WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 3 października 2013 r. ( *1 )
„Odwołanie — Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich zmniejszanie — System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych — Przydział uprawnień dla Republiki Łotewskiej — Lata 2008-2012”
W sprawie C‑267/11 P
mającej za przedmiot odwołanie na podstawie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 30 maja 2011 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez I. Rubene i E. White’a, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
wnosząca odwołanie,
w której pozostałymi stronami postępowania są:
Republika Łotewska, reprezentowana przez I. Kalniņša, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
popierana przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka i D. Hadrouška, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient w postępowaniu odwoławczym,
Republika Litewska,
Republika Słowacka,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, M. Berger, A. Borg Barthet (sprawozdawca), E. Levits i J.J. Kasel, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Aleksejev, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 stycznia 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 31 stycznia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Komisja Europejska wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie T-369/07 Republika Łotewska przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1039 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2007) 3409 z dnia 13 lipca 2007 r. dotyczącej zmiany krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych notyfikowanego przez Łotwę na lata 2008–2012 (zwanej dalej „sporną decyzją”), zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32), w wersji zmienionej dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. (Dz.U. L 338, s. 18) (zwaną dalej „dyrektywą 2003/87”).
Ramy prawne
2
Dyrektywa 2003/87 transponuje międzynarodowe konwencje dotyczące walki z ociepleniem klimatycznym, a mianowicie Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, przyjętą w Nowym Jorku w dniu 9 maja 1992 r., zatwierdzoną w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 94/69/WE z dnia 15 grudnia 1993 r. dotyczącą zawarcia ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 1994, L 33, s. 11), i Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, przyjęty w dniu 11 grudnia 1997 r., zatwierdzony w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. (Dz.U. L 130, s. 1).
3
Artykuł 9 dyrektywy 2003/87 stanowi, co następuje:
„1. W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2 każde państwo członkowskie opracowuje krajowy plan przydziałów [krajowy plan rozdziału uprawnień] wskazujący całkowitą ilość pozwoleń [uprawnień], które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić. Plan opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości, w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa. Komisja, bez uszczerbku dla postanowień traktatu [WE], najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. opracuje wskazania [wytyczne] dotyczące wprowadzenia w życie kryteriów wymienionych w załączniku III.
Na okres określony w art. 11 ust. 1 plan zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 marca 2004 r. W odniesieniu do dalszych okresów plan zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim przynajmniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu.
[...]
3. W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji krajowego planu rozmieszczenia [rozdziału uprawnień] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1 Komisja może odrzucić ten plan, jakikolwiek jego aspekt, na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z [art.] 10. Państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2, jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję”.
4
Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87:
„Każde państwo członkowskie na pięcioletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r., oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu, podejmuje decyzję w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz rozpoczyna proces rozdzielania tych przydziałów [uprawnień] operatorom każdego urządzenia [każdej instalacji]. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na krajowym planie rozdzielania [rozdziału uprawnień] państwa członkowskiego [...] opracowan[ym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa”.
Okoliczności powstania sporu
5
Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. Republika Łotewska notyfikowała Komisji, zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87, krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na lata 2008–2012 (zwany dalej „KPRU”). Zgodnie z tym planem Republika Łotewska zamierzała przyznać na rzecz przemysłu krajowego objętego zakresem zastosowania załącznika I do dyrektywy 2003/87 średniej rocznej wynoszącej ogółem 7,763883 mln ton ekwiwalentu dwutlenku węgla (MteCO2).
6
W dniu 29 listopada 2006 r. Komisja przyjęła pierwszą decyzję odrzucającą.
7
Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. Republika Łotewska notyfikowała Komisji zrewidowany KPRU przewidujący przydział średniej rocznej wynoszącej ogółem 6,253146 MteCO2.
8
W piśmie z dnia 30 marca 2007 r., zredagowanym w języku angielskim, Komisja stwierdziła, że informacje zawarte w zrewidowanym KPRU były niepełne, i zwróciła się do Republiki Łotewskiej o udzielenie odpowiedzi na pewne pytania i dostarczenie jej informacji uzupełniających.
9
Pismem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Republika Łotewska ustosunkowała się do żądania informacji.
