WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 15 stycznia 2014 r. ( *1 )
„Odwołanie — Wykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Okresowa kara pieniężna — Żądanie zapłaty — Uchylenie przepisów krajowych będące przyczyną uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego — Ocena przez Komisję działań podjętych przez państwo członkowskie w celu dostosowania się do wyroku Trybunału — Granice — Podział kompetencji między Trybunał a Sąd”
W sprawie C‑292/11 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 8 czerwca 2011 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez P. Hetscha, P. Costę de Oliveirę i M. Heller, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Republika Portugalska, reprezentowana przez L. Ineza Fernandesa i J. Arsénia de Oliveirę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
popierana przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka i D. Hadrouška, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego oraz J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Grecką, reprezentowaną przez A. Samoni-Bantou oraz I. Pouli, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad, działającą w charakterze pełnomocnika,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, A. Adama, J. Rossiego i N. Rouam, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels i M. Noort, działające w charakterze pełnomocników,
Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez M. Szpunara i B. Majczynę, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Szwecji, reprezentowane przez A. Falk, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenienci w postępowaniu odwoławczym,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano (sprawozdawca), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C.G. Fernlund i J.L. da Cruz Vilaça, prezesi izb, A. Rosas, G. Arestis, A. Arabadjiev, C. Toader, E. Jarašiūnas i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 marca 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 maja 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu Komisja Europejska żąda uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie T-33/09 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1429 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2008) 7419 wersja ostateczna z dnia 25 listopada 2008 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”) zawierającej żądanie zapłaty okresowej kary pieniężnej należnej na mocy wyroku Trybunału z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie C-70/06 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-1 (zwanego dalej „wyrokiem z 2008 r.”).
Okoliczności powstania sporu
2
W wyroku z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C‑275/03 Komisja przeciwko Portugalii (zwanym dalej „wyrokiem z 2004 r.”) Trybunał stwierdził, że „nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051 z dnia 21 listopada 1967 r. [zwanego dalej »dekretem ustawodawczym nr 48 051«] uzależniającego przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od udowodnienia winy lub umyślnego działania, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy […] dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane [Dz.U. L 395, s. 33 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 1, s. 246]”.
3
Stwierdziwszy niezastosowanie się przez Republikę Portugalską do tego wyroku, Komisja postanowiła wnieść skargę na podstawie art. 228 ust. 2 WE w związku z niewykonaniem zobowiązań wynikających z wyroku z 2004 r.
4
W wyroku z 2008 r. Trybunał w pkt 16 i 17 stwierdził, że ze względu na brzmienie sentencji wyroku z 2004 r. w celu weryfikacji, czy Republika Portugalska ustanowiła niezbędne środki prowadzące do wykonania owego wyroku, należy ustalić, czy dekret ustawodawczy nr 48 051 został uchylony. W tym względzie Trybunał w pkt 19 wyroku z 2008 r. stwierdził, że w dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii z dnia 13 lipca 2005 r., Republika Portugalska nie uchyliła jeszcze tego dekretu ustawodawczego. Ponadto w pkt 36 tego wyroku Trybunał wskazał, że – jak potwierdził pełnomocnik Republiki Portugalskiej na posiedzeniu Trybunału w dniu 5 lipca 2007 r. – dekret ustawodawczy nr 48 051 wciąż w tym dniu obowiązywał.
5
W punkcie 1 sentencji wyroku z 2008 r. Trybunał orzekł więc, że „[n]ie uchylając [dekretu ustawodawczego nr 48 051], Republika Portugalska nie przyjęła niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.] i uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 228 ust. 1 WE”.
6
W pkt 2 sentencji wyroku z 2008 r. Trybunał orzekł również, że „Republika Portugalska zostaje obciążona okresową karą pieniężną w wysokości 19392 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu środków niezbędnych dla zastosowania się do [wyroku z 2004 r.], od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania [wyroku z 2004 r.], płatną Komisji Wspólnot Europejskich na rachunek »zasoby własne Wspólnoty Europejskiej«”.
