Sprawa C‑511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
przeciwko
Ten Kate Holding Musselkanaal BV i in.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Hoge Raad der Nederlanden)
Zdrowie zwierząt – Ochrona przed gąbczastą encefalopatią bydła (chorobą szalonych krów) – Żywienie przeżuwaczy białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze – Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone podmiotom prywatnym wskutek przypisywanych mu naruszeń prawa wspólnotowego – Prawo właściwe – Obowiązek wniesienia przeciwko Komisji skargi na bezczynność
Opinia rzecznika generalnego C. Stix‑Hackl przedstawiona w dniu 17 lutego 2005 r. I ‑ 0000
Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 20 października 2005 r. I ‑ 0000
Streszczenie wyroku
1. Prawo wspólnotowe – Skarga o stwierdzenie nieważności lub skarga na bezczynność – Spoczywający na państwie członkowskim obowiązek wniesienia takiej skargi na korzyść jednego z jego obywateli – Brak – Istnienie takiego obowiązku i odpowiedzialności państwa według prawa krajowego – Dopuszczalność – Granice
(art. 10 WE, 230 WE i 232 WE)
2. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Środki ochronne przed gąbczastą encefalopatią bydła – Decyzja 94/381 – System umożliwiający rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze – Wniosek państwa członkowskiego o zezwolenie na żywienie przeżuwaczy białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze – Spoczywający na Komisji obowiązek przedłożenia wniosku Radzie – Brak – Przesłanki
(dyrektywy Rady 89/662, art. 17, i 90/425, art. 17; decyzja Komisji 94/381, art. 1 ust. 2)
1. Prawo wspólnotowe nie przewiduje spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE ani skargi na bezczynność na podstawie art. 232 WE na korzyść jednego z jego obywateli. Jednakże prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się w zasadzie temu, by prawo krajowe zawierało taki obowiązek lub przewidywało odpowiedzialność państwa członkowskiego za jego niedotrzymanie.
W tym ostatnim względzie niejasne pozostaje, w jaki sposób prawo krajowe przewidujące taki obowiązek lub odpowiedzialność państwa członkowskiego w takim przypadku miałoby naruszać prawo wspólnotowe. Jednakże dane państwo członkowskie mogłoby naruszyć obowiązek lojalnej współpracy określony w art. 10 WE, gdyby nieodpowiednio korzystało z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do stosowności wniesienia skargi, ryzykując w ten sposób przeciążenie sądu wspólnotowego skargami, których część byłaby oczywiście bezzasadna, i zagrażając tym samym prawidłowemu funkcjonowaniu tej instytucji.
(por. pkt 31, 32 oraz pkt 1 sentencji)
2. Artykuł 1 ust. 2 decyzji 94/381 dotyczącej niektórych środków ochronnych w odniesieniu do gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) i żywienia białkami pochodzącymi od ssaków w związku z art. 17 dyrektywy 90/425 dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego i art. 17 dyrektywy 89/662 dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego należy interpretować w ten sposób, że jeżeli informacje będące w dyspozycji Komisji nie pozwalają na stwierdzenie, że kontrole przeprowadzane w ramach systemu umożliwiającego rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, poddanego jej ocenie przez państwo członkowskie w celu uzyskania zezwolenia przedstawiają wystarczające gwarancje w świetle ochrony zdrowia publicznego, oraz jeżeli wniosek tego państwa członkowskiego został przedstawiony Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu, który nie zajął w jego sprawie stanowiska, w szczególności z powodu nowych informacji zmieniających postrzeganie ryzyka dla zdrowia publicznego, należy uznać, że Komisja nie jest zobowiązana do przedłożenia Radzie wniosku w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte.
