Requête N° 18020/91
X (*)
contre France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 17 octobre 1991)
__________
(*) Suite au renvoi de cette affaire à la Cour européenne des Droits
de l'Homme, le requérant est désigné par X. Devant la Commission
il était désigné par B.
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TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 13) ........................................ 1 - 3
A. La requête (par. 2 - 4) .......................... 1
B. La procédure (par. 5 - 10) ....................... 1 - 2
C. Le présent rapport (par. 11 - 13) ................ 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 14 - 22) ........................................ 4 - 5
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 23 - 50) ........................................ 6 - 13
A. Grief déclaré recevable (par. 23) ................. 6
B. Point en litige (par. 24) ........................ 6
C. Considérations générales et détermination de la
durée de la procédure (par. 25 - 29) .............. 6 - 18
D. Appréciation de la durée de la procédure
(par. 30 - 47) .................................... 8 - 13
a) La complexité de l'affaire (par. 31 - 34) ...... 8 - 10
b) Le comportement du requérant (par. 35 - 37) .... 10 - 11
c) Le comportement des autorités compétentes
(par. 38 - 47) ................................. 11 - 13
E. Appréciation des éléments de la cause
(par. 48 - 51) .................................... 13 - 15
CONCLUSION (par. 51) .................................. 15
Opinion dissidente de M. J.C. SOYER à laquelle
M. F. MARTINEZ déclare se rallier ............................. 16
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission ........................................ 17
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête ........ 18
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, est né à Paris en
1963. Il n'exerce pas de profession et est actuellement hospitalisé.
Dans la procédure devant la Commission, le requérant est
représenté par Maître Evelyne Lassner, avocate au barreau de Paris.
Le Gouvernement de la France est représenté par M. Jean-Pierre
Puissochet, Directeur des Affaires juridiques au Ministère des
Affaires Etrangères, Agent.
3. La requête concerne la durée d'une procédure administrative
en dommages et intérêts.
4. Le 1er décembre 1989, le requérant adressa au ministre de la
Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale une demande
préalable d'indemnisation en réparation du préjudice subi, selon lui,
du fait du retard fautif de l'administration dans la mise en oeuvre
d'une réglementation de la délivrance de produits sanguins. Devant le
refus du ministre en date du 30 mars 1990, le requérant saisit la
juridiction administrative d'un recours contentieux dirigé contre
cette décision. Cette procédure n'est pas achevée à ce jour.
Devant la Commission le requérant se plaint de ce que sa cause
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoque l'article 6
par. 1 de la Convention.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 19 février 1991 et enregistrée
le 2 avril 1991.
6. Le 19 avril 1991, la Commission a procédé à un premier examen
de la requête et a décidé, conformément à l'article 48 par. 2 b) de
son Règlement intérieur, d'inviter le Gouvernement de la France à
présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le
bien-fondé du grief portant sur la durée de la procédure au regard de
l'article 6 par. 1 de la Convention.
Elle a également décidé de traiter la requête par priorité.
7. Le Gouvernement de la France a présenté ses observations le
14 juin 1991 et les observations en réponse du requérant sont
parvenues le 7 juillet 1991.
8. La Commission a repris l'examen de la requête le 12 juillet
1991 et l'a déclarée recevable. Elle a encore décidé de tenir une
audience sur le bien-fondé de la requête.
L'audience a eu lieu le 11 septembre 1991. Les parties ont
comparu comme suit :
Pour le Gouvernement de la France :
M. Pierre Chambu, Direction des Affaires juridiques du
Ministère des Affaires Etrangères,
en qualité d'Agent,
Mlle Elise Florent, Conseiller de Tribunal Administratif
détachée à la Direction des Affaires
juridiques du Ministère des Affaires
Etrangères,
Mme Françoise Lalande, Sous-directeur de l'Organisation des
soins, Direction générale de la Santé,
Ministère des Affaires Sociales et
de la Solidarité,
et Mlle Clothilde Bourgerie, Direction générale de la Santé,
Ministère des Affaires Sociales et
de la Solidarité,
conseils.
Pour le requérant :
Maître Evelyne Lassner avocate au barreau de Paris.
9. Le requérant a présenté des observations complémentaires le
27 septembre 1991.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 11 septembre et le 17 octobre 1991. Vu l'attitude adoptée par
les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
G. JÖRUNDSSON
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
17 octobre 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
i. d'établir les faits, et
ii. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de
la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) ainsi
que le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des
parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés
dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
14. Le requérant, né en 1963 à Paris où il réside, n'exerce pas de
profession et est actuellement hospitalisé.
