Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 14 kwietnia 2005 r. Królestwo Belgii przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich. Skarga o stwierdzenie nieważności

Sprawa C-110/03

Królestwo Belgii

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (WE) nr 2204/2002 – Horyzontalna pomoc państwa – Pomoc w zakresie zatrudnienia – Pewność prawa – Pomocniczość – Proporcjonalność – Spójność działań wspólnotowych – Zakaz dyskryminacji – Rozporządzenie (WE) nr 994/98 – Zarzut niezgodności z prawem

Opinia rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera przedstawiona w dniu 16 grudnia 2004 r.  I‑0000

Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 14 kwietnia 2005 r.  I‑0000

Streszczenie wyroku

1.     Prawo wspólnotowe – Zasady – Pewność prawa – Przepisy wspólnotowe – Wymóg jasności i precyzji – Granice

2.     Akty instytucji – Hierarchia norm prawnych – Pierwszeństwo rozporządzenia nad wytycznymi lub ramami pomocy, niemającymi podstawy prawnej ani w traktacie, ani w akcie prawnym przyjętym na jego podstawie

(art. 249 WE)

3.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Rozporządzenie nr 70/2001 w sprawie pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw – Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie pomocy w zakresie zatrudnienia – Rozporządzenia niezależne od siebie i realizujące różne cele

(rozporządzenia Komisji nr 70/2001, art. 3 ust. 2 oraz nr 2204/2002, art. 3 ust. 1)

4.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie pomocy w zakresie zatrudnienia – Wyłączenia przewidziane odpowiednio w art. 4, 5 i 6 tego rozporządzenia – Różne i niezależne od siebie warunki zgodności)

(rozporządzenie Komisji nr 2204/2002, art. 4, 5 i 6)

5.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Upoważnienie przyznane Komisji na mocy rozporządzenia nr 994/98 – Zakres – Upoważnienie Komisji, które nie ogranicza się do samej kodyfikacji uprzedniej praktyki

(rozporządzenie Rady nr 994/98, art. 1)

6.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Upoważnienie przyznane Komisji na mocy rozporządzenia nr 994/98 – Upoważnienie nieobejmujące zdefiniowania pojęcia pomocy państwa

(rozporządzenie Rady nr 994/98)

7.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie pomocy w zakresie zatrudnienia – Ustalenie wyczerpującej listy kategorii pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, mogących korzystać z pomocy przyznawanej na podstawie tego rozporządzenia – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(rozporządzenie Komisji nr 2204/2002, art. 2 lit. f) i art. 5)

8.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Ustalenie warunków zgodności – Swobodne uznanie Komisji – Kontrola sądowa – Granice

(rozporządzenie Rady nr 994/98)

9.     Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Kategorie pomocy, zdefiniowane w drodze rozporządzenia, które można uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem – Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie pomocy w zakresie zatrudnienia – Ustalenie warunków zgodności bardziej restrykcyjnych niż uprzednia praktyka Komisji – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak

(rozporządzenie Komisji nr 2204/2002)

10.   Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Akt wspólnotowy realizujący dwa cele lub zawierający dwa elementy – Odwołanie się do głównego bądź przeważającego celu lub elementu – Przyjęcie rozporządzenia nr 2204/2002 na podstawie rozporządzenia nr 994/98 upoważniającego Komisję do przyjęcia rozporządzeń uznających niektóre kategorie pomocy państwa za zgodne ze wspólnym rynkiem – Zgodność z prawem nawet po wprowadzeniu art. 137 WE na mocy traktatu z Amsterdamu

(traktat WE, art. 94 (obecnie art. 89 WE); rozporządzenie Rady nr 994/98)

1.     Zasada pewności prawa stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, która wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie kroki.

Niemniej jednak, z uwagi na to, iż pewien stopień niepewności co do znaczenia i zakresu przepisu prawnego jest nierozerwalnie związany z danym przepisem, należy ograniczyć się – w ramach takiej skargi, w której państwo członkowskie opiera swoje zarzuty niezgodności rozporządzenia z prawem głównie na sytuacjach hipotetycznych – do zbadania, czy rozpatrywany akt prawny jest dotknięty taką dwuznacznością, która stanowiłaby przeszkodę do tego, by to państwo członkowskie mogło z wystarczającą pewnością rozwiać ewentualne wątpliwości co do znaczenia i zakresu zaskarżonego aktu.

(por. pkt 30, 31)

2.     Wytyczne i wielosektorowe ramy pomocy, uchwalone przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa, nie mają podstawy prawnej ani w traktacie, ani w akcie prawnym przyjętym na jego podstawie, z tym skutkiem, że w przypadku ich pokrywania się z przepisami rozporządzenia przyjętego w tej samej dziedzinie to właśnie jego przepisy, mające na mocy art. 249 WE moc wiążącą i zasięg ogólny, mają pierwszeństwo.

(por. pkt 33)

3.     Rozporządzenie nr 70/2001 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia są niezależne od siebie i realizują różne cele. W związku z tym ani warunki, które one ustalają, ani zakresy stosowania tych rozporządzeń nie są ze sobą całkowicie zgodne. W tych okolicznościach w świetle przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2204/2002 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 70/2001 jasne jest, że system pomocy jest zgodny ze wspólnym rynkiem i że jest on zwolniony z obowiązku zgłoszenia, jeżeli respektuje on albo zakres stosowania i wszelkie warunki rozporządzenia nr 2204/2002, albo zakres stosowania i wszelkie warunki rozporządzenia nr 70/2001.

(por. pkt 36)

4.     Z ogólnej systematyki i z celu rozporządzenia nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia wynika, że wyłączenia przewidziane w art. 4, regulującym pomoc w zakresie tworzenia miejsc pracy, w art. 5, dotyczącym pomocy w zakresie rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i niepełnosprawnych, oraz w art. 6, dotyczącym stałej pomocy w zakresie zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, realizują różne cele i że warunki zgodności, które są w nich określone, są – co do zasady – niezależne od siebie. Zatem w przypadku gdy pomoc spełnia warunki jednego z tych przepisów, jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem niezależnie od faktu, iż mogłaby ona również spełniać warunki innego z nich.

(por. pkt 46)

5.     Nic w treści art. 1 rozporządzenia nr 994/98 dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa nie pozwala na stwierdzenie, że Komisja jest zobowiązana do określenia kryteriów zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem w całkowitej zgodzie ze swoją uprzednią praktyką, bez możliwości ich zmiany. W rzeczywistości przepis ten ogranicza się po prostu do wskazania w sposób ogólny, iż rozporządzenie wyłączające w sprawie pomocy na rzecz zatrudnienia musi określać progi dotyczące pomocy oraz warunki kumulacji pomocy, niemniej jednak nie wypowiada się on co do konkretnej treści tych kryteriów. Upoważnienie do wydania rozporządzeń udzielone przez Radę nie może być interpretowane jako wezwanie Komisji do ograniczenia się jedynie do kodyfikacji jej uprzedniej praktyki i do niewykorzystania jej doświadczenia w dziedzinie pomocy państwa w celu określenia nowych kryteriów, choćby bardziej surowych niż dotychczas istniejące.