(por. pkt 41–43 oraz pkt 2 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 20 października 2005 r. (*)
Zdrowie zwierząt – Ochrona przed gąbczastą encefalopatią bydła (chorobą szalonych krów) – Żywienie przeżuwaczy białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze – Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone podmiotom prywatnym wskutek przypisywanych mu naruszeń prawa wspólnotowego – Prawo właściwe – Obowiązek wniesienia przeciwko Komisji skargi na bezczynność
W sprawie C‑511/03
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Hoge Raad der Nederlanden (Niderlandy) postanowieniem z dnia 5 grudnia 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 8 grudnia 2003 r., w postępowaniu:
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
przeciwko
Ten Kate Holding Musselkanaal BV
Ten Kate Europrodukten BV
Ten Kate Produktie Maatschappij BV
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas (sprawozdawca), prezes izby, J.-P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus i A. Ó Caoimh, sędziowie,
rzecznik generalny: C. Stix-Hackl,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 grudnia 2004 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV oraz Ten Kate Produktie Maatschappij BV przez H. Bronkhorsta oraz J. A. M. A. Sluysmansa, advocaten,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez H. G. Sevenster oraz J. G. M. van Bakel, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama oraz E. Puisais’a, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez T. van Rijna, A. Bordesa oraz H. van Vlieta, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 17 lutego 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zasadniczo wykładni prawa wspólnotowego w zakresie odpowiedzialności państwa członkowskiego z tytułu zaniechania wniesienia do Trybunału skargi na Komisję Wspólnot Europejskich.
2 Pytania te zostały podniesione w ramach postępowania w sporze pomiędzy państwem niderlandzkim a Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV i Ten Kate Produktie Maatschappij BV (zwanymi dalej „Ten Kate i in.”), które są spółkami wytwarzającymi białko wykorzystywane w produkcji sztucznego mleka przeznaczonego dla cieląt i uzyskiwanego wskutek przetwarzania tłuszczu wieprzowego. Celem tego sporu jest doprowadzenie do stwierdzenia odpowiedzialności państwa niderlandzkiego za szkody poniesione przez Ten Kate i in. z powodu niemożności sprzedaży tych białek.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3 Komisja przyjęła decyzję 94/381/WE z dnia 27 czerwca 1994 r. dotyczącą niektórych środków ochronnych w odniesieniu do gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) i żywienia białkami pochodzącymi od ssaków (Dz.U. L 172, str. 23) w ramach walki z tą chorobą (zwaną dalej „BSE”). Artykuł 1 tej decyzji stanowi:
„1. W terminie 30 dni od notyfikacji niniejszej decyzji państwa członkowskie wprowadzą zakaz wykorzystywania białek pochodzących z tkanek ssaków w żywieniu przeżuwaczy.
2. Komisja, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 17 dyrektywy 90/425/EWG, zezwoli jednakże państwom członkowskim, które są w stanie wprowadzić system umożliwiający rozróżnienie między białkami zwierzęcymi pochodzącymi od przeżuwaczy i białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze, na dopuszczenie żywienia przeżuwaczy białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze”. [tłumaczenie nieoficjalne]
4 Artykuł 17 dyrektywy Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego (Dz.U. L 224, str. 29) stanowi:
„Gdy występuje odwołanie się do procedury przewidzianej w niniejszym artykule, Stały Komitet Weterynaryjny powołany dyrektywą 68/361/EWG podejmie decyzje zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 17 dyrektywy 89/662/EWG”.
5 Artykuł 17 dyrektywy Rady 89/662/EWG z dnia 11 grudnia 1989 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego (Dz.U. L 395, str. 13) w zmienionym brzmieniu (Dz.U. 1990 L 151, str. 40) stanowi:
„1. Gdy procedura ustanowiona w niniejszym artykule ma być zastosowana, sprawy są bezzwłocznie przedstawiane przez przewodniczącego, z jego inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego, Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu (zwanemu dalej „Komitetem”) ustanowionemu decyzją 68/361/EWG.
2. Przedstawiciel Komisji przedkłada Komitetowi projekt środków, które należy przedsięwziąć. Komitet wyraża opinię o projekcie w ciągu dwóch dni. Opinia przyjmowana jest większością głosów określoną w art. 148 ust. 2 traktatu w przypadku decyzji, które Rada podejmuje na wniosek Komisji. Głosy przedstawicieli państw członkowskich w ramach Komitetu są ważone w sposób określony w tym artykule. Przewodniczący nie bierze udziału w głosowaniu.
3. Komisja przyjmuje przewidziane środki, jeżeli są one zgodne z opinią Komitetu.
4. Jeżeli przewidziane środki nie są zgodne z opinią Komitetu lub w przypadku braku opinii, Komisja bezzwłocznie przedkłada Radzie wniosek w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte.
Rada stanowi większością kwalifikowaną.