15. Le requérant, hémophile, a été soumis à des transfusions
sanguines notamment entre septembre 1984 et janvier 1985, à l'hôpital
Saint-Antoine à Paris. Il s'est révélé le 21 juin 1985 qu'il avait
été contaminé par le virus du SIDA.
16. Le cas du requérant n'étant pas isolé, une association
groupant les hémophiles a tenté d'obtenir de l'Etat réparation pour
les préjudices subis par ses membres qui avaient été contaminés.
17. Aucun règlement n'étant intervenu, et avant que n'expire la
prescription quadriennale au-delà de laquelle il n'était plus possible
de présenter de recours contentieux, l'association française des
hémophiles a invité ses adhérents à présenter des recours contentieux
pour préserver leur droit de recours.
C'est ainsi que le 1er décembre 1989, le requérant a présenté
une demande préalable d'indemnisation au ministre de la Solidarité, de
la Santé et de la Protection sociale, en réparation du préjudice subi,
selon lui, du fait du retard fautif de l'administration dans la mise
en oeuvre d'une réglementation de la délivrance des produits sanguins.
Cette demande a été rejetée par le Directeur général de la
Santé par courrier du 30 mars 1990.
18. Le 27 avril 1990, le requérant demanda l'assistance
judiciaire.
19. Le 30 mai 1990, le requérant déposa une requête devant le
tribunal administratif de Paris afin de se voir attribuer une
indemnité.
Le 8 juin 1990, l'aide judiciaire totale fut accordée au
requérant.
Le 11 juillet 1990, le requérant déposa son mémoire
ampliatif. Ce mémoire fut transmis au ministre le 22 août 1990 ; le
délai de réponse de trois mois expirait donc le 22 novembre 1990.
20. Le 29 octobre 1990, le requérant déposait un mémoire attirant
l'attention sur l'urgence de son cas. Invoquant son état de santé qui
s'était aggravé depuis septembre 1990, le requérant requérait du
tribunal que celui-ci fasse application de l'article R 150 du Code des
tribunaux administratifs et mette le Ministère en demeure de conclure.
Il se référait également au délai raisonnable prévu à
l'article 6 par. 1 de la Convention qu'il estimait devoir être
respecté en tenant compte de son état de santé et alléguait que, le
Ministère ayant rejeté son recours gracieux, son dossier avait
nécessairement déjà fait l'objet d'un examen.
Aucune suite ne fut donnée à cette demande.
21. Le mémoire du Ministère, daté du 12 décembre 1990, fut
déposé au tribunal administratif le 21 février 1991 et communiqué au
requérant le 27 février 1991 afin que ce dernier présente ses
observations dans un délai d'un mois.
Dans ce mémoire, le Ministère présentait une demande
d'expertise car il estimait qu'il n'existait, dans le dossier du
requérant, aucune information concrète et personnalisée sur sa
situation médicale, ni sur les circonstances de survenue du dommage
qu'il avait subi.
22. Le 3 avril 1991, le requérant déposa son mémoire en réplique
dans lequel il demanda notamment le rejet de la demande d'expertise,
dilatoire selon lui, et démontrant que le Ministère n'avait pas
procédé à une étude approfondie de son dossier.
Le président de section du tribunal administratif prescrivit
le 5 avril 1991 un complément d'instruction auquel le ministre donna
son accord le 25 avril 1991. Le requérant en fut informé en juillet
1991. Deux autres compléments d'instruction furent ordonnés par le
tribunal administratif respectivement les 27 mai et 28 juin 1991. Le
requérant en a été informé le 6 septembre 1991, de même que des
réponses obtenues par le tribunal respectivement en juin et juillet
1991. En date du 10 septembre 1991, le requérant a adressé au
tribunal sa réplique, laquelle sera communiquée au ministre.
Enfin, en date du 17 septembre 1991, le requérant a déposé
auprès du tribunal administratif de Paris une requête en
référé-provision, procédure d'urgence prévue par l'article R 129 du
Code des tribunaux administratifs, aux termes duquel "le président du
tribunal administratif ou la cour administrative d'appel ou le
magistrat que l'un d'eux délègue peut accorder une provision au
créancier qui a saisi le tribunal ou la cour d'une demande au fond
lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement
contestable."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
23. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans le délai raisonnable
prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Point en litige
24. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si la procédure administrative engagée par le requérant a
excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
C. Considérations générales et détermination de la durée
de la procédure
25. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention se lit ainsi :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...
dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera
... des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil".
26. Le requérant estime que la procédure qu'il a engagée a dépassé
le "délai raisonnable" tel que prévu à cette disposition de la
Convention. Il souligne que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) doit être
entendu en fonction de la situation personnelle et concrète de
l'intéressé. D'ailleurs, la prise en compte des circonstances de
l'affaire est prévue à l'article R 142 du Code des tribunaux
administratifs.
