Dairesi: Büyük Genel Kurul
Esas No: 1986/2
Karar No: 1986/2
Karar Tarihi: 24.11.1986

(818 S. K. m. 355) (2886 S. K. m. 7, 8) (2709 S. K. m. 8)

Dava: İdare ile yapılan eser sözleşmeleriyle taahhüt olunan işlerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle yükleniciler tarafından idare aleyhine Bakanlar Kurulu'nca çıkaralın 8/505, 8/2574 sayılı ve benzeri kararnamelere dayanılarak açılan davalarda bu kararnamelerin geçerli hukuki sonuçlar doğurabilip doğuramayacağı konusunda 15. Hukuk dairesi'nin kendi kararları ve ayrıca anılan Daire ile Hukuk Genel Kurulu kararları arasında aykırılık bulunduğu belirlenerek, bu aykırılığın içtihadı birleştirme yoluyla giderilmesine Hukuk Genel Kurulu'nca 22.1.1986 gününde karar verilmesi ve konunun gündeme alınması için 1. Başkanvekilinin 18.2.1986 gün ve 693 sayılı başvurusu üzerine, Yargıtay 1. Başkanlığı'nın 10.4.1984 gün ve 693 sayıı yazısıyla içtihat aykırılığının 2797 sayılı Yargıtay Kanunun 16/5 ve 45/1. maddeleri uyarınca içtihadı birleştirme yolu ile giderilmesi hususu Yargıtay İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurulu'na intikal etmiştir.

Konu, 5.5.1986 tarihinde Yargıtay İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurulu'nda ele alınmış, kararlar arasında aykırılık bulunduğu belirlendikten sonra konunun, çıkarılmış olan kararnameler ayrı ayrı ele alınmaksızın ve bu kararnamelerin getirdikleri düzenlemelerin ayrıntılarına girilmeksizin genel olarak yukarda özetlendiği gbi iilke yönünden çözümlemesi ile yetinilerek görüşmelerin bu suretle sınırlandırılması benimsenmiş Raportör Üye esas hakkında gerekli açıklamaları yapmış, oylama sonucu üçte iki oy çoğunluğu sağlanamadığından, ikinci toplantı 20.6.1986 gününe ertelenmiş, görüşmelerin tamamlanamaması ve vaktin gecikmesi nedeniyle görüşmeler 23.6.1986 gününe bırakılmış, bugün tamamlanan ikinci toplantı da genel bütçeye dahil daireler yönünden söz konusu kararnamelerin hukuki sonuç doğurabilecekleri sonucuna (23)'e karşı (63) oyla, üçte ikiyi aşan çoğunlukla varılmış; ancak katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve mahalli idareler açısından yeterli çoğunluk sağlanamadığından üçüncü toplantı 24.11.1986 gününe ertelenmiştir. Bu üçüncü toplantı da, 23.6.1986 günlü ikinci toplantı da genel bütçeye dahil daireler bakımından oylamada üçte iki çoğunluğun sağlanıp sağlanmadığı hususi ileri sürüldüğünden bu yön ön sorun olarak ele alınmış ve sonuçta belirtilen konuda üçte iki çoğunluğun sağlanmış bulunduğu (4) oya karşı (84) oyla tespit edildikten sonra görüşmeler devam olunarak aşağıdaki sonuca varılmıştır:

Konunun gereği gibi değerlendirilebilmesi için öncelikle ilgili kararnanmelerin çıkarılış nedenlerinin ve amaçlarının saptaması zorunludur. Devlet, gerek bizzat genel bütçeye dahil daireler, gerekse diğer kamu kuruluşları aracılığı ile yükleniciler yaptırmakta olduğu ve Devlet yatırımlarını oluşturan inşaat işlerinin yükselen enflasyon nedeniyle durma aşamasına geldiğini saptaması üzerine fiyat eskalasyonu yoluyla kamu sektörüne ait inşaatları olumsuz fiyat artışı etkilerinden koruyarak bunların bir an önce bitirilmesini sağlamak, ayrıca çeşitli nedenlerle tamamlanması artık olanaksız hale gelmiş işlerin en kısa yoldan tasfiyesini mümkün kılarak bunların başka yükleniciler eliyle daha fazla geciktirilmeden bitirilmesini temin amacıyla Bakanlar Kurulu'nca daha önceki yıllarda çıkarılmış olanlara ilaveten 7/7993, 7/13220, 7/15990, 7/13221, 8/505 ve 8/2574 sayılı Kararnameleri 1974 ile 1981 yılları arasında çıkarmış bulunmaktadır.

