WYROK TRYBUNAŁU (w pełnym składzie)
z dnia 23 marca 2004 r.(*)
Swobodny przepływ osób – Artykuł 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE) – Pojęcie pracownika – Zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia – Warunek miejsca zamieszkania – Obywatelstwo Unii Europejskiej
W sprawie C‑138/02
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Social Security Commissioner (Zjednoczone Królestwo) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między:
Brianem Francisem Collinsem
a
Secretary of State for Work and Pensions,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. (Dz.U. L 245, s. 1), oraz dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, s. 13),
TRYBUNAŁ (w pełnym składzie),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann, J.N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca) i A. Rosas, prezesi izb, A. La Pergola, J.P. Puissochet i R. Schintgen, N. Colneric i S. von Bahr, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu B.F. Collinsa przez R. Drabble’a, QC, upoważnionego przez P. Edena, solicitor,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez J.E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez E. Sharpston, QC,
– w imieniu rządu niemieckiego przez W.D. Plessinga, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez N. Yerrell oraz D. Martina, działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag B.F. Collinsa, reprezentowanego przez R. Drabble’a, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez R. Caudwell, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez E. Sharpston, oraz Komisji, reprezentowanej przez N. Yerrell oraz D. Martina, na rozprawie w dniu 17 czerwca 2003 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 lipca 2003 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniem z dnia 28 marca 2002 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 kwietnia 2002 r., Social Security Commissioner zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, z trzema pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. (Dz.U. L 245, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1612/68”), i dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, s. 13).
2 Pytania te zostały podniesione w ramach sporu między B.F. Collinsem a Secretary of State for Work and Pensions, dotyczącego odmowy przyznania zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia przewidzianego przez przepisy Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3 Artykuł 6 akapit pierwszy traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 12 akapit pierwszy WE) stanowi:
„W zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
4 Artykuł 8 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 17 WE) ma następujące brzmienie:
„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii.
Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego.
2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”.
5 Artykuł 8A ust. 1 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 18 ust. 1 WE) przewiduje, że każdy obywatel Unii ma prawo przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania.
6 Zgodnie z art. 48 ust. 2 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 ust. 2 WE) swoboda przepływu pracowników obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
7 Zgodnie z art. 48 ust. 3 traktatu swoboda przepływu pracowników, „z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego […], obejmuje prawo:
a) ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy,
b) swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich,
[…]”.
8 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1612/68 stanowi:
„Każdy obywatel państwa członkowskiego oraz każdy pracodawca prowadzący działalność na terytorium państwa członkowskiego mogą wymieniać między sobą oferty zatrudnienia, zawierać i wykonywać umowy o pracę, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, w sposób wolny od wszelkiej dyskryminacji”.
9 Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1612/68 „[o]bywatel państwa członkowskiego, który poszukuje zatrudnienia na terytorium innego państwa członkowskiego, powinien uzyskać taką samą pomoc, jakiej biura pracy w tym państwie udzielają swoim obywatelom poszukującym zatrudnienia”.
10 Stosownie do art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego korzysta, na terytorium pozostałych państw członkowskich, z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.
11 Artykuł 1 dyrektywy 68/360 stanowi:
„Państwa członkowskie, działając zgodnie z niniejszą dyrektywą, zniosą ograniczenia w zakresie przepływu i pobytu obywateli wspomnianych państw i członków ich rodzin, do których stosuje się rozporządzenie EWG nr 1612/68”.
12 Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 68/360 przewiduje, że państwa członkowskie przyznają prawo pobytu na ich terytorium osobom, o których mowa w art. 1, mogącym okazać dokumenty wymienione w art. 4 ust. 3.
13 Zgodnie z art. 4 ust. 3 tiret pierwsze dyrektywy wspomniane dokumenty, w przypadku pracownika, obejmują:
„a) dokument, na podstawie którego pracownik wjechał na ich terytorium;
b) potwierdzenie zobowiązania pracodawcy do zatrudnienia bądź zaświadczenia o zatrudnieniu”.
14 Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 68/360 państwa członkowskie, nie wydając kart pobytu, uznają prawo do pobytu na ich terytorium pracowników wykonujących pracę najemną, jeżeli działalność nie jest planowana na dłużej niż trzy miesiące, pracowników transgranicznych i pracowników sezonowych.
