Sprawa C‑103/02
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Włoskiej
Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Dyrektywy 75/442/EWG i 91/689/EWG – Pojęcie ilości odpadów – Zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia
Streszczenie wyroku
1. Środowisko naturalne – Odpady – Dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów – Odzyskiwanie odpadów – Zwolnienie z zezwolenia – Przesłanki – Określenie rodzajów oraz ilości odpadów – Pojęcie ilości odpadów – Wykładnia – Odesłanie do górnego progu znajdującego zastosowanie do każdego typu odpadów
(dyrektywa Rady 75/442, art. 9, 10 i 11 ust. 1 akapit drugi)
2. Akty instytucji – Dyrektywy – Wykonanie przez Państwa Członkowskie – Konieczność pełnej transpozycji – Istnienie przepisów krajowych czyniących zbędną transpozycję za pomocą konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych – Dopuszczalność – Przesłanki
3. Środowisko naturalne – Odpady – Dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów – Załączniki IIA i IIB – Rozróżnienie pomiędzy czynnościami unieszkodliwiania a czynnościami odzyskiwania – Zakwalifikowanie jako czynności odzyskiwania – Przesłanki – Odpady niebezpieczne – Niewłaściwe kryterium
(dyrektywa Rady 75/442, art. 1 lit. f))
1. Pojęcie ilości odpadów, o którym mowa w art. 11 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, który przewiduje w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia, powinno być interpretowane w ten sposób, że odsyła do górnego progu znajdującego zastosowanie do każdego typu odpadów, po którego przekroczeniu czynności odzyskiwania nie korzystają ze zwolnienia i muszą być poddane procedurze zezwolenia, chociaż określenie „bezwzględne ilości maksymalne” nie zostało wprost użyte w tym przepisie.
Ponadto systematyka dyrektywy 75/442 w całości przemawia za taką wykładnią. Dyrektywa ta wprowadza bowiem zwyczajną procedurę zawierającą wymóg uzyskania zezwolenia wspomnianego w art. 9 i 10. Artykuł 11, przewidujący zwolnienie z wymogu pod pewnymi warunkami, wprowadza procedurę uproszczoną. Ta ostatnia, o charakterze wyjątkowym, powinna być możliwie prosta w stosowaniu i nadzorowaniu, co nie miałoby miejsca, gdyby ilości odpadów mogły się różnić w zależności od każdego urządzenia.
(por. pkt 30–31)
2. Obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności dyrektywy stosownie do jej celów nie może być pojmowany w taki sposób, że Państwa Członkowskie są zwolnione z obowiązku ustanowienia przepisów transponujących dyrektywę, jeżeli uznają, że przepisy krajowe są lepsze od przepisów wspólnotowych oraz że z tej przyczyny lepiej zapewnią one realizację celów dyrektywy. Istnienie przepisów krajowych może uczynić zbędną transpozycję za pomocą konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych tylko pod warunkiem, że istniejące przepisy rzeczywiście gwarantują pełne stosowanie dyrektywy przez administrację krajową.
Państwom Członkowskim nie wolno zatem w tym przypadku obejść przepisów narzuconych przez dyrektywę 75/442 w sprawie odpadów, zmienioną dyrektywą 91/156, poprzez zastąpienie maksymalnych ilości dla poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą podlegać odzyskiwaniu bez zezwolenia, ilościami względnymi w zależności od zdolności przerobowych każdego z urządzeń do odzyskiwania.
(por. pkt 33)
3. Sam fakt, iż odpady są bądź nie są niebezpieczne, nie jest właściwym kryterium oceny, czy czynność przetwarzania odpadów powinna zostać zakwalifikowana jako „odzyskiwanie” w rozumieniu art. 1 lit. f) dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156. Istotna bowiem cecha czynności odzyskiwania odpadów leży w tym, że jej głównym celem jest to, że odpady mogą spełnić użyteczne zadanie, zastępując inne materiały, które musiałyby zostać wykorzystane w celu spełnienia tego zadania, co pozwala zachować zasoby naturalne.
Sam fakt, iż sporne odpady zawierają duże ilości węglowodorów i mało toksycznego oleju gazowego, nie stanowi zatem przeszkody do ich wykorzystania w celu odzyskiwania.