27. Le Gouvernement pour sa part soutient que, quand bien même
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) serait applicable en l'espèce, il n'y a
pas eu de violation de cette disposition de la Convention.
Pour le Gouvernement, il s'agit d'une affaire complexe qui
exige des investigations très poussées tant au plan du fonctionnement
des administrations mises en cause qu'au plan scientifique. Enfin, le
Gouvernement estime que la durée de la procédure n'a nullement excédé
le délai raisonnable prévu par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. C'est en effet ce que révèle, selon le Gouvernement, un
examen attentif du dossier du requérant à la lumière des trois
critères traditionnels dégagés par une jurisprudence précise et
abondante des organes de la Convention pour apprécier le caractère
raisonnable de la durée d'une procédure.
28. La Commission relève que la procédure litigieuse engagée
contre l'Etat par le requérant vise à lui voir attribuer des dommages
et intérêts en réparation du préjudice qu'il prétend avoir subi lors
de transfusions sanguines. Le requérant estime que le Ministère de la
Santé et de la Solidarité a commis une faute qui est à l'origine de
son préjudice.
La Commission rappelle que dans l'affaire H. c/France qui
portait sur la durée de l'examen d'une action en responsabilité civile
contre un hôpital public devant les juridictions administratives, la
Cour, saisie du problème de l'applicabilité de l'article 6 par. 1,
(art. 6-1) s'est prononcée comme suit :
"La Cour reconnaît qu'il y a là un problème de fond ; elle
doit le trancher sans se préoccuper de l'attitude antérieure
de l'Etat défendeur (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Barthold
du 25 mars 1985, série A n° 90, p. 20 par. 41).
De sa jurisprudence constante, il ressort que la notion de
"droits et obligations de caractère civil" ne doit pas
s'interpréter par simple référence au droit interne de l'Etat
défendeur et que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique indépendamment
de la qualité publique ou privée, des parties comme de la
nature de la loi régissant la "contestation" : il suffit que
l'issue de la procédure soit "déterminante pour des droits et
obligations de caractère privé" (voir, en dernier lieu,
l'arrêt Tre Traktörer Aktiebolag du 7 juillet 1989, série A
n° 159, p. 13 par. 41).
Or il en va ainsi en l'espèce, de sorte que l'article 6
par. 1 (art. 6-1) entre en jeu" (Cour eur. D.H.,
arrêt H. c/France du 24 octobre 1989, série A n° 162, p. 20,
par. 47).
La présente affaire revêt les mêmes caractéristiques que celle
susmentionnée. Dès lors la Commission estime que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) s'applique au cas d'espèce.
Dans sa décision sur la recevabilité, la Commission a constaté
que le requérant avait déposé, en date du 30 mai 1990, la requête
introductive d'instance devant le tribunal administratif. Elle estime
devoir apporter des précisions quant au point de départ de la
procédure mise en cause.
29. La procédure contentieuse devant la juridiction administrative
n'a débuté, il est vrai, que le 30 mai 1990 par le dépôt de la requête
introductive d'instance. Toutefois, la saisine de cette juridiction a
été précédée par un recours préalable obligatoire, à savoir le recours
gracieux dont le requérant a saisi, en date du 1er décembre 1989, le
ministre de la Santé, de la Solidarité et de la Protection sociale
pour obtenir réparation du préjudice prétendument subi. Ce recours
fut rejeté par décision du 30 mars 1990. Le requérant a donc saisi le
30 mai 1990, soit dans le délai de deux mois qui lui était imparti, la
juridiction administrative d'une action en dommages et intérêts qui
n'a pas encore été suivie d'une décision.
La Commission souligne qu'en matière civile, le délai
raisonnable peut commencer à courir, dans certaines hypothèses, avant
même le dépôt de l'acte introduisant l'instance devant le "tribunal"
que le demandeur invite à trancher "la contestation" (voir en
particulier, Cour eur. D.H., arrêt Golder du 21 février 1975, série A
n° 18, p. 15, par. 32 et arrêt König du 28 juin 1978, série A n° 27,
p. 33, par. 98). Tel est le cas en l'espèce car le requérant n'a pu
saisir le tribunal compétent avant d'avoir fait examiner, dans une
procédure administrative préliminaire, sa demande aux fins
d'indemnisation.
La période à considérer doit donc être appréciée à partir du
dépôt du recours gracieux, le 1er décembre 1989. Elle est à ce jour
de vingt-deux mois environ.