(por. pkt 52, 53)

6.     Rada przyznała Komisji – rozporządzeniem nr 994/98 dotyczącym stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa – uprawnienie do stwierdzenia, że niektóre kategorie pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Na podstawie art. 87 WE Rada ograniczyła się więc do upoważnienia Komisji do wprowadzenia w życie ust. 3 powyższego artykułu, który wylicza wyjątki od zasady niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, wyrażonej w ust. 1 tego artykułu. Natomiast Rada nie przyznała Komisji uprawnienia do dokonania wykładni art. 87 ust. 1 WE, który definiuje pojęcie pomocy państwa. Komisja nie była zatem uprawniona w momencie przyjęcia rozporządzenia nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia do podania wiążącej i ogólnej definicji pojęcia pomocy państwa. Tym samym działała ona w granicach swoich uprawnień, w związku z czym nie naruszyła ogólnych zasad pewności prawa, subsydiarności i proporcjonalności.

(por. pkt 58)

7.     Przesłanką naruszenia zasady proporcjonalności przez akt wspólnotowy jest to, że nakłada on na podmioty prawa obowiązek, który przekracza granice tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.

Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia nie wprowadza żadnych nowych obowiązków stosowania środków na rzecz pracowników, którzy nie są objęci definicją pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Rozporządzenie nie wymienia tych środków, utrzymując tym samym w stosunku do nich obowiązek zgłoszenia nałożony już na mocy art. 88 ust. 3 WE. W konsekwencji ustalając w art. 2 lit. f) rozporządzenia nr 2204/2002 wyczerpującą listę kategorii pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, którzy mogą korzystać z pomocy przyznawanej na podstawie art. 5, Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności.

(por. pkt 61, 62)

8.     Komisji przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinie pomocy państwa, którego wykonywanie wiąże się z dokonywaniem oceny pod względem gospodarczym i społecznym, która musi się odnosić do Wspólnoty jako całości. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy Komisja chce pogodzić cel zmierzający do zapewnienia niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku z innymi celami wspólnotowymi, jak na przykład promowaniem zatrudnienia.

W przypadku gdy Komisji przysługuje tak znaczna swoboda oceny, Trybunał nie może – dokonując kontroli zgodności z prawem wykonywania tej swobody – zastąpić oceny właściwej instytucji w danej sprawie swoją własną oceną, lecz musi ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy zainteresowana instytucja nie przekroczyła w oczywisty sposób granic przysługującego jej uznania.

(por. pkt 67, 68)

9.     Zasada równego traktowania i zasada niedyskryminacji wymagają, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione obiektywnymi względami.

Rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia prowadzi do nierównego traktowania przyznawania pomocy w ramach systemów uznanych przez Komisję za zgodne ze wspólnym rynkiem przed wejściem w życie tego rozporządzenia i przyznawania pomocy na podstawie systemów wprowadzonych zgodnie z nowymi warunkami zgodności określonymi w tym rozporządzeniu, które pod pewnymi względami są bardziej restrykcyjne niż te istniejące w uprzedniej praktyce Komisji. Niemniej jednak takie traktowanie jest uzasadnione obiektywnymi względami. Po pierwsze, Komisja nie może zostać pozbawiona możliwości ustalenia bardziej restrykcyjnych warunków zgodności, jeśli wymaga tego rozwój wspólnego rynku i cel niezakłóconej konkurencji na tym rynku. Po drugie, nie może ona jednostronnie dostosować istniejących systemów pomocy do nowych warunków zgodności ustalonych w rozporządzeniu nr 2204/2002, naruszając tym procedurę określoną w art. 88 ust. 1 i 2 WE. Taki sposób postępowania nadałby rozporządzeniu moc wsteczną. Tym samym Komisja naruszyłaby zasadę pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych osób.

(por. pkt 71–73)

10.   W ramach systemu kompetencji Wspólnoty wybór podstawy prawnej aktu musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej. Do tych okoliczności zaliczają się w szczególności cel i treść aktu prawnego. Jeżeli badanie aktu wspólnotowego wykaże, iż realizuje on dwa cele lub zawiera dwa elementy i możliwe jest wskazanie jednego z nich jako głównego lub przeważającego, podczas gdy ten drugi ma wyłącznie charakter akcesoryjny, to akt prawny musi opierać się na jednej podstawie prawnej, mianowicie tej, która jest wymagana przez główny lub przeważający cel lub element.

Nawet jeśli rozporządzenie nr 994/98 dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa i rozporządzenie nr 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia wywierają wpływ na promowanie zatrudnienia, to ich głównym celem jest określenie rodzajów pomocy, które są zgodne ze wspólnym rynkiem i ich zwolnienie z obowiązku zgłoszenia. Tak więc wprowadzają one w życie między innymi art. 87 ust. 3 WE, który przewiduje, że niektóre kategorie pomocy, które realizują cele w ogólnym interesie, mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, o ile ich cele usprawiedliwiają zakłócenie konkurencji.

Wynika z tego, że Rada zgodnie z prawem przyjęła rozporządzenie nr 994/98 na podstawie art. 94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE) i że to rozporządzenie mogło stanowić podstawę prawną dla rozporządzenia nr 2204/2002, nawet po wprowadzeniu art. 137 ust. 3 WE na mocy traktatu z Amsterdamu, który powierza Radzie przyjęcie środków dotyczących wkładów finansowych zmierzających do promowania zatrudnienia.

(por. pkt 78–81)

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 14 kwietnia 2005 r.(*)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (WE) nr 2204/2002 – Horyzontalna pomoc państwa – Pomoc w zakresie zatrudnienia – Pewność prawa – Pomocniczość – Proporcjonalność – Spójność działań wspólnotowych – Zakaz dyskryminacji – Rozporządzenie (WE) nr 994/98 – Zarzut niezgodności z prawem

W sprawie C‑110/03

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną do Trybunału w dniu 10 marca 2003 r.,

Królestwo Belgii, początkowo reprezentowane przez A. Snoecx, następnie przez E. Dominkovits, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez adwokatów D. Waelbroecka oraz D. Brinckmana, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez G. Rozeta, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

popieranej przez

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez K. Manjiego, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

interwenient,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: A. Rosas, prezes izby, A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (sprawozdawca) i U. Lõhmus, sędziowie,

rzecznik generalny: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

sekretarz: M.-F. Contet, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 września 2004 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1       Królestwo Belgii żąda w skardze stwierdzenia nieważności rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz.U. 337, str. 3, i sprostowanie Dz.U. L 349, str. 126, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).

2       Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 19 września 2003 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Komisji Wspólnot Europejskiej. Pismem z dnia 24 listopada 2003 r. to państwo członkowskie powiadomiło, iż rezygnuje ze złożenia uwag.

 Ramy prawne

3       Artykuł 89 WE stanowi:

„Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może wydać wszelkie właściwe rozporządzenia w celu zastosowania artykułów 87 i 88, a w szczególności może określić warunki stosowania artykułu 88 ustęp 3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury”.

4       Artykuł 136 WE stwierdza:

„Wspólnota i państwa członkowskie […] mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wyłączeniu.

[…]”.

5       Zgodnie z art. 137 ust. 1 WE, w brzmieniu obowiązującym przed traktatem z Nicei:

„Mając na względzie urzeczywistnienie celów określonych w artykule 136, Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:

–       polepszanie w szczególności środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników;

–       warunki pracy;

–       informacja i konsultacja z pracownikami;

–       integracja osób wyłączonych z rynku pracy, bez uszczerbku dla artykułu 150;

–       równość mężczyzn i kobiet w odniesieniu do ich szans na rynku pracy i traktowania w pracy”.