(por. pkt 62–63)
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 7 października 2004 r. (*)
Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Dyrektywy 75/442/EWG i 91/689/EWG – Pojęcie ilości odpadów – Zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia
W sprawie C‑103/02
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego,
wniesioną w dniu 20 marca 2002 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez R. Wainwrighta oraz R. Amorosiego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta i K. Lenaerts i S. von Bahr (sprawozdawca), sędziowie;
rzecznik generalny: M. Poiares Maduro,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 maja 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o stwierdzenie przez Trybunał, że przyjmując dekret z dnia 5 lutego 1998 r. w sprawie identyfikacji odpadów innych niż niebezpieczne podlegających uproszczonym procedurom odzyskiwania w rozumieniu art. 31 i 33 dekretu ustawodawczego nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r., który:
– z naruszeniem art. 10 i 11 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) (zwanej dalej „dyrektywą 75/442”) umożliwia zakładom i przedsiębiorstwom, które odzyskują odpady inne niż niebezpieczne, zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia, bez uzależnienia tego zwolnienia od spełnienia przesłanek: 1) odnoszących się do uprzedniego ustalenia maksymalnej ilości odpadów i 2) wskazanych w art. 4 dyrektywy 75/442, dotyczącym ilości odpadów przetwarzanych przez zakłady zwolnione z wymogu uzyskania zezwolenia,
– z naruszeniem art. 11 ust. 1 akapit drugi tiret pierwsze dyrektywy 75/442 nie definiuje dokładnie rodzajów odpadów objętych zwolnieniem z uzyskania zezwolenia i tym samym umożliwia w niektórych przypadkach – z naruszeniem także art. 3 dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 377, str. 20) – zakładom lub przedsiębiorstwom, które odzyskują pewne rodzaje odpadów niebezpiecznych, zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia na podstawie mniej surowych kryteriów przewidzianych dla odpadów innych niż niebezpieczne, z powodu braku jasności i precyzji spornego dekretu,
– z naruszeniem art. 9 i 11 w związku z art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442 i załącznikami IIA i IIB do tej dyrektywy, zmienionej decyzją Komisji z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135, str. 32), definiuje niektóre czynności unieszkodliwiania jako czynności „podnoszenia walorów środowiska naturalnego”, umożliwiając w ten sposób zakładom i przedsiębiorstwom wykonującym czynności unieszkodliwiania inne aniżeli unieszkodliwianie własnych odpadów w miejscu produkcji zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia, tak jakby wykonywały one czynności odzyskiwania,
Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 1, 9, 10, 11 dyrektywy 75/442, jak również na mocy art. 3 dyrektywy 91/689.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Dyrektywa 75/442
2 Dyrektywa 75/442 ma na celu zapewnienie unieszkodliwiania i odzyskiwania odpadów, jak również wspieranie podejmowania środków mających na celu ograniczenie produkcji odpadów, w szczególności przez wspieranie czystych technologii oraz produktów nadających się do recyklingu i ponownego użycia.
3 Artykuł 1 wspomnianej powyżej dyrektywy definiuje między innymi pojęcia „odpadów”, „unieszkodliwiania” oraz „odzyskiwania”.
4 Zgodnie z art. 4 tej dyrektywy:
„Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów i metod, które mogłyby zaszkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności:
– bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt,
– bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy,
– bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich [krajobrazu] oraz miejsc o szczególnym znaczeniu.
Państwa Członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”.
5 Artykuły 9–11 dyrektywy 75/442 wymieniają przypadki, w których zezwolenie właściwych władz jest niezbędne do wykonywania czynności unieszkodliwiania oraz odzyskiwania odpadów. Czynności te widnieją odpowiednio w załącznikach IIA i IIB do tej dyrektywy, zmienionych decyzją 96/350.
6 Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 75/442 przewiduje, że do celów wykonania jej art. 4 wszelkie zakłady i przedsiębiorstwa wykonujące czynności unieszkodliwiania określone w załączniku IIA do tej dyrektywy muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz.
„Zezwolenie takie obejmuje:
– rodzaje oraz ilości odpadów,
– wymogi techniczne,
– środki bezpieczeństwa, które mają być zastosowane,
– miejsce unieszkodliwiania,
– metodę przetwarzania”.
7 Zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy 75/442:
„[Z]ezwolenia mogą być udzielane na czas określony, mogą być odnawialne, mogą podlegać warunkom i zobowiązaniom, a w szczególności, jeżeli zamierzona metoda unieszkodliwiania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, można odmówić ich udzielania”.
8 Artykuł 10 tej dyrektywy dotyczący czynności odzyskiwania określonych w załączniku IIB stanowi:
„Dla celów wykonania art. 4 każdy zakład lub przedsiębiorstwo wykonujące czynności określone w załączniku IIB, musi uzyskać zezwolenie”.
