Résumé juridique
Juin 2023
X et autres c. Irlande - 23851/20 et 24360/20
Arrêt 22.6.2023 [Section V]
Article 14
Discrimination
Caractère non-discriminatoire d’un refus de verser des prestations familiales universelles à deux mères présentes légalement sur le territoire, au motif que le critère de résidence habituelle établi par le droit interne n’était pas satisfait : non-violation
En fait – Chacune des requêtes a été introduite par une mère et son jeune enfant (respectivement X et E et Y et M), qui, au moment des faits, faisaient l’objet de procédures d’immigration en Irlande. Ressortissante nigérienne arrivée en Irlande en 2013, X donna naissance en décembre 2014 à une fille, E, qui obtint la nationalité irlandaise à la naissance par son père. En septembre 2015, X, qui avait entre-temps vu sa demande d’asile rejetée, sollicita du ministère de la Justice et de l’Égalité le droit de résider en Irlande au motif qu’elle était la mère d’une enfant de nationalité irlandaise. Alors que cette demande était pendante, X présenta également une demande d’octroi de l’allocation familiale au titre de E. La demande en question fut rejetée au motif que X ne satisfaisait pas au critère de résidence habituelle prévu par la loi de consolidation de la sécurité sociale de 2005 (« la loi de 2005 »), étant donné qu’elle n’avait pas encore obtenu le droit de séjour en Irlande. X se vit accorder le droit de séjour en janvier 2016 ; il fut alors considéré qu’elle pouvait prétendre au bénéfice de l’allocation familiale au titre de E, et elle la perçoit depuis lors. Y est une ressortissante afghane. Arrivée en Irlande en 2008, elle y demanda l’asile sans succès. Cependant, en janvier 2015, les autorités décidèrent d’accorder l’asile à son quatrième enfant, M, né en Irlande en 2013. Les membres de la famille de l’enfant demandèrent à bénéficier du regroupement familial avec lui et, alors que la procédure à cet égard était pendante, Y sollicita l’octroi de l’allocation familiale au titre de tous ses enfants. La demande fut rejetée au motif que Y ne satisfaisait pas au critère de résidence habituelle. En septembre 2015, la famille bénéficia du regroupement familial ; Y présenta alors une nouvelle demande d’octroi de l’allocation familiale. Cette demande fut accueillie pour la période commençant à la date à laquelle Y avait obtenu un permis de séjour en Irlande.
Tous les requérants bénéficiaient du système irlandais d’attribution directe de logements et de soutien matériel aux demandeurs d’asile.
X et Y demandèrent le contrôle juridictionnel du rejet initial de leurs demandes respectives d’octroi de l’allocation familiale. L’action engagée par X portait uniquement sur la période comprise entre la naissance de E et la date à laquelle elle-même avait obtenu le droit de séjour (soit à peine plus de douze mois), et celle de Y uniquement sur la période comprise entre l’octroi de l’asile à M et l’octroi du bénéfice du regroupement familial (soit huit mois). Leurs recours furent examinés ensemble et finalement rejetés par la Cour suprême.
En droit
Article 35 § 3 b) (sur la question de savoir si les requérants ont subi un préjudice important) :
Dans le cadre de la procédure interne comme devant la Cour, les requérants ont cherché à contester le motif pour lequel il avait été considéré qu’ils ne pouvaient pas prétendre à l’allocation familiale, dans le but d’obtenir le versement rétroactif de cette allocation pour les périodes concernées. Leurs prétentions étaient donc de nature pécuniaire. Le fait que les sommes en question avaient été versées aux intéressés en 2018 – ce que les requérants ont omis d’indiquer dans leurs formulaires de requête – signifie que les requérants n’ont pas subi de préjudice important, comme le confirme le fait qu’ils n’étaient pas exposés à des difficultés financières au moment des faits, puisqu’ils bénéficiaient d’un soutien de l’État par l’intermédiaire du système d’attribution directe. La Cour juge toutefois que le respect des droits de l’homme exige un examen au fond des requêtes pour deux motifs. Premièrement, il a été fait référence dans la procédure interne à l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Niedzwiecki c. Allemagne, dont on peut considérer qu’il a été supplanté par l’arrêt Beeler c. Suisse [GC]. L’examen de la présente affaire peut donc permettre de clarifier davantage les exigences de la Convention en matière de sécurité sociale. Deuxièmement, des requêtes semblables sont actuellement pendantes devant la Cour, ainsi que, selon les requérants, devant les juridictions internes, dans l’attente de la résolution de cette affaire. Le respect des droits de l’homme comprend la bonne administration de la justice par la Cour.
Conclusion : exception préliminaire (absence de préjudice important) rejetée.
