Sprawy połączone od T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
Ryanair Ltd
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 − Dokumenty dotyczące postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa − Dorozumiana odmowa dostępu − Wyraźna odmowa dostępu − Wyjątek dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu − Obowiązek dokonania konkretnej analizy każdego dokumentu
Streszczenie wyroku
1. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Termin wyznaczony na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie – Przedłużenie – Warunki
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 8)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Skarga na dorozumianą decyzję odmowną Komisji dotyczącą wniosku o udostępnienie dokumentów – Decyzja wynikająca z wydania późniejszej wyraźnej decyzji przez Komisję – Skarżący, który wniósł tytułem ewentualnym skargę na tę decyzję – Utrata interesu prawnego
(art. 230 WE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001)
3. Akty instytucji – Domniemanie ważności – Akt nieistniejący – Pojęcie
4. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Zarzut naruszenia obowiązku uzasadnienia – Zarzut nieścisłości uzasadnienia – Rozróżnienie
(art. 253 WE)
1. Termin przewidziany w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ma charakter wiążący i nie może być przedłużany w innych przypadkach niż te przewidziane w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia bez pozbawienia tego przepisu wszelkiej skuteczności ze względu na to, iż wnioskodawca nie wiedziałby dokładnie, począwszy od jakiej daty może wszcząć postępowanie sądowe lub wnieść skargę do rzecznika praw obywatelskich, o których to środkach jest mowa w art. 8 ust. 3 przytoczonego rozporządzenia.
(por. pkt 39)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy strona skarżąca ma interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Ten interes prawny dotyczący przedmiotu skargi winien istnieć już na etapie wnoszenia skargi pod rygorem jej odrzucenia. Wymagane jest jednak, pod rygorem umorzenia postępowania, by interes prawny trwał aż do chwili wydania orzeczenia, co oznacza, że w wyniku wniesienia skargi sytuacja skarżącego może ulec poprawie. Jeżeli w toku postępowania odpadnie interes prawny skarżącego, wówczas rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Sąd nie będzie mogło doprowadzić do poprawy jego sytuacji.
Co się tyczy wniosku o stwierdzenie nieważności dorozumianych decyzji odmownych wydanych w ramach postępowania w sprawie udzielenia publicznego dostępu do dokumentów Komisji uregulowanego rozporządzeniem nr 1049/2001w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i po cofnięciu których Komisja wydała faktycznie późniejsze wyraźne decyzje odmowne, to tego typu skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania sądowego przeciw omawianym dorozumianym decyzjom, z uwagi na fakt przyjęcia przed wniesieniem wspomnianej skargi wyraźnych decyzji, których stwierdzenia nieważności skarżący domaga się tytułem żądania ewentualnego. Ewentualne bowiem stwierdzenie nieważności tego typu decyzji dorozumianych z uwagi na wadę formalną mogłyby doprowadzić jedynie do wydania nowych decyzji o tej samej treści co wyraźne decyzje. Poza tym nie sposób uzasadnić rozpoznawania skarg, których przedmiotem są te dorozumiane decyzje ani celem uniknięcia powtórzenia zarzucanej niezgodności z prawem ani celem ułatwienia ewentualnego wniesienia skarg odszkodowawczych, ponieważ przywołane cele mogą być osiągnięte przez rozpatrzenie skarg na wyraźne decyzje.
(por. pkt 41-48)
3. Uznanie aktu za nieistniejący winno zostać zastrzeżone dla aktów dotkniętych szczególnie poważnymi i oczywistymi wadami. Ze względów pewności obrotu prawnego powaga skutków związanych ze stwierdzeniem nieistnienia aktu instytucji wymaga, by takie stwierdzenie było ograniczone do skrajnych przypadków.
(por. pkt 49)
4. W celu dokonania wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż zainteresowani inni niż państwo członkowskie uczestniczący w postępowaniach kontrolnych w sprawie pomocy państwa nie dysponują prawem wglądu do dokumentów postępowań administracyjnych Komisji, a w związku z tym należy uznać, iż zachodzi ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów akt postępowań administracyjnych może stwarzać zagrożenie dla ochrony celów dochodzenia.
Tak zatem Komisja może na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 odmówić dostępu do dokumentów postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, nie przeprowadzając uprzednio konkretnej analizy każdego z tych dokumentów.
To ogólne domniemanie nie wyklucza prawa zainteresowanych do wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wnoszą, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
(por. pkt 70-72)
5. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli. Nie jest jednak wymagane, by w treści uzasadnienia wskazano wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, albowiem oceny, czy uzasadnienie decyzji odpowiada określonym wymogom, dokonuje się nie tylko z uwzględnieniem jego brzmienia, ale także towarzyszących mu okoliczności, jak również całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie.
Ponadto brak uzasadnienia lub niewystarczające uzasadnienie jest podstawą wniesienia zarzutu naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, który należy odróżnić od zarzutu nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, który należy rozpatrywać w ramach kontroli zasadności tej decyzji.
(por. pkt 96, 97)
WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 10 grudnia 2010 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 − Dokumenty dotyczące postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa − Dorozumiana odmowa dostępu − Wyraźna odmowa dostępu − Wyjątek dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu − Obowiązek dokonania konkretnej analizy każdego dokumentu
W sprawach od T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
Ryanair Ltd, z siedzibą w Dublinie (Irlandia), reprezentowana przez adwokatów E. Vahidę oraz I.G. Metaxasa‑Maragkidisa,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez C. O’Reilly oraz P. Costę de Oliveirę, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności dorozumianych decyzji Komisji odmawiających udzielenia skarżącej dostępu do pewnych dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa przyznanej przez podmioty zarządzające portami lotniczymi w Aarhus (Dania) (sprawa T‑494/08), w Alghero (Włochy) (sprawa T‑495/08), w Berlinie Schönefeld (Niemcy) (sprawa T‑496/08), we Frankfurcie Hahn (Niemcy) (sprawa T‑497/08), w Lubece Blankensee (Niemcy) (sprawa T‑498/08), w Pau Béarn (Francja) (sprawa T‑499/08), w Tampere Pirkkali (Finlandia) (sprawa T‑500/08) i w Bratysławie (Słowacja) (sprawa T‑509/08), a także, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenia nieważności późniejszych wyraźnych decyzji odmawiających dostępu do wymienionych dokumentów
SĄD (ósma izba),
w składzie: S. Papasavvas (sprawozdawca), pełniący obowiązki prezesa, N. Wahl i A. Dittrich, sędziowie,
sekretarz: K. Pocheć, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 lipca 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W latach 2002−2006 do Komisji Wspólnot Europejskich wpłynęło wiele skarg dotyczących pomocy państwa, jaką jakoby uzyskała skarżąca Ryanair Ltd od podmiotów zarządzających portami lotniczymi w Aarhus (Dania), w Algero (Włochy), w Berlinie Schönefeld (Niemcy), we Frankfurcie Hahn (Niemcy), w Lubece Blankensee (Niemcy), w Pau Béarn (Francja), w Tampere Pirkkali (Finlandia) i w Bratysławie (Słowacja).