9 Artykuł 11 tej dyrektywy przewiduje możliwość zwolnienia z wymogu uzyskania zezwolenia stosowanego do całości odpadów, z zastrzeżeniem odpadów niebezpiecznych będących przedmiotem przepisów szczególnych:
„1. […] następujące podmioty mogą być zwolnione z wymogu uzyskania zezwolenia nałożonego przepisami art. 9 lub 10:
a) przedsiębiorstwa lub zakłady unieszkodliwiające swoje odpady we własnym zakresie w miejscu ich produkcji
oraz
b) przedsiębiorstwa lub zakłady wykonujące czynności odzyskiwania odpadów.
Niniejsze zwolnienie stosuje się wyłącznie:
– jeśli właściwe władze przyjęły ogólne zasady dotyczące każdego rodzaju działalności ustanawiające rodzaje i ilości odpadów oraz warunki, na podstawie których dana działalność może być zwolniona z wymogu uzyskania zezwolenia
oraz
– jeśli rodzaje i [lub] ilości odpadów oraz metody unieszkodliwiania lub odzyskiwania są takie, że pozwalają na spełnienie warunków nałożonych przepisami art. 4.
2. Przedsiębiorstwa lub zakłady określone w ust. 1 zostają zarejestrowane przez właściwe władze.
3. Państwa Członkowskie powiadamiają Komisję o ogólnych zasadach przyjętych na mocy ust. 1”.
Dyrektywa 91/689
10 Dyrektywa 91/689 w sprawie odpadów niebezpiecznych stanowi w art. 3 ust. 1 i 2:
„1. Odstępstwo określone w art. 11 ust. 1 lit. a) dyrektywy 75/442/EWG, dotyczące wymogu uzyskania zezwolenia dla zakładów lub przedsiębiorstw, które unieszkodliwiają odpady we własnym zakresie, nie ma zastosowania do odpadów niebezpiecznych objętych niniejszą dyrektywą.
2. Zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy 75/442/EWG Państwo Członkowskie może odstąpić od art. 10 tej dyrektywy w odniesieniu do zakładów lub przedsiębiorstw, które odzyskują odpady objęte niniejszą dyrektywą, jeżeli:
– Państwo Członkowskie przyjmuje ogólne zasady wyszczególniania rodzaju i ilości odpadów i ustanawiające szczególne warunki (dopuszczalne wartości dla zawartości substancji niebezpiecznych w odpadach, dopuszczalne wartości emisji, rodzaj działalności), a także inne konieczne wymogi prowadzenia różnych form odzysku oraz
– rodzaje i ilości odpadów oraz metody odzysku spełniają warunki ustanowione w art. 4 dyrektywy 75/442/EWG”.
Uregulowania krajowe
11 Dekret Ministero dell’Ambiente z dnia 5 lutego 1998 r. w sprawie identyfikacji odpadów innych niż niebezpieczne podlegających uproszczonym procedurom odzyskiwania w rozumieniu art. 31 i 33 dekretu ustawodawczego nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. (dodatek zwyczajny nr 72 do GURI, nr 88 z dnia 16 kwietnia 1998 r., zwany dalej „dekretem”) transponuje dyrektywy 91/156 oraz 91/689 do krajowego porządku prawnego.
12 Artykuł 5 ust. 1 wspomnianego dekretu, zatytułowany „Podnoszenie walorów środowiska naturalnego”, stanowi:
„Czynności podnoszenia walorów środowiska naturalnego zdefiniowane w załączniku 1 polegają na rehabilitacji zdegradowanych terenów dla celów produkcyjnych lub społecznych za pomocą środków przekształcania morfologicznego”.
13 Artykuł 7 dekretu, zatytułowany „Ilości”, brzmi następująco:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych przewidzianych w załącznikach, roczne maksymalne ilości odpadów podlegające czynnościom odzyskiwania unormowanym w niniejszym dekrecie ustalane są na podstawie rocznej zdolności przerobowej urządzenia, za pomocą którego czynności te są wykonywane; po odliczeniu ewentualnie użytych surowców i nadzorując, by czynności te nie przedstawiały żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska naturalnego.
[…]
2. W odniesieniu do czynności odzyskiwania energii określonych w załączniku 2, maksymalna ilość odpadów jest ustalana w zależności od mocy cieplnej odpadów, nominalnej wydajności cieplnej urządzenia, za pomocą którego czynności odzyskiwania energii są wykonywane, oraz przewidywanej żywotności każdego urządzenia do odzyskiwania.
3. Roczne ilości odpadów przeznaczonych do odzyskania muszą być wskazane w powiadomieniu o podjęciu czynności z zaznaczeniem zgodności z warunkami określonymi w niniejszym artykule”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
14 W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 28 lutego 2000 r. Komisja poinformowała władze włoskie, że przyjmując dekret, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, które ciążą na niej na mocy art. 1, 9, 10 i 11 dyrektywy 75/442 oraz art. 3 dyrektywy 91/689.