D. Appréciation de la durée de la procédure
30. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit
s'apprécier suivant les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence de la Cour européenne des
Droits de l'Homme (voir en dernier lieu, Cour eur. D.H., arrêt H.
c/France du 24 octobre 1989, série A n° 162, p. 21, par. 50).
Alors qu'il est vrai que seules les lenteurs imputables à
l'Etat peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai
raisonnable", il échet de relever qu'ainsi que la Cour l'a déclaré à
maintes reprises, le caractère raisonnable de la procédure s'apprécie
en tenant compte de la complexité de l'affaire, du comportement du
requérant et de celui des autorités compétentes, ainsi que de l'enjeu
du litige (voir mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt König du 28
juin 1978, série A n° 27, pp. 34-40, par. 99, 102-105 et 107-111 et
en particulier, arrêt Buchholz du 6 mai 1981, série A n° 42, p. 16,
par. 49, enfin, arrêt H. c/France précité).
a) La complexité de l'affaire
31. Le Gouvernement défendeur expose que l'affaire présente un
caractère tout à fait exceptionnel. Cette complexité tient pour une
large part à la difficulté du problème qu'ont à résoudre les autorités
françaises compétentes pour cerner les faits et les responsabilités
concernant la question de la contamination des hémophiles qui se pose
en termes juridiques, mais aussi en termes scientifiques et éthiques.
D'autre part, le Gouvernement observe que la requête pose les
mêmes questions que quelque 405 recours d'hémophiles déposés devant le
tribunal administratif de Paris et d'Amiens. Des difficultés
extrêmement sérieuses sont soulevées par ces affaires. Il s'agit en
effet de déterminer en l'occurrence quelles étaient les décisions que
l'on pouvait raisonnablement attendre, en l'état des connaissances
scientifiques de l'époque, des autorités sanitaires françaises,
s'agissant des risques de transmission du syndrome d'immunodéficience
acquise résultant de transfusions sanguines. Le débat de grande
ampleur qui est en cours actuellement sur ce problème, et dont les
différents moyens d'information se sont largement fait l'écho, ne fait
que refléter le caractère éminemment délicat des importantes questions
soulevées en l'occurrence.
Enfin, le Gouvernement souligne que la tâche du tribunal
administratif de Paris est complexe. L'instruction du dossier du
requérant s'inscrit effectivement dans une démarche collective prise à
l'initiative de l'association française des hémophiles qui a adressé à
ses adhérents des lettres-type leur indiquant toutes les démarches à
accomplir pour déposer des recours devant les tribunaux. Cependant,
si la mise en cause de l'administration par les hémophiles a été
étayée par les mêmes arguments, la demande d'indemnisation et
d'évaluation du préjudice nécessite un examen au cas par cas. Le
tribunal doit donc, avant d'examiner chacune des situations
individuelles, trancher une délicate question de principe. Il s'agit
moins en effet de peser des arguments juridiques que de porter une
appréciation sur des connaissances scientifiques et techniques.
32. Pour le requérant l'argumentation développée par le
Gouvernement quant à la complexité de l'affaire ne saurait prospérer.
En effet, le Gouvernement cherche à démontrer qu'une longue
procédure serait nécessaire pour déterminer les responsabilités en
jeu. Or, si les questions posées au tribunal par ces affaires
soulèvent, ainsi que le souligne le Gouvernement, des difficultés
extrêmement sérieuses et exigent des investigations très poussées tant
au plan du fonctionnement des administrations en cause qu'au plan
purement scientifique, il appartenait dès lors au tribunal de
prononcer, sans tarder, les mesures d'expertise nécessaires pour
l'éclairer. Il a, au contraire, choisi de ne pas nommer d'expert.
Dans une note du 6 juin 1991, le magistrat-instructeur a précisé qu'il
n'avait pas l'intention de le faire. C'est bien pour prévenir la
formation de jugement de la nécessité de procéder à des suppléments
d'instruction par jugement avant dire droit, toujours facteur de
délais supplémentaires très importants, que le magistrat en charge de
ces dossiers a pris l'initiative de prescrire les récents compléments
d'instruction.
D'ailleurs, si le magistrat n'a pas jugé utile de nommer un
expert, c'est que la question de l'imputabilité de la contamination du
requérant ne fait pas de doute. Le requérant a reçu l'indemnisation
prévue par le fond de solidarité, ce qui montre à l'évidence que
l'imputabilité de sa maladie aux produits sanguins qui lui ont été
administrés a été reconnue.
Enfin, le requérant ajoute qu'il est faux de prétendre que
des investigations poussées sont nécessaires dans la mesure où des
examens médicaux visant à déterminer si sa contamination était due aux
produits sanguins ont déjà été effectués.
