une indemnité pécuniaire (świadczenie pieniężne), c’est-à-dire par encaissement d’une somme liquide provenant du fonds d’indemnisation (Fundusz Rekompensacyjny). Le montant de la compensation pouvant être versée au créancier de la rivière Boug est soumis par la loi à un plafond légal de 20 % de la valeur actuelle des biens délaissés.

Un exposé plus détaillé des dispositions pertinentes de la loi de juillet 2005, des décisions judiciaires qui y sont liées et d’autres développements intervenus au niveau interne avant l’introduction de cette loi figure dans l’arrêt Broniowski (règlement amiable), précité, §§ 14-30).

GRIEFS

26. Les requérants énoncent un double grief sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Premièrement, ils se plaignent que l’Etat soit resté en défaut d’assurer la mise en œuvre de leur droit à compensation pour les biens délaissés par eux au-delà de la rivière Boug pendant la période antérieure à l’entrée en vigueur de la loi de juillet 2005.

Deuxièmement, ils voient une violation de leur droit de propriété dans le fait que la loi de juillet 2005, à la différence des textes antérieurs concernant les biens délaissés outre-Boug, qui avaient toujours reconnu aux personnes concernées un droit à obtenir une compensation intégrale pour les biens délaissés, a restreint de manière drastique leur droit à 20 % seulement de la valeur actuelle des biens délaissés, les privant ainsi d’une part significative – 80 % – du droit qu’ils avaient légalement acquis.

EN DROIT

(...)

B. Application de la procédure d’arrêt pilote

34. En décidant que telle ou telle affaire doit être traitée selon la « procédure d’arrêt pilote », la Cour cherche à faciliter la résolution la plus rapide et la plus effective d’un dysfonctionnement affectant la protection du droit conventionnel en cause dans l’ordre juridique interne. L’un des facteurs pris en compte par la Cour lorsqu’elle a conçu et mis en place cette procédure est la menace grandissante que faisaient peser sur le système de la Convention les quantités importantes d’affaires répétitives, dont certains groupes résultaient d’un même problème structurel ou systémique.

La procédure d’arrêt pilote a avant tout pour vocation d’aider les Etats contractants à remplir le rôle qui est le leur dans le système de la Convention en résolvant ce genre de problèmes au niveau national, reconnaissant ainsi aux personnes concernées les droits et libertés définis dans la Convention, comme le veut l’article 1, en leur offrant un redressement plus rapide tout en allégeant la charge de la Cour qui, sinon, aurait à connaître de quantités de requêtes semblables en substance (voir Broniowski (règlement amiable), précité, § 35, et Hutten-Czapska c. Pologne, [GC], no 35014/97, §§ 231-234, CEDH 2006-VIII).

35. La procédure d’arrêt pilote implique que l’appréciation par la Cour de la situation dénoncée dans l’affaire « pilote » s’étend nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit et commande à la Cour d’examiner l’affaire aussi sous l’angle des mesures générales devant être prises dans l’intérêt des autres personnes potentiellement touchées.

La même logique s’applique à l’interprétation par la Cour de la notion de « respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles » dans les affaires traitées dans le cadre de cette procédure, où la Cour, pour déterminer si elle peut rayer la requête du rôle sur le fondement de l’article 35 § 1 b) de la Convention au motif que le litige a été résolu, tient compte non seulement de la situation particulière du requérant, mais également des mesures visant à résoudre le défaut général affectant l’ordre juridique interne identifié dans l’arrêt au principal comme étant la source de la violation constatée (voir, mutatis mutandis, Broniowski (règlement amiable), précité, §§ 36-37, et Hutten-Czapska, précité, § 238).

36. Pour ce motif, le constat que dressera la Cour en l’espèce quant au point de savoir si l’adoption de la loi de juillet 2005 et son application pratique « garantissent la mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug (...), conformément aux principes de la protection des droits patrimoniaux énoncés à l’article 1 du Protocole no 1 », et si, en conséquence, le litige « a été résolu » aux fins de l’article 37 § 1 b) sera valable pour l’ensemble des affaires analogues subséquentes.

C. Application de l’article 37 de la Convention

37. La partie pertinente en l’espèce de l’article 37 de la Convention est ainsi libellée :

« 1. A tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure

(...)

b) que le litige a été résolu ; (...)