Hukuk Genel Kurulu ile 15. Hukuk Dairesi4nin bazı kararlarında, bu karrnamelerin, söz konusu davalarda geçerli hiç bir hukuki sonuç doğurmayacakları esası benimsendiği halde, Özel Daire'nin diğer bazı kararlarında aksi görüş yani geçerli hukuki sonuçlar doğurabilecekleri kabul edilmiştir. Bu suretle beliren görüşlere göre içtihat aykırılığının giderilmesi bu kararnamelerin Anayasal ve yasal dayanaklarının bulunup bulunmadığı, bu tür kararnamelerle özel hukuk sözleşmelerine müdahale edilebilip edilemeyeceği sorunlarının çözümüne bağlı bulunmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayası'nın 8. maddesiyle Devletin yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'na verilmiş bulunmaktadır. Bakanlar Kurulu, Anayasa'dan aldığı bu yetki ve görevin doğal sonucu olarak ve Devletin ekonomisinin sağlıklı bir biçimde yürütülmesini sağlamak bakımından ve bu arada özellikle kamu yatırımlarının bir an önce gerçekleşmesini temin amacıyla kanunlara aykırı olmamak koşuluyla bu alanda düzenlemede bulunabilir.

2490 sayılı Artırma, Eksiltme ve İhale Kanununun 1. maddesinde: "Umumi, mülhak ve hususi bütçelerle idare edilen daireler adına alma, satma, yaptırma, keşfettirme, kiraya verme, kiralama ve bunlara benzer diğer işler bu kanunda yazılı hükümlere göre yapılır" hükmüne yer verildikten sonra 6. maddesinde, şartnamelere genel olarak hangi hususların konulacağı sıralanmış ve son fıkrada şartnamelerin genel ve benzer esaslarını tayin eden formüller hazırlamaya ve bunları Devlet daire ve müesseselerinde uygulamaya Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu belirtilmiştir.

Daha sonra, 2490 sayılı Yasa yerine çıkarılan 8.9.1983 günlü, 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 7. maddesinin (k) bendinde, şartnamelerde, "sözleşme konusu işlerin malzeme veya birim fiyatlarındaki değişiklikler nedeniyle eğer ödenecekse fiyat farkının ne şekilde ödeneceğinin"de gösterilmesi gerektiği beirtilmiş ve aynı Kanunun 8. maddesinde de Bakanlar Kurulu'na şartnameye konulmak üzere 7. maddede sayılan hususlarla ilgili veya bunlar dışındaki konularda genel esasları tespit etmek yetkisi tanınmıştır.

2886 sayılı Yasanın, içtihadı birleştirme konusu kararnamelerden sonra çıkarılmış olmakla onların yasal dayanağını oluşturamayacağı ileri sürülebilirse de, bu yasa yukarda açıklanan ve kendinden önce mevcut olan 2490 sayılı Yasada da genel hatlarıyla öngörülen durumu teyiden konuya daha da açıklık getirerek düzenlenmiş bulunmaktadır.

Devlet bayındırlık yatırımları ile ilgili; 1609 sayılı Bayındırlık Bakanlığı'nın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 1. maddesinde bu Bakanlığın görevleri sayılırken, (g) bendinde bu işlerle ilgili tüzük, yönetmelik, tip sözleşme, şartname, rayiç fiyat analizleri ve birim fiyatlarını hazırlamak ve yayınlamak hususları da belirtilmiş, aynı Yasanın 18. maddesinde "Devlet daire ve müesseseleri, katma bütçeli daireler, özel idareler, belediyeler 1. maddenin (g) bendinde sözü edilen tüzük, yönetmelik, tip sözleşme, şartname, rayiç fiyat analizleri ve birim fiyatlarına uymak mecburiyetindedirler" denilmiştir. 1609 sayılı Yasayı yürürlükten kaldıran 180 sayılı Bayındırlık ve İkan Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun hükmünde Kararname (KHK)nin 2/n ve 32. maddeleri önceki yasa doğrultusunda ve aynı amaca yönelik bir biçimde düzenlemede bulunmuştur.