Jeżeli po upływie okresu 15 dni od daty przedłożenia wniosku Radzie Rada nie podjęła działań, Komisja przyjmuje proponowane środki, o ile Rada nie sprzeciwiła się przyjęciu tych środków stanowiąc zwykłą większością głosów”.
6 Sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym cytuje treść art. 17 w pierwotnym brzmieniu, sprzed zmian wprowadzonych w 1990 r. Ówczesna wersja stanowiła w ust. 2:
„Komitet wyraża opinię o tym projekcie w terminie, jaki przewodniczący może ustalić w zależności od pilności danego przypadku” [tłumaczenie nieoficjalne].
7 Decyzja Komisji 96/449/WE z dnia 18 lipca 1996 r. w sprawie zatwierdzenia alternatywnych systemów obróbki termicznej do przetwarzania odpadów zwierzęcych, które ma na celu inaktywację czynników wywołujących gąbczaste encefalopatie (Dz.U. L 184, str. 43) wprowadziła zakaz przetwarzania odpadów zwierzęcych pochodzących od ssaków z wyjątkiem przetwarzania dokonywanego na podstawie określonego procesu, mianowicie obróbki cieplnej. W celu umożliwienia przedsiębiorstwom przystosowania lub wymiany urządzeń, wejście w życie decyzji 96/449 ustalono na dzień 1 kwietnia 1997 r.
Uregulowania krajowe
8 Z postanowienia odsyłającego wynika, że w celu uzyskania zezwolenia Komisji, o którym mowa w art. 1 ust. 2 decyzji 94/381, Productschap voor veevoeder (organizacja prawa publicznego ds. żywienia zwierząt, dalej zwana: „Productschap”) po uzgodnieniach z zainteresowanymi przedsiębiorcami i właściwymi organami wypracowała w protokole w sprawie „rozróżniania białek”, załączonym do Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994 (rozporządzenia w sprawie przetwarzania produktów pochodzenia zwierzęcego w paszę dla zwierząt z dnia 9 listopada 1994 r., zwanego dalej „rozporządzeniem z 1994 r.”), system produkcji i kontroli umożliwiający rozróżnienie między białkami pochodzącymi od przeżuwaczy i białkami pochodzącymi od innych gatunków niż przeżuwacze, przykładowo białkami wieprzowymi.
9 Pismem z dnia 29 listopada 1994 r. rząd niderlandzki zwrócił się do Komisji o zezwolenie na stosowanie protokołu w sprawie rozróżniania białek na podstawie procedury z art. 17 dyrektywy 90/425, zgodnie z decyzją 94/381.
10 W oczekiwaniu na zezwolenie Komisji, właściwy minister nie zatwierdził rozporządzenia z 1994 r. Ten Kate i in. przystosowali własny proces produkcyjny do protokołu w sprawie rozróżniania białek. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (krajowy urząd ds. badania bydła i mięsa, zwany dalej „RVV”) udzielił Ten Kate i in. zezwolenia na prowadzenie w ten sposób działalności.
11 Pismem z dnia 18 grudnia 1995 r. rząd niderlandzki zwrócił się do Komisji o podjęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia. Pismem z dnia 27 czerwca 1997 r. rząd niderlandzki ponowił swój wniosek, podkreślając znaczenie uzyskania ostatecznej odpowiedzi umożliwiającej Królestwu Niderlandów udzielanie przedsiębiorstwom jednoznacznych odpowiedzi w tej kwestii.
12 W następstwie przyjęcia decyzji 96/449 przepisy niderlandzkie zostały znowelizowane przez Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, nr 61 z dnia 25 marca 1997 r. (rozporządzenie dotyczące systemów obróbki cieplnej i produktów końcowych), które weszło w życie dnia 30 lipca 1997 r. Z uwagi na znaczne inwestycje, jakich wymagała obróbka cieplna przewidziana w znowelizowanych przepisach oraz ze względu na fakt, że wciąż nie było wiadomo, czy Komisja udzieli zezwolenia na podstawie decyzji 94/381, Ten Kate i in. wstrzymali produkcję białka pochodzącego z tłuszczu wieprzowego.