Toutefois, la Cour poursuit l’examen de la requête si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles l’exige.

2. La Cour peut décider la réinscription au rôle d’une requête lorsqu’elle estime que les circonstances le justifient. »

2. Appréciation de la Cour

a) Les principes en matière de compensation qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour

60. La Cour a jugé à de nombreuses reprises qu’une privation de propriété sans le paiement d’une indemnité raisonnablement en rapport avec la valeur des biens concernés s’analyse normalement en une atteinte disproportionnée au droit de propriété et qu’une absence totale de compensation ne peut être jugée compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 que dans des cas exceptionnels. L’article 1 du Protocole no 1 ne garantit toutefois pas un droit à une compensation intégrale en toutes circonstances, une compensation seulement partielle ne rendant pas la privation de propriété illégitime eo ipso dans tous les cas. En particulier, des objectifs légitimes « d’utilité publique » tels qu’en poursuivent des mesures de réforme économique ou de justice sociale peuvent militer pour un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande (voir, parmi beaucoup d’autres, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 54, série A no 98, ; Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, § 120, série A no 102 ; Scordino (no 1) c. Italie [GC], no 36813/97, §§ 95 et suiv., CEDH 2006-..., avec les référence qui s’y trouvent citées, et Broniowski (fond), précité, § 182).

A cet égard, la Cour rappelle que l’Etat dispose d’une ample marge d’appréciation lorsqu’il adopte des lois dans le contexte d’un changement de régime politique et économique et qu’en pareil contexte il peut même y avoir des situations où l’absence totale de compensation peut être jugée compatible avec les exigences de l’article 1 du Protocole no 1 (voir Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 113-117, CEDH 2005-VI, avec les références qui s’y trouvent citées, et, a contrario, Scordino (no 1), précité, §§ 102-103).

61. Ainsi que la Cour l’a dit explicitement dans son arrêt sur le fond de l’affaire Broniowski, dans une situation concernant un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dispositif dont l’impact économique sur l’ensemble du pays est considérable, les autorités nationales doivent bénéficier d’un large pouvoir discrétionnaire, non seulement pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre. Le choix des mesures peut impliquer des décisions restreignant l’indemnisation pour la privation ou la restitution de biens à un niveau inférieur à leur valeur marchande (voir Broniowski (fond), précité, § 182).

62. En vertu de l’article 1 du Protocole no 1, l’Etat a le droit d’exproprier des biens – y compris tout droits à indemnisation consacré par la loi – et de réduire, même notablement, les niveaux d’indemnisation par des moyens législatifs. Cela vaut particulièrement dans des situations où le droit à indemnisation ne découle pas d’une privation de biens imposée antérieurement par l’Etat défendeur à un individu mais est conçu pour modérer les effets d’une privation ou perte de propriété qui n’est pas imputable à cet Etat. Ce que requiert l’article 1 du Protocole no 1, c’est que le montant de l’indemnisation accordée pour une privation de propriété opérée par l’Etat soit « raisonnablement en rapport » avec la valeur du bien (ibidem, § 186).

b) Le régime de compensation institué par la loi de 2005

63. Il est indubitable que la restriction mise au droit à compensation des requérants et des autres rapatriés d’outre-Boug a été imposée par la législation adoptée dans le cadre d’un processus de réforme économique, sociale et politique et liée à des circonstances spéciales, à savoir la perte de biens délaissés à cause de la Seconde Guerre mondiale, perte qui ne trouve pas son origine dans un quelconque acte ou une quelconque omission de la part de l’Etat polonais mais est le fruit d’arrangements politiques conclus entre les grandes puissances sur la délimitation des frontières. Ces traits particuliers de l’affaire justifient par eux-mêmes les limitations inhérentes à la possibilité pour les demandeurs d’obtenir une compensation intégrale. Cela était du reste précisé en des termes non équivoques dans l’arrêt Broniowski, où la Cour a explicitement admis que la réforme radicale du système politique et économique de la Pologne ainsi que l’état de ses finances pouvaient justifier des limitations draconiennes à l’indemnisation des rapatriés d’outre-Boug (voir Broniowski (fond), précité, § 183).