7
W dniu 31 grudnia 2007 r., to znaczy kilka dni przed wydaniem wyroku z 2008 r., Republika Portugalska przyjęła ustawę nr 67/2007 ustanawiającą zasady pozaumownej odpowiedzialności państwa i innych podmiotów publicznych w sprawach cywilnych (Diário da República, seria 1, nr 251 z dnia 31 grudnia 2007 r. s. 9117, zwaną dalej „ustawą nr 67/2007”), która dotyczy w szczególności szkód spowodowanych w ramach wykonywania kompetencji legislacyjnych, sądowniczych i administracyjnych. Ustawa ta, której art. 5 uchyla dekret ustawodawczy nr 48 051, weszła w życie w dniu 30 stycznia 2008 r.
8
W dniu 28 stycznia 2008 r. podczas spotkania pełnomocników Komisji z przedstawicielami Republiki Portugalskiej ci ostatni wskazali, że ze względu na przyjęcie ustawy nr 67/2007 uchylającej dekret ustawodawczy nr 48 051 owo państwo członkowskie przyjęło wszelkie niezbędne środki prowadzące do wykonania wyroku z 2008 r. i że w konsekwencji na Republice Portugalskiej ciążą jedynie kwoty należne za okres od dnia wydania wyroku z 2008 r., to znaczy od dnia 10 stycznia 2008 r. do dnia wejścia w życie ustawy nr 67/2007, to znaczy do dnia 30 stycznia 2008 r. Komisja natomiast uznała co do istoty, że ustawa ta nie zapewnia prawidłowego i całkowitego wykonania wyroku z 2004 r.
9
W dniu 15 lipca Komisja wystosowała do Republiki Portugalskiej pismo, w którym, ze względu na to, że uznała, iż państwo to nie przyjęło jeszcze wszelkich środków niezbędnych do wykonania wyroku z 2004 r., zażądała zapłaty kwoty 2753664 EUR z tytułu okresowej kary pieniężnej należnej za okres od dnia 10 stycznia do dnia 31 maja 2008 r.
10
Na to pismo Komisji Republika Portugalska odpowiedziała w dniu 4 sierpnia 2008 r. Podtrzymała stanowisko, że ustawa nr 67/2007 jest zgodna z wyrokiem z 2004 r. i oświadczyła, że postanowiła jednak przyjąć ustawę nr 31/2008 z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie zmiany ustawy nr 67/2007 (zwaną dalej „ustawą nr 31/2008”), aby uniknąć przedłużenia sporu dotyczącego wykładni, jaką należy nadać ustawie nr 67/2007.
11
W spornej decyzji Komisja stwierdziła co do istoty, po pierwsze, że ustawa nr 67/2007 nie zapewniła prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r., a po drugie, że od dnia 18 lipca 2008 r., kiedy weszła w życie ustawa nr 31/2008, Republika Portugalska przystąpiła wreszcie do wykonania tego wyroku. Wobec tego Komisja potwierdziła żądanie zapłaty okresowej kary pieniężnej zawarte w piśmie z dnia 15 lipca 2008 r., a ponadto zażądała zapłaty dodatkowej kwoty w wysokości 911424 EUR za okres od dnia 1 czerwca do dnia 17 lipca 2008 r.
Zaskarżony wyrok
12
Republika Portugalska wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
13
W zaskarżonym wyroku Sąd na wstępie zbadał swoją właściwość do rozpoznania tego rodzaju skargi.
14
W tym celu w pkt 62 zaskarżonego wyroku przede wszystkim przypomniał, że zadaniem Komisji jest wyegzekwowanie kwot należnych budżetowi Unii Europejskiej z tytułu wykonania wyroku Trybunału wydanego na podstawie art. 228 ust. 2 WE, nakładającego karę na państwo członkowskie.
15
Następnie w pkt 63–65 zaskarżonego wyroku wskazał, że ponieważ traktat WE nie przewiduje żadnych szczególnych zasad dotyczących rozstrzygania sporów pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją powstałych w związku z takim wyrokiem nakładającym karę, zastosowanie znajdują środki prawne ustanowione w traktacie WE. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja, w której Komisja określa kwotę należną od państwa członkowskiego z tytułu nałożonej na niego okresowej kary pieniężnej, podlega skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 230 WE. Sąd uznał więc, że jest właściwy do rozpatrzenia takiej skargi na podstawie art. 225 ust. 1 akapit pierwszy WE.