6       Po stwierdzeniu, iż Rada stanowi co do zasady większością kwalifikowaną, art. 137 WE przewidywał w ust. 3:

„Jednakże Rada stanowi jednomyślnie […] w następujących dziedzinach:

[…]

–       wkłady finansowe zmierzające do promowania zatrudnienia i tworzenia miejsc pracy, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących Funduszu Społecznego”.

7       Motyw czwarty rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. [87] i [88] Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. 142, str. 1) stwierdza:

„Komisja zastosowała art. [87] i [88] traktatu w licznych decyzjach i określiła również swoją politykę w wielu komunikatach; biorąc pod uwagę duże doświadczenie Komisji w stosowaniu art. [87] i [88] traktatu i ogólne teksty wydane przez Komisję na podstawie tych przepisów, jest właściwe, mając na względzie zapewnienie skutecznego nadzoru i uproszczenie administracji, bez osłabiania monitorowania przez Komisję, aby Komisja, w dziedzinach, w których posiada wystarczające doświadczenie dla zdefiniowania ogólnych kryteriów zgodności, miała możliwość określenia za pomocą rozporządzeń, że niektóre kategorie pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem według postanowień art. [87] ust. 2 i 3 traktatu i podlegają wyłączeniu z procedury określonej w art. [88] ust. 3 [traktatu]”.

8       Motyw piąty rozporządzenia nr 994/98 brzmi następująco:

„Przepisy dotyczące wyłączeń grupowych zwiększają przejrzystość i pewność prawną […]”.

9       Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 994/98:

„1. Komisja może w drodze rozporządzenia przyjętego zgodnie z procedurą określoną w art. 8 niniejszego rozporządzenia i zgodnie z art. [87] traktatu oświadczyć, że następujące kategorie pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie podlegają wymogom zgłoszenia ustalonym w art. [88] ust. 3 traktatu:

a)       pomoc na rzecz:

[…]

         iv) zatrudnienia i szkolenia;

[…]

2.       Rozporządzenia określone w ust. 1 określą dla każdej kategorii pomocy:

a)       cel tej pomocy;

b)       kategorie beneficjentów;

c)       progi wyrażone w wielkości pomocy w stosunku do zbioru uprawnionych kosztów lub też wyrażone jako maksymalne kwoty pomocy;

d)      warunki regulujące kumulację pomocy;

e)      warunki monitorowania wyszczególnione w art. 3.

[…]”.

10     Zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie rozporządzenia nr 994/98.

11     Zgodnie z art. 1 zaskarżonego rozporządzenia:

„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się w odniesieniu do systemów, które stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu oraz które zapewniają pomoc w zakresie tworzenia miejsc pracy, zapewniają pomoc w rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych lub zapewniają pomoc w zakresie pokrycia dodatkowych kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych.

2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się w odniesieniu do pomocy we wszystkich sektorach […].

Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do pomocy udzielanej w sektorze górniczym ani stoczniowym, ani też do pomocy odnoszącej się do tworzenia zatrudnienia w rozumieniu art. 4, udzielanej w sektorze transportowym. Taka pomoc podlega uprzedniej notyfikacji Komisji zgodnie z art. 88 ust. 3 traktatu.

[…]”.

12     Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

[…]

f) »pracownik znajdujący się w szczególnie niekorzystnej sytuacji« oznacza każdą osobę należącą do kategorii, która ma trudności z wejściem na rynek pracy bez wsparcia, a mianowicie osobę spełniającą przynajmniej jedno z następujących kryteriów:

i)      wszelkie osoby, które są w wieku poniżej 25 lat lub minęły nie więcej niż dwa lata od momentu ukończenia przez nie edukacji w pełnym wymiarze lub osoby, które nie znalazły do tej pory pierwszej regularnej pracy zarobkowej;

[…]

viii) wszelkie osoby, które były bezrobotne przez długi okres, tzn. wszelkie osoby, które do chwili obecnej były bezrobotne przez 12 z 16 poprzednich miesięcy lub sześć z ośmiu poprzednich miesięcy w przypadku osób poniżej 25 roku życia;

[…]”.

13     Zgodnie z art. 3 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia:

„1. Z zastrzeżeniem art. 9, systemy pomocy spełniające wszystkie warunki niniejszego rozporządzenia są zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 traktatu i są zwolnione z wymogu notyfikacji wynikającego z art. 88 ust. 3 traktatu, pod warunkiem że:

a)      wszelka pomoc, która mogłaby być przyznana zgodnie z takim[i] system[ami], spełnia wszystkie warunki niniejszego rozporządzenia;

b)      system[y te] zawiera[ją] wyraźne odniesienie do niniejszego rozporządzenia w postaci przytoczenia jego tytułu oraz odniesienia dotyczącego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich”.

14     Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Tworzenie zatrudnienia”, przewiduje w ust. 1–3:

„1. Systemy pomocy dla tworzenia zatrudnienia oraz wszelka pomoc, która mogłaby zostać przyznana na mocy takich systemów, powinn[y] spełniać warunki określone w ust. 2, 3 i 4.

2. W przypadkach gdy zatrudnienie jest tworzone na obszarach lub w sektorach, które w momencie przyznawania pomocy są obszarami i sektorami niekwalifikującymi się do przyznania pomocy regionalnej na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) i c), intensywność pomocy brutto nie przekroczy:

a) 15% w przypadku małych przedsiębiorstw;

b) 7,5% w przypadku średnich przedsiębiorstw.

3. W przypadkach gdy tworzy się zatrudnienie na obszarach i w sektorach, które w momencie przyznania pomocy są obszarami i sektorami kwalifikującymi się do przyznania pomocy regionalnej na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) i c), intensywność pomocy netto nie przekroczy odpowiadającego pułapu regionalnej pomocy inwestycyjnej określonego w systemie stosowanym w momencie przyznania pomocy, zatwierdzonym przez Komisję w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego; w tym celu uwzględnić należy między innymi wielosektorowe ramy pomocy regionalnej w odniesieniu do dużych projektów inwestycyjnych.

[…]”.

15     Komunikat Komisji – Wielosektorowe ramy pomocy regionalnej w odniesieniu do dużych projektów inwestycyjnych z dnia 19 marca 2002 r. (Dz.U. C 70, str. 8, zwany dalej „wielosektorowymi ramami pomocy”) przewiduje między innymi w pkt 27 zakaz pomocy na rzecz projektów inwestycyjnych w sektorze hutniczym.

16     Zgodnie z art. 4 ust. 4 i 5 wskazanego powyżej rozporządzenia:

„4. Pułapy określone w ust. 2 i 3 stosuje się w odniesieniu do intensywności pomocy obliczanej jako procent kosztów płac przez okres dwóch lat odnoszących się do zatrudnienia stworzonego pod następującymi warunkami:

a)      stworzone zatrudnienie musi stanowić wzrost netto liczby pracowników zarówno w zakładzie, jak i w danym przedsiębiorstwie, w porównaniu ze średnią z ostatnich 12 miesięcy;

b)      stworzone zatrudnienie będzie utrzymywane przez minimalny okres trzech lat lub dwóch lat w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw; oraz

c)      nowi pracownicy zatrudnieni w wyniku stworzenia zatrudnienia nigdy nie mieli pracy lub stracili ją lub też tracą obecnie poprzednią pracę.

