Ceza Genel Kurulu 2006/9-23 E., 2006/141 K. İDARİ PARA CEZALARININ UYGULANMASINA İLİŞKİN HUSUSLAR İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ İLE İLGİLİ HÜKÜMLERE AYKIRILIK İŞVERENLERİN VE İŞÇİLERİN YÜKÜMLÜLÜKLERİ
4857 S. İŞ KANUNU [ Madde 77 ] 4857 S. İŞ KANUNU [ Madde 105 ] 4857 S. İŞ KANUNU [ Madde 108 ] 5326 S. KABAHATLER KANUNU [ Madde 27 ]
"İçtihat Metni"
İş kazasını süresi içerisinde bildirmeyen S…
….. Mak. ve End. Tes. Müş. Taş. Pro. İml. İth. İhr. Tic. Ltd. Şirketi'nin 4857 sayılı İş Yasasının 108. ve 105/2. maddeleri uyarınca 714,46 YTL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bölge Müdürlüğünün 7 Haziran 2005 tarihli 14168 sayılı kararına karşı işveren Şirket tarafından süresi içinde itiraz edilmesi üzerine Ankara 4. Sulh Ceza Mahkemesi 08.07.2005 gün ve 651 D.İş sayı ile; bildirimin yasada öngörülen 2 iş günlük süre içerisinde gerçekleştirilmesi karşısında, yasa hükmüne uygun verilmeyen idari para cezasının kaldırılmasına kesin biçimde karar vermiştir.
Adalet Bakanı tarafından bu karara karşı yasa yararına bozma isteminde bulunulması üzerine dosyayı inceleyen Yargıtay 9.Ceza Dairesi 22.11.2005 gün ve 6963-8887 sayı ile;
"Yargıtay Ceza Genel Kurulunun 21.12.2004 gün ve 2004/7-189-225 sayılı kararıyla idari işlemin denetimi niteliğinde olan idari para cezasına itirazın sulh ceza hakimince incelenmesinde, adli yargı mercilerinin yasayla görevlendirilmesinin yapılan işleme adli bir işlem niteliği vermeyeceği, sulh hakiminin denetiminin yalnızca idari işlemin yasaya uygun yapılıp yapılmadığı ile sınırlı olup, idari bir işlemin denetiminin idari nitelikte olması sebebiyle, bu tür işlemin adli yargıya ilişkin olağanüstü bir yasa yolu olan yazılı emirle incelenmesine yasal olanak bulunmadığından bahisle, yazılı emir talebinin reddine karar verilmiş ise de, idari nitelikteki bir işlemin denetiminin idari yargı mercilerinde görülmesi gerektiği yönündeki anılan Ceza Genel Kurul kararında vurgulanan görüşe katılmakla birlikte, mevcut bir kısım kanunlarımızda idari para cezalarına karşı Sulh Ceza Mahkemelerine itiraz olunabileceğinin belirtilmiş olması karşısında, bu durum Kanun koyucu tarafından değiştirilmediği veya Anayasa Mahkemesince de iptal edilmediği sürece, Sulh Ceza Mahkemelerince idari para cezalarına karşı yapılan itirazlar üzerine verilen kararların denetim dışı bırakılmasının keyfiliğe ve uygulamada birliğin sağlanamamasına yol açacağı gibi, hakkında usulsüz olarak veya kanuna aykırı şekilde idari para cezası uygulanan kişinin mağduriyetine de sebep olacağı düşüncesiyle, kanun yararına bozma yönünden yapılan incelemede;
Dosya kapsamına göre, 10.6.2003 gün ve 25134 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4857 sayılı iş Kanununun 108/2. maddesine göre, idari para cezalarına karşı yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebileceğine ilişkin özel düzenleme karşısında, kabahatlere ilişkin genel düzenleme öngören ve 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 27. maddesinin uygulanamayacağı, bu nedenle Sulh Ceza Mahkemesinin itirazı inceleme yetkisinin bulunmadığı gözetilmeden, görevsizlik kararı verilmesi yerine, yazılı şekilde hüküm kurulmasında isabet görülmediğinden bahisle, 5271 sayılı CMK.nun 309. maddesi uyarınca anılan kararın bozulması lüzumu Yüksek Adalet Bakanlığının 26.09.2005 gün ve 40096 sayılı kanun yararına bozma talebine atfen, Yargıtay C.Başsavcılığının 13.10.2005 gün ve 2005/176099 sayılı tebliğnamesi ile daireye ihbar ve dava evrakı tevdi kılınmakla dosya incelenerek gereği düşünüldü:
Kanun yararına bozma talebine dayanılarak, düzenlenen tebliğnamedeki bozma isteği incelenen dosya kapsamına nazaran yerinde görüldüğünden Ankara 4. Sulh Ceza Mahkemesinin 8.7.2005 tarih ve 2005/651 Müt. Sayılı kararının CMK.nun 343. maddesi uyarınca bozulmasına, hükümden önce 10 Haziran 2003 günlü Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve 1475 sayılı İş Kanununu yürürlükten kaldıran 4857 sayılı Yasa hükümleri de nazara alınmak suretiyle müteakip işlemlerin mahallinde yapılmasına," karar vermiştir.