15 Zgodnie z art. 226 WE Komisja wezwała władze włoskie do przedstawienia ewentualnych uwag w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wezwania do usunięcia uchybienia.
16 Władze włoskie udzieliły odpowiedzi w dwóch pismach, datowanych odpowiednio na 3 i 26 maja 2000 r.
17 Uznając odpowiedzi udzielone przez władze włoskie w niektórych punktach za niezadowalające, w dniu 11 kwietnia 2001 r. Komisja wysłała do rządu włoskiego uzasadnioną opinię, wzywając władze włoskie do podjęcia koniecznych środków w celu dostosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej notyfikacji.
18 Władze włoskie udzieliły odpowiedzi w piśmie z dnia 17 sierpnia 2001 r.
19 Uznając tę odpowiedź za niezadowalającą, Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego maksymalnych ilości odpadów, które mogą być zwolnione z wymogu uzyskania zezwolenia
Argumenty stron
20 Komisja utrzymuje, że art. 7 dekretu narusza przepisy art. 11 dyrektywy 75/442, ponieważ nie ustala on maksymalnej ilości odpadów przeznaczonych do odzyskania, jaka może być zwolniona z wymogu uzyskania zezwolenia, ale przewiduje ilość zależną od rocznej zdolności przerobowej każdego z urządzeń wchodzących w rachubę.
21 Wykładnia Republiki Włoskiej jest niezgodna z celem ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego określonym w art. 4 dyrektywy 75/442 poprzez umożliwienie przedsiębiorstwom prowadzącym odzysk zwolnienia z wymogu uzyskania zezwolenia, nawet jeśli przetwarzają one znaczne ilości odpadów. Takie podejście pozbawiłoby wszelkiego praktycznego zastosowania zwyczajną procedurę ubiegania się o udzielenie zezwolenia.
22 Rząd włoski utrzymuje ze swej strony, że Państwa Członkowskie nie są zobowiązane do ustalania bezwzględnych ilości maksymalnych, ponieważ przepisy art. 11 dyrektywy 75/442 nie zawierają żadnego wyraźnego uregulowania w tym przedmiocie.
23 Rząd włoski twierdzi, że przeciwnie – zgodnie z art. 11 ust. 1 akapit drugi – do skorzystania ze zwolnienia wystarczy, aby spełniona została jedna z dwóch przesłanek wymienionych odpowiednio w dwóch tiret wspomnianego akapitu. Zgodnie z przesłanką drugą Państwa Członkowskie powinny określić albo rodzaje, albo ilości odpadów w celu zagwarantowania poszanowania wymogów ochrony zdrowia ludzi i środowiska naturalnego przewidzianych w art. 4 dyrektywy 75/442. Wyraz „lub” w części zdania „rodzaje lub ilości odpadów” przemawia za taką analizą.
24 Ponieważ – zdaniem rządu włoskiego – ta przesłanka jest spełniona i tym samym respektowane są wymogi określone w art. 4 wspomnianej powyżej dyrektywy, nie jest konieczne spełnienie przesłanki pierwszej określonej w art. 11 ust. 1 akapit drugi tiret pierwsze tej dyrektywy. Te dwie przesłanki miałyby stanowić dwa odrębne przypadki, a zatem powinny być one uznawane za alternatywne, do wyboru Państw Członkowskich, a nie za kumulatywne.
25 Rząd włoski podkreśla, że całość przepisów dekretu, a w szczególności przepisy dotyczące określenia względnych ilości maksymalnych, mają na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego i lepiej odpowiadają temu celowi, aniżeli ustalenie bezwzględnej ilości maksymalnej. Niemożność odzyskiwania odpadów przez urządzenia o dużej mocy po przekroczeniu bezwzględnego progu i wymóg ich unieszkodliwiania byłyby wręcz, według rządu włoskiego, sprzeczne z zasadami ogólnymi dyrektywy 75/442.
Ocena Trybunału
26 W celu stwierdzenia, czy Republika Włoska zastosowała prawidłowo dyrektywę 75/442, należy zbadać, czy dyrektywa ta nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustalenia bezwzględnych ilości maksymalnych odpadów przeznaczonych do odzyskiwania, mogących być przedmiotem zwolnienia z wymogu uzyskania zezwolenia, czy też Państwa Członkowskie mogą ustalać ilości względne w zależności od zdolności przerobowej każdego urządzenia. W tym celu należy zbadać art. 11 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 75/442.