5. Gdy pomoc jest przyznawana w odniesieniu do tworzenia zatrudnienia zgodnie z systemem wyłączonym na mocy niniejszego artykułu, dodatkowa pomoc może zostać przyznana w przypadku rekrutacji pracownika znajdującego się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub pracownika niepełnosprawnego zgodnie z warunkami określonymi w art. 5 lub 6”.

17     Artykuł 5 wskazanego powyżej rozporządzenia, zatytułowany „Rekrutacja pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i niepełnosprawnych” stanowi:

„1. Systemy pomocy w zakresie rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych przez [jakiekolwiek] przedsiębiorstwo oraz wszelka pomoc, która mogłaby być przyznana na mocy tego systemu powinny spełniać warunki ust. 2 i 3.

2. Intensywność wszelkiej pomocy brutto odnoszącej się do zatrudnienia pracownika lub danych pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych obliczana jako procent kosztów płac przez okres jednego roku od momentu rekrutacji nie przekroczy 50% w odniesieniu do pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub 60 % w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych.

[…]”.

18     Artykuł 6 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Dodatkowe koszty zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych”, przewiduje:

„1. Systemy pomocy w zakresie zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych oraz wszelka pomoc, która mogłaby zostać przyznana zgodnie z takim systemem, powinny spełniać warunki określone w ust. 2 i 3.

2. Pomoc wraz z każdą pomocą przewidzianą na mocy art. 5, nie przekroczy poziomu niezbędnego do dokonania jakiejkolwiek rekompensaty w zakresie zmniejszonej wydajności wynikającej z niepełnosprawności pracownika lub pracowników oraz wszelkich następujących kosztów:

a) kosztów adaptacji pomieszczeń;

b) kosztów zatrudnienia pracowników spędzających czas wyłącznie na pomocy pracownikowi lub pracownikom niepełnosprawnym;

c) kosztów adaptacji lub nabycia urządzeń przeznaczonych do ich użytku;

które są kosztami dodatkowymi względem kosztów, które beneficjent poniósłby, jeżeli zatrudniałby pracowników, którzy nie są niepełnosprawnymi, przez każdy okres czasu, przez który pracownik lub pracownicy niepełnosprawni są w rzeczywistości zatrudniani.

[…]”.

19     Po ustanowieniu w ust. 2 i 3 zakazu – co do zasady – kumulacji pomocy przyznanej zgodnie z systemami wyłączonymi na mocy art. 4 z inną pomocą państwa w rozumieniu art. 87 WE, art. 8 tego rozporządzenia stanowi w ust. 4:

„Na zasadzie odstępstwa od ust. 2 i 3 pomoc zgodna z systemami wyłączonymi na mocy art. 5 i 6 niniejszego rozporządzenia może być kumulowana z inną pomocą państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 traktatu lub z innym finansowaniem wspólnotowym w odniesieniu do tych samych kosztów, w tym z pomocą zgodną z systemami wyłączonymi na mocy art. 4 niniejszego rozporządzenia, która pozostaje w zgodzie z ust. 2 i 3, pod warunkiem że taka kumulacja nie powoduje intensywności pomocy brutto przekraczającej 100% kosztów płac w dowolnym okresie, w którym pracownik lub pracownicy są zatrudnieni [w okresie zatrudnienia pracownika lub pracowników]”.

20     Artykuł 9 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia przewiduje, że:

„Systemy pomocy mające na celu promowanie rekrutacji kategorii pracowników, którzy nie znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji w rozumieniu art. 2 lit. f), nadal będą podlegać wymogowi notyfikacji wynikającemu z art. 88 ust. 3 traktatu, chyba że zostaną wyłączone na mocy art. 4. Dokonując notyfikacji państwa członkowskie przedłożą celem dokonania oceny przez Komisję argumenty wskazujące, że dani pracownicy znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji. W tym celu stosuje się art. 5”.

21     Rozporządzenie Komisji nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.U. L 10, str. 33) zawiera w art. 3 ust. 2 uregulowanie analogiczne do uregulowania art. 3 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, którego przepisy zostały przedstawione w pkt 13 niniejszego wyroku.

22     Co się tyczy pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, art. 4 rozporządzenia nr 70/2001 przewiduje:

„1. Pomoc przeznaczona na inwestycję w aktywa materialne i w wartości niematerialne i prawne wewnątrz i na zewnątrz Wspólnoty jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 traktatu i zostaje wyłączona z wymogu zgłoszenia określonego w art. 88 ust. 3 traktatu, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 2–6.

[…]

6. W przypadkach gdy rozmiar pomocy jest obliczany na podstawie tworzonych miejsc pracy, kwota pomocy wyrażona jest jako odsetek kosztów płac roboczych w okresie dwóch lat, związanych z liczbą miejsc pracy utworzonych, pod warunkami że:

a)      tworzenie miejsc pracy będzie związane z przeprowadzeniem projektu inwestycji w aktywa materialne i w wartości niematerialne i prawne. Miejsca pracy zostaną utworzone w okresie trzech lat od daty zakończenia inwestycji;

b)      projekt inwestycyjny doprowadzi do wzrostu liczby zatrudnionych w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią za poprzednie dwanaście miesięcy; oraz

c)      zwiększenie zatrudnienia będzie utrzymane przez okres co najmniej pięciu lat”.

 W przedmiocie skargi

23     Królestwo Belgii podnosi trzy zarzuty na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

24     Zarzut pierwszy opiera się na naruszeniu granic upoważnienia przyznanego na podstawie rozporządzenia nr 994/98, polegającym na tym, że zaskarżone rozporządzenie nie realizuje celu przejrzystości i pewności prawa przewidzianego w motywie piątym rozporządzenia nr 994/98 (pierwsza część) i czyni bardziej restrykcyjnym system pomocy w zakresie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem nr 994/98 Komisja była jedynie upoważniona do kodyfikacji istniejącej praktyki (druga część).

25     Zarzut drugi opiera się na naruszeniu ogólnych zasad prawa wspólnotowego, to jest zasad: pomocniczości, proporcjonalności, spójności działań wspólnotowych i niedyskryminacji.

26     Zarzut trzeci opiera się na naruszeniu traktatu, co miało miejsce, ponieważ – na skutek wejścia w życie art. 137 ust. 3 WE wprowadzonego do traktatu na mocy traktatu z Amsterdamu – zaskarżone rozporządzenie nie mogło zostać przyjęte na podstawie rozporządzenia nr 994/98.

 W przedmiocie zarzutu pierwszego

 W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego

27     W pierwszej części zarzutu pierwszego rząd belgijski zarzuca zaskarżonemu rozporządzeniu niejasność. W tej kwestii należy podnieść, iż skarżąca powołuje się wprawdzie na niejasność w ramach zarzutu opartego, zgodnie z jego ogólnym określeniem, na naruszeniu rozporządzenia nr 994/98, niemniej zarzut ten dotyczy w rzeczywistości naruszenia ogólnej zasady pewności prawa. Z treści samej skargi wynika bowiem, że rząd belgijski zarzuca wyraźnie zaskarżonemu rozporządzeniu „naruszenie zasady pewności prawa” i wyraża ten zarzut, odwołując się ponadto do orzecznictwa Trybunału dotyczącego tej ogólnej zasady. Wreszcie, przedstawiając następny zarzut, rząd ten powołuje się na naruszenie kilku „innych” ogólnych zasad prawa.