13 Pismem z dnia 9 marca 1998 r. właściwy minister zwrócił się do Productschap o zharmonizowanie rozporządzenia z 1994 r. z decyzją 94/381 z powodu tego, że nie przewidywano w najbliższym czasie podjęcia przez instytucje wspólnotowe decyzji w kwestii protokołu w sprawie rozróżniania białek. Dnia 30 czerwca 1998 r. przewodniczący Productschap wydał kolejną decyzję zakazującą produkcji mączek zwierzęcych zgodnie z protokołem.
14 Dnia 22 lutego 1999 r. minister rolnictwa, ochrony przyrody i rybołówstwa przyjął rozporządzenie zakazujące używania mączek zwierzęcych w żywieniu zwierząt (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nr 37), które weszło w życie dnia 1 marca 1999 r.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
15 Dnia 24 lutego 1998 r. Ten Kate i in. wnieśli do Rechtbank te ‘s-Gravenhage powództwo o naprawienie przez państwo niderlandzkie szkód poniesionych w wyniku wstrzymania od 30 lipca 1997 r. produkcji białek z tłuszczu wieprzowego i niemożności sprzedania w okresie późniejszym zapasów zgromadzonych przed dniem 30 lipca 1997 r. W uzasadnieniu powództwa Ten Kate i in. powołują się na uchybienie ze strony państwa dotyczące działań, jakie należało podjąć w celu upewnienia się co do wydania przez Komisję wnioskowanego zezwolenia. Ten Kate i in. utrzymywali w szczególności, że państwo to powinno było wnieść przeciwko Komisji skargę na bezczynność opartą na art. 175 traktatu WE (obecnie art. 232 WE).
16 W pierwszej instancji powództwo to zostało oddalone. Odwołanie wniesione przez Ten Kat i in. do Gerechtshof te ‘s Gravenhage zostało uwzględnione.
17 Dla stron postępowania przed sądem krajowym jest okolicznością bezsporną, że Ten Kat i in. nie mogli samodzielnie wnieść skargi na bezczynność Komisji, ponieważ brak działania z jej strony nie dotyczył ich indywidualnie. Ponadto konsekwencją skargi o odszkodowanie opartej na art. 215 traktatu WE (obecnie art. 288 WE) nie mogło być umożliwienie Ten Kate i in. kontynuowania działalności produkcyjnej.
18 Hoge Raad der Nederlanden (niderlandzki sąd najwyższy) zastanawia się nad kwestią swobodnego uznania państwa w zakresie wniesienia skargi na bezczynność. Zaznacza, że w okolicznościach wchodzących w zakres polityki międzynarodowej państwo dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania. Sąd krajowy uważa, że w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odpowiedzialności państwa, należy najpierw określić, czy stosuje się przepisy prawa niderlandzkiego, czy prawa wspólnotowego. Za przyjęciem tego ostatniego rozwiązania przemawia zdaniem sądu krajowego fakt, że decyzja oparta na przepisach prawa krajowego mogłaby doprowadzić do nierówności wobec prawa między obywatelami różnych państw członkowskich w sytuacjach, gdy przedmiotem sporu są właśnie prawa i żądania państw oraz pośrednio ich obywateli względem organów Wspólnoty Europejskiej.
19 Sąd krajowy zastanawia się również, czy istnieje wyłączne prawo inicjatywy Komisji w zakresie przedłożenia Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu projektu środków, które należy przedsięwziąć, zgodnie z procedurą przewidzianą w łącznie rozpatrywanych przepisach art. 17 dyrektywy 90/425 i art. 17 dyrektywy 89/662. Konsekwencją takiego prawa byłby zdaniem sądu krajowego brak obowiązku Komisji do podjęcia działania oraz niedopuszczalność skargi na bezczynność.
20 W tych okolicznościach Hoge Raad der Nederlanden postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy kwestię zobowiązania państwa − w takim przypadku jak w niniejszej sprawie − wobec zainteresowanego obywatela, takiego jak w niniejszym przypadku Ten Kate, do skorzystania z uprawnienia do wniesienia skargi na podstawie, odpowiednio, art. 175 traktatu WE […] i art. 173 traktatu WE (obecnie [po zmianie] art. 230 WE), a w przypadku niewykonania tego zobowiązania, kwestię zobowiązania tego państwa do naprawienia wynikłej stąd szkody poniesionej przez obywatela, należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa niderlandzkiego, czy prawa wspólnotowego?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi w całości lub w części na podstawie przepisów prawa wspólnotowego:
a) Czy prawo wspólnotowe może, w danym przypadku, stanowić podstawę zobowiązania i odpowiedzialności, o których mowa w tym pytaniu?
b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie lit. a), jakie przepisy prawa wspólnotowego należy wziąć pod uwagę jako kryteria przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie pierwsze w konkretnym przypadku, takim jak będący przedmiotem niniejszego postępowania?