2 Ponadto w dniu 26 stycznia 2007 r. Komisja została zawiadomiona przez władze francuskie o umowach zawartych przez izbę handlowo-przemysłową w Pau Béarn (Francja) ze skarżącą i jedną z jej spółek zależnych.
3 W każdym razie Komisja wszczęła formalne postępowania wyjaśniające w przedmiocie pomocy, którą jakoby przyznano skarżącej. Streszczenie decyzji informujących zainteresowane strony o możliwości przedstawienia uwag w tej sprawie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
4 Pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. (sprawa T‑509/08) i pismami z dnia 25 czerwca 2008 r. (sprawy od T‑494/08 do T‑500/08) skarżąca zwróciła się do Komisji z wnioskiem o udzielenie na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) dostępu do akt dotyczących pomocy państwa jakoby przyznanej przez podmioty zarządzające portami lotniczymi Aarhus, w Algero, w Berlinie Schönefeld, we Frankfurcie Hahn, w Lubece Blankensee, w Pau Béarn, w Tampere Pirkkali i w Bratysławie.
5 Skarżąca żądała dostępu do wniesionych do Komisji skarg i do otrzymanego przez Komisję zgłoszenia, do uwag osób trzecich, do korespondencji i innych informacji, jakie zostały wymienione pomiędzy Komisją, zainteresowanymi państwami członkowskimi i podmiotami zarządzającymi portami lotniczymi, których sprawa dotyczy, oraz do wszystkich innych dokumentów włączonych do akt Komisji, w tym dokonanych przez Komisję analiz otrzymanych dokumentów, badań, sprawozdań, dokumentów dochodzeń i dotychczasowych wniosków prowadzących do wydania przez Komisję decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca dodała, że skoro część dokumentów, do których odnosi się jej wniosek, wchodzi w zakres wyjątków od prawa dostępu, żąda ona dostępu do części tych dokumentów, które nie są objęte wyjątkami.
6 Pismami z dnia 10 lipca 2008 r. (sprawa T‑509/08), z dnia 15 lipca 2008 r. (sprawa T‑499/08), z dnia 17 lipca 2008 r. (sprawy T‑496/08, T‑498/08 i T‑500/08), z dnia 22 lipca 2008 r. (sprawy T‑494/08 i T‑497/08) oraz z dnia 24 lipca 2008 r. (sprawa T‑495/08) Komisja odmówiła udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, z wyjątkiem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
7 W drodze wniosków potwierdzających, doręczonych w dniu 11 sierpnia 2008 r. (sprawa T‑509/08) i w dniu 25 sierpnia 2008 r. (sprawy od T‑494/08 do T‑500/08), skarżąca zażądała od Komisji ponownego rozpatrzenia sprawy i udzielenia jej dostępu do dokumentów, do których odnosiły się pierwotne wnioski.
8 Pismami z dnia 2 września 2008 r. (sprawa T‑509/08) i z dnia 15 września 2008 r. (sprawy od T‑494/08 do T‑500/08) (zwanymi dalej „pierwszą serią pism w sprawie przedłużenia terminu”), Komisja poinformowała skarżącą, że nie zdołała zgromadzić wszystkich danych koniecznych do przeprowadzenia właściwej analizy wniosków o dostęp do dokumentów oraz że nie była ona w stanie wydać ostatecznych decyzji. W związku z tym Komisja w każdej ze spraw przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi o piętnaście dni roboczych.
9 Pismami z dnia 23 września 2008 r. (sprawa T‑509/08) i z dnia 6 października 2008 r. (sprawy od T‑494/08 do T‑500/08) (zwanymi dalej „drugą serią pism w sprawie przedłużenia terminu”), Komisja powiadomiła skarżącą, że nie była w stanie przyjąć ostatecznych decyzji mimo przedłużenia terminu oraz że dołoży wszelkich starań w celu przekazania jej możliwie jak najszybciej ostatecznych odpowiedzi.
10 Pismami z dnia 26 września 2008 r. (sprawa T‑509/08), z dnia 8 września 2008 r. (sprawa T‑495/08), z dnia 9 października 2008 r. (sprawa T‑494/08), z dnia 23 października 2008 r. (sprawa T‑499/08), z dnia 31 października 2008 r. (sprawa T‑500/08), z dnia 20 listopada 2008 r. (sprawa T‑496/08), z dnia 6 stycznia 2009 r. (sprawa T‑498/08) oraz z dnia 18 lutego 2009 r. (sprawa T‑497/08) (zwanymi dalej „wyraźnymi decyzjami”) Komisja poinformowała skarżącą, iż odmawia udzielania dostępu do żądanych dokumentów, z wyjątkiem: a) trzech wniosków o przedłużenie terminu złożonych przez władze duńskie (sprawa T‑494/08); b) dwóch wniosków o przedłużenie terminu złożonych drogą elektroniczną przez władze włoskie oraz dwóch pism Komisji informujących o przedłużeniu terminu (sprawa T‑495/08); c) trzech wniosków o przedłużenie terminu złożonych przez władze niemieckie i czterech pozytywnych odpowiedzi Komisji (sprawa T‑496/08); d) pozytywnej odpowiedzi Komisji na wniosek władz niemieckich o przedłużenie terminu (sprawa T‑497/08); e) dwóch wniosków o przedłużenie terminu złożonych przez władze niemieckie i trzech pozytywnych odpowiedzi Komisji (sprawa T‑498/08); f) wniosku o przedłużenie terminu złożonego przez władze francuskie i pisma Komisji udzielającego wnioskowanego przedłużenia terminu (sprawa T‑499/08); g) dwóch wniosków o przedłużenie terminu złożonych przez władze fińskie i dwóch pism Komisji udzielających wnioskowanego przedłużenia (sprawa T‑500/08); h) dwóch wniosków o przedłużenie terminu złożonych przez władze słowackie (sprawa T‑509/08).