Uregulowania krajowe
15 Zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia jest świadczeniem socjalnym, które zostało przewidziane w Jobseekers Act 1995 (ustawie z 1995 r. w sprawie osób poszukujących zatrudnienia, zwanej dalej „ustawą z 1995 r.”), który w art. 1 ust. 2 lit. i) wymaga, aby wnioskodawca był obecny w Wielkiej Brytanii.
16 Przyjęte przepisy wykonawcze do ustawy z 1995 r., to jest Jobseeker’s Allowance Regulations 1996 (zwane dalej „przepisami z 1996 r.”), precyzują warunki, które należy spełnić, aby uzyskać zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia, oraz kwoty, o które mogą ubiegać się różne kategorie wnioskodawców. Jeżeli chodzi o kategorię „osób z zagranicy”, które nie mają rodziny na utrzymaniu, ust. 14 lit. a) załącznika 5 do przepisów z 1996 r. przewiduje kwotę zerową.
17 Zgodnie z art. 85 ust. 4 przepisów z 1996 r. określenie „osoba z zagranicy” jest zdefiniowane w następujący sposób:
„[…] wnioskodawca, który nie ma zwykłego miejsca zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, Republice Irlandii, na wyspach anglo‑normandzkich lub na wyspie Man, niemniej jednak żaden wnioskodawca nie będzie traktowany jako osoba niemająca zwykłego miejsca zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, jeżeli jest:
a) pracownikiem w znaczeniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 lub rozporządzenia Rady (EWG) nr 1251/70 lub osobą mającą prawo do zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z dyrektywą Rady 68/360/EWG lub dyrektywą Rady 73/148/EWG;
[…]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
18 B.F. Collins urodził się w Stanach Zjednoczonych i posiada podwójne obywatelstwo amerykańskie i irlandzkie. W ramach studiów uniwersyteckich przebywał przez jeden semestr w Zjednoczonym Królestwie w 1978 r. W 1980 r. i w 1981 r. ponownie tam przyjechał na pobyt trwający około dziesięciu miesięcy, podczas którego pracował w niepełnym wymiarze czasu pracy i dorywczo w barach i w sektorze sprzedaży. W 1981 r. powrócił do Stanów Zjednoczonych. Następnie pracował albo w Stanach Zjednoczonych, albo w Afryce.
19 B.F. Collins ponownie przyjechał do Zjednoczonego Królestwa w dniu 31 maja 1998 r., aby znaleźć tam pracę w sektorze usług socjalnych. W dniu 8 czerwca 1998 r. złożył wniosek o zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia, który został oddalony decyzją Adjudication Officer z dnia 1 lipca 1998 r. ze względu na fakt, że wnioskodawca nie miał zwykłego miejsca zamieszkania w tym państwie członkowskim. B.F. Collins skierował sprawę do Social Security Appeal Tribunal (Zjednoczone Królestwo), który utrzymał w mocy decyzję odmowną, wskazując, że nie można go uznać za osobę mającą zwykłe miejsce zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, ponieważ, po pierwsze, nie można ocenić okresu zamieszkania, a po drugie B.F. Collins nie jest pracownikiem w znaczeniu rozporządzenia nr 1612/68 ani nie posiada prawa do zamieszkiwania w tym państwie w znaczeniu dyrektywy 68/360.
20 B.F. Collins skierował wówczas sprawę do Social Security Commissioner, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy osoba znajdująca się w sytuacji składającego odwołanie w niniejszej sprawie jest pracownikiem w znaczeniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r.?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na [pierwsze] pytanie […], to czy osoba znajdująca się w sytuacji składającego odwołanie w niniejszej sprawie posiada prawo do zamieszkiwania w Zjednoczonym Królestwie w znaczeniu dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r.?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na [dwa pierwsze] pytania […], to czy w prawie wspólnotowym istnieje przepis lub zasada, które wymagają wypłacenia zasiłku na tych samych warunkach wyjściowych jak te, które są stosowane w odniesieniu do zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia opierającego się na dochodach, wypłacanego osobie znajdującej się w sytuacji składającego odwołanie w niniejszej sprawie?”.