27 Z brzmienia tego przepisu wynika przede wszystkim, że zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia znajduje zastosowanie z zastrzeżeniem spełnienia dwóch przesłanek. Ponieważ każda z przesłanek poprzedzona jest tiret i obie przesłanki połączone są spójnikiem „oraz”, nie ulega wątpliwości, że przesłanki te są kumulatywne, a nie alternatywne, wbrew temu, co utrzymuje rząd włoski.
28 Następnie należy rozgraniczyć zakres obowiązku ustalenia ilości nałożonego w pierwszej przesłance, ponieważ przesłanka ta musi być dochowana przez Państwa Członkowskie tak samo jak druga przesłanka.
29 Pierwsza z przesłanek przewiduje wyraźnie przyjęcie przez właściwe władze dla każdego rodzaju działalności przepisów ustalających „rodzaje i ilości odpadów oraz warunki”, na podstawie których działalność może być zwolniona z wymogu uzyskania zezwolenia.
30 Chociaż określenie „bezwzględne ilości maksymalne” nie zostało wprost użyte, z samego brzmienia przepisu wynika, że pojęcie ilości odsyła do górnego progu znajdującego zastosowanie do każdego typu odpadów, po przekroczeniu którego czynności odzyskiwania nie korzystają ze zwolnienia i muszą być poddane procedurze zezwolenia.
31 Ponadto systematyka dyrektywy 75/442 w całości przemawia za taką wykładnią. Dyrektywa ta wprowadza bowiem zwyczajną procedurę zawierającą wymóg uzyskania zezwolenia wspomnianego w art. 9 i 10. Artykuł 11 przewidujący zwolnienie z wymogu pod pewnymi warunkami, wprowadza procedurę uproszczoną. Ta ostatnia, o charakterze wyjątkowym, powinna być możliwie prosta w stosowaniu i nadzorowaniu, co nie miałoby miejsca, gdyby ilości odpadów mogły się różnić w zależności od każdego urządzenia.
32 Argument rządu włoskiego, jakoby przepisy dekretu odpowiadały lepiej celom ochrony środowiska naturalnego aniżeli te przewidziane w dyrektywie 75/442, jest nietrafny.
33 Jak Trybunał orzekł w przeszłości, obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności dyrektywy stosownie do jej celów nie może być pojmowany w taki sposób, że Państwa Członkowskie są zwolnione z obowiązku ustanowienia przepisów transponujących dyrektywę, jeżeli uznają, że przepisy krajowe są lepsze od przepisów wspólnotowych oraz że z tej przyczyny lepiej zapewnią one realizację celów dyrektywy. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału istnienie przepisów krajowych może uczynić zbędną transpozycję za pomocą konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych tylko pod warunkiem, że istniejące przepisy rzeczywiście gwarantują pełne stosowanie dyrektywy przez administrację krajową (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑194/01 Komisja przeciwko Austrii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 39). Państwom Członkowskim nie wolno zatem w tym przypadku obejść przepisów narzuconych przez dyrektywę 75/442 poprzez zastąpienie maksymalnych ilości dla poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą podlegać odzyskiwaniu bez zezwolenia, ilościami względnymi w zależności od zdolności przerobowych każdego z urządzeń do odzyskiwania.
34 Ponadto nie można twierdzić, jak to czyni rząd włoski, że wykładnia Komisji, wskutek której urządzenia o dużej mocy mogłyby odzyskiwać tylko niewielką ilość odpadów odpowiadającą ilościom maksymalnym i musiałyby unieszkodliwiać pozostałość, jest sprzeczna z celami dyrektywy. W istocie nic nie stoi na przeszkodzie temu, by te przedsiębiorstwa odzyskiwały większe ilości odpadów od ilości maksymalnych, o ile następuje to na podstawie uzyskanego zezwolenia.
35 Należy zatem stwierdzić, że nie określając w dekrecie maksymalnych ilości dla poszczególnych rodzajów odpadów mogących podlegać odzyskiwaniu bez zezwolenia, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 10 i 11 ust. 1 dyrektywy 75/442.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego nieprecyzyjnej definicji rodzajów odpadów objętych zwolnieniem z wymogu uzyskania zezwolenia
Argumenty stron
36 Komisja sformułowała dwa zarzuty: po pierwsze, niektóre tytuły norm technicznych ujętych w załącznikach 1 i 2 do dekretu określają rodzaje odpadów w sposób nadzwyczaj niejasny, po drugie, kody Europejskiego Katalogu Odpadów (European Waste Catalogue, zwane dalej „kodami EWC”) często nie są przytaczane lub nawet gdy są przytaczane, nie odpowiadają one definicjom zawartym w tytułach norm technicznych. Wskutek tego niektóre odpady niebezpieczne mogłyby zostać zaliczone do kategorii odpadów innych niż niebezpieczne, co umożliwiałoby przetwarzającym je zakładom i przedsiębiorstwom zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia, w oparciu o kryteria mniej surowe przewidziane dla odpadów innych niż niebezpieczne.