10
W dniu 13 lipca 2007 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
11
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 września 2007 r. Republika Łotewska wniosła skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
12
W uzasadnieniu skargi Republika Łotewska podniosła cztery zarzuty, dotyczące, po pierwsze – naruszenia uprawnień ustanowionych traktatem w dziedzinie polityki energetycznej, po drugie – naruszenia zasady niedyskryminacji, po trzecie – braku spełnienia zobowiązań wynikających z Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, i po czwarte – nieprzestrzegania terminu trzech miesięcy przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87.
13
Zaskarżonym wyrokiem Sąd postanowił stwierdzić nieważność spornej decyzji z powodu naruszenia art. 9 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, uznając, że nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie dopuszczalności i zasadności innych zarzutów podniesionych przez Republikę Łotewską.
14
Sąd uznał bowiem za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności zasadności zarzutu czwartego, dotyczącego nieprzestrzegania terminu trzech miesięcy przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87.
15
W tym kontekście Sąd zbadał najpierw w pkt 45–49 zaskarżonego wyroku uprawnienie Komisji do przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 9 ust. 3 wspomnianej dyrektywy. Opierając się na swoim orzecznictwie, zaznaczył, że to uprawnienie kontrolne należy wykonać w terminie trzech miesięcy od notyfikacji wspomnianego KPRU przez państwo członkowskie (postanowienie Sądu z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie T-387/04 EnBW Energie Baden-Württemberg przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1195, pkt 104; wyrok Sądu z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie T-374/04 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4431, pkt 116).
16
Sąd zauważył, że w braku decyzji odrzucającej Komisji notyfikowany KPRU staje się bowiem ostateczny i korzysta z domniemania zgodności z prawem pozwalającego państwu członkowskiemu na jego wykonanie. Dodał, że z orzecznictwa nie wynika, iż przyjęcie przez Komisję zmian wprowadzonych do KPRU winno być przedmiotem formalnej decyzji ze strony tej instytucji. Przeciwnie, z jednej strony tego rodzaju wykładnia sprzeciwiałaby się zasadzie, zgodnie z którą Komisja nie dysponuje ogólnym prawem do zatwierdzenia KPRU, a z drugiej strony nie zgadzałaby się z systematyką art. 9 ust. 3 zdanie trzecie dyrektywy 2003/87, który nie dotyczy decyzji o przyjęciu, lecz decyzji o odrzuceniu.
17
Sąd zbadał następnie w pkt 50–57 zaskarżonego wyroku pojęcie notyfikacji w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że sporna decyzja nie została wydana w terminie trzech miesięcy od momentu notyfikacji zrewidowanego KPRU, to jest w dniu 29 grudnia 2006 r., lecz dopiero w dniu 13 lipca 2007 r. Z tego powodu Sąd uznał, iż należy ocenić, czy pojęcie notyfikacji KPRU w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 obejmuje swym zakresem zarówno pierwszą notyfikację KPRU, jak i notyfikację zrewidowanego KPRU, w szczególności w następstwie wydania przez Komisję decyzji o jego odrzuceniu.
18
Sąd zaznaczył w pkt 54 i 55 zaskarżonego wyroku:
„54
[...] w ujęciu celowościowym postępowanie wszczęte na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 – poza umożliwieniem Komisji przeprowadzenia uprzedniej kontroli – zmierza do zapewnienia państwom członkowskim pewności prawa, a w szczególności umożliwienia im szybkiego podjęcia, w krótkich terminach, decyzji co do sposobu, w jaki mogą one rozdzielić uprawnienia do emisji i zarządzać systemem handlu uprawnieniami na podstawie ich KPRU w danym okresie rozliczeniowym. Mając na względzie ograniczony czas trwania tego okresu, który wynosi trzy lub pięć lat (art. 11 dyrektywy 2003/87), zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie mają uzasadniony interes w tym, by każdy spór dotyczący treści KPRU został szybko rozstrzygnięty, a także w tym, by wspomniany KPRU nie był narażony, w całym okresie jego obowiązywania, na zakwestionowanie przez Komisję ([ww.] postanowienie w sprawie EnBW Energie Baden‑Württemberg przeciwko Komisji, pkt 117).