En ce qui concerne la procédure elle-même, le requérant ne
manque pas de souligner qu'elle ne présente aucun caractère
particulier de complexité. Celle-ci n'est d'ailleurs même pas
alléguée par le Gouvernement. La seule difficulté que pourrait, de
l'avis du requérant, invoquer le tribunal est le nombre de requêtes
dont il est saisi. Quant au tribunal, il s'agit pour lui de dire s'il
estime que la responsabilité du ministre de la Santé, de la Solidarité
et de la Protection sociale est engagée. S'il croit ne pas pouvoir se
prononcer sans se poser au préalable une question relevant d'une
appréciation technique, il doit avoir recours à un expert désigné par
jugement avant dire droit. Or, le tribunal n'a pas choisi cette voie.
Pour le requérant, il semble que le tribunal attende que le
Gouvernement trouve une solution transactionnelle ainsi que l'a
publiquement déclaré le ministre des Affaires sociales.
33. La Commission relève qu'il s'agit en l'occurrence d'une action
en dommages et intérêts engagée par le requérant en réparation du
préjudice qu'il aurait subi à la suite des transfusions sanguines
reçues entre septembre 1984 et janvier 1985 à l'hôpital Saint-Antoine
de Paris. Le requérant met ainsi en cause la responsabilité de l'Etat
en raison du retard prétendument fautif de l'administration à mettre
en oeuvre une réglementation de la délivrance des produits sanguins,
c'est-à-dire de prendre des mesures de protection de la santé publique
incombant à l'Etat.
34. La Commission souligne que pour expliquer le fait que la
juridiction administrative n'a pas encore tranché la question qui
lui est soumise, le Gouvernement met en exergue le caractère tout à
fait exceptionnel de la présente affaire. A cet égard, il met
l'accent davantage sur l'aspect scientifique que proprement juridique
des questions à résoudre. En effet et selon le Gouvernement, il
s'agirait pour le tribunal appelé d'abord à se prononcer sur la
question de principe et à évaluer ensuite le préjudice dans le cas
particulier, non pas tant de peser les arguments juridiques que de
porter une appréciation sur des connaissances scientifiques et
techniques.
La Commission note, à la lumière de l'ensemble de
l'argumentation développée par les parties, ainsi que des pièces
versées au débat, que les questions soulevées en l'espèce présentaient
sans aucun doute au moment des faits, en 1984, une certaine difficulté
liée notamment au contexte scientifique de l'époque. Toutefois,
depuis lors ce contexte a évolué. Lors de l'introduction de la
procédure administrative en 1989, les autorités concernées, le
ministre d'une part, et la juridiction administrative d'autre part,
disposaient depuis plusieurs années déjà de toutes les données leur
permettant de se prononcer sans retard, compte tenu en particulier des
circonstances de l'espèce.
Pour ce qui est, d'autre part, des questions juridiques
soulevées, la Commission observe qu'elles ne paraissent pas avoir
présenté de difficulté particulière. Enfin, quant à la procédure
elle-même, tant dans sa phase administrative que contentieuse, elle ne
présente aucun caractère particulier de complexité. D'ailleurs le
Gouvernement ne l'a pas prétendu.
b) Le comportement du requérant
35. Le Gouvernement a soutenu que dans les mémoires présentés à
l'appui de ses recours gracieux et contentieux, le requérant n'a pas
apporté d'éléments de preuves suffisants permettant de conclure à un
lien de causalité entre les produits sanguins reçus et la
contamination établie. D'autre part, le Gouvernement s'est étonné
lors de l'audience contradictoire que le requérant n'ait pas fait
usage de la procédure d'urgence prévue à l'article R 129 du Code
des tribunaux administratifs, à savoir le référé-provision.
36. Le requérant de son côté fait valoir que l'on ne saurait
mettre à sa charge la moindre inertie. En effet, la chronologie des
faits montre que, dès réception de la décision de rejet du ministre en
date du 30 mars 1990, il a demandé en date du 27 avril 1990 l'aide
judiciaire et, sans attendre la réponse positive intervenue le 8 juin
1990, il a saisi le tribunal administratif, dès le 30 mai 1990, d'une
demande introductive d'instance. Le 11 juillet suivant, un mémoire
ampliatif fut déposé. Son état de santé s'étant aggravé, son conseil,
dès la rentrée judiciaire début septembre 1990, a demandé oralement au
président-rapporteur de la formation de jugement de mettre en demeure
le ministre de produire ses observations avant l'expiration du délai
habituel de trois mois donné aux administrations pour répliquer. Le
29 octobre, aucun mémoire en réplique n'ayant été produit, un nouveau
mémoire fut adressé au tribunal demandant expressément la mise en
oeuvre du pouvoir d'injonction du tribunal. Aucune suite ne fut
réservée à cette demande et ce n'est que le 21 février 1991 que le
ministre a produit un mémoire en défense "standard", sollicitant une
expertise ; ce mémoire, daté du 12 décembre 1990, n'a été reçu au
tribunal que le 21 février 1991 et transmis par celui-ci six jours
plus tard. Dans sa réplique reçue par le tribunal le 3 avril 1991, le
requérant s'est opposé à la demande d'expertise en raison de ce que le
dossier dont était saisi le tribunal administratif comportait tous les
éléments médicaux montrant l'origine et la date de la contamination.