37 Komisja ilustruje swój zarzut, wymieniając trzy przykłady.
38 Jako pierwszy przykład Komisja wskazuje, że norma techniczna 5.9 wymieniona w załączniku 1 do dekretu, dotycząca „kawałków kabli z krytych włókien optycznych typu dielektryk, półprzewodnik i metal” nie podaje w ogóle kodu EWC.
39 Następnie norma techniczna 7.8 zawarta w załączniku 1 do dekretu, dotycząca „odpadów z materiałów ogniotrwałych, odpadów z materiałów ogniotrwałych pochodzących z pieców do procesów przeprowadzanych w wysokiej temperaturze”, jest opatrzona szeregiem kodów EWC, które nie pozwalają na ustalenie, czy zużyte materiały okładzinowe powstałe w trakcie procesów hutniczych przy użyciu aluminium, podlegają tej normie czy jej nie podlegają i mogłyby doprowadzić do pomylenia odpadów innych niż niebezpieczne z odpadami niebezpiecznymi.
40 Wreszcie norma techniczna 3.10 zawarta w załączniku 1 do dekretu, dotycząca „zużytych baterii zawierających tlenek srebra” oznaczona jest błędnym kodem EWC 160605, który odpowiada grupie „inne baterie i akumulatory” zaliczanej do odpadów innych niż niebezpieczne, podczas gdy uwzględniając stężenie rtęci, powinna być ona oznaczona kodem EWC 160603, który odnosi się do „baterii rtęciowych” zaliczanych do grupy odpadów niebezpiecznych. Komisja zaznacza w tym względzie, że tytuł kodu 160603 został zmieniony decyzją Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. (Dz.U. L 226, str. 3), która wprowadziła określenie „baterie rtęciowe”.
41 Rząd włoski twierdzi, że trzy przypadki zbadane przez Komisję są przypadkami odosobnionymi i że Komisja niesłusznie założyła ogólnie, że nie istnieje definicja rodzajów odpadów objętych zwolnieniem z wymogu uzyskania zezwolenia lub że taka definicja jest błędna.
42 Jeżeli chodzi o normę techniczną 3.10 dotyczącą zużytych baterii zawierających tlenek srebra, rząd włoski utrzymuje, że czytanie opisu normy wraz z nadanym jej kodem EWC powinno być dokonywane jednocześnie z badaniem pochodzenia oraz właściwości chemicznych i fizycznych samych odpadów. W tym szczególnym przypadku nadanie spornym odpadom kodu EWC przypisanego odpadom innym niż niebezpieczne odpowiadałoby w zupełności właściwościom chemicznym i fizycznym wskazanym w dekrecie, czyli „stalowa osłona, która zawiera więcej niż 1 % tlenków lub soli srebra, lub której stężenie cynku < 9 % i niklu < 55 %”.
Ocena Trybunału
43 W zarzucie drugim Komisja w sposób ogólny zarzuca Republice Włoskiej, że niedokładnie określiła rodzaje odpadów innych niż niebezpieczne przeznaczonych do odzyskania na podstawie uproszczonej procedury. Według Komisji normy techniczne odnoszące się do tego rodzaju odpadów zostały wyrażone w sposób nadzwyczaj niejasny, a kody EWC zostały pominięte lub niewłaściwie przytoczone. Komisja uzasadnia swój zarzut, powołując się na trzy normy techniczne.
44 W tej kwestii należy stwierdzić, że Komisja przytacza tylko trzy konkretne przykłady i nie dostarcza żadnego środka dowodowego pozwalającego Trybunałowi na zbadanie zasadności zarzutu, jako że odnosi się on do całości norm technicznych zawartych w dekrecie. Rozpatrzenie zarzutu należy więc ograniczyć do trzech przytoczonych przykładów.
45 Jeżeli chodzi o normę techniczną 5.9, należy odnotować, że rząd włoski początkowo oświadczył Komisji, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia oraz na uzasadnioną opinię, że zamierza on umieścić kod EWC, zaś następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że kody EWC zostały prawidłowo przyjęte na podstawie decyzji 2000/532/WE.
46 Pomimo twierdzenia rządu włoskiego, jakoby przyjęte kody EWC odzwierciedlały kody przewidziane w decyzji 2000/532, do której Państwa Członkowskie miały obowiązek zastosować się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2002 r., czyli w terminie późniejszym aniżeli zarzucane działania, należy stwierdzić, że rząd włoski nie zaprzeczył, iż przed upływem tego terminu powinien on był przyjąć kod EWC dla spornych odpadów zgodnie z przepisami dyrektywy 75/442.