Article 14 combiné avec l’article 8 :
Comme le démontrent les éléments produits devant les juridictions internes, l’allocation familiale prévue par le droit interne visait essentiellement à assurer aux parents, ou aux personnes in loco parentis, une contribution financière de la part de l’État au paiement de certains des frais liés au fait d’élever un enfant ; il s’agissait d’une prestation universelle, au sens où elle était versée à tous ses bénéficiaires au même taux, indépendamment de leurs moyens financiers. Comme l’a constaté la Cour suprême, l’adulte bénéficiaire pouvait disposer librement de l’allocation, celle-ci n’étant assortie d’aucune exigence qu’elle soit utilisée, que ce soit de manière directe ou indirecte, seulement et exclusivement au profit de l’enfant qualifié. Appliquant les critères établis dans l’arrêt Beeler, la Cour conclut que l’allocation ne relève pas du champ d’application de l’article 8 car, quoiqu’elle ait un effet sur la vie familiale, on ne saurait dire qu’elle « [vise] à favoriser la vie familiale et [qu’elle ait] nécessairement une incidence sur l’organisation de celle-ci ». La Cour considère que l’allocation familiale n’aurait pas eu et ne pouvait avoir une importance telle que, comme le requérant de l’affaire Beeler, les requérants auraient organisé, au moins en partie, les aspects fondamentaux de leur vie quotidienne en fonction d’elle. En outre, les périodes en cause étaient relativement courtes ; de plus, même si elles n’ont pas pu prétendre à l’allocation familiale pendant ces périodes, les mères se sont toutes deux vu héberger avec leurs enfants et fournir un soutien matériel par l’État jusqu’à ce qu’une décision – favorable – ait été rendue concernant leur situation au regard du droit des étrangers, et, à partir de ce moment, elles ont pu prétendre à l’allocation familiale et ont commencé à la percevoir. Eu égard à l’appréciation faite par la Cour suprême de sa base légale, de sa nature et de son but, l’allocation familiale ne pouvait représenter pour les requérants une des modalités de l’exercice de leur droit au respect de leur vie familiale tel que garanti par l’article 8 ; en conséquence, elle ne relève pas du champ d’application de cette disposition.
Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione materiae).
Article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 :
a) Sur l’applicabilité – Eu égard à sa base légale et à son universalité, il ne fait aucun doute que l’allocation familiale était versée automatiquement aux parents ayant leur résidence habituelle sur le territoire qui satisfaisaient aux critères d’attribution ; dès lors, elle donnait naissance à un intérêt patrimonial de nature à la faire relever du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1. Les requérants allèguent dans les deux cas avoir subi une discrimination fondée sur le caractère spécifique de leur situation au regard du droit de séjour, en ce que jusqu’à ce qu’il leur ait été formellement octroyé le droit de séjour en Irlande il leur était impossible d’être traités comme des personnes y ayant leur résidence habituelle. La Cour a déjà considéré que la situation au regard du droit de séjour/du droit des étrangers relevait de l’expression « toute autre situation » au regard de l’article 14 ; partant, l’article 14, combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, trouve à s’appliquer en l’espèce. Néanmoins, il ressort clairement de l’arrêt rendu par la Cour suprême que ce sont les parents, et non les enfants, qui peuvent prétendre à l’allocation en cause : dès lors, seules les requérantes X et Y peuvent invoquer ces dispositions. Les enfants requérants, E et M, ne peuvent prétendre détenir eux-mêmes un intérêt patrimonial.
Conclusion : requêtes irrecevables en ce qui concerne les requérants E et M (incompatibilité ratione personae) et recevables en ce qui concerne les requérantes X et Y.
b) Sur le fond – Conformément aux principes établis dans sa jurisprudence pertinente, la Cour doit d’abord déterminer si X et Y se trouvaient dans une situation analogue ou comparable à celle des personnes qui étaient titulaires du droit de séjour, qui pouvaient donc être considérées comme ayant leur résidence habituelle sur le territoire de l’État au sens de la loi de 2005 et qui en conséquence pouvaient prétendre à l’allocation familiale.