3) Czy art. 1 ust. 2 decyzji 94/381/WE, w razie konieczności w związku z art. 17 dyrektywy 90/425/EWG i art. 17 dyrektywy 89/662/EWG należy interpretować w ten sposób, że z przepisu tego wynika zobowiązanie Komisji lub Rady do udzielenia przewidzianego w nim zezwolenia, jeżeli system, który stosuje lub zamierza stosować wnioskujące państwo rzeczywiście umożliwia rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze?
4) W jakim zakresie odpowiedź na pytanie trzecie prowadzi do ograniczenia prawa lub określonego w pytaniu pierwszym obowiązku państwa do zaskarżenia, odpowiednio – na podstawie art. 175 traktatu WE [...] – zaniechania wydania zezwolenia tego rodzaju, jak w niniejszym przypadku, oraz – na podstawie art. 173 traktatu WE [...] – odmowy udzielenia takiego zezwolenia?”.
21 Sąd krajowy precyzuje, że pytanie trzecie ma znaczenie niezależnie od tego, czy na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi na podstawie prawa niderlandzkiego, czy prawa wspólnotowego, chyba że w tym ostatnim przypadku odpowiedź na pytanie drugie lit. a) jest przecząca. Pytanie czwarte ma znaczenie jedynie w związku z pytaniem drugim lit. b).
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego
22 W pytaniu pierwszym i drugim, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza w istocie do określenia prawa właściwego w celu ustalenia, czy dane państwo członkowskie jest zobowiązane wobec swojego obywatela do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 230 WE lub skargi na bezczynność zgodnie z art. 232 WE, oraz czy może ponieść odpowiedzialność z tytułu niewniesienia tych skarg. Sąd krajowy stawia również pytanie, czy prawo wspólnotowe nakłada taki obowiązek i może być podstawą powstania takiej odpowiedzialności.
23 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 WE Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej traktatem WE oraz celów w nim wyznaczonych.
24 Ponadto art. 234 WE przewiduje, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatu, aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i Europejski Bank Centralny oraz statutów organów utworzonych aktem Rady Unii Europejskiej, gdy te statuty to przewidują.
25 Z powyższego wynika, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie wykładni prawa krajowego danego państwa członkowskiego (postanowienie z dnia 21 grudnia 1995 r. w sprawie C‑307/95 Max Mara, Rec. str. I‑5083, pkt 5; wyrok z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑58/98 Corsten, Rec. str. I‑7919, pkt 24 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2001 r. w sprawie C‑391/00 Colapietro, niepublikowane w Zbiorze, pkt 8 i 9).
26 Trybunał nie może więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów prawa niderlandzkiego państwo może być zobowiązane wobec jednego ze swych obywateli do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność oraz czy z tytułu ich niewniesienia może ponieść odpowiedzialność.
27 W odniesieniu do wykładni prawa wspólnotowego należy stwierdzić przede wszystkim, że z brzmienia zarówno art. 230 WE, jak i art. 232 WE nie wynika obowiązek państwa członkowskiego do wniesienia skargi. Przeciwnie, art. 232 WE wskazuje, że państwa członkowskie „mogą” wnieść skargę do Trybunału w celu stwierdzenia naruszenia traktatu polegającego na zaniechaniu działania przez jedną z instytucji określonych w akapicie pierwszym tego postanowienia.
28 Obowiązku tego nie można ponadto wyprowadzić z art. 10 WE, powołanego przez pozwanych w postępowaniu przed sądem krajowym na poparcie ich stanowiska. Zasada wyrażona w tym artykule nakłada na państwa członkowskie oraz instytucje wzajemne obowiązki lojalnej współpracy (wyrok z dnia 10 lutego 1983 r. w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 255, pkt 37, postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie C‑2/88 Zwartveld i in., Imm., Rec. str. I‑3365, pkt 17), lecz nie może być interpretowana w ten sposób, że państwo członkowskie mogłoby być zobowiązane wobec jednego ze swych obywateli do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności lub skargi na bezczynność.