47 Zważywszy, że Republika Włoska w chwili upływu terminu ustalonego w uzasadnionej opinii w dalszym ciągu nie przyznała kodu EWC normie 5.9, należy stwierdzić, że zarzucane przez Komisję uchybienie dotyczące tej normy jest udowodnione.
48 W przedmiocie zarzutu Komisji podniesionego wobec normy technicznej 7.8 wystarczy odnotować, że rząd włoski w odpowiedzi na skargę wskazał, że zastosowane kody EWC powinny zostać jak najszybciej zmienione. Wynika z tego, że rząd włoski nie zakwestionował braku zgodności zastosowanych kodów z wymogami dyrektywy 75/442, a zatem należy stwierdzić wystąpienie zarzucanego przez Komisję uchybienia dotyczącego tej normy.
49 Trzeci z przytoczonych przykładów dotyczy normy technicznej 3.10. W tym względzie należy odnotować, że rząd włoski nie odpowiedział na twierdzenie Komisji, zgodnie z którym sporne baterie zawierały rtęć. Stwierdził on jedynie, że opis własności technicznych produktu w dekrecie nie wymienia rtęci, co według niego uzasadnia zastosowanie kodu EWC odpowiadającego odpadom innym niż niebezpieczne.
50 Należy stwierdzić, że z uwagi na to, iż sporne baterie zawierały rtęć, Komisja mogła uznać, że chodziło o odpady niebezpieczne oraz że właściwym kodem EWC był kod 160603 stosowany do baterii rtęciowych, a nie kod 160605 odpowiadający innym bateriom i akumulatorom, przyznawany odpadom innym niż niebezpieczne. Do Komisji należało jednak dostarczenie dowodu na to, że sporne baterie zawierały rtęć, co nie wynika z dokumentów przedłożonych Trybunałowi. W braku takich dowodów należy odrzucić zarzut Komisji dotyczący normy 3.10.
51 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie definiując dokładnie rodzajów odpadów odnoszących się do norm technicznych 5.9 i 7.8 załącznika 1 do dekretu, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 11 ust. 1 dyrektywy 75/442 oraz art. 3 dyrektywy 91/689.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego określenia niektórych czynności unieszkodliwiania jako czynności odzyskiwania
Argumenty stron
52 Komisja zarzuca Republice Włoskiej przedstawienie czynności unieszkodliwiania jako czynności odzyskiwania i naruszenie tym samym art. 9 i 11 dyrektywy 75/442 dotyczących procedury zezwolenia w związku z art. 1 lit. e) i f) tej dyrektywy i z załącznikami IIA i IIB, które określają te działania.
53 Sporne działania wymienione są w art. 5 dekretu. Przewidują one rehabilitację zdegradowanych terenów dla celów produkcyjnych lub społecznych za pomocą przekształcenia morfologicznego i obejmują zasypywanie składowisk odpadów.
54 Komisja uznaje, że czynności związane z rehabilitacją zdegradowanych terenów dla celów produkcyjnych lub społecznych dzięki przekształceniu morfologicznemu zostały niewłaściwie zaklasyfikowane do kategorii R10 z załącznika IIB do dyrektywy 75/442. Kategoria ta obejmuje rozprowadzanie na powierzchni do celów korzyści rolniczych lub ekologii i odnosi się, zdaniem Komisji, do wykorzystywania szlamów w rolnictwie.
55 W zakresie działań dotyczących zasypywania składowisk odpadów, które polegają na składowaniu odpadów w już istniejących miejscach składowania, Komisja utrzymuje, że nie stanowią one czynności recyklingu ani odzyskiwania w dosłownym tego słowa znaczeniu, które mogłyby być wymienione w pkt R5 załącznika IIB do dyrektywy 75/442, według którego Republika Włoska je niewłaściwie zaklasyfikowała. Zasypywanie składowisk odpadów należy – zdaniem Komisji – do pkt D1 załącznika IIA do tej dyrektywy, dotyczącego czynności unieszkodliwiania i przewidującego „[s]kładowanie na powierzchni ziemi lub w gruncie (np. składowiska odpadów)”.
56 Rząd włoski twierdzi natomiast, że przydzielenie do kategorii R10, czyli „rozprowadzania na powierzchni do celów korzyści rolniczych lub ekologii” czynności „podnoszenia walorów środowiska” jest prawidłowe. Czynności te mają bowiem na celu rehabilitację środowiska naturalnego, a zatem zaliczają się do tej kategorii. Rehabilitacja środowiska naturalnego nie może być mylona z czynnościami unieszkodliwiania.