16
Wreszcie w pkt 66 i 67 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że przy wykonywaniu tej kompetencji Sąd nie może naruszyć wyłącznych uprawnień Trybunału, jakie przysługują mu na mocy art. 226 WE i 228 WE, i orzec w kwestii dotyczącej naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu, która by nie była uprzednio rozstrzygnięta przez Trybunał.
17
W oparciu o te wstępne uwagi Sąd w pierwszej kolejności stwierdził w pkt 68 i 69 zaskarżonego wyroku, na podstawie brzmienia sentencji wyroku z 2004 r., w świetle motywów zawartych przez Trybunał w pkt 16–19 wyroku z 2008 r., że do wykonania przez Republikę Portugalską wyroku z 2004 r. wystarczyło uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 i że okresowa kara pieniężna powinna być naliczana do tego momentu.
18
Na tej podstawie Sąd w pkt 71 i 72 zaskarżonego wyroku wywnioskował, że Komisja postąpiła niezgodnie z sentencją wyroku z 2008 r., uznając, po pierwsze, że przyjęcie ustawy nr 67/2007 uchylającej ów dekret ustawodawczy nie stanowiło prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r., a po drugie, że Republika Portugalska zastosowała się do tego wyroku dopiero od dnia 18 lipca 2008 r., kiedy weszła w życie ustawa nr 31/2008. Z tego powodu Sąd orzekł, że należy stwierdzić nieważność spornej decyzji.
19
W drugiej kolejności Sąd w pkt 80 i nast. zaskarżonego wyroku zbadał argument Komisji, zgodnie z którym w wyrokach z 2004 r. i z 2008 r. Trybunał nakazał Republice Portugalskiej, w celu położenia kresu uchybieniu stwierdzonemu w pierwszym z tych wyroków, nie tylko uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051, lecz – szerzej – dostosowanie przepisów krajowych do wymogów dyrektywy 89/665. W konsekwencji, zdaniem Komisji, zarzucane uchybienie trwało tak długo, jak długo w krajowym prawie portugalskim odszkodowanie dla osób, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa europejskiego, było uzależnione od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania.
20
W tym względzie w pkt 81 i 82 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że wykonywanie przez Komisję przysługującego jej uprawnienia do oceny działań podjętych przez państwo członkowskie w celu wykonania wyroku Trybunału nakładającego okresową karę pieniężną nie może naruszać ani praw procesowych, przysługujących państwom członkowskim w postępowaniu w trybie przewidzianym w art. 226 WE, ani wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii.
21
W szczególności Sąd w pkt 88 zaskarżonego wyroku stwierdził, że ustalenie praw i obowiązków państw członkowskich oraz ocena ich postępowania mogą nastąpić jedynie w wyroku Trybunału wydanym na podstawie art. 226–228 WE.
22
W konsekwencji w pkt 89 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że Komisja nie miała prawa orzekać w ramach badania wykonania wyroku z 2008 r. o niezgodności ustawy nr 67/2007 z prawem Unii, a następnie wyciągać z tego konsekwencji dla naliczania okresowej kary pieniężnej orzeczonej przez Trybunał. W tym samym punkcie dodał, że jeżeli Komisja uznała, iż stan prawny wprowadzony na mocy nowej ustawy nie stanowi prawidłowej transpozycji dyrektywy 89/665, powinna była wszcząć postępowanie przewidziane w art. 226 WE.
23
W trzeciej kolejności w pkt 90 zaskarżonego wyroku sąd orzekający w pierwszej instancji stwierdził, że przyznanie Komisji szerszego zakresu uznania, jeśli chodzi o ocenę środków prowadzących do wykonania wyroku wydanego na podstawie art. 228 ust. 2 WE, zmusiłoby nieuchronnie Sąd do orzekania w przedmiocie zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii w razie zakwestionowania przez państwo członkowskie oceny Komisji wykraczającej poza samą treść sentencji wyroku Trybunału. Taka ocena należy zaś do wyłącznej kompetencji Trybunału, a nie Sądu.