28     W tych okolicznościach rząd belgijski, przytaczając motyw piąty rozporządzenia nr 994/98, który stwierdza, że „[p]rzepisy dotyczące wyłączeń grupowych zwiększają przejrzystość i pewność prawną”, czyni to jedynie w celu powołania się na wspomnianą powyżej ogólną zasadę.

29     Należy zatem zbadać ten zarzut jako dotyczący ogólnej zasady pewności prawa.

30     Należy wspomnieć, iż zasada pewności prawa stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, która wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie kroki (zob. wyroki z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrand Frères i Garancini, Rec. str. 1931, i z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C‑143/93 Van Es Douane Agenten, Rec. str. I‑431, pkt 27).

31     Niemniej jednak z uwagi na to, iż pewien stopień niepewności co do znaczenia i zakresu przepisu prawnego jest nierozerwalnie związany z danym przepisem, należy ograniczyć się – w ramach takiej skargi, jak w niniejszej sprawie, w której Królestwo Belgii opiera swoje zarzuty głównie na sytuacjach hipotetycznych – do zbadania, czy rozpatrywany akt prawny jest dotknięty taką dwuznacznością, która stanowiłaby przeszkodę do tego, by to państwo członkowskie mogło z wystarczającą pewnością rozwiać ewentualne wątpliwości co do znaczenia i zakresu zaskarżonego rozporządzenia.

32     Przede wszystkim, zdaniem rządu belgijskiego, brak jasności wynika z częściowego pokrywania się przepisów ujętych w zaskarżonym rozporządzeniu z przepisami zawartymi w różnych tekstach wspólnotowych, takich jak wytyczne dotyczące krajowej pomocy regionalnej z dnia 10 marca 1998 r. (Dz.U. C 74, str. 9, zwane dalej „wytycznymi”), wielosektorowe ramy pomocy, jak również rozporządzenie nr 70/2001.

33     Najpierw należy stwierdzić, iż zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie rozporządzenia nr 994/98 i że ma – na mocy art. 249 WE – moc wiążącą i zasięg ogólny. Natomiast wytyczne i wielosektorowe ramy pomocy nie mają podstawy prawnej ani w traktacie, ani w akcie prawnym przyjętym na jego podstawie. Z tego wynika, że w przypadku pokrywania się przepisów przepisy zaskarżonego rozporządzenia mają pierwszeństwo przed przepisami wytycznych lub wielosektorowych ram pomocy (zob. w odniesieniu do zakresu wytycznych w stosunku do norm traktatu wyroki z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑288/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8237, pkt 62, i z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2289, pkt 52).

34     Częściowe pokrywanie się zakresu stosowania zaskarżonego rozporządzenia i ustalonych w nim warunków zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem z zakresem stosowania rozporządzenia nr 70/2001 i warunkami zgodności przewidzianymi w tym rozporządzeniu nie wpływa na jasność zaskarżonego rozporządzenia.

35     Rząd belgijski twierdzi, iż niejasność wynika głównie z różnicy odnoszącej się do jednego z powyższych warunków zgodności zawartych w obu tych rozporządzeniach, która dotyczy okresu, w trakcie którego utworzone miejsca pracy powinny zostać utrzymane w przypadku systemu pomocy ustanowionego na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw. Mianowicie art. 4 ust. 4 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia wymaga okresu dwóch lat, podczas gdy ten sam okres został ustalony na pięć lat w art. 4 ust. 6 lit. c) rozporządzenia nr 70/2001.

36     Na wstępie należy podnieść, iż te dwa rozporządzenia są niezależne od siebie i że realizują one różne cele. W związku z tym ani różne warunki zgodności, które są w nich zawarte, zwłaszcza w art. 4 ust. 4 lit. c) zaskarżonego rozporządzenia i art. 4 ust. 6 lit. a) rozporządzenia nr 70/2001, ani zakresy stosowania tych rozporządzeń nie są ze sobą całkowicie zgodne. W tych okolicznościach, w świetle przepisów art. 3 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 70/2001, jasne jest, że system pomocy jest zgodny ze wspólnym rynkiem i że jest on zwolniony z obowiązku zgłoszenia, jeżeli respektuje on albo zakres stosowania i wszelkie warunki zaskarżonego rozporządzenia, w tym warunek określony w art. 4 ust. 4 lit. b) tego rozporządzenia, albo zakres stosowania i wszelkie warunki rozporządzenia nr 70/2001, w tym warunek określony w art. 4 ust. 6 lit. c) tego rozporządzenia.

37     Wobec tego należy stwierdzić, że rząd belgijski nie wykazał, by współistnienie wskazanych powyżej tekstów wspólnotowych, które są zresztą komplementarne, naruszało samo przez się jasność zaskarżonego rozporządzenia.

38     Po drugie, rząd belgijski uznaje, iż określenie zakresu stosowania zaskarżonego rozporządzenia pozbawione jest jasności, gdyż sektory gospodarki, które nie mogą korzystać z pomocy na tworzenie miejsc pracy na podstawie art. 4 ust. 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, różnią się od sektorów wskazanych w art. 1 tego rozporządzenia, który określa zakres stosowania tego rozporządzenia i który wykluczył z tego zakresu niektóre z tych sektorów.

39     W tej kwestii należy podnieść, iż art. 1 zaskarżonego rozporządzenia wyznacza ogólny zakres jego stosowania, podczas gdy art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia dotyczy jedynie systemów pomocy na tworzenie miejsc pracy w regionach i sektorach mogących korzystać z pomocy regionalnej. Stąd powyższy art. 4 ust. 3 powinien być uważany za lex specialis w stosunku do wspomnianego powyżej art. 1, w związku z czym ten art. 4 ma pierwszeństwo przed tymże art. 1 w sytuacjach, których uregulowanie ma konkretnie na celu. Zakres stosowania zaskarżonego rozporządzenia jest zatem pozbawiony wszelkiej dwuznaczności.

40     Po trzecie, rząd belgijski zarzuca brak jasności definicji pracownika znajdującego się w szczególnie niekorzystnej sytuacji zawartej w art. 2 lit. f) ppkt i) zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z którą do tej kategorii pracowników należą „wszelkie osoby, które są w wieku poniżej 25 lat lub minęły nie więcej niż dwa lata od momentu ukończenia przez nie edukacji w pełnym wymiarze lub osoby, które nie znalazły do tej pory pierwszej regularnej pracy zarobkowej”. Taka definicja nie precyzuje, czy osoby w wieku poniżej 25 lat jako takie znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, czy też powinny one jeszcze spełnić inne kryterium braku pierwszej regularnej pracy zarobkowej.

41     Przepis ten należy rozumieć jako mający na celu to, by z pomocy państwa skorzystały osoby, które mają trudności z wejściem na rynek pracy po raz pierwszy po ukończeniu edukacji w pełnym wymiarze, ponieważ osoby takie są uważane przez pracodawców za mniej wydajne z uwagi na ich całkowity brak doświadczenia zawodowego.