Genel büçteye dahil dairelerin yaptıkları tüm sözleşmeler, bu arada kamu yatırımları ile ilgili sözleşmelere Bakanlar Kurulu'na müdahale yetkisi tanıyan diğer bir yasal düzenleme de 4353 sayılı Maliye Vekaleti Başhukuk Müşavirliğinin ve Muhakemat Umum Müdürlüğünün Vazifelerine, Devlet Davalarının Takibi Usullerine ve Merkez ve Vilayetler Kadrolarında Bazı Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanunun 31. maddesinde yer almaktadır. Buna göre Bakanlar Kurulu genel bütçeye dahil dairelerin yaptıkları sözleşmelerde değişiklik yapmak yetkisini haiz bulunmaktadır.

Bütün bu açıklamalara göre, içtihadı birleştirme konusu kararnamelerinin Anayasa'nın kabul ettiği, yasalardan alınan yetkilere dayanılarak çıkarıldıklarının kabulü gerekir.

Kararnamelerin, içtihadı birleştirme konusu açısından hukuki sonuç doğurmaları keyfiyetine gelince:

Genel bütçeye dahil daireler Hükümetin çizdiği plan ve program çerçevesinde hareket etmek zorundadırlar. Kamu yatırım ve inşaatlarının asıl kararlaştırıcısı netice itibariyle Bakanlıklar ve giderek Bakanlar Kurulu'dur. O halde genel bütçeye dahil daireler açısından Bakanlar Kurulu'nun sözleşmenin tarafı olarak hareket edebileceğinin kabulü gerekir. Bunun sonucu olarak Bakanlıklar, dolayısıyla Bakanlar Kurulu genel bütçeye dahil dairelerce yapılan eser sözleşmelerinin tarafı olarak hareket edince, bu sözleşmelerde değişiklik yapmak yolunda irade açıklamasında bulunmak yetkisine de haizdirler.

O halde, içtihadı birleştirmeye konu olan kararnamelerin, genel bütçeye dahil daireler yönünden yükleniciler tarafından idare aleyhine bu kararnamelere dayanılarak açılan davalarda geçerli hukuki sonuçlar doğurabilecklerinin kabulü gerekir.

Katma bütçeli idareler ve kamu iktisadi teşebbüsleri:

Katma büçteli idareler, 3046 sayılı Yasa uyarınca Bakanlıkların bağlı kuruluşları olup 1609 sayılı Yasa, 180 sayılı Kanun Hükmünde Kararname katma bütçeli idarelerin de İmar ve İskan Bakanlığı'nca getirilen düzenlemelerle, Bakanlar Kurulu'nun kamu yatırımları açısından koyduğu düzenlemelere uymak zorunda olduklarını öngörmüştür. Bakanlar Kurulu ve Bakanlıklar bu kuruluşlar üzerinde idari vesayet yetkisini haizdirler. Katma bütçeli idarelerin bazılarının kuruluş kanunlarında, genel olarak tabi oldukları durumu tayiden özel hükümler konularak ve bu kuruluşların yapmış oldukları sözleşmelerde değişiklik yapma konusunda Bakanlıklara, Bakanlar Kurulu'na açıkça yetki verilmiş bulunmaktadır. Sadece belli bir Bakanlığa yetki verilmiş bulunmaktadır. Sadece belli bir Bakanlığa yetki verilmiş olsa dahi o yetkiyi Bakanlar Kurulu'da evleviyetle kullanabilecektir. O halde katma bütçeli idareler bakımından da gerek genel yapıları ve hukuki durumları ve gerekse genel hukuki durumu tayiden bazılarının kuruluş yasalarına konulan özel hükümler gereği kararnamelerin içtihadı birleştirme yönünden hukuki sonuç doğurabilip doğuramayacakları konusunda genel bütçeye dahil daireler hakkında varılan sonucu benimsemek gerekir.