W przedmiocie pytania pierwszego
Uwagi przedłożone Trybunałowi
21 B.F. Collins twierdzi, że w obecnym stanie prawa wspólnotowego jego sytuacja w Zjednoczonym Królestwie jako osoby rzeczywiście poszukującej zatrudnienia przydaje mu status pracownika do celów stosowania rozporządzenia nr 1612/68 i sprawia, że wchodzi on w zakres zastosowania art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia. W pkt 32 wyroku z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C-85/96 Martinez Sala (rec. s. I-2691 Trybunał rozmyślnie bowiem ustanowił zasadę, zgodnie z którą osoby poszukujące zatrudnienia należy uważać za pracowników w rozumieniu tego rozporządzenia, o ile sąd krajowy jest przekonany, że osoba taka rzeczywiście poszukiwała zatrudnienia w stosownym czasie.
22 Natomiast rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd niemiecki, a także Komisja Wspólnot Europejskich uważają, że osoba znajdująca się w sytuacji B.F. Collinsa nie jest pracownikiem w znaczeniu rozporządzenia nr 1612/68.
23 Rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja uważają, że B.F. Collins nie może twierdzić, że jest „byłym” pracownikiem migrującym, który chce uzyskać świadczenie na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, ponieważ nie istnieje żaden związek między pracą, którą wykonywał w latach 1980 i 1981, a rodzajem pracy, której – jego zdaniem – poszukiwał w 1998 r.
24 W wyroku z dnia 18 czerwca 1987 r. w sprawie 316/85 Lebon, Rec. s. 2811, Trybunał orzekł po pierwsze, że równe traktowanie pod względem przywilejów socjalnych i podatkowych, ustanowione w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, jest stosowane wyłącznie w odniesieniu do pracowników, a po drugie, że osoby przemieszczające się w celu poszukiwania zatrudnienia są objęte równym traktowaniem wyłącznie w zakresie dostępu do niego, zgodnie z art. 48 traktatu, a także z art. 2 i 5 tego rozporządzenia.
25 Rząd niemiecki przypomniał szczególny kontekst sprawy, w której został wydany ww. wyrok w sprawie Martínez Sala, charakteryzujący się bardzo ścisłymi i trwałymi relacjami między skarżącą a przyjmującym państwem członkowskim, natomiast w sprawie zawisłej przed sądem krajowym wyraźnie nie istnieje żaden związek między pracą dawniej wykonywaną przez B.F. Collinsa a pracą, której poszukiwał.
Odpowiedź Trybunału
26 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie pracownika w rozumieniu art. 48 traktatu i rozporządzenia nr 1612/68 ma wymiar wspólnotowy i nie powinno być interpretowane zawężająco. Za „pracownika” należy uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je jedynie uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z tym orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85 Lawrie‑Blum, Rec. s. 2121, pkt 16, 17; ww. wyrok w sprawie Martínez Sala, pkt 32; wyrok z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie C‑337/97 Meeusen, Rec. s. I‑3289, pkt 13).
27 Trybunał orzekł również, że niektóre prawa związane ze statusem pracownika są gwarantowane pracownikom migrującym, nawet jeżeli tacy pracownicy nie pozostają już w stosunku pracy (wyroki: z dnia 24 września 1998 r. w sprawie C‑35/97 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑5325, pkt 41; z dnia 6 listopada 2003 w sprawie C‑413/01 Ninni‑Orasche, Rec. s. I‑13187, pkt 34).
28 Jak wynika z akt sprawy przekazanych Trybunałowi przez sąd odsyłający, B.F. Collins pracował dorywczo w Zjednoczonym Królestwie w barach i w sektorze sprzedaży podczas dziesięciomiesięcznego pobytu w tym państwie w latach 1980 i 1981. Należy jednak stwierdzić, że nawet przy założeniu, że tego rodzaju działalność zawodowa spełnia warunki, o których mowa w pkt 26 niniejszego wyroku, pozwalające uznać, że podczas tego pobytu skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym miał status pracownika, nie można ustanowić żadnego związku między tego rodzaju działalnością a poszukiwaniem innego zatrudnienia po upływie ponad siedemnastu lat od jej zakończenia.
29 Wobec braku dostatecznie ścisłego związku z rynkiem pracy Zjednoczonego Królestwa sytuację B.F. Collinsa w 1998 r. należy zatem porównać z sytuacją każdego obywatela państwa członkowskiego, który poszukuje pierwszego zatrudnienia w innym państwie członkowskim.