57 W kwestii „zasypywania składowisk odpadów” rząd włoski podkreśla, że ta czynność – jako „podnoszenie walorów środowiska” – nie jest czynnością unieszkodliwiania, ale czynnością rehabilitacyjną we właściwym znaczeniu tego słowa.
58 W replice Komisja uważa – w świetle niedawnego orzecznictwa Trybunału w przedmiocie różnicy pomiędzy „odzyskiwaniem” a „unieszkodliwianiem” – że niektóre czynności przekształcenia morfologicznego przewidziane w art. 5 dekretu mogą zostać zaliczone do kategorii R10.
59 Komisja podtrzymuje natomiast twierdzenie, że utylizacja odpadów i płuczek wiertniczych mogących zawierać do 50 kg/t mało toksycznego węglowodoru i 300 kg/t mało toksycznego oleju gazowego, odpowiadających normom technicznym 7.14 i 7.15, nie może być określane jako podnoszenie walorów środowiska naturalnego.
Ocena Trybunału
60 Odnotować należy, jak wynika to z repliki Komisji, że podtrzymuje ona swój zarzut tylko w stosunku do wykorzystania odpadów i płuczek wiertniczych odpowiadających normom technicznym 7.14 i 7.15 dekretu. Utylizacja tych odpadów nie stanowi, według Komisji, czynności odzyskiwania, tylko unieszkodliwiania.
61 Komisja nie wskazuje konkretnego powodu, dla którego podtrzymuje ona zarzut w stosunku do tych odpadów i poprzestaje na wskazaniu, że zawierają one duże ilości węglowodoru oraz mało toksycznego oleju gazowego. Tym samym Komisja zdaje się uważać, że odpady te zawierają niebezpieczne substancje uniemożliwiające ich wykorzystanie w celu odzyskania.
62 Trybunał uznał jednak, że sam fakt, iż odpady są bądź nie są niebezpieczne, nie jest właściwym kryterium oceny, czy czynność przetwarzania odpadów powinna zostać zakwalifikowana jako „odzyskiwanie” w rozumieniu art. 1 lit. f) dyrektywy 75/442. Istotna cecha czynności odzyskiwania odpadów leży w tym, że jej głównym celem jest to, że odpady mogą spełnić użyteczne zadanie, zastępując inne materiały, które musiałyby zostać wykorzystane w celu spełnienia tego zadania, co pozwala zachować zasoby naturalne (wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C‑6/00 ASA, Rec. str. I‑1961, pkt 68 i 69).
63 Z powyższego wynika, że sam fakt, iż sporne odpady zawierają duże ilości węglowodorów i mało toksycznego oleju gazowego, nie stanowi przeszkody do ich wykorzystania w celu odzyskiwania.
64 Ponadto, jak podniósł rzecznik generalny w pkt 36 swojej opinii, Komisja przyznała, że niektóre czynności zmierzające do rehabilitacji środowiska naturalnego oraz zasypywanie składowisk odpadów można uznać za czynności odzyskiwania, w szczególności w odniesieniu do normy technicznej 4.4. Czynności określone przez normy techniczne 7.14 i 7.15 są zatem opisane w jednakowy lub niemal jednakowy sposób jak te czynności.
65 Należy zatem stwierdzić, iż Komisja nie wykazała, że Republika Włoska nieprawidłowo zaklasyfikowała czynności unieszkodliwiania jako czynności odzyskiwania odpadów, oraz należy odrzucić w całości jej trzeci zarzut.
W przedmiocie kosztów
66 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże na podstawie art. 69 § 3 regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. Ponieważ w niniejszym przypadku każda ze stron przegrała częściowo sprawę, należy postanowić, że każda ze stron ponosi swoje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Nie ustalając w dekrecie z dnia 5 lutego 1998 r. w sprawie identyfikacji odpadów innych niż niebezpieczne podlegających uproszczonym procedurom odzyskiwania w rozumieniu art. 31 i 33 dekretu ustawodawczego nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. ilości maksymalnych dla poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą podlegać odzyskiwaniu bez zezwolenia, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 10 i 11 ust. 1 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r.
2) Nie określając dokładnie rodzajów odpadów odnoszących się do norm technicznych 5.9 i 7.8 załącznika 1 do wspomnianego dekretu, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 11 ust. 1 dyrektywy 75/442 z późniejszymi zmianami, jak również na mocy art. 3 dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych.
3) W pozostałej części skarga zostaje oddalona.
4) Każda ze stron ponosi własne koszty.
Podpisy
* Język postępowania: włoski.
Top