Yargıtay C.Başsavcılığı ise 06.01.2006 gün ve 176099 sayı ile;
"07.06.2005 tarihinde uygulanan idari para cezasına karşı başvuru mercii 5326 sayılı Kabahatler Yasasının 27. maddesi uyarınca adli yargı, başka deyişle sulh ceza mahkemesidir. Anılan yasa maddesi ile çelişen ve idari yargıyı başvuru makamı olarak öngören 4857 sayılı Yasanın 108. maddesinin ikinci fıkrasının uygulama yeteneği bulunmamaktadır. Görevli ve yetkili Ankara Sulh Ceza Mahkemesinin başvuruyu sonuçlandırması yasaya uygun olup, idari mercilere yönelik görevsizlik kararı vermesi gerekmemektedir." görüşü ile itiraz yoluna başvurarak Özel Daire bozma kararının kaldırılmasına, yasa yararına bozma isteminin reddine, karar verilmesini talep etmiştir.
Dosya Yargıtay Birinci Başkanlığına gönderilmekle Yargıtay Ceza Genel Kurulunca okundu, gereği konuşulup düşünüldü.
TÜRK MİLLETİ ADINA
CEZA GENEL KURULU KARARI
Ceza Genel Kurulunda yapılan incelemede öncelikle, idari para cezasına itiraz üzerine adlî mercilerce verilen kesinleşmiş kararlara karşı yasa yararına bozma isteminde bulunulup bulunulamayacağı tartışılıp değerlendirilmiştir. Gerçekten de, Ceza Genel Kurulunun 21.12.2004 gün ve 189-225 sayılı kararında; "idari işlemin denetimi niteliğinde olan idari para cezasına itirazın incelenmesinde, adli yargı mercilerinin yasayla görevlendirilmesi, yapılan işleme adli bir işlem niteliği vermemektedir. İdari para cezalarının denetlenmesinde adli yargı mercii olan sulh hakiminin denetimi yalnızca idari işlemin yasaya uygun yapılıp yapılmadığı ile sınırlı olup, yasaya aykırılığın saptanması halinde idari merciin yerine geçerek idari para cezasını belirleme yetkisinin bulunmadığının kabul edilmesinde zorunluluk vardır. Hal böyle olunca, idari bir işlemin denetlenmesinin de idari nitelikte olması karşısında, bu tür bir işlemin adli yargıya ilişkin gerek olağan gerekse olağanüstü yasa yolu denetimine tabi tutulması da yasal olarak olanaksızdır." denilerek, idari para cezasına yönelik itiraz üzerine sulh hakimince verilen kararlara karşı yasa yararına bozma isteminde bulunulamayacağı sonuca bağlanmıştı.
Ancak, bu karardan sonra 1 Haziran 2006 tarihinde 765 sayılı Türk Ceza Yasasının yürürlükten kalkması, 5237 sayılı Türk Ceza Yasası ile birlikte 5326 sayılı Kabahatler Yasasının yürürlüğe girmesi nedeniyle suç ve yaptırım sistemimiz önemli değişikliklere uğramıştır. Kabahatler Yasasının 2. maddesinde, kabahat, yasanın karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık olarak tanımlanmış, 16. maddesinde, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların idari para cezası ve idari tedbirlerden ibaret olduğu belirtilmiş, yasanın ikinci kısmında da çeşitli kabahatlere yer verilmiştir. Ayrıca Yasada, idari yaptırım gerektiren fiiller bakımından uygulanabilecek genel nitelikteki ilkelere de yer verilmiş, yine bu ilkelerin ilgili yasalarda yer alan diğer kabahatler hakkında da uygulanacağı 3. maddesinde hükme bağlanmıştır.
