WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 17 listopada 2016 r. ( *1 )
„Odesłanie prejudycjalne — Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne — Dyrektywa 85/337/EWG — Dyrektywa 2011/92/UE — Zakres zastosowania — Pojęcie „szczególnego aktu ustawodawstwa krajowego” — Brak oceny oddziaływania na środowisko — Ostateczne zezwolenie na inwestycję — Późniejsza konwalidacja aktem ustawodawczym braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko — Zasada współpracy — Artykuł 4 TUE”
W sprawie C‑348/15
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 lipca 2015 r., w postępowaniu:
Stadt Wiener Neustadt
przeciwko
Niederösterreichische Landesregierung,
przy udziale:
.A.S.A. Abfall Service AG,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, E. Regan, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev i S. Rodin, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu Stadt Wiener Neustadt przez E. Allingera, Rechtsanwalt,
—
w imieniu .A.S.A. Abfall Service przez H. Kraemmera, Rechtsanwalt,
—
w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Pignataro-Nolin oraz C. Hermesa, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 września 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 5 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. 1997, L 73, s. 5 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 3, s. 151) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”), art. 1 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), a także zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu Stadt Wiener Neustadt (miasta Wiener Neustadt, Austria) z Niederösterreichische Landesregierung (rządem kraju związkowego Dolna Austria) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji, mocą której organ ten stwierdził, że eksploatację przez spółkę .A.S.A. Abfall Service instalacji do wytwarzania paliw zastępczych uznaje się za dozwoloną.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 85/337, którego treść została powtórzona w art. 1 ust. 1 dyrektywy 2011/92, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko”.
4
Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, którego treść została zasadniczo powtórzona w art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2011/92, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
»zezwolenie na inwestycję« [oznacza]:
decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia.
[…]”.
5
Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy 85/337, którego treść została zasadniczo powtórzona w art. 1 ust. 4 dyrektywy 2011/92, ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele tej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym”.
6
Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te są określone w art. 4”.
Prawo austriackie
7
Paragraf 3 ust. 6 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) [austriackiej ustawy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko UVP-G 2000), BGBl. 697/1993], w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych analizowanych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „UVP-G 2000”), stanowi:
„Zezwolenia nie mogą zostać udzielone przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko lub indywidualnej kontroli w odniesieniu do przedsięwzięć, które podlegają ocenie na podstawie ustępów 1, 2 lub 4, zaś oświadczenia złożone na podstawie przepisów administracyjnych przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko są pozbawione skutków prawnych. Zezwolenia udzielone z naruszeniem niniejszego przepisu mogą zostać unieważnione w terminie trzech lat przez właściwy organ zgodnie z § 39 ust. 3”.
8
Paragraf 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 stanowi:
„Do wejścia w życie przepisów, którym nadano nowe brzmienie ustawą federalną BGBl. I, 87/2009 lub przepisów dodanych tą ustawą federalną, jak również do przejścia do nowej sytuacji prawnej stosuje się następujące przepisy:
[…]
4.
Przedsięwzięcia, których zezwolenia w momencie wejścia w życie ustawy federalnej BGBl. I, 87/2009 nie są już narażone na ryzyko nieważności wynikające z § 3 ust. 6, uznaje się za dozwolone na podstawie tej ustawy federalnej”.
9
Z postanowienia odsyłającego wynika, że przytoczone w pkt 8 niniejszego wyroku brzmienie § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 zostało nadane mocą Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVPG-Novelle 2009) [ustawy federalnej zmieniającej ustawę z 2000 r. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (UVP-G-Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009], która weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2009 r.
Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
10
Spółka .A.S.A. Abfall Service eksploatuje w mieście Wiener Neustadt instalację do wytwarzania paliw zastępczych, w której zasadniczo przetwarzane są odpady z tworzyw sztucznych poprzez ich rozdrabnianie na małe kawałki, aż do momentu uzyskania paliwa przeznaczonego głównie dla przemysłu cementowego. W instalacji tej ma miejsce fizyczne przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.
11
W latach 1986 i 1993 burmistrz tego miasta wydał zezwolenia na eksploatację tej instalacji, określając jej dozwoloną moc przerobową na 9990 ton rocznie.
12
Decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. szef rządu kraju związkowego Dolna Austria zezwolił na zwiększenie maksymalnej mocy przerobowej do 34000 ton rocznie na podstawie przepisów w sprawie gospodarowania odpadami. Ten wzrost mocy przerobowej miał zostać osiągnięty poprzez rozbudowę istniejącej linii przerobowej oraz budowę kolejnej takiej linii.
13
Zezwolenie to wydano bez poddania planowanej rozbudowy ocenie oddziaływania na środowisko przewidzianej w UVP-G 2000.