30 W tym względzie należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału występuje rozróżnienie między obywatelami państw członkowskich, którzy jeszcze nie byli zatrudnieni w przyjmującym państwie członkowskim, w którym poszukują zatrudnienia, a obywatelami, którzy tam pracowali lub którzy pracowali i zakończyli stosunek pracy, lecz są uważani za pracowników (zob. wyrok z dnia 21 czerwca 1988 r. w sprawie 39/86 Lair, Rec. s. 3161, pkt 32, 33).
31 Chociaż obywatele państw członkowskich, którzy przemieszczają się w celu poszukiwania zatrudnienia, korzystają z zasady równego traktowania wyłącznie w zakresie dostępu do niego, obywatele, którzy już znaleźli się na rynku pracy, mogą ubiegać się, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, o te same przywileje socjalne i podatkowe jak pracownicy krajowi (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Lebon, pkt 26; wyrok z dnia 12 września 1996 r. w sprawie C‑278/94 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑4307, pkt 39, 40).
32 Tak więc pojęcie pracownika nie jest stosowane w rozporządzeniu nr 1612/68 w sposób jednolity. Mimo iż w ramach tytułu II pierwszej części tego rozporządzenia pojęcie to dotyczy wyłącznie osoby, która weszła już na rynek pracy, w innych częściach tego samego rozporządzenia pojęcie pracownika powinno być pojmowane szerzej.
33 W związku z powyższym na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że osoba znajdująca się w sytuacji skarżącego w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym nie jest pracownikiem w rozumieniu części pierwszej tytułu II rozporządzenia nr 1612/68. Do sądu krajowego należy jednak ustalenie, czy pojęcie pracownika, o którym mowa w przedmiotowych przepisach krajowych, należy rozumieć w ten sposób.
W przedmiocie pytania drugiego
Uwagi przedłożone Trybunałowi
34 B.F. Collins uważa, że dyrektywa 68/360 przyznaje prawo pobytu w wymiarze trzech miesięcy osobom poszukującym zatrudnienia.
35 Rządy Zjednoczonego Królestwa i niemiecki, a także Komisja, uważają, że to nie poprzez powołanie się na przepisy dyrektywy 68/360, które mają zastosowanie wyłącznie do osób, które znalazły pracę, lecz bezpośrednio na art. 48 traktatu B.F. Collins miałby prawo udać się do Zjednoczonego Królestwa, aby poszukiwać tam pracy i przebywać jako osoba poszukująca zatrudnienia przez racjonalny okres.
Odpowiedź Trybunału
36 Należy na wstępie przypomnieć, że, w ramach swobodnego przepływu pracowników, art. 48 traktatu przyznaje obywatelom państw członkowskich prawo przebywania w jednym z państw członkowskich w celu wykonywania tam pracy najemnej lub jej poszukiwania (wyrok z dnia 26 maja 1993 r. w sprawie C‑171/91 Tsiotras, Rec. s. I‑2925, pkt 8).
37 Prawo pobytu, które osobom poszukującym zatrudnienia przysługuje na podstawie art. 48 traktatu, może zostać ograniczone w czasie. W razie braku przepisu wspólnotowego określającego termin pobytu obywateli Wspólnoty poszukujących zatrudnienia państwa członkowskie mają prawo określenia w tym celu rozsądnego terminu. Jeżeli jednak po upływie tego terminu zainteresowany udowodni, że nadal poszukuje zatrudnienia i ma rzeczywiste szanse bycia zatrudnionym, nie może zostać zobowiązany do opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego (zob. wyroki: z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑292/89 Antonissen, Rec. s. I‑745, pkt 21; z dnia 20 lutego 1997 r. w sprawie C‑344/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑1035, pkt 17).
38 Jeżeli chodzi o dyrektywę 68/360, jej celem jest zniesienie wewnątrz Wspólnoty ograniczeń w zakresie przepływu i pobytu obywateli państw członkowskich i członków ich rodzin, do których stosuje się rozporządzenie nr 1612/68.