55
Powyższe rozważania mają zastosowanie do wszystkich KPRU, bez względu na to, czy chodzi o wersję notyfikowaną po raz pierwszy, czy wersję będącą wynikiem rewizji i notyfikowaną po tym fakcie. Ponadto obowiązek Komisji przeprowadzenia w następstwie notyfikowania KPRU, będącego wynikiem rewizji, szybkiej i skutecznej kontroli jest tym istotniejszy, jeżeli kontrola ta została wcześniej poprzedzona pierwszym etapem badania pierwszego KPRU, który doprowadził, jak w niniejszym przypadku, do wydania decyzji o jego odrzuceniu, a następnie do jego zmian. Teza Komisji, że ma ona prawo zbadać zaproponowane zmiany w KPRU lub sam KPRU będący wynikiem rewizji, nie będąc związana terminem trzech miesięcy, o którym mowa w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, może podważyć cel kontroli szybkiej i skutecznej, jak i pewność prawa, do którego państwo członkowskie notyfikujące KPRU ma prawo, aby móc rozdzielić uprawnienia do emisji instalacjom znajdującym się na swym terytorium przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego, zgodnie z art. 11 tej dyrektywy”.
19
Sąd stwierdził następnie w pkt 57 zaskarżonego wyroku, że „pojęcie notyfikacji w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 dotyczy zarówno pierwszej notyfikacji, jak i późniejszej notyfikacji różnych wersji KPRU, z tym skutkiem, że każda z tych notyfikacji rozpoczyna bieg nowego terminu trzech miesięcy”.
20
W tych warunkach Sąd doszedł do wniosku w pkt 58 zaskarżonego wyroku, że w niniejszych okolicznościach notyfikacja zrewidowanego KPRU w dniu 29 grudnia 2006 r. rozpoczęła bieg nowego terminu trzech miesięcy zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, i orzekł w pkt 59 zaskarżonego wyroku:
„Mając na względzie upływ w dniu 29 marca 2007 r. terminu trzech miesięcy, w rozumieniu art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, żądanie Komisji przedstawienia informacji skierowane do Republiki Łotewskiej w dniu 30 marca 2007 r. nastąpiło po terminie. Nie ma zatem potrzeby dokonania oceny, po pierwsze, czy żądanie tego typu, zakładając, że zostało sformułowane w terminie, mogło powodować przerwanie lub zawieszenie biegu terminu, a po drugie, czy tego rodzaju skutek przerwania lub zawieszenia mógł nastąpić bez względu na fakt, że to pismo zostało zredagowane w języku angielskim, a nie łotewskim”.
21
Sąd stwierdził w pkt 61 zaskarżonego wyroku, że „mając na względzie cechy szczególne badania KPRU wynikające z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, zgodnie z zasadami tego badania w przypadku braku wydania decyzji przez Komisję w terminie trzech miesięcy KPRU staje się wiążący i korzysta z domniemania legalności”, a w pkt 62 tego wyroku w końcu doszedł do wniosku, że „należy stwierdzić nieważność [spornej] decyzji ze względu na naruszenia art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 bez potrzeby orzekania w przedmiocie dopuszczalności zasadności innych zarzutów podniesionych przez Republikę Łotewską”.
Żądania stron postępowania odwoławczego
22
Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i obciążenie Republiki Łotewskiej kosztami postępowania.
23
Republika Łotewska wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania.
24
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 29 września 2011 r. Republika Czeska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Łotewskiej.
W przedmiocie odwołania
25
W uzasadnieniu odwołania Komisja podnosi tylko jeden zarzut, dotyczący naruszenia prawa przez Sąd w zakresie wykładni, jaką nadał on art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87.
Argumentacja stron
26
Zdaniem Komisji rozumowanie Sądu opiera się na niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 przyjętej w ww. postanowieniu w sprawie EnBW Energie Baden‑Württemberg przeciwko Komisji. Komisja uważa, że w postanowieniu tym Sąd pomylił w swojej analizie zdania pierwsze i drugie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, wobec czego zdanie drugie ostatecznie zostało całkowicie pozbawione treści.
27
Zdaniem Komisji Sąd niesłusznie uznał, że zaproponowanie zmian przewidzianych we wspomnianym zdaniu drugim stanowi jedynie część początkowej procedury badania notyfikowanego KPRU, która nie musi zostać koniecznie zakończona decyzją formalną, w szczególności kiedy państwo członkowskie wprowadza w toku tej procedury wszelkie żądane zmiany. W ten sposób Sąd uznał też, że jeżeli państwo członkowskie odmawia zmiany swojego KPRU, to Komisja ma możliwość przyjęcia decyzji odrzucającej przed upływem terminu trzech miesięcy.