64. Il est vrai qu’une mesure amputant les créances des requérants de 80 % de leur valeur peut au premier abord apparaître comme une atteinte exceptionnellement sévère au droit de propriété en question, qui, ainsi que les requérants et la partie intervenante en l’espèce l’ont souligné, avait été conféré aux intéressés par l’effet de décisions administratives valables qui confirmaient la valeur des biens telle qu’elle avait été établie et acceptée par l’Etat sans la moindre réserve (...). Il est vrai également que même si le droit était devenu impossible à mettre en œuvre en pratique, les intéressés avaient toujours par le passé conservé le droit de recouvrer la pleine valeur des biens délaissés.

Toutefois, ainsi que la Cour l’a précisé ci-dessus, il est des circonstances où l’Etat est dispensé de son obligation de fournir une compensation intégrale. Dans ses observations, le Gouvernement souligne que la loi de juillet 2005 était un compromis entre les attentes des intéressés et les contraintes budgétaires de l’Etat et que ce dernier avait également des obligations financières à l’égard de nombreuses autres personnes qui avaient subi des pertes matérielles considérables du fait de la nationalisation ou de l’expropriation de leurs biens sous le régime totalitaire (...). La Cour se range à ces arguments. Elle a déjà reconnu que, compte tenu de l’importance des diverses considérations d’ordre social, juridique et économique que les autorités devaient prendre en compte pour résoudre le problème des créances portant sur les biens délaissés outre-Boug, l’Etat se trouvait confronté à une situation d’une difficulté exceptionnelle dans laquelle il lui fallait faire un choix quant aux obligations financières et morales qui pouvaient être remplies envers les personnes ayant subi des injustices dans le passé (Broniowski (fond), précité, § 162). Le choix effectué par les autorités, à savoir le plafonnement de la compensation à 20 % de la valeur actuelle des biens concernés, ne paraît ni déraisonnable ni disproportionné eu égard à leur ample marge d’appréciation et au fait que le but de la compensation ne consistait pas à assurer un remboursement pour une expropriation distincte mais à atténuer les effets de la privation de propriété en cause, qui n’était pas imputable à l’Etat polonais (paragraphe 62 ci-dessus).

65. Les requérants et la partie intervenante allèguent par ailleurs que la méthode d’indexation adoptée par l’Etat a contribué à réduire la valeur de leurs créances (paragraphes 49 et 58 ci-dessus). La Cour rappelle qu’une indemnité versée abstraction faite des divers éléments susceptibles d’en réduire la valeur, tel l’écoulement d’un laps de temps déraisonnable, affaiblit l’adéquation du dédommagement. Par exemple, un retard anormalement long dans le paiement d’une indemnité due pour une expropriation a pour conséquence d’aggraver la perte financière de la personne expropriée et de la placer dans une situation d’incertitude, surtout lorsque la monnaie de l’Etat concerné perd de sa valeur (voir Akkus c. Turquie, 9 juillet 1997, § 29, Recueil 1997-IV). Aux fins de la revalorisation à la date de leur versement des créances portant sur des biens délaissés outre-Boug, les autorités appliquent l’indice des prix de détail qui, au dire du Gouvernement (paragraphe 41 ci-dessus), lie la valeur des créances en question à l’inflation. Les requérants et la partie intervenante estiment que le choix de l’indice des prix des biens immobiliers serait plus à leur avantage. La Cour n’est pas convaincue du bien-fondé de leur argument. Eu égard à la marge d’appréciation devant être reconnue à l’Etat pour le choix des mesures permettant d’ajuster le niveau des indemnités à la lumière de facteurs tels que l’inflation, la formule utilisée dans la loi de juillet 2005 ne paraît pas inéquitable pour les personnes intéressées (voir, mutatis mutandis, Lithgow et autres c. Royaume-Uni, précité, §§ 144 et suiv.).