39 Jeżeli chodzi, po pierwsze, o ograniczenia w zakresie przemieszczania się, art. 2 ust. 1 dyrektywy 68/360 nakłada na państwa członkowskie obowiązek uznawania prawa obywateli wspólnotowych do opuszczania ich terytorium, jeżeli mają zamiar udać się do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam zatrudnienia. Po drugie, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie pozwalają tym obywatelom na wjazd na swoje terytorium za okazaniem ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
40 Ponadto, mając na uwadze, że prawo pobytu jest prawem bezpośrednio przyznanym przez traktat (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie C‑363/89 Roux, Rec. s. I‑273, pkt 9), wydanie obywatelowi państwa członkowskiego dokumentu pobytowego, zgodnie z dyrektywą 68/360, powinno zostać uznane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, lecz za czynność mającą na celu jedynie potwierdzenie przez państwo członkowskie indywidualnej sytuacji obywatela innego państwa członkowskiego w świetle przepisów prawa wspólnotowego (wyrok z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 MRAX, Rec. s. I‑6591, pkt 74).
41 Zgodnie z art. 4 dyrektywy 68/360 państwa członkowskie przyznają prawo pobytu na swoim terytorium tylko pracownikom mogącym okazać, oprócz dokumentu, na podstawie którego wjechali na ich terytorium, potwierdzenia zobowiązania pracodawcy do zatrudnienia bądź zaświadczenia o zatrudnieniu.
42 Jeżeli chodzi o art. 8 tej dyrektywy, wyliczono w nim w sposób wyczerpujący sytuacje, w których pewnym kategoriom pracowników przyznaje się prawo pobytu bez wydawania karty pobytu.
43 Z powyższego wynika, że przyznanie prawa pobytu w państwie członkowskim, o którym mowa w art. 4 i 8 dyrektywy 68/360, jest zarezerwowane dla obywateli państwa członkowskiego, którzy są już zatrudnieni w pierwszym państwie członkowskim. Nie obejmuje ono osób poszukujących zatrudnienia. Takie osoby mogą powołać się wyłącznie na te przepisy dyrektywy, które dotyczą ich przemieszczania się wewnątrz Wspólnoty.
44 Na drugie pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że osoba znajdująca się w sytuacji skarżącego w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym nie posiada prawa pobytu w Zjednoczonym Królestwie wyłącznie na podstawie dyrektywy 68/360.
W przedmiocie pytania trzeciego
Uwagi przedłożone Trybunałowi
45 Według B.F. Collinsa bezsporne jest, że jest on obywatelem innego państwa członkowskiego legalnie przebywającym na terytorium Zjednoczonego Królestwa oraz że zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia jest objęty zakresem stosowania traktatu. W konsekwencji, jak jego zdaniem wynika z wyroku Trybunału z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. s. I‑6193, wypłata świadczenia nieskładkowego i opierającego się na środkach obywatela państwa członkowskiego innego niż przyjmujące państwo członkowskie nie może być zależna od spełnienia warunku, który nie ma zastosowania do obywateli tego ostatniego państwa. B.F. Collins przyznaje, że kryterium zwykłego miejsca zamieszkania dotyczy również obywateli Zjednoczonego Królestwa. W jego opinii wykazano jednak, że przepis prawa krajowego należy uznać za dyskryminujący w znaczeniu prawa wspólnotowego, jeżeli, w istocie, obywatele danego państwa członkowskiego mogą łatwiej mu się podporządkować.
46 Rządy Zjednoczonego Królestwa i niemiecki podnoszą, że w prawie wspólnotowym nie istnieje żaden przepis ani żadna zasada, które wymagałyby wypłacania świadczenia takiego jak zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia osobie znajdującej się w sytuacji B.F. Collinsa.
47 Jeżeli chodzi o ewentualne występowanie pośredniej dyskryminacji, rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że istnieje istotne dla sprawy obiektywne uzasadnienie, oparte o kryterium dochodowe, odmowy przyznania osobom znajdującym się w sytuacji takiej jak B.F. Collins zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia. Inaczej niż w sytuacji, w związku z którą został wydany wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-224/98 D’Hoop (Rec. s. I-6191), ustalone kryteria przyznawania przedmiotowego zasiłku nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia wyznaczonego celu. Stanowią one zdaniem tego rządu proporcjonalną, a zatem dopuszczalną metodę zapewnienia, że istnieje rzeczywisty związek między osobą ubiegającą się o zasiłek a geograficznie określonym rynkiem pracy. Wobec braku takich kryteriów osoby niewykazujące żadnego związku lub wykazujące słaby związek z rynkiem pracy w Zjednoczonym Królestwie, jak w przypadku B.F. Collinsa, mogłyby ubiegać się o taki zasiłek.