14
Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Umweltanwalt (rzecznik ds. środowiska) kraju związkowego Dolna Austria zwrócił się do rządu tego kraju związkowego o ustalenie, czy wskazaną instalację należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami UVP-G 2000.
15
Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. rząd tego kraju związkowego udzielił na zadane mu pytanie odpowiedzi przeczącej, wskazując, że instalację tę należy uznać za dozwoloną na podstawie § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000.
16
Miasto Wiener Neustadt wniosło do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
17
Orzeczeniem z dnia 12 września 2014 r. sąd ten oddalił skargę jako bezzasadną.
18
Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) uznał bowiem, że nie trzeba badać, czy zwiększenie mocy przerobowej, na które zezwolono w decyzji z dnia 10 grudnia 2002 r., powinno zostać wcześniej poddane ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie UVP-G 2000, ponieważ § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 pozwala uznać, że takie zezwolenie dotyczące eksploatacji instalacji, o której mowa w postępowaniu głównym, zostało udzielone w sposób zgodny z prawem. Ponadto przepis ten nie jest niezgodny z prawem Unii.
19
Miasto Wiener Neustadt wniosło skargę rewizyjną na ten wyrok do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria). Utrzymuje ono, że § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 jest sprzeczny z prawem Unii. Miasto to twierdzi w szczególności, że przesłanki, na podstawie których przedsięwzięcie może zostać wyłączone przez ustawodawstwo krajowe z zakresu zastosowania dyrektywy 85/337 bądź z zakresu zastosowania dyrektywy 2011/92, nie zostały spełnione w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym.
20
W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo Unii, w szczególności dyrektywa 2011/92, a zwłaszcza jej art. 1 ust. 4, bądź dyrektywa 85/337, zwłaszcza jej art. 1 ust. 5, stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu przewidującemu, że przedsięwzięcia, które podlegały obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko, ale nie dysponowały zezwoleniem na podstawie UVP-G 2000, lecz jedynie zezwoleniami udzielonymi na podstawie różnych ustaw sektorowych [na przykład Abfallwirtschaftsgesetz (austriackiej ustawy o gospodarowaniu odpadami)], które w dniu 19 sierpnia 2009 r. […] nie mogły już zostać unieważnione z powodu upływu trzyletniego terminu przewidzianego w prawie krajowym (§ 3 ust. 6 UVP-G 2000), uznaje się za dozwolone na podstawie UVP-G 2000, czy też takie uregulowanie jest zgodne z obowiązującymi w prawie Unii zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
21
Na wstępie należy zaznaczyć, że projekt zwiększenia mocy przerobowej instalacji, o której mowa w postępowaniu głównym, mógł – zważywszy na datę wydania zezwolenia na podstawie przepisów o gospodarce odpadami, czyli dzień 10 grudnia 2002 r. – podlegać prawu Unii i z tego względu być przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast nie jest tak w wypadku zezwoleń na eksploatację wydanych w latach 1986 i 1993, czyli przed przystąpieniem Republiki Austrii do Unii.
22
Należy także wyjaśnić, że zadaniem sądu odsyłającego jest dokonanie oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, oraz, w stosownym wypadku, czy – jak utrzymuje przedsiębiorstwo – zezwolenie sektorowe udzielone mocą decyzji z dnia 10 grudnia 2002 r., na podstawie przepisów o gospodarce odpadami, umożliwiło w praktyce spełnienie przewidzianych w dyrektywie wymogów w zakresie ochrony środowiska.
23
Należy wreszcie podkreślić, że ze względu na datę wydania decyzji rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie należy powoływać się na dyrektywę 2011/92.
24
Należy zatem stwierdzić, że poprzez swe pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, po pierwsze, czy art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przepis ustawowy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo.
25
Mówiąc ogólniej, sąd odsyłający dąży również do ustalenia, po drugie, czy taki przepis prawa może być uzasadniony w świetle prawa Unii zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
26
W odniesieniu do pierwszego aspektu pytania prejudycjalnego z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 uzależnia wyłączenie przedsięwzięcia z zakresu zastosowania tej dyrektywy od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, szczegółowe rozwiązania przedsięwzięcia muszą zostać przyjęte w szczególnym akcie ustawodawczym. Po drugie, cele dyrektywy, w tym cel dostarczenia informacji, powinny być osiągnięte w procesie ustawodawczym (zob. wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 57; a także z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 37).