66. Eu égard aux considérations qui précèdent, et en particulier aux légitimes objectifs d’utilité publique que poursuivait l’Etat en adoptant la législation réparatrice incriminée, la Cour estime qu’en plafonnant à 20 % de la valeur actuelle des biens concernés le montant de l’indemnité pouvant être versée aux requérants et aux autres titulaires de créances portant sur des biens délaissés outre-Boug et en retenant l’indice des prix de détail pour la revalorisation des créances, la loi de juillet 2005 a ménagé, d’une manière compatible avec les exigences de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, un juste équilibre entre la protection des droits de propriété des personnes concernées et l’intérêt général.

c) Le fonctionnement de la loi de juillet 2005 dans la pratique

67. En ce qui concerne le fonctionnement dans la pratique de la loi en cause, la Cour souscrit à la thèse du Gouvernement selon laquelle cette loi a créé des conditions plus favorables à la réalisation des créances portant sur des biens délaissés outre-Boug, spécialement en introduisant la possibilité pour les créanciers de percevoir une indemnité en liquide – possibilité pouvant se substituer à la procédure d’enchères, plus compliquée, qui était jusqu’alors disponible (...). Ainsi qu’il ressort des faits de la présente espèce et des statistiques fournies par le Gouvernement (paragraphes 22-23 ci-dessus), pareils versements en liquide, pourvu qu’ils s’effectuent rapidement pour ce qui est des créanciers restants, offrent une solution satisfaisante. De surcroît, à la différence de la situation qui prévalait auparavant (voir Broniowski (fond), précité, §§ 22-23, 97, 168-176 et 180 in fine et paragraphes 10-11 ci-dessus), le fonds des terres affectées par l’Etat à la réalisation au travers de la procédure d’enchères des créances au titre des biens délaissés outre-Boug a été considérablement alimenté, comme l’indiquent tant le nombre d’offres – 1 635 – soumises avec succès par les créanciers au cours de la période 2004-2006 que la valeur totale des créances satisfaites, qui s’élève à quelque 16 600 000 EUR (paragraphe 18 ci-dessus).

68. En un peu plus de deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, les autorités avaient rendu 4 000 décisions confirmant des droits à compensation. D’après leur estimation, le nombre total de créanciers s’élève à environ 11 000. Les dossiers de 1 730 personnes ont été transmis à la Banque de l’Economie nationale aux fins de la réalisation des paiements en liquide et, à fin août 2007, la banque avait effectué pareils versements au profit de 1 443 personnes (paragraphes 19-23 ci-dessus). En tout, dès lors, ce sont plus de 3 000 titulaires de créances de compensation pour des biens délaissés outre-Boug qui ont bénéficié de la nouvelle procédure.

69. La Cour se félicite de ces développements, mais elle n’en attire pas moins l’attention des autorités sur le fait que l’infrastructure technique et logistique devant permettre de traiter le grand nombre des demandes revêt une importance capitale pour garantir que le système de compensation demeure à tout moment « effectif et rapide » (Broniowski (fond), précité, § 194). A cet égard, il y a lieu de noter que, comme la partie intervenante l’a fait observer à juste titre, il y a toujours plus de 50 000 requêtes en confirmation du droit à réparation qui se trouvent pendantes devant les autorités régionales. Or le processus de mise en place du système d’enregistrement électronique des demandes censé permettre aux préfets de traiter les demandes avec plus d’efficacité n’est pas encore tout à fait terminé (...).

Le Gouvernement semble avoir pris la mesure de la nécessité de résoudre ces questions rapidement (paragraphe 20 ci-dessus).

70. La Cour relève de surcroît que la partie intervenante soutient que la procédure mise en place par la loi de juillet 2005 est généralement inefficace et que, en particulier, la situation des autres demandeurs n’est pas comparable à celle des requérants en l’espèce puisque aussi bien ces derniers n’ont pas bénéficié d’un traitement privilégié et ont subi des retards dans la procédure (...).