24
W świetle tych rozważań Sąd uwzględnił skargę Republiki Portugalskiej i stwierdził nieważność spornej decyzji.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
25
Komisja wnosi do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku;
—
wydanie ostatecznego orzeczenia co do zagadnień będących przedmiotem odwołania, a także o stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
—
obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania w obu instancjach.
26
Republika Portugalska wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania zarówno w pierwszej instancji, jak i w sprawie odwołania.
27
Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 27 października 2011 r. Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska i Królestwo Szwecji zostały dopuszczone do postępowania w charakterze interwenientów popierających stanowisko Republiki Portugalskiej.
W przedmiocie odwołania
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej kompetencji odpowiednio Komisji i Sądu
Argumentacja stron
28
Komisja w istocie podważa wykładnię przyjętą przez Sąd w pkt 82–89 zaskarżonego wyroku, w myśl której ocena treści nowych przepisów ustanowionych przez państwo członkowskie w celu wykonania wyroku wydanego przez Trybunał na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE należy zawsze do wyłącznej kompetencji Trybunału i powinna, w razie sporu pomiędzy Komisją i danym państwem członkowskim, być przedmiotem nowego postępowania w oparciu o art. 258 TFUE.
29
Przyjmując taką wykładnię, zdaniem Komisji Sąd w sposób błędny ograniczył zarówno kompetencje Komisji w zakresie egzekwowania okresowych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, jak i swoje własne kompetencje dotyczące kontroli sądowej aktów Komisji.
30
W pierwszej kolejności poprzez wykluczenie w pkt 87–89 zaskarżonego wyroku możliwości ocenienia przez Komisję treści ustawy nr 67/2007 w celu sprawdzenia, czy Republika Portugalska prawidłowo wykonała wyrok z 2004 r. i tym samym położyła kres uchybieniu, kompetencje Komisji w zakresie wykonania budżetu Unii i zapewnienia skuteczności postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostały przez Sąd niesłusznie ograniczone do „czysto formalnej kontroli” służącej stwierdzeniu, czy dekret ustawodawczy nr 48 051 został, czy też nie został, uchylony. Zgodnie bowiem z tym podejściem Komisja, kiedy bada, czy środki podjęte przez dane państwo członkowskie umożliwiają mu zastosowanie się do wyroku Trybunału, powinna poprzestać na stwierdzeniu ustanowienia przez to państwo nowych środków, bez przeprowadzania kontroli służącej zbadaniu in concreto stosowności tych środków do wykonania rzeczonego wyroku.
31
Ponadto w razie sporu pomiędzy Komisją i państwem członkowskim co do tego, czy przepisy ustanowione przez to państwo umożliwiają mu zastosowanie się do wyroku wydanego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, jeżeli Komisja nie miałaby możliwości zbadania tych przepisów w celu upewnienia się, czy odpowiadają one wymaganiom Trybunału, i tym samym była zmuszona, jak wskazuje Sąd, skierować do Trybunału nową skargę na podstawie art. 258 TFUE w celu poddania nowych przepisów jego kontroli, skuteczność postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w szczególności okresowych kar pieniężnych, byłaby zagrożona.
32
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że niesłuszne jest ograniczenie właściwości Trybunału w zakresie kontroli nad Komisją w ramach badania zgodności z prawem spornej decyzji.
33
W szczególności Sąd powinien był zbadać dokonaną przez Komisję ocenę ustanowionych przez Republikę Portugalską nowych przepisów w celu sprawdzenia, czy wydając sporną decyzję instytucja ta rzeczywiście nie wyszła poza zakres przedmiotu uchybienia i czy nie popełniła ona błędu w ocenie, że w dalszym ciągu występuje uchybienie.
34
Sąd natomiast poprzestał na dokonaniu „czysto formalnej” kontroli, ograniczając się do stwierdzenia w pkt 84 zaskarżonego wyroku, że sytuacja prawna w odnośnym państwie członkowskim, uznana przez Trybunał za niezgodną z dyrektywą 89/665, uległa zmianie na skutek samego przyjęcia nowej ustawy, to jest ustawy nr 67/2007 zawierającej „zasadnicze zmiany” w stosunku do stanu prawnego wynikającego z dekretu ustawodawczego nr 48 051, i to niezależnie od tego, czy środek ten mógł skutecznie położyć kres uchybieniu stwierdzonemu przez Trybunał.