Kabahatler Yasası ile getirilen sistem gereği, kabahatler ve bunlar karşılığında öngörülen idari yaptırım kararları, idari bir işlemin ötesinde, ceza hukukunun genel prensipleriyle yakın ilişki içinde bulunmaktadır. Nitekim, anılan Yasada, kanunilik, zaman ve yer bakımından uygulama, sorumluluğun esasları, hukuka uygunluk nedenleri ile kusurluluğu ortadan kaldıran sebepler, teşebbüs, iştirak, içtima, zamanaşımı gibi ceza hukukunun bir çok temel ilkesine yer verilmiştir. Bu nedenledir ki, kabahatler karşılığında öngörülen idari yaptırımlardan, idari para cezası ile mülkiyetin kamuya geçirilmesi kararlarına karşı idari yargıya değil, ceza mahkemesine başvurulmasını mümkün kılan bir düzenleme yapılmıştır. Böylelikle, bu kararların yerine getirilmesinden önce ceza hukuku ilkeleri bakımından adli denetim imkanı da sağlanmıştır. Bunun amacı, keyfiliği, uygulamalardaki eşitsizliği, hukuka aykırılıkları gidermektir. Böyle bir başvuru üzerine adli merci tarafından yapılan işlem, sadece dosya üzerinde yapılacak bir denetim ile sınırlı değildir. Yasanın 28. maddesine göre, mahkemece, başvurunun kabul edilmesi durumunda, başvuru dilekçesinin kamu kurum ve kuruluşuna tebliğ edilmesi, gerektiğinde işlem dosyasının istenmesi, kurumun cevap dilekçesinin başvurucuya tebliği, talep üzerine ve hatta kendiliğinden tarafların çağrılarak dinlenilmesi, tanık dinlenilmesi, bilirkişi incelemesi yaptırılması, keşif yapılması, delillerin toplanmasından sonra hakkında idari yaptırım kararı verilen kişiye, kanuni temsilcisi veya vekiline son söz hakkı verilmesi de gerekmektedir. Görüldüğü üzere; idari yaptırım kararına karşı başvuru üzerine sulh ceza mahkemesi tarafından ceza yargılamasının genel prensiplerine göre yargısal bir faaliyette bulunulması ve ceza hukukunun genel ilkeleri dikkate alınmak suretiyle bir karar verilmesi söz konusudur. Dolayısıyla, yapılan işlemler ve verilen kararlar adlî ceza yargısını doğrudan ilgilendiren bir nitelik taşımaktadır. Tüm bu hususlar; yasa koyucunun, idari suç ve yaptırımları yalnızca idari bir işlem, öte yandan idari yaptırım kararlarına başvuru üzerine ceza mahkemelerince verilen kararları da salt idari işlemin denetlenmesi niteliğinde görmediğinin bir ifadesidir.
Anılan Yasanın, geçiş döneminde çıkacak sorunların çözümünü amaçlayan Geçici 2 ve 3. maddelerinde başvuru mercii olarak adlî yargı görevlendirilmiş, ayrıca adlî yargı mercilerinde gerçekleştirilen yargılama sırasında koğuşturma konusu fiilin esasen idari yaptırım gerektiren bir kabahati oluşturduğunun anlaşılması durumunda 24. madde uyarınca mahkemelerin de bu nitelikte bir yaptırıma hükmedebilmeleri olanağı getirilmiş, ayrıca mahkemelerin, idari yaptırım kararına itiraz üzerine verdikleri karara karşı adlî yargı sistemi içinde yeni başvuru yöntemleri ihdas edilmiş, böylelikle idari yaptırım kararlarının ceza yargılamasıyla paralel prensipler uygulanarak verilmesi ve adli yargı mercilerince denetlenmesi sağlanmak istenmiştir. Birinci derece yargılaması sırasında fiilin nitelik değiştirdiğini kabul ederek idari yaptırıma hükmeden bir adliye mahkemesinin bu kararı kesinleştiğinde, hiç kuşkusuz yasa yararına bozma istemine konu olabilecektir. Bu durumda, mahkemelerce verilen idari yaptırım kararları bakımından yasa yararına bozma istenebileceği, buna mukabil idari merciler tarafından verilen idari yaptırım kararına yönelik başvuru ve itiraz üzerine sulh ve ağır ceza mahkemelerince verilecek kararların yasa yararına bozma istemine konu edilemeyeceğinin kabulü, çelişki ve eşitsizlik yaratacak; bu tür kararların Yargıtay denetimi dışında kalması sonucunu doğuracaktır. Bu yasal değişiklikler ve yeni düzenlemeler karşısında Ceza Genel Kurulunun 21.12.2004 gün ve 189-225 sayılı kararında belirtilen neden ve gerekçeler ortadan kalkmış bulunduğundan, idari yaptırımlara itiraz üzerine adlî mahkemelerce verilip kesinleşen kararlara karşı yasa yararına bozma yoluna başvurulması mümkündür.