42     W konsekwencji z celu tego przepisu wynika, iż osoba zalicza się do kategorii pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji tylko wtedy, gdy spełnia te dwa kryteria kumulatywnie. Z jednej strony, osoba taka musi być w wieku poniżej 25 lat lub, ewentualnie, jeżeli jest ona starsza, od momentu ukończenia przez nią edukacji w pełnym wymiarze nie mogły upłynąć więcej niż dwa lata. Z drugiej strony, musi chodzić o osobę, która nie znalazła jeszcze pierwszej regularnej pracy zarobkowej.

43     Badanie pozostałych przepisów art. 2 zaskarżonego rozporządzenia potwierdza tę wykładnię. Definicja pracownika znajdującego się w szczególnie niekorzystnej sytuacji wymieniona w art. 2 lit. f) ppkt viii) tego rozporządzenia odnosi się bowiem również do osób w wieku poniżej 25 lat, lecz zakłada istnienie uprzedniej działalności zawodowej, po której nastąpił długi okres bez zatrudnienia, co stawia w szczególnie niekorzystnej sytuacji tych młodych pracowników starających się powrócić na rynek pracy. Zatem dzięki tej innej definicji osoby w wieku poniżej 25 lat są objęte kategorią osób bezrobotnych przez długi okres. Gdyby Komisja zamierzała uznać osoby w wieku poniżej 25 lat za znajdujące się w szczególnie niekorzystnej sytuacji jedynie ze względu na ich wiek, to te ostatnie nie byłyby wskazane w innej definicji, dzięki której są one w sposób szczególny zaliczone do kategorii osób bezrobotnych przez długi okres.

44     Wobec tego art. 2 lit. f) ppkt i) zaskarżonego rozporządzenia nie można uznać za niejasny w sposób, który naruszałby zasadę pewności prawa.

45     Po czwarte, rząd belgijski zarzuca zaskarżonemu rozporządzeniu brak jasności co do stosunków między art. 4 regulującym pomoc dla tworzenia miejsc pracy, art. 5 dotyczącym pomocy dla rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i niepełnosprawnych i art. 6 dotyczącym stałej pomocy dla zatrudniania pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem tego rządu wspomniane rozporządzenie nie precyzuje w jasny sposób, które warunki mają zastosowanie w przypadku pomocy spełniającej jednocześnie kryteria określone w dwóch z tych przepisów.

46     Należy stwierdzić, iż z ogólnej systematyki i z celu zaskarżonego rozporządzenia wynika, że wyłączenia przewidziane we wspomnianych powyżej przepisach realizują różne cele i że warunki zgodności, które są w nich określone, są – co do zasady – niezależne od siebie. Zatem w przypadku gdy pomoc spełnia warunki jednego z tych przepisów, jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem niezależnie od faktu, iż mogłaby ona również spełniać warunki innego z nich. Co do art. 8 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia, to o ile pozwala on – w pewnych okolicznościach – na kumulację pomocy spełniającej kryteria różnych przepisów, o tyle jednak nie zmienia on warunków przyznania tej pomocy, zawartych w każdym z tych przepisów. Stosunek między art. 4, 5 i 6 zaskarżonego rozporządzenia jest zatem pozbawiony wszelkiej dwuznaczności.

47     Po piąte, rząd belgijski zarzuca brak jasności art. 8 ust. 4 akapit pierwszy zaskarżonego rozporządzenia. Z jednej strony, zdaniem tego rządu, przepis ten nie wskazuje, czy pomoc regionalna faworyzująca tworzenie miejsc pracy może stanowić „inną pomoc państwa” w rozumieniu tego art. 8 ust. 4 akapit pierwszy i wobec tego kumulować się z pomocą przyznaną na podstawie art. 5 i 6 tego rozporządzenia do intensywności pomocy brutto wynoszącej 100% kosztów płac, czy też powinna być ona uznawana za pomoc na zatrudnienie w rozumieniu wspomnianego powyżej art. 5 i kumulować się do intensywności pomocy brutto wynoszącej 50 lub 60% kosztów płac, co również przewiduje ten ostatni przepis. Z drugiej strony, rząd belgijski uważa, iż wyrażenie „w okresie zatrudnienia” nie pozwala na stwierdzenie, czy pomoc odnosi się – w przypadku pracowników niepełnosprawnych lub znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji – do całości ich okresu zatrudnienia, czy też jedynie do okresów, w których przedsiębiorstwo powinno utrzymać miejsce pracy, to jest okresu dwóch lub trzech lat wskazanego w art. 4 ust. 4 lit. b) zaskarżonego rozporządzenia bądź też okresu dwunastu miesięcy wskazanego w art. 5 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia.

48     Najpierw, jeśli chodzi o wyrażenie „inna pomoc państwa”, należy powiedzieć, że nie zawiera ono żadnego ograniczenia, zatem pomocą objętą tym wyrażeniem może być pomoc regionalna faworyzująca tworzenie miejsc pracy. Następnie, w odniesieniu do wyrażenia „w okresie zatrudnienia” należy stwierdzić, że rząd belgijski nie przytoczył żadnego argumentu na rzecz tezy, zgodnie z którą to wyrażenie może również dotyczyć okresu, w trakcie którego przedsiębiorstwo musi utrzymać miejsce pracy. Ponadto taką wykładnię należy wykluczyć po porównaniu odpowiedniego brzmienia różnych wersji językowych omawianego tekstu, w szczególności wersji angielskiej („period for which the worker or workers are employed”), francuskiej („toute période d’emploi”), niemieckiej („während der Beschäftigung des oder der betreffenden Arbeitnehmer”), hiszpańskiej („período de contratación de los trabajadores”), jak też włoskiej („periodo di occupazione dei lavoratori considerati”). Wspomniane wyrażenie dotyczy zatem w sposób jednoznaczny okresu, w którym pracownik niepełnosprawny lub znajdujący się w szczególnie niekorzystnej sytuacji jest faktycznie zatrudniony.

49     Po szóste, rząd belgijski uważa, że zaskarżone rozporządzenie tworzy niejasność, odwołując się w art. 4 ust. 3 do pojęcia intensywności pomocy netto, podczas gdy używa ono – co do zasady – pojęcia intensywności pomocy brutto. Jego zdaniem trudno jest wyrazić tę ostatnią jako intensywność netto.

50     Tymczasem należy podnieść, iż rząd belgijski nie przytoczył żadnego precyzyjnego argumentu w celu wykazania w konkretny sposób takiej trudności. W konsekwencji zarzut nie może zostać przyjęty.

 W przedmiocie drugiej części zarzutu pierwszego

51     Rząd belgijski utrzymuje, że zaskarżone rozporządzenie nie respektowało ani przepisów art. 1 rozporządzenia nr 994/98, ani celu tego rozporządzenia, które stawiały – w odniesieniu do kryteriów zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem – wymóg prostej kodyfikacji przez Komisję jej uprzedniej praktyki i wykluczały tym samym przyjęcie nowych, bardziej restrykcyjnych kryteriów.