37. La Commission rappelle que ce qui est exigé d'une partie dans
une procédure civile est "une diligence normale" (voir arrêt H.
c/France précité, par. 55).
En définitive, la Commission considère qu'en l'espèce on ne
saurait reprocher au requérant de ne pas avoir montré une diligence
normale dans la conduite de l'affaire. Bien au contraire, la
chronologie des faits montre qu'il n'a pas manqué de faire usage de
toutes les possibilités qui lui étaient ouvertes afin d'accélérer
l'instruction de l'affaire.
c) Le comportement des autorités compétentes
38. Le requérant note d'emblée que l'examen du recours gracieux
préalable a pris quatre mois au ministre qui a fait parvenir sa
décision de rejet sous la forme d'une réponse standard le dernier jour
du délai qui lui était imparti pour y répondre. En effet, une demande
préalable est considérée implicitement rejetée quatre mois après sa
réception par l'administration.
39. D'autre part, le requérant rappelle qu'en vertu du caractère
inquisitorial de la procédure contentieuse administrative, le juge
joue un rôle actif dans la conduite de l'instruction de l'affaire. Il
dispose notamment, en vertu de l'article R 142 du Code des tribunaux
administratifs, du pouvoir nécessaire pour accélérer la procédure.
La loi donne bien le pouvoir aux juges de fixer les délais de
production des mémoires et, selon la jurisprudence, un délai d'au
moins quinze jours est nécessaire, mais suffisant, pour qu'une
procédure soit estimée contradictoire en l'absence de réponse de
l'administration.
En l'espèce, le tribunal administratif avait la possibilité de
décider de fixer des délais de réponse abrégés pour accélérer la
procédure. Il n'en a rien fait : il avait donné au ministre le délai
habituel de trois mois pour répliquer et il a refusé de modifier ce
délai.
40. D'autre part, voyant que le ministre n'avait pas respecté le
délai qui lui avait été imparti, il pouvait le mettre en demeure de
présenter sa défense en lui impartissant un nouveau délai aux termes
de l'article R 150 du Nouveau Code des tribunaux administratifs. En
l'espèce, le juge n'a ni abrégé le délai de réponse qu'il avait fixé à
l'administration ni mis celle-ci en demeure de produire sa défense
après l'expiration du délai imparti. En effet, le mémoire ampliatif
du requérant du 11 juillet a été transmis au ministre le 22 août. Le
délai de réponse de trois mois expirait le 22 novembre 1991. En dépit
de la demande du requérant de mettre en oeuvre sa faculté de mise en
demeure, le juge a attendu passivement la production de la défense, qui
n'a eu lieu que le 21 février 1991. Il n'a donc nullement tenu compte
de l'état de santé du requérant dont il avait pourtant été informé.
41. Enfin, le requérant souligne l'absence de mesures
d'instruction jusqu'en avril 1991. En effet, le premier complément
d'instruction fut ordonné le 5 avril, et il n'en a d'ailleurs eu
connaissance qu'en juillet 1991. Quant aux deux autres compléments
d'instruction ordonnés respectivement les 27 mai et 28 juin 1991, il
n'en a eu connaissance que le 6 septembre 1991, en même temps
que des réponses obtenues par le tribunal, et auxquelles il vient de
répondre le 10 septembre 1991.
42. Pour le Gouvernement, l'état chronologique détaillé ne fait
apparaître aucune carence de la part des autorités concernées.
D'autre part, la requête lui semble prématurée.
Le délai de réponse de quatre mois au recours gracieux est un
délai légalement prévu par le décret du 28 novembre 1983.