35
Tymczasem umożliwienie Sądowi takiego ograniczenia jego uprawnień kontrolnych oznaczałoby przyznanie, że każdy nowy środek ustanowiony przez państwo członkowskie w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE powoduje konieczność kolejnego wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 258 TFUE. Takie rozwiązanie nie tylko zagraża skuteczności tych postanowień, ale jest też sprzeczne z samą logiką postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
36
Republika Portugalska podważa argumentację Komisji.
Ocena Trybunału
37
Na mocy art. 260 ust. 1 TFUE, jeśli Trybunał stwierdza, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału.
38
Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli Komisja uzna, że dane państwo członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie takiego wyroku, może wnieść sprawę do Trybunału, aby nałożył na nie ryczałt lub okresową karę pieniężną.
39
Inaczej niż ma to miejsce w wypadku postępowania ustanowionego w art. 258 TFUE, którego celem jest stwierdzenie i spowodowanie zaprzestania zachowania państwa członkowskiego naruszającego prawo Unii (zob. wyroki: z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawach połączonych 15/76 i 16/76 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 321, pkt 27; a także z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie C-456/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-10517, pkt 25), cel postępowania ustanowionego w art. 260 TFUE jest znacznie bardziej ograniczony, ponieważ polega on tylko na nakłonieniu państwa członkowskiego, które tego nie uczyniło, do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie (wyroki: z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C-304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-6263, pkt 80; a także z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I-8533, pkt 119).
40
W konsekwencji to drugie postępowanie należy uznać za szczególne postępowanie sądowe mające na celu doprowadzenie do wykonania wyroków Trybunału oraz, innymi słowy, za postępowanie egzekucyjne (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 92). Wobec tego w jej ramach mogą być rozpatrywane wyłącznie uchybienia zobowiązaniom nałożonym na państwo członkowskie na mocy traktatu FUE, które Trybunał uznał na podstawie art. 258 TFUE za uzasadnione (wyrok z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C-457/07 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-8091, pkt 47).
41
A fortiori, jeżeli Trybunał nakazuje danemu państwu członkowskiemu zapłatę okresowej kary pieniężnej, weryfikacja przez Komisję środków ustanowionych przez to państwo w celu zastosowania się do takiego wyroku i egzekwowanie kwot należnych na podstawie nałożonych kar powinny być dokonywane z uwzględnieniem zakresu uchybienia określonego przez Trybunał w wyrokach wydanych na podstawie art. 258 TFUE i 260 TFUE.
42
W niniejszym przypadku z sentencji zarówno wyroku z 2004 r., jak i wyroku z 2008 r. wynika, że stwierdzone przez Trybunał uchybienie polegało na nieuchyleniu dekretu ustawodawczego nr 48 051 uzależniającego przyznanie odszkodowania finansowego osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa Unii w zakresie zamówień publicznych od udowodnienia winy lub umyślnego działania.
43
W celu wykonania wyroku z 2004 r. Republika Portugalska przyjęła ustawę nr 67/2007. Ustawa ta, która weszła w życie kilka dni po wydaniu wyroku z 2008 r., uchyliła dekret ustawodawczy nr 48 051.
44
Po zbadaniu tej ustawy Komisja uznała jednak, że nie jest ona zgodna z prawem Unii i wobec tego nie zapewnia prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r.
45
Spowodowało to spór pomiędzy tą instytucją i Republiką Portugalską dotyczący skutków prawnych i wykładni ustawy nr 67/2007, który doprowadził do wydania spornej decyzji; w decyzji tej, opierając się na dokonanej przez siebie wykładni skutków tej ustawy, Komisja ustaliła wysokość okresowej kary pieniężnej nałożonej przez Trybunał.