52     Najpierw należy podnieść, iż nic w treści wspomnianego powyżej art. 1 nie pozwala na stwierdzenie, że Komisja była zobowiązana do określenia kryteriów zgodności w całkowitej zgodzie ze swoją uprzednią praktyką, bez możliwości ich zmiany. W rzeczywistości przepis ten ogranicza się po prostu do wskazania w sposób ogólny, iż rozporządzenie wyłączające w sprawie pomocy na rzecz zatrudnienia musi określać progi dotyczące pomocy oraz warunki kumulacji pomocy, niemniej jednak nie wypowiada się on co do konkretnej treści tych kryteriów.

53     Ponadto z motywu czwartego tego rozporządzenia wynika, iż duże doświadczenie Komisji w dziedzinie pomocy państwa w stosunku do zatrudnienia po prostu skłoniło Radę do upoważnienia jej do zdefiniowania kryteriów zgodności. Wprawdzie Komisja została wezwana w sposób dorozumiany do posłużenia się tą praktyką w trakcie ustalania treści tych kryteriów, jednakże upoważnienie do wydania rozporządzeń udzielone przez Radę nie może być interpretowane jako wezwanie Komisji do ograniczenia się jedynie do kodyfikacji jej uprzedniej praktyki i do niewykorzystania jej doświadczenia w celu określenia nowych kryteriów, choćby bardziej surowych niż dotychczas istniejące.

54     Co więcej, fakt, iż rozporządzenie nr 994/98 nie przewiduje przyjęcia środków przejściowych w celu dostosowania istniejących systemów pomocy do nowych kryteriów wynikających z zaskarżonego rozporządzenia, nie pociąga – wbrew temu, co twierdzi rząd belgijski – ograniczenia uprawnień powierzonych Komisji. Przyjęcie nowych przepisów mających zastosowanie do przypadków nowej pomocy nie wywiera bowiem żadnego wpływu na istniejące systemy pomocy, w związku z czym środki przejściowe byłyby zbyteczne. Ponadto nie ma szczególnego związku między zakresem uprawnienia wykonawczego a istnieniem lub brakiem dostosowujących przepisów przejściowych w rozporządzeniu upoważniającym.

55     Wobec powyższego należy odrzucić zarzut pierwszy.

 W przedmiocie zarzutu drugiego

 W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego

56     Rząd belgijski twierdzi, iż zaskarżone rozporządzenie, ograniczając się do stwierdzenia, że stosuje się ono do systemów, które stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i nie definiując pojęcia pomocy państwa, narusza zasadę pewności prawa, z której wynika, że akt prawny musi być jasny i przewidywalny. Ponadto, zdaniem rządu belgijskiego, brak takiej definicji prowadzi w konsekwencji do tego, że środki faworyzujące zatrudnienie podlegają obowiązkowi zgłoszenia Komisji, i ponieważ w ten sposób nie bierze się pod uwagę specyfiki konstytucyjnej państw członkowskich, a w szczególności regionalizacji niektórych z nich, zaskarżone rozporządzenie narusza również zasadę pomocniczości i zasadę proporcjonalności.

57     W tej kwestii należy wspomnieć, iż art. 7 ust. 1 akapit drugi WE wymaga, by każda instytucja działała w granicach uprawnień przyznanych jej traktatem.

58     W niniejszej sprawie Rada przyznała Komisji – rozporządzeniem nr 994/98 – uprawnienie do stwierdzenia, że niektóre kategorie pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Na podstawie art. 87 WE Rada ograniczyła się więc do upoważnienia Komisji do wprowadzenia w życie ust. 3 powyższego artykułu, który wylicza wyjątki od zasady niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, wyrażonej w ust. 1 tego artykułu. Natomiast Rada nie przyznała Komisji uprawnienia do dokonania wykładni art. 87 ust. 1 WE, który definiuje pojęcie pomocy państwa. Komisja nie była zatem uprawniona do podania wiążącej i ogólnej definicji pojęcia pomocy państwa. Tym samym działała ona w granicach swoich uprawnień, w związku z czym nie naruszyła ogólnych zasad pewności prawa, pomocniczości i proporcjonalności.

 W przedmiocie drugiej części zarzutu drugiego

59     Rząd belgijski utrzymuje, iż zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności poprzez ustalenie w art. 2 lit. f) wyczerpującej listy kategorii pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, którzy mogą korzystać z pomocy przyznawanej na podstawie art. 5. Zdaniem tego rządu na skutek tego władze krajowe nie mają możliwości prowadzenia rzeczywistej polityki ponownego wprowadzenia na rynek wszelkich pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, gdy z uwzględnieniem lokalnych odrębności niektórzy z nich należeliby do tych kategorii, jakkolwiek nie odpowiadają oni definicji zawartej w zaskarżonym rozporządzeniu.

60     Zgodnie z tą definicją pod pojęciem pracownika znajdującego się w szczególnie niekorzystnej sytuacji należy rozumieć „każdą osobę należącą do kategorii, która ma trudności z wejściem na rynek pracy bez wsparcia, a mianowicie osobę spełniającą przynajmniej jedno z [jedenastu] kryteriów”, które są wyliczone w sposób wyczerpujący i które dotyczą na przykład młodych pracowników, pracowników migrujących lub osób bezrobotnych przez długi okres.

61     Przesłanką naruszenia zasady proporcjonalności jest to, że akt wspólnotowy nakłada na podmioty prawa obowiązek, który przekracza granice tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia celu zamierzonego przez ten akt.

62     Zaskarżone rozporządzenie nie wprowadza żadnych nowych obowiązków stosowania środków na rzecz pracowników, którzy nie są objęci definicją pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Rozporządzenie nie wymienia tych środków, utrzymując tym samym w stosunku do nich obowiązek zgłoszenia nałożony już na mocy art. 88 ust. 3 WE. W konsekwencji Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności.

63     Następnie rząd belgijski uważa, że Komisja – ustalając powyższą wyczerpującą listę kategorii pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, naruszyła również zasadę spójności działań wspólnotowych, ponieważ zaskarżone rozporządzenie zdecydowanie utrudnia krajowe polityki rynku pracy, które zresztą Wspólnota chce wspierać.

64     Należy stwierdzić, iż Komisja jest zobowiązana respektować spójność między art. 87 WE i art. 88 WE oraz innymi postanowieniami traktatu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie C‑225/91 Matra przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3203, pkt 42).

65     Wśród tych postanowień znajduje się art. 127 WE, który przewiduje, że Wspólnota przyczynia się do urzeczywistnienia wysokiego poziomu zatrudnienia, zachęcając do współpracy państwa członkowskie i, w razie potrzeby, wspierając i uzupełniając ich działanie. Tak samo na mocy tego postanowienia cel osiągnięcia wysokiego poziomu zatrudnienia brany jest pod uwagę przy definiowaniu i wykonywaniu polityk i działań Wspólnoty.

66     W konsekwencji Komisja musi przestrzegać koniecznej spójności między swoją polityką w dziedzinie pomocy a działaniem wspólnotowym w dziedzinie zatrudnienia.

67     Niemniej jednak Komisji przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinie pomocy państwa, którego wykonywanie wiąże się z dokonywaniem oceny pod względem gospodarczym i społecznym, która musi się odnosić do Wspólnoty jako całości (zob. wyroki z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C‑303/88 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1433, pkt 34, i z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑156/98 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6857, pkt 67). Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy Komisja chce pogodzić cel zmierzający do zapewnienia niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku z innymi celami wspólnotowymi, jak na przykład promowaniem zatrudnienia.