11 Komisja uznała bowiem, że pozostałe dokumenty, których dotyczyły wnioski skarżącej, wchodziły w całości w zakres wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (wyjątek dotyczący celu kontroli, śledztwa czy audytu) oraz w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję przed jej wydaniem). Ponadto Komisja uznała, że niektóre dokumenty wchodziły w zakres wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze (wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych), w art. 4 ust. 3 akapit drugi (wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję po jej wydaniu) i w sprawach T‑494/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑499/08 i T‑500/08 – w art. 4 ust. 2 tiret drugie (wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej) rozporządzenia nr 1049/2001. Uznała ona również, że żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia dokumentów oraz że nie jest możliwe udzielenie częściowego dostępu do dokumentów, ponieważ żądane dokumenty wchodziły w zakres zastosowania co najmniej dwóch wyjątków.
Przebieg postępowania i żądania stron
12 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 7 listopada 2008 r. (sprawa T‑509/08) i w dniu 14 listopada 2008 r. (sprawy od T‑494/08 do T‑500/08) skarżąca wniosła niniejszą skargę.
13 Pismami z dnia 22 grudnia 2008 r., z dnia 9 stycznia 2009 r. i z dnia 20 lutego 2009 r. skarżąca wniosła, w związku z doręczeniem jej wyraźnych decyzji przyjętych przez Komisję, o możliwość zmiany swych żądań i zarzutów w sprawach T‑496/08, T‑498/08 i T‑497/08. Sąd uwzględnił wnioski skarżącej w dniach 29 stycznia 2009 r. i 26 marca 2009 r.
14 Pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła o połączenie spraw T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 oraz wydanie postanowienia w przedmiocie środków organizacji postępowania.
15 Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. prezes ósmej izby Sądu dokonał połączenia spraw dla potrzeb postępowania ustnego.
16 Postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. prezes ósmej izby Sądu na podstawie art. 65 lit. b), art. 66 § 1 i art. 67 § 3 akapit trzeci regulaminu postępowania przed Sądem wezwał Komisję do przedstawienia kopii wszystkich dokumentów, do których dostępu odmówiła. Komisja zastosowała się do tego wezwania.
17 Pismem z dnia 12 marca 2010 r. Sąd w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zadał stronom pytania, na które udzieliły one odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
18 Mając na uwadze fakt, że w spornych sprawach podniesiona została taka sama kwestia interpretacyjna jak ta podniesiona w zawisłej przed Trybunałem sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, prezes ósmej izby Sądu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r., wydanym zgodnie z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 77 lit. a) regulaminu, po wysłuchaniu stron zawiesił postępowanie w niniejszych sprawach do czasu wydania wyroku przez Trybunał.
19 W dniu 29 czerwca 2010 r. Trybunał wydał wyrok w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, dotychczas nieopublikowanej w Zbiorze.
20 Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron i ich odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania. W szczególności strony przedstawiły swe uwagi w przedmiocie wyżej wymienionego wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau i jego skutków dla niniejszej sprawy.
21 Sąd uznał, iż należy połączyć sprawy od T‑494/05 do T‑500/08 i T‑509/08 do celów wydania wyroku. Zgodnie z art. 50 regulaminu Sąd wysłuchał na rozprawie stanowisk stron w tym zakresie.
22 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– po pierwsze, stwierdzenie nieważności domyślnych decyzji i, po drugie, uznanie w sprawach T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 wyraźnych decyzji za nieistniejące, a w sprawie T‑497/08 – decyzji wyraźnej za pozbawioną skutków prawnych;
– tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności wyraźnych decyzji Komisji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
23 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych w zakresie, w jakim skarżąca wnosi w nich o stwierdzenie nieważności domyślnych decyzji Komisji, na które powołuje się skarżąca;
– oddalenie skarg jako bezzasadnych;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
1. W przedmiocie pierwszej części żądań, dotyczącej, po pierwsze, stwierdzenia nieważności domyślnych decyzji i, po drugie, uznania w sprawach T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 wyraźnych decyzji za nieistniejące, a w sprawie T‑497/08 – decyzji wyraźnej za pozbawioną skutków prawnych
Argumenty stron
24 Skarżąca uważa, że pierwsza seria pism w sprawie przedłużenia terminu narusza art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim po pierwsze pisma te zostały wystosowane w ostatnim dniu terminu przewidzianego w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 (zwanego dalej „terminem pierwotnym”) i po drugie nie zawierają szczegółowego uzasadnienia. Skarżąca wyciąga na tej podstawie wniosek, że domyślna odmowa udzielenia przez Komisję dostępu do dokumentów nastąpiła po upływie pierwotnego terminu.
25 Skarżąca dodaje, że w każdym razie, nawet gdyby należało uznać pierwszą serię pism w sprawie przedłużenia terminu za wystarczającą do przedłużenia pierwotnego terminu, przed upływem przedłużonego terminu nie przyjęto żadnej wyraźnej decyzji. Skarżąca wyciąga na tej podstawie wniosek, że wobec braku wyraźnej odpowiedzi ze strony Komisji wydanej w terminie przewidzianym w art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 należy przyjąć istnienie decyzji dorozumianych odmawiających udzielenia dostępu do dokumentów.
26 Skarżąca twierdzi, że ma ona interes w stwierdzeniu przez Sąd nieważności tych dorozumianych decyzji. Wyraźne decyzje bowiem nie istnieją lub co najwyżej są tylko potwierdzeniem decyzji dorozumianych i nie rodzą w związku z tym żadnych dodatkowych skutków prawnych. Aby wyraźne decyzje nie stanowiły wyłącznie decyzji potwierdzających, konieczne jest, zdaniem skarżącej, by ich treść różniła się w sposób zasadniczy od treści odpowiedzi odmownej. Nie miało to jednak miejsca w niniejszej sprawie.
27 Skarżąca twierdzi, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi przeciwko dorozumianym decyzjom, tak aby powstrzymać Komisję w przyszłości od ponownego naruszania ciążącego na tej instytucji obowiązku udzielenia odpowiedzi w przepisanym terminie, a tym samym – ochrony pewności prawa po stronie podmiotów wnoszących o udzielenie dostępu do dokumentów.