29 Biorąc natomiast pod uwagę przesłanki dopuszczalności skarg przewidzianych w traktatach oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej, Trybunał interpretował wspomnianą zasadę lojalnej współpracy w ten sposób, że sądy krajowe są zobowiązane – tak dalece, jak to możliwe – do interpretowania i stosowania wewnętrznych przepisów proceduralnych regulujących korzystanie ze środków prawnych w taki sposób, który pozwala osobom fizycznym i prawnym na zakwestionowanie na drodze sądowej każdej decyzji lub każdego innego krajowego środka odnoszącego się do stosowania wobec nich aktu wspólnotowego o zasięgu ogólnym poprzez podniesienie zarzutu nieważności takiego aktu (wyrok z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6677, pkt 42). Identycznie jest w przypadku, gdy dana osoba fizyczna lub prawna powołuje się na zaniechanie działania w rozumieniu art. 232 WE, które uważa za sprzeczne z prawem wspólnotowym.
30 O ile prawo wspólnotowe nie przewiduje spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności ani skargi na bezczynność na korzyść jednego z jego obywateli, w celu udzielenia sądowi krajowemu pomocnej odpowiedzi należy jednak zbadać, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się prawu krajowemu przewidującemu taki obowiązek lub możliwość pociągnięcia tego państwa do odpowiedzialności za jego niedotrzymanie.
31 W tym względzie niejasne pozostaje, w jaki sposób prawo krajowe przewidujące taki obowiązek lub odpowiedzialność państwa członkowskiego w takim przypadku miałoby naruszać prawo wspólnotowe. Jednakże dane państwo członkowskie mogłoby naruszyć obowiązek lojalnej współpracy określony w art. 10 WE, gdyby nieodpowiednio korzystało z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do stosowności wniesienia skargi, ryzykując w ten sposób przeciążenie sądu wspólnotowego skargami, których część byłaby oczywiście bezzasadna, zagrażając tym samym prawidłowemu funkcjonowaniu tej instytucji.
32 Uwzględniając powyższe rozważania na pytanie pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że prawo wspólnotowe nie przewiduje spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE ani skargi na bezczynność na podstawie art. 232 WE na korzyść jednego z jego obywateli. Jednakże prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się w zasadzie temu, by prawo krajowe zawierało taki obowiązek lub przewidywało odpowiedzialność państwa członkowskiego za jego niedotrzymanie.
W przedmiocie pytania trzeciego
33 W pytaniu trzecim sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 decyzji 94/381, w razie konieczności w związku z art. 17 dyrektywy 90/425 i art. 17 dyrektywy 89/662 należy interpretować w ten sposób, że z przepisu tego wynika zobowiązanie Komisji lub Rady do udzielenia przewidzianego w nim zezwolenia, jeżeli system, który stosuje lub zamierza stosować wnioskujące państwo, rzeczywiście umożliwia rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
34 Ten Kate i in. kładą nacisk na wyrażenie „zezwoli”, zawarte w art. 1 ust. 2 decyzji 94/381, które nie pozostawia ich zdaniem swobody uznania dla Komisji. Interpretacja taka jest ich zdaniem wsparta jednoznacznym brzmieniem szóstego motywu tej decyzji, zgodnie z którym „jeżeli państwo członkowskie może stosować system umożliwiający rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, Komisja udzieli zezwolenia na jego stosowanie […]”.[tłumaczenie nieoficjalne]
35 Rząd niderlandzki oraz Komisja uważają natomiast, że uwzględniając okoliczności tego przypadku, Komisja nie była zobowiązana do udzielenia takiego zezwolenia. Precyzują oni, że wbrew sugestiom sądu krajowego akta zostały przedłożone Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu podczas posiedzenia w dniach 7–8 marca 1995 r. Wspomniany Komitet jednak nie zajął stanowiska. Komisja ponadto nie skierowała do Rady projektu. Rząd niderlandzki oraz Komisja zwracają uwagę na rozwój wiedzy w dziedzinie BSE, który ich zdaniem usprawiedliwia niepodjęcie decyzji. Rząd niderlandzki przypomina ponadto wyrok z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie C‑151/98P Pharos przeciwko Komisji (Rec. str. I‑8157, pkt 25) i z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji (Rec. str. I‑5291, pkt 66) oraz twierdzi, że ustawodawca wspólnotowy, nakazując Komisji sprawne działanie, pozostawił jej pewien zakres swobody, a wyrażenie „bezzwłocznie przedkłada Radzie” zależy od konkretnego przypadku.