28
Zdaniem Komisji podejście Sądu, które polega na badaniu zgłoszonych zmian, tak jakby chodziło o notyfikację nowego KPRU, a w konsekwencji na zastosowaniu ponownie terminu trzech miesięcy przewidzianego w art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87, jest błędne. Komisja uważa bowiem, że podejście to jest sprzeczne z początkiem art. 9 ust. 3 tej dyrektywy, który przewiduje, że termin zaczyna bieg w dniu notyfikacji KPRU, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, to znaczy w dniu pierwszej notyfikacji dokonanej przez państwo członkowskie, i że początek ten nie odnosi się do badania modyfikacji przewidzianych w art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87.
29
Ponadto Komisja zaznacza, że wbrew temu, co uznał Sąd, dokonana przezeń wykładnia art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 nie jest zgodna z wykładnią celowościową tego ust. 3. Wręcz przeciwnie, eliminując procedurę przewidzianą w art. 9 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy i wymagając wszczęcia nowej procedury na podstawie przepisów zdania pierwszego tego przepisu, jeżeli Komisja odrzuci KPRU lub jego część, Sąd narusza ochronę uzasadnionych oczekiwań i może tworzyć przeszkodę dla wykonania KPRU.
30
W końcu Komisja uważa, że brzmienie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, a w szczególności zdania drugiego tego ust. 3, należy interpretować w ten sposób, że ów etap procedury nie dotyczy całego planu jako takiego, lecz wyłącznie zmian KPRU. Ocenia ona, że gdyby przyjąć stanowisko Sądu, należałoby ponownie ocenić całość KPRU, co powodowałoby ryzyko doprowadzenia do całkowicie odmiennego wyniku. Poza tym jeżeli takie ponowne oceny prowadziłyby za każdym razem do odrzucenia przez Komisję, proces ten mógłby rozpoczynać się na nowo w nieskończoność.
31
Komisja stwierdza, że skoro prawodawca powierzył jej zadanie przyjęcia zmian do KPRU (a nie ograniczył się do pozwolenia jej po prostu na niesprzeciwienie się tym zmianom), to jest tak dlatego, że dyrektywa 2003/87 ma tworzyć pewne i przewidywalne ramy pozwalające podmiotom gospodarczym na zaprogramowanie ich zmniejszenia emisji w warunkach maksymalnej pewności. Ten KPRU tworzy legalne prawa i uzasadnione oczekiwania, wobec czego wszelka zmiana tego planu musi opierać się nie na powstrzymaniu się od działania, lecz na pozytywnym i transparentnym akcie regulacyjnym Unii Europejskiej.
32
Republika Łotewska podkreśla w pierwszej kolejności, że zgodnie z celem art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 procedura koordynacji KPRU powinna zapewniać skutecznie i szybko przyjęcie tego planu, co jest konieczne do osiągnięcia celu określonego w art. 1 tej dyrektywy, a mianowicie „wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.
33
Republika Łotewska kwestionuje interpretację proponowaną przez Komisję i uważa, że taka interpretacja jest sprzeczna z celami wyznaczonymi w dyrektywie 2003/87. Jej zdaniem interpretacja proponowana przez Komisję oznacza, że przyjęcie zmian KPRU zależy wyłącznie od uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, które poza tym miałyby być nieograniczone w czasie. Jeżeli zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 decyzja formalna byłaby zawsze konieczna do przyjęcia zmian KPRU, to procedura przyjęcia całości KPRU byłaby bardziej skomplikowana i sformalizowana. Ponadto w tym wypadku państwa członkowskie nie mogłyby liczyć na to, że Komisja przedstawi swoje zastrzeżenia w określonym terminie. W konsekwencji nie byłyby zagwarantowane zasady pewności prawa i przewidywalności.
34
Republika Łotewska uważa, że przyjęcie interpretacji Komisji i odrębne traktowanie zdania drugiego wspomnianego art. 9 ust. 3 tworzy sytuację, w której Komisji przyznaje się w procedurze przyjęcia zmian uprawnienia szersze niż te, które posiada ona w procedurze przyjęcia lub odrzucenia złożonego początkowo KPRU. Interpretacja proponowana przez Komisję prowadzi do sytuacji, w której zatwierdzenie zmian KPRU, w przeciwieństwie do jego początkowego przyjęcia, nie podlegałaby kryterium czasowemu, podczas gdy w tym samym czasie procedura ta nadal podlegałoby kryterium materialnemu. Takiej interpretacji nie można uznać za zgodną z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ani ogólnie z celami systemu handlu uprawnieniami do emisji.