27
Warunek pierwszy polega na tym, że akt ustawodawczy musi mieć te same cechy, co zezwolenie w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337. Akt ten powinien w szczególności nadać wykonawcy prawo do realizacji przedsięwzięcia oraz powinien zawierać, tak jak zezwolenie na inwestycję, wszystkie elementy przedsięwzięcia istotne z punktu widzenia oceny oddziaływania na środowisko po rozważeniu ich przez ustawodawcę (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 58, 59; a także z dnia 18 października 2011, Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 38, 39). Akt ustawodawczy powinien zatem wykazywać, że w stosunku do danego przedsięwzięcia zostały osiągnięte cele dyrektywy 85/337 (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
Nie jest tak, jeśli akt ten nie zawiera informacji niezbędnych dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 1999 r., WWF i in., C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 62; a także z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 40).
29
Drugi warunek polega na tym, że cele dyrektywy 85/337 powinny zostać osiągnięte w procesie ustawodawczym. Z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy wynika bowiem, że jej zasadniczym celem jest zapewnienie, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegały „przed udzieleniem zezwolenia” ocenie w odniesieniu do ich oddziaływania na środowisko (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
30
Wynika stąd, że w momencie zatwierdzenia przedsięwzięcia ustawodawca powinien dysponować wystarczającymi informacjami. Informacje, których ma w tym względzie dostarczyć wykonawca, obejmują co najmniej opis przedsięwzięcia zawierający informacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzięcia, opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniejszenia i, jeżeli to możliwe, naprawienie poważnych niekorzystnych skutków, jak również dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie (zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 43).
31
Chociaż to sąd krajowy powinien zbadać, czy warunki te zostały spełnione, uwzględniając zarówno treść przyjętego aktu ustawodawczego, jak i cały proces ustawodawczy, który doprowadził do jego wydania, a w szczególności akty przygotowawcze i debaty parlamentarne (wyrok z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667, pkt 47), to jednak wydaje się, że przepis ustawy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 nie spełnia tych wymogów.
32
Z przedłożonych Trybunałowi akt wynika bowiem, że przepis ten nie posiada, w odniesieniu do przedsięwzięć, do których się odnosi, tych samych cech charakterystycznych co zezwolenie na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337.
33
Nie wydaje się też, aby § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 umożliwiał realizację celów tej dyrektywy, zważywszy, że na etapie przyjmowania tego przepisu ustawodawca krajowy nie dysponował informacjami na temat oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, których ów przepis może dotyczyć, i że w każdym razie wskazany przepis ma być stosowany do przedsięwzięć już zrealizowanych.
34
W konsekwencji przepis ustawowy taki jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000 nie spełnia raczej wymogów określonych w art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337, wobec czego nie mógł on skutkować wyłączeniem z zakresu zastosowania wskazanej dyrektywy operacji, do których przepis ten się odnosi. Zadaniem sądu odsyłającego jest jednak zweryfikowanie tego wniosku w świetle wszystkich charakterystycznych cech prawa krajowego i dokładnego zakresu zastosowania, jaki powinien zostać nadany badanemu przepisowi.
35
Co się tyczy drugiego aspektu pytania prejudycjalnego, a mianowicie możliwości uzasadnienia na poziomie prawa Unii, zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, przepisu ustawowego takiego jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, należy przedstawić następujące wyjaśnienia.
36
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom prawa, które w pewnych wypadkach pozwalają na legalizację operacji lub działań sprzecznych z tym prawem. Taka możliwość powinna być jednak uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57).
37
Trybunał orzekł zatem, że przepis przyznający zezwoleniu legalizacyjnemu, które może zostać wydane, nawet jeżeli nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, takie same skutki, jakie ma zezwolenie budowlane, narusza wymogi dyrektywy 85/337. Przedsięwzięcia, w odniesieniu do których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, powinny bowiem – w myśl art. 2 ust. 1 tej dyrektywy – zostać zidentyfikowane, a następnie, przed wydaniem zezwolenia i siłą rzeczy przed ich realizacją, poddane procedurze udzielenia zezwolenia i wspomnianej ocenie (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 61).
38
To samo tyczy się przepisu ustawowego, takiego jak § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000, który najwyraźniej pozwala – przy czym zadaniem sądu odsyłającego jest ustalenie, czy rzeczywiście tak jest – i to nawet bez wymogu przeprowadzenia późniejszej oceny i bez zaistnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności nadzwyczajnych, aby w odniesieniu do przedsięwzięcia, które należało poddać ocenie oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, przyjąć fikcję, że zostało ono poddane takiej ocenie.
39
Jest prawdą, że przepis analizowany w postępowaniu głównym dotyczy jedynie „przedsięwzięć, w wypadku których zezwolenia inwestycyjne nie są już narażone na ryzyko nieważności” ze względu na upływ trzymiesięcznego terminu zaskarżenia przewidzianego w § 3 ust. 6 UVP-G 2000.