X soutient qu’en vertu de la jurisprudence Zambrano de la Cour de justice de l’Union européenne (Gerardo Ruiz Zambrano contre Office national de l’emploi (ONEm), C‑34/09, 8 mars 2011), elle est titulaire depuis la naissance de sa fille d’un droit de séjour en Irlande découlant du droit primaire de l’Union européenne, et qu’elle se trouve donc dans une situation qui est similaire pour l’essentiel à celle des personnes bénéficiant d’un droit de séjour pour d’autres raisons légales. Cet argument a été examiné en détail par la Cour suprême, qui a expliqué qu’un parent pouvait demander à l’autorité compétente un droit de séjour dans un État membre pour les motifs évoqués dans l’arrêt Zambrano et que cette autorité devait avoir l’occasion d’examiner la demande en question. La Cour suprême n’a vu dans le droit de l’Union européenne aucun élément propre à étayer la thèse selon laquelle l’octroi d’un droit de séjour en pareilles circonstances entraînerait l’obligation de verser rétroactivement toutes les prestations sociales soumises à une condition de résidence. La nature précise des prétentions en cause – à savoir des prétentions au versement rétroactif de l’allocation familiale – n’était pas propre à faire relever l’affaire du champ d’application de la jurisprudence Zambrano, étant donné qu’il n’existait aucun risque que le rejet de ces prétentions entraînât pour l’enfant la perte des avantages liés à sa qualité de citoyenne de l’Union européenne. Il n’y a dans le raisonnement de cette juridiction aucun élément qui puisse être considéré comme une atteinte à l’un quelconque des droits et libertés garantis à X en vertu de la Convention ou comme la cause d’un effet incompatible avec la Convention. À la lumière de l’appréciation faite par la Cour suprême de la situation légale de X au moment des faits, la Cour conclut que l’intéressée n’avait alors pas un statut analogue à celui de résident légal, et qu’elle ne se trouvait donc pas dans une situation comparable, en matière de statut légal, à celle de parents légalement titulaires d’un droit de séjour en Irlande. Quant à Y, la Cour suprême a noté qu’avant que le ministre ne statue sur sa demande de regroupement familial avec son fils, elle n’était titulaire d’aucun droit de séjour sur le territoire de l’État et qu’elle ne se trouvait donc pas non plus dans une situation comparable à celle des personnes auxquelles elle entend se comparer, qui sont les mêmes que dans le cas de X. Partant, les affaires des requérantes doivent être distinguées de l’affaire Niedzwiecki.
Sur le point de savoir si les requérantes pouvaient prétendre pour une autre raison qu’elles se trouvaient dans une situation comparable à celle des personnes auxquelles elles entendent se comparer, la Cour rappelle que dans son arrêt Carson et autres c. Royaume-Uni [GC] elle a souligné le caractère essentiellement national des systèmes de sécurité sociale, et que la portée de cette considération ne se limite pas à l’affaire en question. Cette idée se reflète également dans le fait qu’en vertu de la Charte sociale européenne les États peuvent imposer non seulement une condition de résidence mais aussi une durée minimale de séjour préalable pour l’octroi de prestations non contributives aux personnes qui ont droit à un traitement égal en matière de sécurité sociale. En outre, on peut dire que le but de la mesure litigieuse était de définir la catégorie de personnes qui pouvaient prétendre à l’allocation familiale. Quoique les requérantes se plaignent du fait que le critère de résidence légale a eu pour effet de les exclure de cette catégorie pendant les périodes en cause, ce critère est un corollaire nécessaire du caractère essentiellement national des systèmes de sécurité sociale, et on peut dire qu’il avait un effet inclusif dans la mesure où il élargissait la catégorie des personnes pouvant prétendre à l’allocation familiale de sorte qu’elle ne se limite pas aux ressortissants irlandais ou aux détenteurs de certains titres de séjour, mais comprenne l’ensemble des résidents. Les deux arrêts rendus par la Cour suprême soulignaient que le critère de résidence légale était neutre et non discriminatoire, et qu’il avait pour conséquence de permettre à un large éventail de personnes résidant sur le territoire de l’État à des titres divers de prétendre sur un pied d’égalité à l’allocation en question.
La présente affaire s’inscrit dans le contexte général de la politique en matière d’immigration, domaine concernant lequel la Cour a dit à maintes reprises que les États ont, en vertu d’un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités, le droit de contrôler l’entrée et le séjour des non-nationaux sur leur territoire. Quant à la situation particulière des requérantes, toutes deux ont demandé l’allocation familiale à un moment où leur situation personnelle au regard du droit des étrangers n’avait pas encore été tranchée, et où leurs besoins matériels essentiels étaient satisfaits grâce au système d’attribution directe. Leur situation au regard du droit des étrangers a évolué dans un délai relativement bref à raison de l’octroi aux intéressées du droit de séjour, ce qui leur a aussitôt permis de prétendre à l’allocation familiale, qu’elles ont commencé à recevoir à compter de ce moment.
Partant, la Cour ne peut conclure que les éléments juridiques et factuels caractérisant la situation des requérantes au moment où elles ont demandé pour la première fois l’octroi de l’allocation familiale étaient de nature à les placer dans une situation comparable à celle des personnes qui avaient déjà la qualité de résident légal en Irlande. Les conditions d’attribution d’une prestation sociale relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 doivent être compatibles avec l’article 14. Cela suppose toutefois que le demandeur satisfasse à l’exigence de comparabilité ; or ce n’est pas le cas des requérantes en l’espèce. Partant, il ne se pose au regard de l’article 14 aucun problème lié à une différence de traitement.
Conclusion : non-violation (unanimité).
(Voir aussi Niedzwiecki c. Allemagne, no 58453/00, 25 octobre 2005 ; Carson et autres c. Royaume-Uni [GC], no 42184/05, 16 mars 2010, résumé juridique ; P.C. c. Irlande, no 26922/19, 1er septembre 2022, résumé juridique ; Beeler c. Suisse [GC], no 78630/12, 11 octobre 2022, résumé juridique)
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