48 Według Komisji bezsprzeczne jest po pierwsze, że B.F. Collins rzeczywiście poszukiwał pracy w Zjednoczonym Królestwie w okresie dwóch miesięcy po jego przyjeździe do tego państwa, a po drugie, że zamieszkiwał tam legalnie jako osoba poszukująca zatrudnienia. Bezsporne jest, że jako obywatel Unii zamieszkujący legalnie w Zjednoczonym Królestwie mógł korzystać z ochrony zapewnianej przez art. 6 traktatu przed dyskryminacją ze względu na przynależność państwową, we wszystkich sytuacjach, które wchodzą w zakres stosowania ratione materiae prawa wspólnotowego. Tak jest właśnie w wypadku zasiłku dla poszukujących zatrudnienia, który należy uznać za przywilej socjalny w znaczeniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
49 Komisja przypomniała ponadto, że jest oczywiste, iż prawo pobytu w innym państwie członkowskim w celu poszukiwania zatrudnienia może zostać ograniczone do racjonalnego okresu oraz iż, w konsekwencji, prawo B.F. Collinsa do powoływania się na art. 6 i 8 traktatu w celu wnioskowania o wspomniany zasiłek na tych samych zasadach co obywatele Zjednoczonego Królestwa również jest ograniczone do okresu legalnego zamieszkania.
50 Komisja uważa jednak, że warunek zwykłego miejsca zamieszkania może prowadzić do pośredniej dyskryminacji w zakresie, w jakim łatwiej mogą go spełnić obywatele przyjmującego państwa członkowskiego niż obywatele innych państw członkowskich. O ile obiektywne powody mogą uzasadniać taki warunek w zakresie, w jakim mają bezwzględnie na celu uniknięcie „turystyki socjalnej”, a zatem zapobieganie ewentualnym nadużyciom ze strony osób poszukujących zatrudnienia, o tyle Komisja zauważa, że w przypadku B.F. Collinsa autentyczne poszukiwanie zatrudnienia nie jest podawane w wątpliwość. W istocie nie przestał on pracować od czasu, gdy znalazł zatrudnienie niedługo po przyjeździe do Zjednoczonego Królestwa.
Odpowiedź Trybunału
51 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy w prawie wspólnotowym istnieje przepis lub zasada, na podstawie których obywatel państwa członkowskiego, który rzeczywiście poszukuje zatrudnienia w innym państwie członkowskim, może ubiegać się o zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia przewidziany w ustawie z 1995 r.
52 Tytułem wstępu, bez konieczności zbadania, czy osoba taka jak skarżący w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym jest objęta przedmiotowym zakresem stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), należy stwierdzić, na podstawie lektury postanowienia odsyłającego, że zainteresowany nigdy nie zamieszkiwał w innym państwie członkowskim przed poszukiwaniem zatrudnienia w Zjednoczonym Królestwie, a zatem zasada sumowania, o której mowa w art. 10a rozporządzenia nr 1408/71, nie znajduje zastosowania w sprawie zawisłej przed sądem krajowym.
53 Zgodnie z przepisami z 1996 r. obywatele innych państw członkowskich poszukujący zatrudnienia, o ile nie są pracownikami w znaczeniu rozporządzenia nr 1612/68 lub nie korzystają z prawa pobytu na podstawie dyrektywy 68/360, mogą ubiegać się o ten zasiłek tylko wtedy, gdy mieszkają w Zjednoczonym Królestwie.
54 Należy zatem sprawdzić, czy zasada równego traktowania jest sprzeczna z przepisami krajowymi, które podporządkowują korzystanie z zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia warunkowi miejsca zamieszkania.
55 Zgodnie z art. 6 ust. 1 traktatu w zakresie zastosowania traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Ponieważ art. 48 ust. 2 traktatu jest takim postanowieniem szczególnym, należy w pierwszej kolejności zbadać przepisy z 1996 r. w świetle tego artykułu.
56 W tym względzie należy przypomnieć, że wśród praw, które art. 48 traktatu przyznaje obywatelom państw członkowskich, widnieje prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium innych państw członkowskich, jak i prawo do przebywania tam w celu poszukiwania zatrudnienia (ww. wyrok w sprawie Antonissen, pkt 13).
57 Obywatele państwa członkowskiego poszukujący zatrudnienia w innym państwie członkowskim podlegają zakresowi stosowania art. 48 traktatu i korzystają w związku z tym z prawa do równego traktowania, o którym mowa w ust. 2 tego postanowienia.