28 Komisja stoi na stanowisku, że uzasadnienie zamieszczone w pierwszej serii pism dotyczących przedłużenia terminu było na tyle wystarczające, aby umożliwić skarżącej zrozumienie powodów, dla których nie była ona w stanie udzielić odpowiedzi przed upływem pierwotnego terminu. Przedłużając pierwotny termin, nie naruszyła ona zatem art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
29 Komisja przyznaje, że następnie nie była w stanie udzielić ostatecznej odpowiedzi przed upływem przedłużonego terminu. Uważa jednak, że z powodu tego, iż skarżąca skierowała do niej jednocześnie osiem wniosków o dostęp do dokumentów, oraz celem pogodzenia interesów wnioskodawcy i zadośćuczynienia zasadzie dobrej administracji, winna ona była móc przedłużyć ścisłe terminy przewidziane w art. 7 i 8 rozporządzenia nr 1049/2001 i rozpatrzyć wnioski w rozsądnym terminie.
30 W tej sprawie Komisja uważa, że należycie uwzględniła interes skarżącej, przyjmując osiem wyraźnych decyzji w okresie od dnia 8 października 2008 r. do dnia 18 lutego 2009 r. W związku z tym jest ona zdania, że w dniu wniesienia skarg nie istniała żadna dorozumiana decyzja, która mogłaby stać się ich przedmiotem.
31 Nawet gdyby przyjąć, że dorozumiane decyzje istniały, Komisja jest zdania, że skargi wniesione przeciw tym aktom są niedopuszczalne, ponieważ dorozumiane decyzje zostały zastąpione wyraźnymi decyzjami. Skarżąca utraciła tym samym wszelki interes prawny do wniesienia skargi przeciw decyzjom dorozumianym, skoro stwierdzenie ich nieważności nie może przysporzyć jej żadnej korzyści. Stwierdzenie nieważności dorozumianych decyzji nie może mieć innego skutku, jak tylko zobowiązanie do przyjęcia wyraźnych decyzji w przedmiocie tych samych dokumentów, co już nastąpiło w niniejszej sprawie.
32 Komisja podnosi, że wyraźne decyzje nie stanowią jedynie potwierdzenia decyzji dorozumianych, ponieważ są wynikiem ponownego rozpatrzenia sytuacji skarżącej, uzasadniają odmowę dostępu do pewnych dokumentów i udzielają dostępu do innych.
Ocena Sądu
33 Na wstępie należy wskazać, że art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, co następuje:
„1. Wniosek potwierdzający zostanie rozpatrzony bezzwłocznie. W ciągu 15 dni roboczych od dnia rejestracji wniosku instytucja udzieli dostępu do żądanego dokumentu i zapewni w tym okresie dostęp zgodnie z art. 10 lub, w pisemnej odpowiedzi, poda przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy. W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy instytucja poinformuje wnioskodawcę o dostępnych dla niego środkach zaradczych [odwoławczych], a mianowicie wszczęciu postępowania sądowego wobec instytucji lub złożeniu skargi u rzecznika praw obywatelskich, zgodnie z warunkami ustalonymi odpowiednio w art. 230 [WE] i 195 [WE].
2. W przypadkach wyjątkowych, na przykład w wypadku wniosku odnoszącego się do bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów, limit czasowy [termin] podany w ust. 1 może zostać rozszerzony [przedłużony] o kolejne 15 dni roboczych, pod warunkiem że wnioskodawca zostanie powiadomiony z wyprzedzeniem i z podaniem dokładnych powodów.
3. Brak odpowiedzi ze strony instytucji w podanymi limicie czasowym [w wymaganym terminie] będzie uważany za odpowiedź odmowną i będzie uprawniał wnioskodawcę do wszczęcia postępowania sądowego wobec instytucji lub złożenia skargi u rzecznika praw obywatelskich, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatu WE”.
34 Odnosząc się w pierwszej kolejności do przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi przez Komisję, po pierwsze należy stwierdzić, że do Komisji, niemalże w tym samym czasie, wpłynęło osiem pochodzących od tego samego wnioskodawcy wniosków o udzielenie dostępu do łącznie 377 dokumentów dotyczących powiązanych ze sobą spraw. Omawiane wnioski dotyczyły zatem bardzo dużej liczby dokumentów.
35 Po drugie należy stwierdzić, że Komisja wystosowała do skarżącej pierwszą serię pism w sprawie przedłużenia terminu drogą faksową w ostatnim dniu pierwotnego terminu.
36 Po trzecie należy wskazać, że w pierwszej serii pism w sprawie przedłużenia terminu Komisja wyjaśniła, iż wnioski są w trakcie rozpatrywania, ale nie jest ona w stanie zgromadzić wszystkich dokumentów koniecznych do przyjęcia ostatecznej decyzji. Przypomniała ona również, że w sprawach od T‑494/08 do T‑500/08 skarżąca złożyła jednocześnie siedem wniosków potwierdzających w przedmiocie dostępu do dokumentów. W tych okolicznościach skarżąca była w stanie zrozumieć szczególne powody przedłużenia terminów w każdej ze spraw. Uzasadnienie jest zatem dostatecznie szczegółowe.
37 Mając na względzie ogół powyższych rozważań, należy stwierdzić, że pierwsza seria pism w przedmiocie przedłużenia terminu jest zgodna z wymogami art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 oraz że skutecznie przedłużyła ona pierwotny termin o piętnaście dni roboczych, z tym skutkiem, że po upływie przedłużonego terminu nie została przyjęta żadna dorozumiana decyzja.
38 Co się tyczy drugiej serii pism w przedmiocie przedłużenia terminu, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia 1049/2001 Komisja mogła przedłużyć pierwotny termin wyłącznie raz oraz że w razie bezskutecznego upływu przedłużonego terminu należy uznać, iż wydano dorozumianą decyzję odmowną.
39 Należy wskazać, że termin przewidziany w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 ma charakter wiążący (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawach połączonych T‑355/04 i T‑446/04, Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 60 i 70, Zb.Orz. s. II‑1)) i nie może być przedłużany w innych przypadkach niż te przewidziane w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 bez pozbawienia tego przepisu wszelkiej skuteczności ze względu na to, iż wnioskodawca nie wiedziałby dokładnie, począwszy od jakiej daty może wszcząć postępowanie sądowe lub wnieść skargę do rzecznika praw obywatelskich, o których to środkach jest mowa w art. 8 ust. 3 przytoczonego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑186/04 Housieaux, Zb.Orz. s. I‑3299, pkt 26).