35
To państwo członkowskie uważa, że prawodawca Unii przyznał Komisji bardzo istotne uprawnienia dyskrecjonalne, dając jej uprawnienie nie tylko do zgłoszenia zastrzeżeń do złożonego pierwotnie KPRU, lecz również do zbadania, czy zastrzeżenia te zostały uwzględnione. Ponadto gdyby Komisja uznała, że wprowadzonych zmian nie można przyjąć, prawodawca dał jej prawo wydania decyzji odmownej. Zdaniem tego państwa członkowskiego rozsądnie jest uznać, że tak jak w procedurze badania pierwotnego KPRU, prawo to jest ograniczone na poziomie zarówno czasowym, jak i materialnym.
36
W tym kontekście Republika Łotewska przypomina, że zasada proporcjonalności, stanowiąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga w szczególności, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza granice tego, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym służą dane przepisy. W tym wypadku uważa ona, że chociaż prawo Komisji do oceny zmian nie jest kwestionowane, to jednak nie można traktować go jako bezwzględnego i nieograniczonego. Zaproponowana w pkt 6–9 odwołania Komisji interpretacja art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 prowadziłaby do rezultatu, który jest nieproporcjonalny dla państwa członkowskiego, i naruszałaby uzasadnione oczekiwania i pewność prawa.
37
Zdaniem Republiki Łotewskiej wykładnia systemowa zdania drugiego wspomnianego art. 9 ust. 3 względem zdania pierwszego tego przepisu, która daje Komisji możliwość przyjęcia pozytywnego, a także dorozumianego, to znaczy bez podejmowania formalnej decyzji, musi prowadzić do rezultatu, zgodnie z którym zatwierdzenie zmian musi być poddane procedurze przyjęcia równie kompletnej jak procedura stosowana do złożonego początkowo KPRU. Taki rezultat wynika również w sposób dorozumiany z art. 9 ust. 3 zdanie trzecie tej dyrektywy, który zawiera wymóg uzasadnienia nie w wypadku zatwierdzenia przez Komisję, lecz w wypadkach, gdy odrzuciła ona te zmiany. Komisja ma również możliwość wyrażenia swojego zamiaru w terminie trzech miesięcy w sposób milczący.
38
Zdaniem Republiki Łotewskiej z wykładni systemowej i celowościowej wynika, że okres trzech miesięcy przewidziany w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ma zastosowanie nie tylko do notyfikowanego KPRU, lecz również do zmian wprowadzonych do tego planu.
39
To państwo członkowskie podnosi, że skuteczna i szybka procedura notyfikacji KPRU jest niezbędna ze względu na to, iż zgodnie z art. 11 dyrektywy 2003/87 przyjęcie kolejnych środków może mieć miejsce dopiero po zatwierdzeniu KPRU lub modyfikacji. Tym sposobem, a contrario, gdyby Komisja dysponowała – jak twierdzi – nieograniczonym limitem na rozpatrzenie zmian, to oczekiwanie tego skutecznego, szybkiego i „nieszkodzącego rozwojowi gospodarczemu” rezultatu nie byłoby możliwe. Nieprzewidywalność terminu (i wejścia w życie) nie może tworzyć pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań ani dla podmiotów gospodarczych, ani dla państw członkowskich, ani dla żadnego innego podmiotu rynku wewnętrznego Unii.
40
Republika Łotewska dodaje, że termin określony w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 na zbadanie planu pierwotnego należy uznać za mający charakter bezwzględny. Chociaż dyrektywa nie stosuje wyraźnie terminu trzech miesięcy do badania zmian, to termin ten byłby pozbawiony sensu, gdyby Komisja pierwotnie podlegała pewnemu terminowi, ale ograniczenie to nie stosowałoby się do badania zmian. Procedura koordynacji straciłaby w ten sposób na przejrzystości, przewidywalności i skuteczności. W konsekwencji, nawet jeżeli termin trzech miesięcy nie mógłby być stosowany bezpośrednio we wszystkich wypadkach do zmian, to termin dłuższy nie mógłby zostać uznany za „termin rozsądny”.