58 Jeżeli chodzi o kwestię, czy prawo do równego traktowania, z którego korzystają obywatele państw członkowskich poszukujący zatrudnienia w innym państwie członkowskim, obejmuje również świadczenia pieniężne jak to, które jest przedmiotem postępowania zawisłego przed sądem krajowym, Trybunał orzekł, że obywatele państw członkowskich przemieszczający się w celu poszukiwania zatrudnienia są objęci równym traktowaniem wyłącznie w zakresie dostępu do niego zgodnie z art. 48 traktatu, a także zgodnie z art. 2 i 5 rozporządzenia nr 1612/68, lecz nie są objęci równym traktowaniem, jeżeli chodzi o przywileje socjalne i podatkowe w znaczeniu art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia (ww. wyrok w sprawie Lebon, pkt 26; ww. wyrok z dnia 12 września 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 39, 40).
59 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1612/68 dotyczy wymiany ofert zatrudnienia, a także zawierania i wykonywania umów o pracę, natomiast art. 5 tego rozporządzenia odnosi się do pomocy udzielanej przez biura pośrednictwa pracy.
60 Bezsprzecznie wymienione artykuły nie zawierają bezpośredniej wzmianki o świadczeniach finansowych. Aby jednak ustalić zakres prawa osób poszukujących zatrudnienia do równego traktowania, należy zasadę tę interpretować w świetle innych przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności w świetle art. 6 traktatu.
61 W rezultacie, co zresztą powtarzał wielokrotnie Trybunał, obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, mogą powołać się na art. 6 traktatu we wszystkich sytuacjach, które ratione materiae pozostają we właściwości prawa wspólnotowego. Status obywatela Unii powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie – z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych – z takiego samego traktowania z punktu widzenia prawa bez względu na ich przynależność państwową (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Grzelczyk, pkt 31, 32; wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02 Garcia Avello, Rec. s. I‑11613, pkt 22, 23).
62 Należy wskazać, że Trybunał orzekł, w sprawie studenta będącego obywatelem Unii, że prawo do świadczenia socjalnego o charakterze nieskładkowym, takiego jak belgijskie minimalne środki egzystencji („minimex”), podlega zakresowi stosowania zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz że, w konsekwencji, art. 6 i 8 traktatu stoją na przeszkodzie temu, by przyznanie prawa do świadczenia socjalnego podlegało warunkom, które mogą stanowić dyskryminację ze względu na przynależność państwową (ww. wyrok w sprawie Grzelczyk, pkt 46).
63 Ponadto, biorąc pod uwagę ustanowienie obywatelstwa Unii oraz wykładnię orzeczniczą prawa do równego traktowania przysługującego obywatelom Unii, nie można wyłączyć z zakresu stosowania art. 48 ust. 2 traktatu, który wyraża podstawową zasadę równego traktowania gwarantowaną art. 6 traktatu, świadczenia pieniężnego mającego na celu ułatwienie dostępu do zatrudnienia na rynku pracy państwa członkowskiego.
64 Wykładnia zakresu zasady równego traktowania w dziedzinie dostępu do zatrudnienia musi odzwierciedlać tę zmianę w stosunku do wykładni przyjętej w ww. wyroku w sprawie Lebon i ww. wyroku z dnia 12 września 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii.
65 Przepisy z 1996 r. wprowadzają odmienne traktowanie w zależności od tego, czy chodzi o osobę, która ma zwykłe miejsce zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie. Ponieważ ten warunek łatwiej mogą spełnić obywatele Zjednoczonego Królestwa, przepisy działają na szkodę obywateli państw członkowskich, którzy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania zatrudnienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C‑237/94 O’Flynn, Rec. s. I‑2617, pkt 18; z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C‑388/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑721, pkt 13, 14).
66 Taki warunek miejsca zamieszkania mógłby znaleźć usprawiedliwienie tylko wtedy, gdyby opierał się na względach obiektywnych niezależnych od przynależności państwowej zainteresowanych osób i proporcjonalnych do słusznego celu, jakiemu służy ustawodawstwo krajowe (wyrok z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie C‑274/96 Bickel i Franz, Rec. s. I‑7637, pkt 27).