36 Komisja wyjaśnia również, że jeszcze przed otrzymaniem od Królestwa Niderlandów wniosku o zezwolenie z dnia 29 listopada 1994 r., pismem z dnia 11 listopada 1994 r. postawiła władzom niderlandzkim kilka pytań dotyczących wykonania decyzji 94/381. Komisja ponowiła te pytania w pismach z dnia 21 marca 1995 r. oraz 20 czerwca 1995 r., lecz nie otrzymała zadowalającej odpowiedzi. Ponadto, w następstwie oświadczenia brytyjskiego Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (komitet doradczy ds. gąbczastej encefalopatii) z dnia 20 marca 1996 r. o możliwym związku między BSE i chorobą Creutzfeldta-Jakoba, uruchomiono program inspekcji w państwach członkowskich. W Niderlandach inspekcja została przeprowadzona w dniach 9‑13 grudnia 1996 r. Z inspekcji wynikało, że kontrole związane ze stosowaniem decyzji 94/381 były tam niewystarczające, w szczególności z powodu tego, że nie obejmowały one laboratoryjnej kontroli produktów końcowych. Dnia 7 lipca 1997 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Królestwu Niderlandów poprzez wystosowanie wezwania do usunięcia uchybienia, które zakończyło się w następstwie wymiany informacji mających miejsce w 1998 r. i 1999 r.
Ocena Trybunału
37 Należy przypomnieć, że decyzja 94/381 zakazująca stosowania białek pochodzących z tkanek ssaków w żywieniu przeżuwaczy jest środkiem przyjętym w ramach walki z BSE, uważanej w tym okresie za chorobę dotykającą wyłącznie zwierzęta. Artykuł 1 ust. 2 tej decyzji stanowi, że w drodze wyjątku od tego zakazu Komisja, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 17 dyrektywy 90/425 odsyłającą do art. 17 dyrektywy 89/662, zezwala państwom członkowskim, które wprowadzą system umożliwiający rozróżnienie białek zwierzęcych pochodzących od przeżuwaczy od tych pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, na żywienie przeżuwaczy białkami pochodzącymi od innych gatunków.
38 Artykuł 17 dyrektywy 89/662 przewiduje przedstawienie sprawy Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu, przedłożenie przez Komisję projektu środków, które należy przedsięwziąć, opinię wspomnianego Komitetu, decyzję Komisji, jeżeli jest ona zgodna z tą opinią lub przedłożenie Radzie przez Komisję wniosku w sprawie środków, jeżeli przewidziane środki nie są zgodne ze wspomnianą opinią lub w przypadku braku opinii.
39 Z uwag przedłożonych przez rząd niderlandzki oraz Komisję, jak również z dokumentów przedłożonych Trybunałowi wynika, że w przeciwieństwie do sugestii sądu krajowego, wnioski o udzielenie zezwolenia zostały przedstawione Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu i były przedmiotem dyskusji na posiedzeniu w dniach 7–8 marca 1995 r., jednak Komitet nie zajął w ich sprawie stanowiska.
40 Uwzględniając tę okoliczność, należy ponownie sformułować pytanie w ten sposób, że jego celem jest ustalenie, czy w przypadku niezajęcia stanowiska przez Stały Komitet Weterynaryjny Komisja jest w dalszym ciągu zobowiązana do przedłożenia Radzie wniosku w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte.
41 W tym względzie Trybunał orzekł już w odniesieniu do procedury prawodawczej analogicznej do tej przewidzianej w decyzji 94/381, że Komisji powinno przysługiwać swobodne uznanie w takim zakresie, aby mogła określić z całą znajomością stanu rzeczy środki, które są konieczne i najlepiej służą ochronie zdrowia publicznego (wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑198/03P Komisja przeciwko CEVA i Pfizer, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 80).