41
W swojej interwencji Republika Czeska przyłącza się do argumentów Republiki Łotewskiej, które podnoszą zasadność wykładni udzielonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
42
To państwo członkowskie utrzymuje, że z przepisów art. 9–11 dyrektywy 2003/87 wynika, iż okres handlu poprzedzony jest w czasie wieloma etapami przygotowawczymi, dla których dyrektywa ta ustala precyzyjny kalendarz. Zdaniem Republiki Czeskiej z analizy tego kalendarza zawartego we wspomnianej dyrektywie wynika, że dla celów „przyjęcia” KPRU zgłoszonego przez państwo członkowskie prawodawca unijny wyznaczył wiążącą przestrzeń sześciu miesięcy.
43
Ponieważ bowiem w ramach tych sześciu miesięcy Komisja dysponuje terminem trzech miesięcy na ewentualne odrzucenie zgłoszonego pierwotnie KPRU, zdaniem tego państwa członkowskiego jest oczywiste, że dla celów przyjęcia zmian proponowanych przez państwo członkowskie w następstwie takiego odrzucenia przez Komisję w owej przestrzeni czasowej pozostają jedynie trzy miesiące.
44
Stąd kiedy Komisja mówi w odwołaniu o „rozsądnym terminie”, zdaniem Republiki Czeskiej nie ma żadnych wątpliwości, że termin taki nie może przekraczać trzech miesięcy, zważywszy na wspomniany wiążący kalendarz, i że powinien on być nawet krótszy, gdyż w następstwie decyzji o odrzuceniu państwo członkowskie, będąc związane zasadą lojalnej współpracy, potrzebuje również pewnego czasu na przygotowanie wymaganych zmian.
Ocena Trybunału
45
Kwestia podniesiona w niniejszym odwołaniu dotyczy wykładni art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87. Ustęp ten zawiera trzy reguły. Zgodnie z art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 w ciągu trzech miesięcy od notyfikacji KPRU przez państwo członkowskie Komisja może odrzucić ten plan lub jakikolwiek jego aspekt w wypadku niezgodności z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z przepisami art. 10 tej dyrektywy. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego tego przepisu państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2 tej dyrektywy, jeśli proponowane zmiany zostały przyjęte przez Komisję.
46
Po pierwsze, należy podkreślić, że z zakończeniem procedury art. 9 dyrektywy 2003/87 KPRU notyfikowany przez państwo członkowskie Komisji korzysta z domniemania legalności, gdyż z upływem terminu trzech miesięcy przewidzianym w ust. 3 tego artykułu uznawany jest on za ostateczny, w braku uwag Komisji, wobec czego dane państwo członkowskie może go przyjąć.
47
Po drugie, należy przypomnieć, jak słusznie podkreślił Sąd w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że wynikające z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 uprawnienie do przeprowadzenia kontroli i odrzucenia KPRU przez Komisję ma bardzo ograniczony zakres – z punktu widzenia zarówno przedmiotowego, jak i czasowego. Z jednej strony kontrola ta ogranicza się bowiem do badania przez Komisję zgodności KPRU z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 i z przepisami art. 10 tej dyrektywy, a z drugiej strony powinna zostać przeprowadzona w terminie trzech miesięcy od notyfikacji tego KPRU przez państwo członkowskie.
48
Należy natomiast stwierdzić, że art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 nie przewiduje żadnego ograniczenia, jeżeli chodzi o zmiany, które mogą zostać wprowadzone do KPRU, pomijając to, że muszą one zostać zatwierdzone. Tym samym zmiany wprowadzone do KPRU mogą wynikać z żądania Komisji, jak również z inicjatywy samego państwa członkowskiego.
49
W tym kontekście Komisja sprzeciwia się wynikającej z zaskarżonego wyroku wykładni art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, a w szczególności tezie, że jeżeli Komisja nie wyrazi sprzeciwu w terminie trzech miesięcy wobec KPRU, który został zmieniony na jej żądanie po odrzuceniu przez nią jego pierwszej wersji, to zmieniony KPRU uważany jest za ostateczny i może zostać przyjęty przez państwo członkowskie, które go notyfikowało.
50
W szczególności Komisja podnosi, że zdanie drugie wspomnianego art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ma zastosowanie nie tylko do KPRU będącego przedmiotem zmian z inicjatywy samego państwa członkowskiego po przyjęciu tego KPRU przez Komisję, lecz również do każdej późniejszej notyfikacji KPRU zmienionego po decyzji o odrzuceniu pierwszej wersji, wobec czego jego przyjęcie wymaga uprzedniej pozytywnej decyzji o zgodności ze strony Komisji.
51
Takiej interpretacji nie można przyjąć.