67 Jednakże Trybunał orzekł już, że zasadne jest dążenie ustawodawcy krajowego do zapewnienia, by istniał rzeczywisty związek między osobą ubiegającą się o zasiłek mający charakter przywileju socjalnego w znaczeniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 a geograficznie określonym rynkiem (zob., w kwestii przyznawania zasiłków absolwenckich młodzieży, która poszukuje pierwszego zatrudnienia, ww. wyrok w sprawie D’Hoop, pkt 38).
68 Należy stwierdzić, że zasiłek dla osób poszukujących zatrudnienia ustanowiony ustawą z 1995 r. jest świadczeniem socjalnym, które – zastąpiwszy zasiłek dla bezrobotnych i zasiłek z pomocy społecznej – wiąże się z wymogiem, aby osoba ubiegająca się o taki zasiłek była gotowa do pracy, aktywnie poszukiwała zatrudnienia i nie posiadała dochodów przekraczających określoną kwotę ani kapitału przekraczającego ustaloną kwotę.
69 Można uznać za uzasadnione, że państwo członkowskie przyznaje taki zasiłek dopiero w następstwie ustalenia, że istnieje rzeczywisty związek pomiędzy osobą poszukującą zatrudnienia a rynkiem pracy tego państwa.
70 Istnienie takiego związku można zweryfikować w szczególności poprzez stwierdzenie, że dana osoba przez odpowiednio długi okres rzeczywiście poszukiwała zatrudnienia w odnośnym państwie członkowskim.
71 Zjednoczone Królestwo może zatem wymagać związku między osobami ubiegającymi się o prawo do takiego zasiłku a swoim rynkiem pracy.
72 Niemniej jednak, o ile warunek miejsca zamieszkania może, co do zasady, zapewniać taki związek, to aby był on proporcjonalny, nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Dokładniej, organy krajowe muszą stosować go na podstawie jasnych i z góry znanych kryteriów oraz należy przewidzieć środek odwoławczy o charakterze sądowym. Bez względu na okoliczności, jeżeli spełnienie warunku wiąże się z wymogiem okresu zamieszkania, nie może ono wykraczać poza to, co konieczne, aby organy krajowe mogły sprawdzić, że zainteresowana osoba rzeczywiście poszukuje zatrudnienia na rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego.
73 Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że prawo do równego traktowania przewidziane w art. 48 ust. 2 traktatu, w związku z art. 6 i 8 traktatu, nie stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów krajowych, które uzależniają korzystanie z zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia od spełnienia warunku miejsca zamieszkania, o ile ten warunek może zostać uzasadniony obiektywnymi względami niezależnymi od przynależności państwowej zainteresowanych osób i proporcjonalnymi do słusznego celu, jakiemu służy ustawodawstwo krajowe.
W przedmiocie kosztów
74 Koszty poniesione przez rządy Zjednoczonego Królestwa i niemiecki, jak również przez Komisję, które przedstawiły swoje uwagi Trybunałowi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ (w pełnym składzie),
rozstrzygając w sprawie pytań przedłożonych mu przez Social Security Commissioner postanowieniem z dnia 28 marca 2002 r., orzeka, co następuje:
1) Osoba znajdująca się w sytuacji skarżącego w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym nie jest pracownikiem w rozumieniu części pierwszej tytułu II rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. Do sądu krajowego należy jednak ustalenie, czy pojęcie pracownika, o którym mowa w przedmiotowych przepisach krajowych, należy rozumieć w ten sposób.
2) Osoba znajdująca się w sytuacji skarżącego w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym nie posiada prawa pobytu w Zjednoczonym Królestwie wyłącznie na podstawie dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie.
3) Prawo do równego traktowania przewidziane w art. 48 ust. 2 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 ust. 2 WE), w związku z art. 6 i 8 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 12 WE i 17 WE), nie stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów krajowych, które uzależniają korzystanie z zasiłku dla osób poszukujących zatrudnienia od spełnienia warunku miejsca zamieszkania, o ile ten warunek może zostać uzasadniony obiektywnymi względami niezależnymi od przynależności państwowej zainteresowanych osób i proporcjonalnymi do słusznego celu, jakiemu służy ustawodawstwo krajowe.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Rosas
La Pergola
Puissochet
Schintgen
Colneric
von Bahr
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 marca 2004 r.
Sekretarz
Prezes
R. Grass
V. Skouris
* Język postępowania: angielski.
Top