40 Tym samym druga seria pism w sprawie przedłużenia terminu nie mogła skutecznie tych terminów przedłużyć. W każdej ze spraw brak w dniu upływu przedłużonego terminu odpowiedzi ze strony Komisji winien zostać uznany zatem za domyślną decyzję odmawiającą dostępu.
41 Niemniej jednak należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy strona skarżąca ma interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Interes prawny strony skarżącej dotyczący przedmiotu skargi winien istnieć już na etapie wnoszenia skargi pod rygorem jej odrzucenia (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 41).
43 Wymagane jest jednak, pod rygorem umorzenia postępowania, by interes prawny trwał aż do chwili wydania orzeczenia, co oznacza, że w wyniku wniesienia skargi sytuacja skarżącego może ulec poprawie (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 Jeżeli w toku postępowania odpadnie interes prawny skarżącego, wówczas rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Sąd nie będzie mogło doprowadzić do poprawy jego sytuacji (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 W niniejszej sprawie, odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania stwierdzenia nieważności dorozumianych decyzji przyjętych z upływem przedłużonego terminu, należy wskazać, że skutkiem wydania wyraźnych decyzji Komisja de facto cofnęła te decyzje dorozumiane (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 45).
46 W konsekwencji należy wskazać, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji dorozumianej z uwagi na wadę formalną mogłyby doprowadzić jedynie do wydania nowych decyzji o tej samej treści co wyraźne decyzje. Poza tym nie sposób uzasadnić rozpoznawania skarg, których przedmiotem są dorozumiane decyzje, ani celem uniknięcia powtórzenia zarzucanej niezgodności z prawem w rozumieniu pkt 50 wyroku Trybunału z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑362/05 P Wunenburger przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑4333, ani celem ułatwienia ewentualnego wniesienia skarg odszkodowawczych, ponieważ przywołane cele mogą być osiągnięte przez rozpatrzenie skarg dotyczących wyraźnych decyzji (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Wynika stąd, że skargi w sprawach T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą dorozumianych decyzji przywołanych w pkt 40 powyżej, ponieważ skarżąca nie miała już interesu prawnego we wszczęciu postępowania sądowego przeciw tym decyzjom z uwagi na fakt przyjęcia przed wniesieniem wspomnianych skarg wyraźnych decyzji, których stwierdzenia nieważności skarżąca domaga się tytułem żądania ewentualnego.
48 Tym samym nie ma potrzeby rozstrzygać w przedmiocie skarg w sprawach T‑496/08, T‑497/08 i T‑498/08 w zakresie, w jakim dotyczą decyzji dorozumianych, ponieważ skarżąca nie ma już interesu prawnego we wszczęciu postępowania sądowego przeciw tym decyzjom z uwagi na fakt przyjęcia przed wniesieniem wspomnianych skarg wyraźnych decyzji, których stwierdzenia nieważności skarżąca domaga się tytułem żądania ewentualnego.
49 Odnosząc się następnie do nieistnienia wyraźnych decyzji, na które powołuje się skarżąca, należy przypomnieć, że uznanie aktu za nieistniejący winno zostać zastrzeżone dla aktów dotkniętych szczególnie poważnymi i oczywistymi wadami (wyrok Trybunału z dnia 26 lutego 1987 r. w sprawie 15/85 Consorzio Cooperative d’Abruzzo przeciwko Komisji, Rec. s. 1005, pkt 10). Ze względów pewności obrotu prawnego powaga skutków związanych ze stwierdzeniem nieistnienia aktu instytucji wymaga, by takie stwierdzenie było ograniczone do skrajnych przypadków (wyroki Trybunału z dnia 15 czerwca 1994 r. w sprawie C‑137/92 P Komisja przeciwko BASF i in., Rec. s. I‑2555, pkt 50; z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C 199/92 P Hüls przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4287, pkt 86).
50 W związku z tym w niniejszej sprawie fakt, iż zaskarżone wyraźne decyzje zostały przyjęte po upływie terminu przewidzianego w art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001, nie skutkuje sam w sobie pozbawieniem Komisji kompetencji do przyjęcia nowej decyzji (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 56–59). Ponadto z pkt 53–103 niniejszego wyroku wynika, że wyraźne decyzje nie były obarczone żadną wadą.
51 Pozostaje stwierdzić, iż nie sposób uznać żądań stwierdzenia nieistnienia wyraźnych decyzji. Tak samo z pkt 45–50 niniejszego wyroku wynika, że należy oddalić żądania mające na celu stwierdzenie, że decyzja wyraźna w sprawie T‑497/08 jest pozbawiona skutków prawnych.
52 Z ogółu powyższych rozważań wynika, że należy oddalić pierwszą część żądań skarżącej.
2. W przedmiocie drugiej części żądań, dotyczącej stwierdzenia nieważności wyraźnych decyzji
53 Tytułem żądania ewentualnego skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności wyraźnych decyzji, podnosząc dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a drugi – naruszenia obowiązku uzasadniania aktów.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 rozporządzenia nr1049/2001
54 Na poparcie tego zarzutu skarżąca podnosi, że stosując powołane wyjątki, Komisja nie dokonała konkretnej analizy każdego z dokumentów, że nie wykazała, by ich ujawnienie naruszało ochronę interesów chronionych tymi wyjątkami, oraz że nie wzięła pod uwagę nadrzędnego interesu publicznego, który przemawiał za ich ujawnieniem. Poza tym zarzuca ona Komisji, iż nie udzieliła częściowego dostępu do wspomnianych dokumentów.
55 W tym względzie Sąd uważa za wskazane ustosunkować się w pierwszej kolejności do zastosowania przez Komisję wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia.
W przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia przewidzianej w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001
– Argumenty stron
56 Skarżąca jest zdania, że prawo dostępu do dokumentów przewidziane rozporządzeniem nr 1049/2001 stanowi zasadę i że wyjątki od niej winny być poddawane wykładni zawężającej. Uważa ona, że wymienione prawo dostępu do dokumentów winno umożliwiać ujawnianie akt dochodzeń w dziedzinie pomocy państwa, nawet jeśli wnioskodawca jest beneficjentem tej pomocy.