46
W ten sposób Komisja wypowiedziała się w przedmiocie zgodności ustawy nr 67/2007 z dyrektywą 89/665, pomimo że, jak słusznie wskazał Sąd w pkt 83–85 zaskarżonego wyroku, ustawa ta wprowadziła zasady odpowiedzialności, które różniły się od zasad ustanowionych w uchylonym dekrecie ustawodawczym nr 48 051 i które nie mogły być wcześniej zbadane przez Trybunał.
47
Tymczasem jest oczywiście bezsporne, że – jak wskazał w istocie Sąd w pkt 81 zaskarżonego wyroku – w ramach wykonania wyroku, w którym Trybunał nałożył na państwo członkowskie okresową karę pieniężną, Komisja musi mieć możliwość dokonania oceny działań podjętych przez to państwo w celu zastosowania się do wyroku nakładającego karę.
48
Jednakże, jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 82 zaskarżonego wyroku, wykonywanie tego uprawnienia do oceny nie może naruszać wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii.
49
Zgodnie z systemem określonym w art. 258–260 TFUE ustalenie praw i obowiązków państw członkowskich oraz osąd ich zachowania mogą bowiem być jedynie wynikiem wyroku Trybunału (wyrok z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-5449, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
Trybunał posiada zatem w tym względzie wyłączną kompetencję, która została mu przyznana bezpośrednio i wyraźnie przez traktat i której Komisja nie może naruszać w ramach sprawdzania wykonania wyroku wydanego przez Trybunał na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.
51
Jak zostało słusznie wskazane w pkt 90 zaskarżonego wyroku, Sąd nie może też orzekać w przedmiocie dokonanej przez Komisję oceny stosowności danej praktyki lub uregulowania krajowego, które nie zostały wcześniej zbadane przez Trybunał, do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie. Nieuchronnie zmusiłoby to bowiem Sąd do orzekania w przedmiocie zgodności takiej praktyki lub uregulowania z prawem Unii i naruszenia w ten sposób wyłącznej kompetencji Trybunału w tym względzie.
52
Jak z tego wynika, jeżeli w związku ze sprawdzaniem wykonania wyroku wydanego przez Trybunał na podstawie art. 260 TFUE istnieje spór pomiędzy Komisją i danym państwem członkowskim dotyczący stosowności praktyki lub uregulowania krajowego, które nie zostały wcześniej zbadane przez Trybunał, do wykonania tego wyroku, Komisja nie może, poprzez wydanie decyzji, samodzielnie dokonać rozstrzygnięcia tego sporu i wyciągnąć z niego konsekwencji dotyczących ustalenia okresowej kary pieniężnej.
53
Oczywiście do Sądu może zostać, tak jak w niniejszym przypadku, wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a wydany przez niego wyrok może stać się przedmiotem odwołania do Trybunału.
54
Jednak analiza, której dokonałby Sąd w ramach takiego postępowania, dotycząca oceny przez Komisję stosowności krajowego uregulowania lub krajowej praktyki, które nie zostały wcześniej zbadane przez Trybunał, do zapewnienia prawidłowego wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie, prowadziłaby nie tylko do naruszenia, z powodów przedstawionych w pkt 50 i 51 niniejszego wyroku, wyłącznej kompetencji, którą traktat przyznaje Trybunałowi w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, lecz również do niesłusznego ograniczenia możliwości zbadania przez Trybunał ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych, na których Sąd oparł swoją analizę, ponieważ Trybunał nie jest właściwy do ich kontroli w ramach odwołania.
55
Ponadto przyznanie Komisji szerszego marginesu uznania, jeśli chodzi o ocenę środków wykonania wyroku wydanego na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE prowadziłoby do naruszenia proceduralnego prawa do obrony przysługującego państwom członkowskim w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom.
56
Zgodnie z art. 258–260 TFUE państwa członkowskie, którym Komisja zarzuca nieprzestrzeganie zobowiązań wynikających z prawa Unii, mogą w szczególności przedstawić swoje stanowisko w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Ten etap postępowania ma na celu właśnie umożliwienie danemu państwu członkowskiemu wypełnienia zobowiązań lub skutecznego powołania argumentów obrony wobec zarzutów Komisji (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok z dnia 10 września 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
57
Z powyższych rozważań wynika, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie ograniczył w sposób niesłuszny kompetencji Komisji w zakresie badania wykonania przez Republikę Portugalską wyroku z 2008 r. ani, w konsekwencji, swoich własnych kompetencji dotyczących kontroli oceny dokonanej w tym względzie przez Komisję.