68     W przypadku gdy Komisji przysługuje tak znaczna swoboda oceny, Trybunał nie może – dokonując kontroli zgodności z prawem wykonywania tej swobody – zastąpić oceny właściwej instytucji w danej sprawie swoją własną oceną, lecz musi ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub czy też zainteresowana instytucja nie przekroczyła w oczywisty sposób granic przysługującego jej uznania (zob. ww. wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 26, i wyrok z dnia 12 marca 2002 r. w sprawach połączonych C‑27/00 i C‑122/00 Omega Air i in., Rec. str. I‑2569, pkt 64).

69     W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż rząd belgijski nie przytoczył żadnej okoliczności w celu udowodnienia, że ocena Komisja jest dotknięta takimi wadami. W konsekwencji zarzut nie może zostać przyjęty.

 W przedmiocie trzeciej części zarzutu drugiego

70     Rząd belgijski uznaje, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę niedyskryminacji poprzez utrzymanie wcześniejszych systemów pomocy uprzednio zatwierdzonych przez Komisję i wprowadzenie zdecydowanie bardziej surowego uregulowania dla nowych systemów pomocy. Zdaniem tego rządu, jeżeli zamiarem Komisji było wprowadzenie bardziej surowych kryteriów zgodności, to zgodnie z tą zasadą powinna była ona podjąć konieczne środki w celu dostosowania istniejącej pomocy do zaskarżonego rozporządzenia.

71     Należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania i zasada niedyskryminacji wymagają, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione obiektywnymi względami (wyroki z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C‑304/01 Hiszpania przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑7655, pkt 31, i z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑210/03 Swedish Match, Zb.Orz. str. I‑11893, pkt 70).

72     W niniejszej sprawie zaskarżone rozporządzenie traktuje w jednakowy sposób przyznawanie pomocy na podstawie systemów ustanowionych po wejściu w życie tego rozporządzenia. Natomiast prowadzi ono do nierównego traktowania przyznawania pomocy w ramach systemów uznanych przez Komisję za zgodne ze wspólnym rynkiem przed wejściem w życie tego rozporządzenia i przyznawania pomocy na podstawie systemów wprowadzonych zgodnie z nowymi warunkami zgodności określonymi w tym rozporządzeniu. Sama Komisja nie przeczy temu, że zaskarżone rozporządzenie ustala bardziej restrykcyjne warunki zgodności niż istniejące w jej uprzedniej praktyce.

73     Niemniej jednak takie traktowanie jest uzasadnione obiektywnymi względami. Po pierwsze, Komisja nie może zostać pozbawiona możliwości ustalenia bardziej restrykcyjnych warunków zgodności, jeśli wymaga tego rozwój wspólnego rynku i cel niezakłóconej konkurencji na tym rynku. Po drugie, nie może ona jednostronnie dostosować istniejących systemów pomocy do nowych warunków zgodności ustalonych w zaskarżonym rozporządzeniu, naruszając tym procedurę określoną w art. 88 ust. 1 i 2 WE. Taki sposób postępowania nadałby rozporządzeniu moc wsteczną. Tym samym Komisja naruszyłaby zasadę pewności prawa i uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób.

74     W konsekwencji Komisja nie naruszyła zasady niedyskryminacji.

75     Wobec tego należy odrzucić zarzut drugi.

 W przedmiocie zarzutu trzeciego

76     Rząd belgijski utrzymuje, że zaskarżone rozporządzenie narusza traktat, ponieważ opiera się na podstawie prawnej, która już nie obowiązuje. Traktat z Amsterdamu wprowadził – po rozporządzeniu nr 994/98 – nowy art. 137 ust. 3, który powierza Radzie przyjęcie środków dotyczących wkładów finansowych zmierzających do promowania zatrudnienia. Zdaniem rządu belgijskiego z powyższego wynika, że upoważnienie przyznane Komisji na mocy rozporządzenia nr 994/98 już nie istnieje w odniesieniu do dziedzin wskazanych w tym przepisie. O ile to konieczne, rząd belgijski podnosi wobec tego rozporządzenia zarzut niezgodności z prawem, gdyż posłużyło ono za podstawę prawną zaskarżonemu rozporządzeniu, i to wbrew postanowieniom traktatu z Amsterdamu, które nie pozwalają na taką delegację w drodze rozporządzenia Rady. Rząd belgijski uznaje, że z tych samych powodów art. 137 ust. 1 WE wykluczył przyjęcie środków dotyczących integracji pracowników wyłączonych z rynku pracy.

77     Najpierw należy stwierdzić, iż nawet przy założeniu, że celem upoważnienia udzielonego Komisji przez Radę jest promowanie zatrudnienia, takie upoważnienie w drodze rozporządzenia nie ma na celu pozbawienia Rady jej kompetencji przysługujących jej na podstawie art. 137 WE.

78     Co więcej, zmiana tego postanowienia na mocy traktatu z Amsterdamu nie wywiera skutków w niniejszej sprawie. Należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach systemu kompetencji Wspólnoty wybór podstawy prawnej aktu musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej. Do tych okoliczności zaliczają się w szczególności cel i treść aktu prawnego (zob. w szczególności wyroki z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, pkt 43, i z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 58).

79     Jeżeli badanie aktu wspólnotowego wykaże, iż realizuje on dwa cele lub zawiera dwa elementy i możliwe jest wskazanie jednego z nich jako głównego lub przeważającego, podczas gdy ten drugi ma wyłącznie charakter akcesoryjny, to akt prawny musi opierać się na jednej podstawie prawnej, mianowicie tej, która jest wymagana przez główny lub przeważający cel lub element (zob. w szczególności wyrok z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie C‑42/97 Parlement przeciwko Radzie, Rec. str. I‑869, pkt 39 i 40, jak również ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 59).

80     W niniejszej sprawie nawet jeśli rozporządzenie nr 994/98 i zaskarżone rozporządzenie wywierają wpływ na promowanie zatrudnienia, to ich głównym celem jest określenie rodzajów pomocy, które są zgodne ze wspólnym rynkiem i ich zwolnienie z obowiązku zgłoszenia. Tak więc wprowadzają one w życie między innymi art. 87 ust. 3 WE, który przewiduje, że niektóre kategorie pomocy, które realizują cele w ogólnym interesie, mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, o ile ich cele usprawiedliwiają zakłócenie konkurencji.

81     Z powyższych rozważań wynika, że Rada zgodnie z prawem przyjęła rozporządzenie nr 994/98 na podstawie art. 94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE) i że to rozporządzenie mogło – nawet po wprowadzeniu art. 137 WE na mocy traktatu z Amsterdamu – stanowić podstawę prawną dla zaskarżonego rozporządzenia.

82     Wobec tego należy odrzucić zarzut trzeci.

83     Ponieważ wszystkie zarzuty przytoczone przez Królestwo Belgii okazały się chybione, należy oddalić skargę.

 W przedmiocie kosztów

84     Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Belgii kosztami postępowania, a Królestwo Belgii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Królestwo Belgii zostaje obciążone kosztami postępowania.

Podpisy

* Język postępowania: francuski.

Top

Full & Egal Universal Law Academy