Pour ce qui est de la procédure contentieuse proprement dite,
le Gouvernement considère qu'il y a eu volonté d'utiliser les moyens
procéduraux les plus rapides de la part des autorités judiciaires. En
effet, les divers compléments d'instruction prescrits l'ont été par
voie administrative. C'est la pratique courante de l'ensemble des
juridictions administratives françaises. Ce moyen correspond à la
catégorie des diverses mesures d'instruction prévues par l'article
R 182 du Code des tribunaux administratifs. Il permet en particulier
de prévenir la formation de jugement de la nécessité de procéder à des
suppléments d'instruction par jugement avant dire droit, ce qui
constitue un facteur de délai supplémentaire très important. Il va
donc dans le sens d'une accélération de la procédure.
43. La Commission rappelle que le requérant a entamé la procédure
le 1er décembre 1989 et qu'à ce jour la juridiction administrative ne
s'est pas encore prononcée.
44. La Commission relève ensuite que, pour ce qui est de la phase
administrative de la procédure, le ministre a attendu quatre mois,
soit jusqu'au dernier jour du délai qui lui était légalement imparti,
pour décider du rejet du recours gracieux sous la forme d'une réponse
type.
45. D'autre part, après que le requérant eut déposé sa demande
introductive d'instance le 30 mai 1990 et son mémoire ampliatif le 11
juillet 1990, mémoire qui fut transmis au ministre le 22 août 1990,
celui-ci disposait d'un délai de trois mois pour y répondre, soit
jusqu'au 22 novembre 1990. Or, non seulement le juge administratif
n'a pas cru devoir réserver une suite favorable à la demande du
requérant de mettre en oeuvre sa faculté de mise en demeure afin
d'abréger ce délai, mais le ministre n'a produit son mémoire en
défense que le 21 février 1991. Et à cet égard on ne peut que
s'étonner que ce mémoire, qui porte la date du 12 décembre 1990, n'ait
été matériellement remis au greffe du tribunal administratif que le 21
février 1991.
46. Enfin, en dépit de la nature de l'action engagée, ce n'est
que le 5 avril 1991 que le tribunal a éprouvé le besoin de prescrire
un complément d'instruction, suivi d'ailleurs de deux autres
compléments d'instruction, respectivement les 27 mai et 28 juin 1991
dont le requérant n'a été informé, du moins quant à ces deux derniers,
que le 6 septembre 1991.
47. L'ensemble de cette chronologie montre que les autorités
nationales, tant administratives que juridictionnelles, n'ont pas fait
preuve de la diligence requise dans une affaire dont l'enjeu revêt une
importance capitale pour l'intéressé.
E. Appréciation des éléments de la cause
48. Dans la présente affaire, la responsabilité de l'Etat a été
directement engagée par la procédure devant les différentes autorités
concernées. L'attitude de l'Etat en tant que défendeur, tant au niveau
administratif que juridictionnel, n'a pas manqué d'avoir des
conséquences directes sur la détermination du droit civil du
requérant. Or, le respect même du principe de la prééminence du droit
sousjacent à l'article 6 (art. 6), et la place éminente qu'occupe cette
disposition dans l'économie de la Convention, engendraient une
obligation spécifique à charge de l'administration, de mettre en
oeuvre tout ce qui était en son pouvoir afin d'accélérer de manière
sensible le traitement de l'affaire.
Un fait a paru pertinent dans l'évaluation de l'ensemble des
éléments de la cause. En l'occurrence, l'action engagée par le
requérant s'inscrivait dans le cadre de procédures visant la
responsabilité de l'Etat en raison des fautes qui lui étaient imputées
par de nombreux hémophiles contaminés consécutivement aux transfusions
sanguines pratiquées en 1984 et 1985. La présente affaire se place
donc dans un contexte particulier. En effet, les pouvoirs publics ne
pouvaient ignorer l'ampleur et la gravité du problème, d'autant qu'ils
devaient s'attendre à devoir régler le contentieux qui n'allait pas
manquer de surgir.
La Commission n'a pas été informée de ce qu'une mesure
spécifique pour régler le problème ainsi posé ait été prise par les
pouvoirs publics afin de parvenir à un arrangement à l'amiable,
solution à laquelle ont recouru d'autres Etats européens confrontés à
semblable situation.
49. De ce fait, le présent litige se distingue de certains autres
relatifs, eux aussi, au respect du "délai raisonnable" de l'article 6
par. 1 (art. 6-1).
La Commission rappelle que les circonstances de la cause
peuvent revêtir une importance décisive dans l'appréciation du délai
raisonnable lorsque l'enjeu de la procédure interne dépasse largement
les problèmes juridiques posés par l'action engagée.
Or, en l'espèce, l'enjeu de la procédure litigieuse revêt une
importance de premier ordre pour le requérant, compte tenu notamment
de son état de santé et de ce que son espérance de vie est réduite.