42 Jeżeli, jak w postępowaniu przed sądem krajowym, informacje będące w dyspozycji Komisji nie pozwalają na stwierdzenie, że kontrole przeprowadzane w ramach systemu umożliwiającego rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, poddanego jej ocenie przez państwo członkowskie w celu uzyskania zezwolenia, przedstawiają wystarczające gwarancje w świetle ochrony zdrowia publicznego oraz jeżeli wniosek państwa członkowskiego został przedstawiony Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu, który nie zajął w jego sprawie stanowiska, w szczególności z powodu nowych informacji zmieniających postrzeganie ryzyka dla zdrowia publicznego, należy uznać, że Komisja nie jest zobowiązana do przedłożenia Radzie wniosku w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Pharos przeciwko Komisji, pkt 23 i 24). Rada natomiast może stanowić wyłącznie na wniosek Komisji.
43 Na trzecie pytanie należy więc udzielić odpowiedzi, że artykuł 1 ust. 2 decyzji 94/381 w związku z art. 17 dyrektywy 90/425 i art. 17 dyrektywy 89/662 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli informacje będące w dyspozycji Komisji nie pozwalają na stwierdzenie, że kontrole przeprowadzane w ramach systemu umożliwiającego rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, poddanego jej ocenie przez państwo członkowskie w celu uzyskania zezwolenia, przedstawiają wystarczające gwarancje w świetle ochrony zdrowia publicznego oraz jeżeli wniosek tego państwa członkowskiego został przedstawiony Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu, który nie zajął w jego sprawie stanowiska, w szczególności z powodu nowych informacji zmieniających postrzeganie ryzyka dla zdrowia publicznego, należy uznać, że Komisja nie jest zobowiązana do przedłożenia Radzie wniosku w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte.
W przedmiocie pytania czwartego
44 W pytaniu czwartym sąd krajowy zmierza do ustalenia, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie trzecie prowadzi do ograniczenia prawa lub określonego w pytaniu pierwszym obowiązku państwa członkowskiego do wniesienia skargi na odmowę udzielenia zezwolenia tego rodzaju jak w niniejszym przypadku lub skargi na zaniechanie wydania takiego zezwolenia.
45 Uwzględniając odpowiedzi udzielone na trzy pierwsze pytania nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi na pytanie czwarte w zakresie, w jakim dotyczy ono interpretacji prawa wspólnotowego. Ponadto, jak przypomniano w punkcie 25 niniejszego wyroku, Trybunał nie jest właściwy do udzielenia na nie odpowiedzi w zakresie dotyczącym interpretacji prawa krajowego.
W przedmiocie kosztów
46 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Prawo wspólnotowe nie przewiduje spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE ani skargi na bezczynność na podstawie art. 232 WE na korzyść jednego z jego obywateli. Jednakże prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się w zasadzie temu, by prawo krajowe zawierało taki obowiązek lub przewidywało odpowiedzialność państwa członkowskiego za jego niedotrzymanie.
2) Artykuł 1 ust. 2 decyzji Komisji 94/381/WE z dnia 27 czerwca 1994 r. dotyczącej niektórych środków ochronnych w odniesieniu do gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) i żywienia białkami pochodzącymi od ssaków, w związku z art. 17 dyrektywy Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego i art. 17 dyrektywy Rady 89/662/EWG z dnia 11 grudnia 1989 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego, należy interpretować w ten sposób, że jeżeli informacje będące w dyspozycji Komisji Wspólnot Europejskich nie pozwalają na stwierdzenie, że kontrole przeprowadzane w ramach systemu umożliwiającego rozróżnienie białek pochodzących od przeżuwaczy od białek pochodzących od innych gatunków niż przeżuwacze, poddanego jej ocenie przez państwo członkowskie w celu uzyskania zezwolenia, przedstawiają wystarczające gwarancje w świetle ochrony zdrowia publicznego, oraz jeżeli wniosek tego państwa członkowskiego został przedstawiony Stałemu Komitetowi Weterynaryjnemu, który nie zajął w jego sprawie stanowiska, w szczególności z powodu nowych informacji zmieniających postrzeganie ryzyka dla zdrowia publicznego, należy uznać, że Komisja nie jest zobowiązana do przedłożenia Radzie Unii Europejskiej wniosku w sprawie środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte.
Podpisy
* Język postępowania: niderlandzki.
Top