58
W tych okolicznościach część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej definicji uchybienia stwierdzonego przez Trybunał w wyrokach z 2004 r. i z 2008 r.
Argumentacja stron
59
W części drugiej zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez fragmentaryczne i formalistyczne podejście do sentencji wyroku z 2008 r. i że w ten sposób niesłusznie ograniczył przedmiot uchybienia stwierdzonego przez Trybunał zarówno w wyroku z 2004 r., jak i w wyroku z 2008 r. Zdaniem Komisji Sąd błędnie bowiem orzekł w pkt 69 zaskarżonego wyroku, że zgodnie z ową sentencją do wykonania przez Republikę Portugalską wyroku z 2004 r. wystarczyło uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 i że wobec tego okresowa kara pieniężna powinna być naliczana do czasu tego uchylenia.
60
Przeciwnie, zdaniem Komisji sentencja wyroku z 2004 r. wyraźnie zobowiązuje Republikę Portugalską do wdrożenia środków niezbędnych do wykonania tego wyroku, co Sąd powinien rzeczywiście zbadać, zamiast poprzestać na stwierdzeniu samego uchylenia owego dekretu ustawodawczego, które spowodowało zresztą lukę prawną w krajowym prawie portugalskim.
61
Wobec tego Komisja uważa, że w celu zbadania, czy Republika Portugalska wykonała wyrok z 2004 r. potwierdzony wyrokiem z 2008 r., słusznie dokonała analizy zgodności ustawy nr 67/2007 z dyrektywą 89/665, a stwierdziwszy, iż w prawie portugalskim przyznanie odszkodowania nadal jest uzależnione od udowodnienia winy lub umyślnego działania, stwierdziła dalsze trwanie uchybienia.
62
Republika Portugalska podważa argumentację Komisji.
Ocena Trybunału
63
Część druga zarzutu pierwszego jest opata na błędnym założeniu, w myśl którego w celu zbadania, czy Republika Portugalska wykonała wyrok z 2004 r. potwierdzony wyrokiem z 2008 r., Komisja słusznie rozstrzygnęła kwestię zgodności ustawy nr 67/2007 z dyrektywą 89/665.
64
W konsekwencji w ramach kontroli oceny dokonanej przez Komisję w spornej decyzji Sąd również miałby w rzeczywistości zbadać, czy owa ustawa była zgodna z prawem Unii.
65
Z rozważań dotyczących części pierwszej zarzutu pierwszego wynika jednak, że Komisja i Sąd nie mogą, w sytuacji takiej jak ta, która ma miejsce w niniejszym przypadku, naruszać wyłącznej kompetencji Trybunału przewidzianej w art. 258–260 TFUE w odniesieniu do stwierdzenia uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii.
66
W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi naruszenia prawa poprzez niezbadanie rzeczywistych skutków prawnych ustawy nr 67/2007.
67
W tych okolicznościach część druga zarzutu pierwszego podniesiona przez Komisję na poparcie odwołania musi zostać oddalona, a zatem zarzut ten należy w całości oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego niewystarczającego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku
Argumentacja stron
68
Komisja podnosi, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji na podstawie niewystarczającego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
69
Jeżeli chodzi o niewystarczający charakter uzasadnienia, Komisja zarzuca Sądowi, że aby stwierdzić nieważność spornej decyzji, oparł się na jednej tylko okoliczności, wskazanej w pkt 85 zaskarżonego wyroku, polegającej na tym, iż ustawa nr 67/2007 ułatwia potencjalnie uzyskanie odszkodowania przez oferentów poszkodowanych w wyniku czynu bezprawnego instytucji zamawiającej, a w pismach, że ustawodawca portugalski nie tylko uchylił dekret ustawodawczy nr 48 051, lecz wprowadził na jego miejsce na mocy tej ustawy nowe uregulowania prawne.