40
Sama ta okoliczność nie pozwala jednak na podważenie sformułowanego wyżej wniosku. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika wprawdzie, że w braku uregulowań prawa Unii w danej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz ustanowienie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw jednostek wynikających z prawa Unii, o ile zasady te nie będą mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków istniejących w prawie krajowym (zasada równoważności) i o ile nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności).
41
Trybunał orzekł również, że wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia leży w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, i jest zgodne z prawem Unii. W szczególności Trybunał orzekł, że terminy takie nie mogą uniemożliwiać w praktyce lub nadmiernie utrudniać wykonywania uprawnień gwarantowanych w porządku prawnym Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., Barth, C‑542/08, EU:C:2010:193, pkt 28; z dnia 16 stycznia 2014 r., Pohl, C‑429/12, EU:C:2014:12, pkt 29).
42
W konsekwencji prawo Unii, które nie przewiduje reguł dotyczących terminów zaskarżania zezwoleń wydanych z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, nie sprzeciwia się – co do zasady i z zastrzeżeniem poszanowania zasady równoważności – ustaleniu przez dane państwo członkowskie trzyletniego terminu zaskarżenia, takiego jak przewidziany w § 3 ust. 6 UVP-G-2000, na który powołano się w § 46 ust. 20 pkt 4 UVP-G 2000.
43
Nie byłby jednak zgodny z tą dyrektywą przepis krajowy, z którego wynikałoby – czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego – że przedsięwzięcia, w odniesieniu do których zezwolenie na inwestycję nie może już zostać bezpośrednio zaskarżone ze względu na upływ przewidzianego w ustawodawstwie krajowym terminu zaskarżenia, uznaje się po prostu za dozwolone przez prawo w kontekście obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
44
Jak stwierdziła w istocie rzecznik generalna w pkt 42–44 opinii, dyrektywa 85/337 już sama w sobie sprzeciwia się tego rodzaju przepisowi, chociażby dlatego, że skutkiem prawnym takiego przepisu jest zwolnienie właściwych władz z obowiązku wzięcia pod uwagę okoliczności, że przedsięwzięcie w rozumieniu tej dyrektywy zostało zrealizowane bez poddania go ocenie oddziaływania na środowisko, i zapewnienia, aby taka ocena została przeprowadzona, w sytuacji gdy prace lub fizyczne interwencje związane z tym przedsięwzięciem wymagają zezwolenia na późniejszym etapie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 37).
45
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia wszelkich szkód, których źródłem jest nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 66).
46
W związku z tym właściwe władze krajowe powinny podjąć wszelkie środki o charakterze ogólnym bądź szczegółowym w celu usunięcia skutków takiego zaniechania (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 68).
47
W tym względzie należy wyjaśnić, że choć przesłanki wniesienia takiej skargi o odszkodowanie – w szczególności zaś te dotyczące kwestii, czy każdą niezgodność z prawem należy uznać za zawinioną, jak też te dotyczące wykazania związku przyczynowego – w braku stosownych uregulowań w przepisach prawa Unii podlegają prawu krajowemu, i choć tego rodzaju skarga może, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zostać obwarowana określonym terminem, pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności, to jednak w myśl zasady skuteczności należy umożliwić wykonywanie prawa do wniesienia takiej skargi na rozsądnych warunkach.
48
Z powyższego wynika, że jeśli przepis krajowy uniemożliwia wniesienie, po upływie określonego terminu, jakiejkolwiek skargi o odszkodowanie za naruszenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, mimo że nie upłynął termin zaskarżenia, w ramach którego prawo krajowe dopuszcza wniesienie skargi o odszkodowanie, to przepis ten będzie niezgodny z prawem Unii również z tego powodu.
49
Wobec tego na przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi, że art. 1 ust. 5 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nie wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przedsięwzięcia, o którym mowa w przepisie ustawowym takim jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo. Prawo Unii sprzeciwia się takiemu przepisowi ustawowemu w zakresie, w jakim przewiduje on, że należy przyjąć fikcję, iż ocena oddziaływania na środowisko, która powinna poprzedzać takie przedsięwzięcie, została przeprowadzona.
W przedmiocie kosztów
50
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. należy interpretować w ten sposób, że nie wyłącza on z zakresu zastosowania tej dyrektywy przedsięwzięcia, o którym mowa w przepisie ustawowym takim jak przepis analizowany w postępowaniu głównym, w myśl którego przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji wydanej z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu do której termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności już upłynął, należy uznać za dozwolone przez prawo. Prawo Unii Europejskiej sprzeciwia się takiemu przepisowi ustawowemu w zakresie, w jakim przewiduje on, że należy przyjąć fikcję, iż ocena oddziaływania na środowisko, która powinna poprzedzać takie przedsięwzięcie, została przeprowadzona.
Podpisy
( *1 ) Język postępowania: niemiecki.
Top