57 Skarżąca podnosi, że rozpatrzenie wniosku i ewentualne zastosowanie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 winno polegać na konkretnej analizie każdego dokumentu, chyba że ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy odmówić dostępu do dokumentów, bądź przeciwnie, dostępu udzielić. Z taką sytuacją mamy do czynienia, zwłaszcza gdy pewne dokumenty są albo w oczywisty sposób objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo przeciwnie, są oczywiście dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio, w podobnych okolicznościach, przedmiot konkretnej oceny każdego z nich przez Komisję.
58 W opinii skarżącej Komisja naruszyła prawo, ponieważ nie dokonała konkretnej analizy każdego z dokumentów, o dostęp do których wnioskowała, choć nie istniały żadne szczególne okoliczności uzasadniające brak jej przeprowadzenia. Ani stosowanie reguł konkurencji, ani toczące się dochodzenia nie są bowiem zdaniem skarżącej okolicznościami, które można uznać za szczególne okoliczności uzasadniające przeprowadzenie ogólnej analizy dokumentów.
59 Skarżąca uważa, że Komisja w celu uzasadnienia zastosowania wyjątków od prawa dostępu do dokumentów poprzestała na abstrakcyjnej i ogólnej analizie akt administracyjnych sprawy, nie badając konkretnych dokumentów i ich treści.
60 Co się tyczy w szczególności wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, skarżąca jest zdania, że wyjaśnienia Komisji przedstawione w celu uzasadniania zastosowania tego wyjątków do niemalże wszystkich dokumentów, o dostęp do których wnioskowała, są niejasne, powtarzające się, ogólne i mogłyby odnosić się do jakichkolwiek innych akt dochodzeń, bez względu na to, czy dotyczyłoby ono pomocy państwa, czy innej dziedziny.
61 Ponadto argumenty Komisji opierają się na błędnej wykładni celów dochodzenia w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Ujawnienie dokumentów, o dostęp do których wnioskowała, służyłoby bowiem tym celom, umożliwiając osobom trzecim zapoznanie się z informacjami, którymi dysponuje Komisja, w celu złożenia uwag.
62 Poza tym skarżąca ocenia, że w świetle argumentów przedstawionych przez Komisję ryzyko, że udostępnienie dokumentów naruszyłoby ochronę celów dochodzenia, jest czysto hipotetyczne i nie wydaje się racjonalne.
63 W szczególności skarżąca jest zdania, że niektóre dokumenty mogły zostać podane do jej wiadomości bez podważania zaufania państw członkowskich czy podmiotów zarządzających portami lotniczymi do współpracy z Komisją.
64 Skarżąca uważa zaś, że następujące dokumenty mogły zostać jej przekazane w całości: w sprawie T‑494/08 trzy pisma Komisji będące odpowiedzią na pisma dołączone do wyraźnej decyzji; w sprawie T‑495/08 wniosek władz włoskich z dnia 30 lipca 2004 r. o przedłużenie terminu oraz korespondencja pomiędzy wnoszącym skargę do Komisji i Komisją, które zostały wcześniej wspomniane w wyroku Sądu z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie T‑395/04 Air One przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1343; w sprawie T‑496/08 wniosek władz niemieckich będący odpowiedzią na pismo w sprawie przedłużenia terminu z dnia 22 kwietnia 2008 r.; w sprawie T‑497/08 wniosek władz niemieckich o przedłużenie terminu, będący jednocześnie odpowiedzią na pismo załączone do wyraźnej decyzji z dnia 18 lutego 2009 r.; w sprawie T‑498/08 wniosek władz niemieckich, będący odpowiedzią na pismo o przedłużeniu terminu z dnia 21 listopada 2007 r.; w sprawie T‑499/08 korespondencja w sprawie spotkania pomiędzy dyrektorem izby handlowo-przemysłowej w Pau Béarn a Komisją; w sprawie T‑500/08 pismo wystosowane przez [A.] w dniu 24 marca 2003 r. do szeregu linii lotniczych oraz w sprawie T‑509/08 korespondencja dotycząca usunięcia poufnych informacji z decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podejrzewa, że akta postępowania administracyjnego zawierają inne podobne dokumenty, do których powinna uzyskać dostęp.
65 Skarżąca dodaje, że w każdej sprawie uwagi podmiotów zarządzających portami lotniczymi lub innych podmiotów trzecich powinny móc zostać podane do jej wiadomości przynajmniej częściowo, nie szkodząc dochodzeniu.
66 W trakcie rozprawy skarżąca wskazała, iż w świetle przedstawionych przez nią dowodów dotyczących ww. w pkt 64 dokumentów wykazała ona, że dokumenty, o dostęp do których wnioskowała, nie wchodziły w zakres domniemania ogólnego, zgodnie z którym ich ujawnienie naruszyłoby co do zasady ochronę celów dochodzenia. Stwierdziła jednocześnie, że w jej opinii tego rodzaju domniemanie nie miało zastosowania do dokumentów wewnętrznych Komisji.
67 Skarżąca dodała następnie, iż trudno jest wykazać, że dokument nie jest objęty ww. w pkt 63 domniemaniem, ponieważ z definicji wnioskodawca nie ma dostępu do akt postępowań administracyjnych Komisji. W związku z tym wniosła ona do Sądu o zbadanie, czy akta postępowań administracyjnych nie zawierają innych dokumentów podobnych do tych ww. w pkt 64, o dostęp do których wnioskowała.
68 Wreszcie skarżąca uważa, że istnieją wynikające z nadrzędnego interesu publicznego powody przemawiające za udzieleniem jej dostępu do tych dokumentów. Powołuje się ona po pierwsze na podstawowe prawo do obrony oraz prawo do sprawiedliwego postępowania administracyjnego i po drugie na przewidziane w traktacie zasady otwartości i przejrzystości, jak również na cel rozporządzenia nr 1049/2001, to jest „zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów”. Skarżąca dodaje, że jej skarga służy interesom konsumentów korzystających z usług przewoźników lotniczych, a zatem – jest działaniem w interesie publicznym. Zauważa ona ponadto, że nic w orzecznictwie nie wskazuje na to, by zasady otwartości i przejrzystości nie miały zastosowania poza postępowaniami, w których instytucje działają w charakterze prawodawcy.