70
Co się tyczy wewnętrznie sprzecznego charakteru uzasadnienia, Komisja podnosi, że Sąd, przyznawszy w pkt 81 zaskarżonego wyroku, iż Komisja musi mieć możliwość dokonania oceny działań podjętych przez państwo członkowskie w celu wykonania wyroku Trybunału, aby zapobiec wprowadzeniu przez to państwo jedynie przepisów o takiej samej treści jak przepisy będące przedmiotem owego wyroku, w pkt 87 tego wyroku kompetencję Komisji ograniczył do czysto formalnej kontroli mającej na celu wyłącznie stwierdzenie, czy dekret ustawodawczy nr 48 051 został uchylony.
71
Republika Portugalska podważa argumentację Komisji.
Ocena Trybunału
72
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału uzasadnienie wyroku powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Sądu, pozwalając zainteresowanym na poznanie powodów wydanego orzeczenia, a Trybunałowi na dokonanie jego kontroli sądowej (zob. w szczególności wyrok z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie C-202/07 P France Télécom przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2369, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
73
W niniejszym przypadku, w rozumowaniu przedstawionym w pkt 68–91 zaskarżonego wyroku Sąd szczegółowo wyjaśnia powody stwierdzenia nieważności spornej decyzji i w związku z tym spełnia warunki przypomniane w punkcie poprzedzającym.
74
Uzasadnienie to opiera się bowiem na logicznym, spójnym i pełnym zbadaniu okoliczności niniejszego przypadku. Badanie to rozpoczyna w pkt 68 zaskarżonego wyroku analiza skutków wyroku z 2008 r. w świetle jego motywów i sentencji, następnie w pkt 73–90 zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia przez Sąd dokonanej przez Komisję interpretacji, w myśl której mogła ona zbadać zgodność ustawy nr 67/2007 z dyrektywą 89/665, i kończy się w pkt 91 owego wyroku stwierdzeniem nieważności spornej decyzji.
75
Należy stwierdzić, że Komisja niesłusznie utrzymuje, iż jedynym powodem wskazanym przez Sąd w celu uzasadnienia stwierdzenia nieważności spornej decyzji jest powód przedstawiony w pkt 85 zaskarżonego wyroku.
76
Podobnie argument Komisji, zgodnie z którym zaskarżony wyrok jest oparty na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu, również nie może zostać uwzględniony.
77
W tym względzie należy wskazać, że w pkt 81 zaskarżonego wyroku Sąd potwierdził, w sposób ogólny uprawnienie Komisji do dokonania oceny działań podjętych przez to państwo w celu zastosowania się do wyroku Trybunału wydanego na podstawie art. 260 TFUE.
78
Trzeba jednak zauważyć, że w pkt 82 owego wyroku Sąd stwierdził, że uprawnienie to może być wykonywane jedynie w określonych granicach z uwzględnieniem, w szczególności, wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii.
79
Wychodząc z tego właśnie założenia, Sąd w pkt 83–88 zaskarżonego wyroku orzekł, że w niniejszym przypadku, ze względu na okoliczność, iż w wyrokach z 2004 r. i z 2008 r. Trybunał nie orzekł w przedmiocie zgodności ustawy nr 67/2007 z prawem Unii, Komisja nie była uprawniona do samodzielnego dokonania takiej oceny ani do wyciągnięcia z niej konsekwencji dotyczących ustalenia grzywny.
80
W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że rozumowanie Sądu nie jest obarczone niewystarczającym ani wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniem, a zatem należy oddalić zarzut drugi podniesiony przez Komisję na poparcie odwołania.
81
Z powyższego wynika, że żaden z dwóch zarzutów podniesionych przez Komisję na poparcie odwołania nie może zostać uwzględniony, a zatem odwołanie to w całości należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
82
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Portugalska wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, mającym również zastosowanie do postępowania odwoławczego, państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Komisja Europejska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Republikę Portugalską w niniejszym postępowaniu.
3)
Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska i Królestwo Szwecji ponoszą swoje własne koszty.
Podpisy
( *1 ) Język postępowania: portugalski.
Top