La Cour rappelle que la nouvelle procédure a été introduite il y a de cela deux ans seulement. La difficulté qu’il y a à instituer un mécanisme compensatoire complètement neuf censé permettre l’enregistrement et le traitement des demandes susceptibles d’être introduites par 80 000 personnes est manifeste, surtout qu’il n’y avait dans le passé ni registre central des demandes ni procédure cohérente d’enregistrement. Eu égard à la complexité du processus, à la nécessité de prendre des décisions politiques de grande ampleur, au grand nombre de personnes concernées et, last but not least, à la valeur très substantielle que représentent les demandes (voir Broniowski (fond), précité, §§ 33-34 et 162), l’Etat ne peut être censuré pour les actions entreprises par lui à ce jour afin de remédier aux violations systémiques des droits de propriété en cause. En réalité, l’Etat a agi avec célérité et détermination. Le processus législatif devant le Parlement s’est terminé un an exactement après le prononcé de l’arrêt Broniowski sur le fond et peu avant la conclusion des règlements amiables. Une loi spéciale pour les créanciers d’outre-Boug en est résultée qui, à la différence du système de compensation antérieur, dont les dispositions étaient dispersées entre plusieurs lois et décrets, fixe des règles claires de procédure et rend le système actuel plus prévisible dans son application. Dans le même temps, l’Etat a versé des sommes considérables au fonds de compensation afin d’assurer l’indemnisation en liquide des créanciers (paragraphs 18-23 et 25 ci-dessus). De surcroît, le ministre du Trésor, l’autorité responsable de la supervision générale de la mise en œuvre de la loi de juillet 2005, a donné l’assurance que des informations sur les progrès réalisés dans cette mise en œuvre seraient systématiquement communiquées au public, rendant ainsi le processus transparent tant pour les demandeurs que pour les contribuables (paragraphes 20 et 23 ci-dessus).

71. Eu égard aux circonstances ainsi qu’à la manière dont la loi de juillet 2005 est mise en œuvre, la Cour considère que les procédures qui sont accessibles aux créanciers d’outre-Boug en vertu de la loi, ainsi qu’en attestent le nombre et les résultats des procédures d’enchères et le fonctionnement des indemnisations en liquide, ont fait disparaître les obstacles pratiques et juridiques à l’exercice par les intéressés de leurs « droits de créance » qui, dans l’arrêt pilote Broniowski, avaient été jugés constituer une violation de l’article 1 du Protocole no 1.

d) Sur le point de savoir si « la question a été résolue »

72. Il reste à la Cour à établir si, compte tenu des conclusions ci-dessus, « la question a été résolue » aux fins de l’article 37 § 1 b) de la Convention.

73. Ainsi qu’il a été dit ci-dessus, c’est un trait fondamental de la procédure d’arrêt pilote que l’appréciation par la Cour du point de savoir si la question au centre du litige a été résolue ne se limite pas au point de savoir si une réparation a été accordée à un requérant individuel, mais englobe nécessairement les mesures d’ordre général appliquées par l’Etat pour porter remède au défaut général affectant l’ordre juridique interne identifié dans l’affaire pilote comme étant à l’origine de la violation constatée (paragraphe 35 ci-dessus).

A cet égard, la Cour s’est d’abord laissée guider par les indications de l’arrêt pilote, où elle s’était exprimée ainsi : « les mesures adoptées doivent être de nature à remédier à la défaillance structurelle dont découle le constat de violation formulé par la Cour, de manière que le système instauré par la Convention ne soit pas surchargé par un grand nombre de requêtes résultant de la même cause. Pareilles mesures doivent donc comprendre un mécanisme offrant aux personnes lésées une réparation pour la violation de la Convention établie dans le présent arrêt » (Broniowski (fond), précité, § 93).

74. Eu égard à ses conclusions concernant la compatibilité générale du système de compensation introduit par la loi de juillet 2005 avec les principes de protection des droits de propriété, et notamment avec les principes relatifs à la compensation (Broniowski (fond), précité, § 194, et paragraphe 66 ci-dessus) et à l’efficacité du fonctionnement de la loi (ibidem et paragraphe 71 ci-dessus), la Cour considère que celle-ci assure de manière effective la « mise en œuvre du droit patrimonial en question pour les autres demandeurs concernés par des biens abandonnés au-delà du Boug » (point quatre du dispositif dudit arrêt).

75. En ce qui concerne la question d’une réparation pour tout préjudice matériel ou moral pouvant avoir été subi par les personnes concernées du fait du fonctionnement antérieurement défectueux du système de compensation, la Cour relève que dans le règlement amiable conclu dans l’affaire Broniowski le Gouvernement se référait à des voies de recours civiles spécifiques qui donnaient aux demandeurs la possibilité de solliciter une compensation pour les dommages matériels ou moraux causés par la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1 et d’ainsi réclamer réparation de la même manière que cela serait possible au titre de l’article 41 de la Convention si la Cour devait traiter leurs affaires sur une base individuelle (voir Broniowski (règlement amiable), précité, §§ 31 et 41).