Kamu iktisadi teşebbüslerinin durum: Kamu iktisadi teşebbüsleri hakkında düzenlemede bulunan 3460 sayılı Yasayı kaldıran ve 1964 tarihinde yürürlüğe giren 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ile Müesseseleri ve İştiraklari Hakkında Kanunu çıkarılmıştır. Daha sonra 60 sayılı KHK. ve 2929 sayılı Yasa ile 440 sayılı Yasa yürürlükten kaldırılmış, nihayet 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakında kanun Hükmünde Kararname çıkarılmıştır. Bu son Kararnamenin getirdiği esaslara göre kamu iktisadi teşebbüslerinin yatırım ve finansman programlarının Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı'nın bağlı olduğu Bakanlık Tarafından devlet Planlama teşkilatı'nın ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu'nun görüşleri alınarak tespit olunacağı ve nihayet bu programın Bakanlar Kurulu'nca karara bağlanacağı, teşebbüslerin ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatının tespitine gerektiğinde Bakanlar Kurulu'nca müdahale olunabilecği ve ayrıca Bakanlar Kurulu'nca görev verilebileceği ve bu işlerden dolayı bir zarar doğacak olursa bunun Hazine'ce karşılanacağı öngörülmüş, yönetim kuruluna başkan ve üye atanmasında ilgili Bakanlığa yetki tanındıktan sonra ayrıca denetimde de Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ile gene ilgili Bakanlığa yetki ve görev verilmiştr.

Genel olarak, gerek 440 sayılı Yasa gerekse onu yüürlükten kaldıran 60 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 2929 sayılı Yasa ve bugünkü düzenlemeyi oluşturan 233 sayılı KHK., bütünü ile değerlendirildiğinde Bakanlar Kurulu'nun bunlar üzerinde çok geniş bir vesayet hakkını haiz olduğu görülür. Bütün bu özellikler dikkate alındığında tartışma konusu kararnamelerin, kamu iktisadi teşebbüslerinin yaptıkları eser sözleşmeleri bakımından içtihadı birleştirmenin konusu yönünden geçerli hukuki sonçlar doğurabileceklerinin kabulü icab eder.

Mahalli idareler: Bu idareler 2490 ve 2886 sayılı Yasalara tabi olup 1609 sayılı Yasa ve 180 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında mütalaa edilirler. Mahalli idareler yürütme organınca yapılacak kamu yatırımları ile ilgili düzenlemelere uymak zorundadırlar. Merkezi idarenin, mahalli idareler üzerindeki idare vesayet yetkisi olanları finanse etmesine ilişkin düzenleyici kurallar, idarenin bütünlüğü ilkesi hep birlikte değerlendirildiğinde bu idareler açısından da genel bütçeye dahil daireler hakkındaki görüşü kabul etmek gerekir.

Görüşmeler sırasında bazı Üyeler; kararname hükümlerinden bir kısmının buyurcu, diğerlerinin ise idareye yetki verir nitelikte bulunduklarının dikkate alınarak bu yön ve ayrıca yüklenici lehine ve aleyhine olan düzenlemelr üzerinde durulup tartışılması gerektiğini ileri sürmüşler ise de çoğunluk kararnamelerin getirdikleri düzenlemelere girilmeksizin genel olarak ele alınıp ilke yönünden tartışılma esasının benimsenmiş ve konunun böylece sınırlandırılış olması karşısında ileri sürülen yönlerin içtihadı birleştirmenin konusu dışında kaldığından tartışılmasına gerek görmemiştir.

Çoğunlukla benimsenen görüş açısından şu hususun da özellikle belirtilmesi zorunludur: İlgili kararnamelerin yükleniciler tarafından idare aleyhine açılan davalarda geçerli hukuki sonuçlar doğurabileceğinin kabulü, hakimin takdir hakkını ortadan kaldırıcı nitelikte bir esası kapsamıktadır. Açılan davalarda ilgili kararnamenin uygulanma koşullarının greçekleşip gerçekleşmediğini somut olayda özelliklerini, Medeni Kanunun 2. maddesini de dikkate alarak hakim tayin edecektir.

Sonuç: İdare ile yapılan eser sözleşmeleriyle taahhüt olunan işlerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle yükleniciler tarafından idare aleyhine, Bakanlar Kurulu'nca çıkarılan 8/505, 8/2574 sayılı ve benzeri Kararnamelere dayanılarak açılan davalarda bu kararnamelerin genel bütçeyedahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve mahalli idareler açısından geçerli hukuki sonuçlar doğurabileceğine, sözü edilen kararnamelerin belirtilen davalarda uygulanma koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediğinin olayların özellikleri dikkate alınarak hakim tarafından saptanacağına; genel bütçeye dahil daireler için 23.6.1986 günlü ikinci toplantıda üçte iki ve diğerleri için 24.11.1986 günlü üçüncü toplantıda salt çoğunlukla karar verildi.

Full & Egal Universal Law Academy