52
W pierwszej kolejności Komisja jest bowiem związana terminem trzech miesięcy, w którym może odrzucić notyfikowany KPRU. Niezbędność tego terminu wynika z kalendarza dyrektywy 2003/87 ustalonego w jej art. 9 ust. 1 i w art. 11 ust. 2. Zgodnie z tym kalendarzem plany należy notyfikować Komisji co najmniej 18 miesięcy przed rozpoczęciem danego okresu i wykonać najpóźniej 12 miesięcy przed rozpoczęciem tego okresu poprzez rozdzielenie uprawnień do emisji. Jeżeli zmieniony KPRU jest notyfikowany po odrzuceniu przez Komisję jego pierwotnej wersji, to przestrzeganie tego terminu trzech miesięcy jest tym bardziej uzasadnione, gdyż czas pozostały do wykonania planu jest znacznie krótszy niż przy pierwszej notyfikacji KPRU.
53
Komisja nie może utrzymywać w tym względzie, że wynikająca z zaskarżonego wyroku wykładnia art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 mogłaby skutkować w pewnych okolicznościach umożliwieniem państwu członkowskiemu wydłużania procedury badania KPRU, gdyż w interesie państw członkowskich leży bezwzględnie doprowadzenie do przyjęcia KPRU w terminach przewidzianych w przepisach przywołanych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
54
Ponadto zarówno z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, jak i z prac przygotowawczych do tej dyrektywy wynika, że uprawnienie przyznane Komisji nie polega na kompetencji zastępowania bądź ujednolicania, która obejmowałaby uprawnienie do określenia maksymalnej liczby podlegających rozdzieleniu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, lecz wyłącznie na kompetencji do kontroli zgodności krajowych planów rozdziału uprawnień z kryteriami określonymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 (wyroki: z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie C‑504/09 P Komisja przeciwko Polsce, pkt 80; w sprawie C‑505/09 P Komisja przeciwko Estonii, pkt 82). Komisja jest wyłącznie uprawniona do zweryfikowania tej zgodności i do odrzucenia KPRU z powodu niezgodności z tymi kryteriami i tymi przepisami.
55
W tym kontekście, skoro prawodawca unijny uznał, że termin trzech miesięcy jest wystarczający, by Komisja mogła wykonać swoje uprawnienie kontrolne i by umożliwić jej odrzucenie notyfikowanego KPRU w wypadku niezgodności ze wspomnianymi kryteriami, termin ten należy uznać za tym bardziej wystarczający podczas kontroli zmienionej wersji tego KPRU, gdyż Komisja mogła zbadać już za pierwszym razem dane dotyczące przemysłu krajowego, którego dotyczy KPRU.
56
Wykładnia taka wbrew twierdzeniom Komisji nie pozbawia skuteczności zdania drugiego wspomnianego art. 9 ust. 3. Przepis ten może bowiem mieć zastosowanie, kiedy Komisja nie odrzuciła KPRU notyfikowanego przez państwo członkowskie, które może zatem go wykonać, i kiedy dane państwo członkowskie może uwzględnić ewentualne zmiany po zatwierdzeniu przez Komisję.
57
Po trzecie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 ust. 3 zdanie trzecie dyrektywy 2003/87 należy podać powody odrzucenia KPRU przez Komisję. Przepis ten implikuje więc aktywne zachowanie Komisji, które – zważywszy na cele skuteczności wynikające z motywu 5 dyrektywy 2003/87 – musi być ograniczone czasowo niezależnie od etapu procedury badania zgodności KPRU.
58
Sąd nie naruszył więc prawa, stwierdzając, że kompetencja Komisji do odrzucenia zmienionej wersji KPRU po pierwszej decyzji o odrzuceniu KPRU w jego pierwszej wersji musi podlegać terminowi trzech miesięcy przewidzianemu w art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87.
59
W konsekwencji należy oddalić jedyny zarzut Komisji. Odwołanie należy zatem również oddalić.
W przedmiocie kosztów
60
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
61
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Łotewska nie wniosła o obciążenie Komisji, Komisja i Republika Łotewska pokrywają własne koszty.
62
Zgodnie z art. 140 § 1 wspomnianego regulaminu państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W konsekwencji Republika Czeska, która była interwenientem w niniejszym postępowaniu, pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Komisja Europejska, Republika Łotewska i Republika Czeska pokrywają własne koszty.
Podpisy
( *1 ) Język postępowania: łotewski.
Top