Les requérants, qui n’ont pas fait usage de ces recours, font valoir que les demandes d’une compensation intégrale et de dommages-intérêts pour l’incapacité passée de l’Etat à mettre en œuvre leur « droit de créance » n’ont à ce jour débouché sur aucun résultat concret devant les tribunaux internes (paragraphe 50 ci-dessus).

La Cour relève qu’ainsi qu’il ressort clairement de sa conclusion quant à la légitimité du plafond de 20 % limitant les compensations, la réparation pour la violation systémique étant résultée du fonctionnement défectueux de la législation incriminée ne peut en aucun cas signifier que les personnes concernées ont droit à recouvrer la valeur intégrale des biens en question devant les tribunaux internes ou devant la Cour européenne. Dès lors, et eu égard au fait que les requérants n’ont ni sollicité eux-mêmes réparation, ni fourni à la Cour des preuves attestant qu’existe en Pologne une politique systématique de refus des demandes de dommages-intérêts introduites par les personnes concernées, la Cour n’aperçoit aucune raison de considérer que les mesures internes adoptées aux fins d’offrir un redressement équivalent à l’octroi d’une indemnité au titre de l’article 41 mentionnées dans l’arrêt de règlement amiable ne sont pas accessibles ou sont d’une manière générale inefficaces.

76. A cet égard, la Cour rappelle qu’en vertu de l’article 41 de la Convention elle peut accorder à la partie lésée par une violation de la Convention ou de ses Protocoles une satisfaction équitable si le droit interne de la Haute Partie contractante concernée ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation. La Cour n’accorde toutefois pareille satisfaction équitable que « s’il y a lieu ». La mission principale assignée à la Cour par la Convention, et plus précisément par son article 19, consiste à « assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la présente Convention et de ses Protocoles », les décisions au titre de l’article 41 revêtant une importance secondaire. En conséquence, et eu égard au but de la procédure d’arrêt pilote, qui, cela a été dit ci-dessus, est d’aider les Etats à résoudre au niveau national leurs problèmes systémiques, garantissant ainsi aux personnes concernées la jouissance de leurs droits et libertés résultant de la Convention, comme l’exige l’article 1 de celle-ci (paragraphe 34 ci-dessus), le rôle de la Cour, une fois l’arrêt pilote rendu et une fois mises en vigueur conformément à la Convention les mesures générales requises, ne peut être transformé en une mission d’octroi de dédommagements financiers individualisés dans les affaires répétitives procédant de la même situation systémique.

77. Si, en vertu de l’article 46 de la Convention, il revient au Comité des Ministres d’apprécier les mesures générales adoptées par l’Etat polonais et leur mise en œuvre dans le cadre de la surveillance de l’exécution des arrêts rendus par la Cour dans l’arrêt Broniowski (fond, puis règlement amiable), la Cour, dans l’exercice de son pouvoir propre de décider si la question au cœur du présent litige et des affaires restantes concernant les biens abandonnés outre-Boug « a été résolue » et s’il convient de rayer l’affaire du rôle au titre de l’article 37 § 1 b) de la Convention, considère que les procédures mises en place par la loi de juillet 2005 ont fourni aux requérants ainsi qu’aux autres titulaires de créances similaires des possibilités de réparation au niveau interne qui font qu’il ne s’impose plus de poursuivre l’examen de la présente requête et des requêtes analogues. De surcroît, la Cour n’aperçoit aucune circonstance spéciale relative au respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles qui exigerait qu’elle poursuive l’examen de la cause au titre de l’article 37 § 1 in fine de la Convention.

La Cour souligne toutefois que cette conclusion est sans préjudice de la possibilité pour elle de réinscrire au rôle en vertu de l’article 37 § 2 la présente requête ou d’autres requêtes analogues si les circonstances, en particulier le fonctionnement à l’avenir du système de compensation mis en place par la loi de juillet 2005, le justifient.

(...)

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de rayer la requête du rôle.

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