69 Komisja wnosi o oddalenie ogółu przytoczonych zarzutów.
– Ocena Sądu
70 W celu dokonania wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż zainteresowani inni niż państwo członkowskie uczestniczący w postępowaniach kontrolnych w sprawie pomocy państwa nie dysponują prawem wglądu do dokumentów postępowań administracyjnych Komisji, a w związku z tym należy uznać, iż zachodzi ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów akt postępowań administracyjnych może stwarzać zagrożenie dla ochrony celów dochodzenia (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 61).
71 Tak zatem Komisja może na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 odmówić dostępu do dokumentów postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, nie przeprowadzając uprzednio konkretnej analizy każdego z tych dokumentów (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 67).
72 Ogólne domniemanie, o którym mowa w pkt 70 powyżej (zwane dalej „domniemaniem ogólnym”), nie wyklucza prawa zainteresowanych do wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wnoszą, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 62).
73 W niniejszej sprawie po pierwsze należy wskazać, że mimo iż niektóre dokumenty zostały zidentyfikowane i sklasyfikowane, wnioski skarżącej dotyczyły de facto wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, jaka miała zostać przyznana przez szereg podmiotów zarządzających portami lotniczymi. Dokumenty, o dostęp do których wnioskowała skarżąca, wchodzą zatem co do zasady w zakres domniemania ogólnego.
74 Odnosząc się do argumentu skarżącej, jakoby wewnętrzne dokumenty Komisji nie wchodziły w zakres domniemania ogólnego, należy stwierdzić, że w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau Trybunał zastosował domniemanie ogólne do akt postępowań administracyjnych zawierających wewnętrzne dokumenty Komisji. Argument skarżącej należy zatem oddalić.
75 Po drugie, należy wskazać, że co się tyczy dokumentów, z których każdy z osobna został określony w sposób wyraźny we wnioskach potwierdzających, na przykład skargi i zawiadomienia władz francuskich (sprawa T‑499/08), skarżąca nie podnosi żadnego argumentu, który mógłby wykazywać na to, iż domniemanie ogólne nie dotyczy tych dokumentów.
76 Poza tym, odnosząc się do ogólnego powoływania się przez skarżącą we wnioskach potwierdzających na dokumenty cytowane w decyzjach o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, należy wskazać, że powołuje się ona na nie całościowo, przykładowo w celu poparcia swego argumentu, zgodnie z którym jest niepojęte, by wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia miał zastosowanie całościowo do wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach.
77 Tak więc zakładając nawet, że powoływanie się na te dokumenty mogłoby zostać uznanie za wniosek o ujawnienie danego dokumentu w rozumieniu takim jak w pkt 72 powyżej, to jednak twierdzenia skarżącej są zbyt niejasne i ogólne, by wykazać, że dokumenty te nie wchodzą w zakres domniemania ogólnego.
78 Tym samym należy uznać, że skarżąca we wnioskach potwierdzających nie przedstawiła żadnego dowodu, który pozwoliłby na wyłączenie zastosowania domniemania ogólnego.
79 Fakt, że skarżąca na etapie skargi lub zmiany żądań wskazała poszczególne dokumenty, które powinny zostać ujawnione ze względu na ich czysto administracyjną treść, nie podważa tej oceny.
80 We wnioskach potwierdzających nie wskazano bowiem wyraźnie każdego z tych dokumentów – stało się to dopiero po przyjęciu wyraźnych decyzji. Wobec braku we wnioskach potwierdzających żądań ujawnienia konkretnie tych dokumentów należy uznać, że Komisja nie miała obowiązku przeprowadzenia w wyraźnych decyzjach konkretnej analizy każdego dokumentu i mogła zastosować wobec nich domniemanie ogólne, zgodnie z którym ich ujawnienie naruszyłoby ochronę celów dochodzenia.
81 W trzeciej kolejności należy oddalić argument skarżącej, jakoby prawo do obrony uzasadniało ujawnienie dokumentów. Z orzecznictwa wynika bowiem, że postępowanie w przedmiocie pomocy państwa jest wszczynane wobec państwa członkowskiego oraz że beneficjent pomocy nie może w związku z tym powoływać się na prawo do obrony w toku postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7869, pkt 81, 82; wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych T‑195/01 i T‑207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2309, pkt 144).
82 Poza tym skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zasady otwartości i przejrzystości, a także interes konsumentów korzystających z usług przewoźników lotniczych mają pierwszeństwo nad interesem ogólnym, który przemawia za ochroną celów dochodzenia, przewidzianą w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
83 W związku z tym Komisja mogła słusznie uznać, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów.
84 Z ogółu powyższych rozważań wynika, że Komisja nie naruszyła prawa, powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w celu odmowy udzielenia dostępu do dokumentów, do których odnoszą się wnioski skarżącej, a ta z kolei nie wykazała tego, że niektóre dokumenty nie wchodziły w zakres domniemania ogólnego, ani tego, że istniał nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów, o dostęp do których wnioskowała. Ponieważ podniesiony przez Komisję wyjątek dotyczył ogółu dokumentów, do których odmówiła ona dostępu, nie ma potrzeby rozpatrywania argumentów skarżącej dotyczących innych przywołanych w wyraźnych decyzjach wyjątków.
W przedmiocie odmowy udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, do których odnosi się wniosek skarżącej
– Argumenty stron
85 Skarżąca twierdzi, że przedstawione przez Komisję uzasadnienie odmowy udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, zgodnie z którym „nie ma możliwości udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, ponieważ wchodzą one w całości w zakres co najmniej dwóch podniesionych wyjątków”, jest tautologiczne i ma ogólny charakter. Twierdzenie to nie spełnia wymogów konkretnej analizy każdego dokumentu, ponieważ nie wskazuje w odniesieniu do każdego dokumentu powodów, które go dotyczą. Skarżąca uważa ponadto, że odmowa udzielenia częściowego dostępu do dokumentów narusza zasadę proporcjonalności.
86 Komisja żąda oddalenia zarzutu.
– Ocena Sądu
87 Tak jak przypomniano w pkt 70 powyżej, istnieje domniemanie ogólne, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji dotyczących postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa narusza ochronę celów dochodzenia.
88 We wnioskach potwierdzających skarżąca ograniczyła się do stwierdzenia w odniesieniu do kategorii dokumentów, że na pewno zawierają fragmenty, które można by ujawnić bez szkody dla ochrony celów dochodzenia.