Dans une pareille affaire, il incombe aux autorités de témoigner d'une
diligence exceptionnelle car tout retard dans la procédure risque,
sinon de trancher en fait, avant les débats, du moins d'amputer de
tout effet utile la question dont le tribunal se trouve saisi (voir en
particulier, arrêt H. c/Royaume-Uni du 8 juillet 1987, série A n° 120,
p. 62, par. 85). En effet, une réparation tardive ne saurait, loin
s'en faut, atténuer les souffrances d'une maladie à caractère
actuellement irréversible.
50. La Commission tient ensuite à mettre l'accent sur le fait
que la procédure contentieuse administrative, telle que celle qui est
mise en cause en l'espèce, est une procédure de type inquisitorial,
c'est-à-dire dirigée exclusivement par le juge qui, notamment,
organise les échanges de mémoires et impartit les délais de réponse.
Elle se distingue dès lors d'une procédure civile régie par le Code de
procédure civile et dont le déroulement est laissé à la diligence
quasi exclusive des parties.
Le juge administratif se doit donc, dans un souci de bonne
administration de la justice, de remédier à des retards dûs à
d'éventuelles négligences ou carences des parties au procès. En
particulier, il incombe à l'administration, lorsqu'elle est partie
défenderesse dans une procédure comme en l'espèce, de prendre toute
mesure nécessaire non seulement pour respecter les délais mais aussi
en vue de hâter l'inévitable solution juridictionnelle du litige. Or,
tel n'a pas été le cas en l'espèce (voir par. 40 et 47 ci-dessus).
Quant au juge administratif, loin d'avoir pris des mesures
pour parer à ces inconvénients et accélérer la procédure, il a fait
preuve, sinon de passivité coupable, du moins d'un manque de diligence
d'autant plus inexcusable qu'il s'agissait de décider sur une demande
d'indemnisation présentée par un malade atteint d'une maladie, à
l'heure actuelle, incurable.
51. La Commission est d'avis qu'en pareilles circonstances, les
justiciables sont en droit de s'attendre à plus de compréhension et
donc à une célérité dans l'examen de leur demande. Par delà les
questions juridiques inhérentes à toute procédure judiciaire, il y va,
en l'occurrence, du respect de la dignité humaine d'un justiciable
plongé dans un désarroi d'autant plus profond qu'il s'avère sans issue
(voir mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Bock du 29 mars 1989,
série A n° 150, p. 23, par. 48).
Compte tenu de la particularité de cette affaire, il y a eu
dès lors dépassement du "délai raisonnable".
Conclusion
52. La Commission conclut par treize voix contre deux qu'il y a eu
en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Opinion dissidente de M. J.C. SOYER
à laquelle M. F. MARTINEZ déclare se rallier
1°) "Dans une affaire dont l'enjeu revêt une importance capitale
pour l'intéressé", la diligence requise des autorités nationales doit
être particulièrement attentive ... les justiciables sont alors en
droit d'escompter une célérité sans faille dans l'examen de leur
demande ... il y va du respect de la victime, de sa dignité, de son
désarroi sans issue.
J'approuve sans réserve de telles exigences, formulées par la
Commission (par. 47 et 51 de son rapport).
2°) Mais, tandis que la contamination du requérant lui fut révélée
le 21 juin 1985 (par. 15), il n'a saisi la justice administrative de
sa requête en indemnisation que le 30 mai 1990 (par. 19).
Le rapport de la Commission (par. 48, 2ème alinéa) relève que
"dans l'évaluation de l'ensemble des éléments de la cause", un fait a
paru "pertinent" : l'attentisme de l'Etat pendant les années 1985 à
1990.
Il me paraît dès lors non moins pertinent de prendre en
considération que, durant la même période, le requérant s'était
abstenu de saisir la justice.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
_____________________________________________________________________
19 février 1991 Introduction de la requête
2 avril 1991 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
19 avril 1991 Décision de la Commission de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur
conformément à l'article 48 par. 2 b) du Règlement
intérieur
14 juin 1991 Observations du Gouvernement défendeur
7 juillet 1991 Observations en réponse du requérant
12 juillet 1991 Décision de la Commission sur la recevabilité
de la requête et décision d'inviter les parties,
conformément à l'article 50 b) du Règlement
intérieur, à lui présenter oralement, au cours
d'une audience contradictoire, des observations
sur le bien-fondé de la requête
Examen du bien-fondé
11 septembre 1991 Audience contradictoire sur le bien-fondé de la
requête
10 et 17 Délibérations de la Commission, vote selon
octobre 1991 l'article 59 par. 2 du Règlement intérieur de la
Commission et adoption du rapport prévu à
l'article 31 de la Convention.
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