89 Skarżąca nie wykazuje więc w odniesieniu do określonych dokumentów, by domniemanie ogólne nie dotyczyło części spośród danych dokumentów (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 70).
90 Wynika stąd, że wszystkie dokumentny wchodzą w zakres domniemania ogólnego i w konsekwencji argument dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności jest nieskuteczny.
91 Z ogółu powyższych rozważań wynika, że Komisja słusznie odmówiła udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, do których odnosi się wniosek skarżącej.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadniania aktów
Argumenty stron
92 Skarżąca uważa, że wyjaśnienia Komisji dotyczące powodów odmowy dostępu do dokumentów nie stanowią właściwego uzasadnienia ze względu na ich wewnętrznie sprzeczny i niedostateczny charakter. Skarżąca ocenia bowiem, że ogólna i abstrakcyjna analiza, jakiej Komisja dokonała w wyraźnych decyzjach, nie pozwala na wykazanie, że podniesiony wyjątek dotyczy każdego dokumentu i że potrzeba ochrony jest realna.
93 Poza tym skarżąca twierdzi, że Komisja nie wykazała istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających pominięcie konkretnej analizy każdego z dokumentów, o dostęp do których wnioskowała.
94 Wreszcie skarżąca twierdzi, że uzasadnienie przedstawione przez Komisję jest niekompletne, gdyż wydaje się, iż odmówiła ona dostępu do dokumentów, które nie przedstawiają żadnego ryzyka naruszenia ochrony interesów chronionych wyjątkami od prawa dostępu do dokumentów.
95 Komisja nie zajmuje wyraźnego stanowiska w tym względzie.
Ocena Sądu
96 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli. Nie jest jednak wymagane, by w treści uzasadnienia wskazano wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, albowiem oceny, czy uzasadnienie decyzji odpowiada określonym wymogom, dokonuje się nie tylko z uwzględnieniem jego brzmienia, ale także towarzyszących mu okoliczności, jak również całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie (zob. ww. wyrok w sprawie Co‑Frutta przeciwko Komisji, pkt 99, 100 oraz przytoczone tam orzecznictwo).
97 Należy ponadto przypomnieć, że brak uzasadnienia lub niewystarczające uzasadnienie jest podstawą wniesienia zarzutu naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, który należy odróżnić od zarzutu nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, który należy rozpatrywać w ramach kontroli zasadności tej decyzji (wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I‑1719, pkt 67; zob. również podobnie wyrok Sądu z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie T‑48/04 Qualcomm przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2029, pkt 179).
98 W niniejszej sprawie w wyraźnych decyzjach Komisja wskazała serię dokumentów, do których odnoszą się wnioski skarżącej, i podzieliła je na kategorie.
99 Komisja udzieliła skarżącej dostępu do niektórych dokumentów oraz, w celu uzasadnienia odmowy dostępu do innych, stwierdziła w szczególności, że w zakresie, w jakim były one związane z postępowaniami kontrolnymi w sprawie pomocy państwa, wchodzą one w zakres domniemania ogólnego przewidzianego w 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Komisja dodała, że ujawnienie dokumentów mogłoby zaszkodzić klimatowi zaufania panującemu pomiędzy państwami członkowskimi i osobami trzecimi, zagrażając w ten sposób toczącym się dochodzeniom.
100 Z wyraźnych decyzji wynika zatem, że Komisja z jednej strony umożliwiła skarżącej zrozumienie, jakich dokumentów dotyczył wyjątek i powodu, dla którego ten wyjątek znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, i z drugiej strony umożliwiła Sądowi dokonanie kontroli.
101 Poza tym należy wskazać, że argumenty skarżącej dotyczące braku konkretnej analizy każdego dokumentu są związane z zasadnością wyraźnych decyzji i zostały zatem zbadane w ramach rozpatrywania zarzutu pierwszego dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji.
102 Należy zatem oddalić zarzut naruszenia obowiązku uzasadnienia bez konieczności orzekania w przedmiocie argumentów skarżącej odnoszących się do uzasadnienia innych podniesionych wyjątków, ponieważ wyjątek przewidziany w 4 ust. 2 tiret trzecie 1049/2001 dotyczy wszystkich dokumentów, których ujawnienia odmówiła Komisja, i wystarcza do uzasadnienia odmowy.
103 Mając na uwadze całość powyższych rozważań, należy oddalić skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności wyraźnych decyzji Komisji.
W przedmiocie kosztów
104 Na podstawie art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto, zgodnie z art. 87 § 6 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli sprawa nie kończy się wydaniem wyroku, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów leży w granicach swobodnego uznania Sądu.
105 Ponieważ skarżąca przegrała sprawy T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
106 Należy natomiast stwierdzić, że umorzenie postępowań w sprawach T‑496/08, T‑497/08 i T‑498/08 w zakresie, w jakim skargi w tych sprawach były skierowane przeciwko decyzjom dorozumianym, wynika z tego, że Komisja przyjęła wyraźną decyzję po upływie terminu przewidzianego w art. 8 rozporządzenia 1049/2001 i po wniesieniu skarg w tych sprawach. Z tego powodu, a także ze względu na fakt, iż skarżąca przegrała sprawy dotyczące wyraźnych decyzji, należy orzec, że Komisja pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez skarżącą w sprawach T‑496/08, T‑497/08 i T‑498/08.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Sprawy T‑494/08, T‑495/08, T‑496/08, T‑497/08, T‑498/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 zostają połączone w celu wydania niniejszego wyroku.
2) Skargi w sprawach T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08 są niedopuszczalne w zakresie, w jakim zostały wniesione przeciw dorozumianym decyzjom odmawiającym dostępu do dokumentów.
3) Umarza się postępowania w sprawach T‑496/08, T‑497/08 i T‑498/08 w zakresie, w jakim zostały wniesione przeciw dorozumianym decyzjom odmawiającym dostępu do dokumentów.
4) Skargi zostają oddalone w pozostałym zakresie.
5) Ryanair Ltd zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach T‑494/08, T‑495/08, T‑499/08, T‑500/08 i T‑509/08.
6) Komisja Europejska pokryje własne koszty, a także koszty poniesione przez Ryanair Ltd w sprawach T‑496/08, T‑497/08 i T‑498/08.
Papasavvas Wahl Dittrich
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 grudnia 2010 r.
Podpisy
* Język postępowania: angielski.
Top