Açıklanıp tartışılan sorun bu şekilde çözüme bağlandıktan sonra, Yargıtay C.Başsavcılığı itirazına konu hususların incelenmesine geçilmiştir.
İnceleme konusu olayda;
İş kazasının süresi içinde bildirilmemesi nedeniyle 4857 sayılı İş Yasasının 108. ve 105/2. maddelerine göre Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bölge Müdürlüğü tarafından verilen idari para cezasına yönelik başvuru üzerine Ankara Sulh Ceza Mahkemesi, bildirimin yasada öngörülen 2 iş günlük süre içerisinde yapıldığını belirterek, yasaya aykırı verildiği saptanan idari para cezasının kaldırılmasına kesin biçimde karar vermiştir.
Adalet Bakanı, 4857 sayılı İş Yasasının, idari para cezalarına karşı 7 gün içinde idare mahkemesine itiraz edilebileceğini öngören 108/2. maddesindeki özel düzenleme karşısında, 5326 sayılı Kabahatler Yasasının 27. maddesinin uygulanamayacağını, bu durumda sulh ceza mahkemesinin görevsizlik kararı vermesi gerektiğini ileri sürerek anılan mahkeme kararının yasa yararına bozulmasını istemiştir.
Özel Daire, bu istemi yerinde bulup mahkeme kararının görev yönünden bozulmasına ve 4857 sayılı Yasa hükümleri uyarınca müteakip işlemlerin mahallinde yapılmasına karar vermiş, Yargıtay C.Başsavcılığı ise, idari para cezasına karşı başvuru merciinin 5326 sayılı Kabahatler Yasasının 27. maddesi uyarınca sulh ceza mahkemesi olduğunu, bu tür kararlara karşı idari yargıyı başvuru makamı olarak öngören 4857 sayılı Yasanın 108. maddesinin ikinci fıkrasının uygulama yeteneği kalmadığını belirterek itiraz yasa yoluna başvurmuştur.
Görüleceği üzere çözümü gereken uyuşmazlık, 4857 sayılı İş Yasası uyarınca verilen idari yaptırım kararına karşı yapılan itirazı inceleme görevinin aynı Yasanın 108. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idari yargıya mı, yoksa 5326 sayılı Kabahatler Yasasının 27. maddesi uyarınca Sulh Ceza Mahkemesine mi ait olduğu noktasında toplanmaktadır.
22.05.2003 tarih ve 4857 sayılı İş Yasası'nın "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanunun amacı işverenler ile bir iş sözleşmesine dayanarak çalıştırılan işçilerin çalışma şartları ve çalışma ortamına ilişkin hak ve sorumluluklarını düzenlemektir" denilmiş; 77. maddesinin üçüncü fıkrasında, işverenlere, işyerlerinde meydana gelen iş kazasını en geç iki gün içinde bölge müdürlüğüne bildirmeleri zorunluluğu getirilmiş, 105. maddesinin ikinci fıkrasında, bu Yasanın 77'nci maddesi hükmüne aykırı hareket eden işveren veya vekiline beşyüz'er milyon lira para cezası verileceği kurala bağlanmış; aynı Yasanın 108. maddesinde, bu cezalara karşı tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itiraz edilebileceği öngörülmüştür. Görüleceği üzere, İş Yasasında getirilen sistemde, bu Yasa hükümlerine göre verilen idari nitelikteki para cezalarına karşı yetkili idare mahkemesine itiraz edilebilmektedir.
Bilahare 01.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Yasası ise, gerek kendisinde gerekse diğer yasalarda öngörülen idari yaptırımlar bakımından kapsamlı düzenlemeler ve bunlara karşı yapılacak başvuruya ilişkin görev hükümleri içermektedir. Dolayısıyla, öncelikle Kabahatler Yasasının getirdiği sistemin incelenmesi ve diğer yasalarda düzenlenen idari yaptırımlara karşı yapılacak başvuru konusundaki etkilerinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
Kabahatler Yasası Tasarısı'nın gerekçesinde, özetle, bu düzenleme ile, özellikle ekonomik hayata ilişkin düzenlemelerde kazuistik olarak idari yaptırım öngören ve bir sistemden yoksun olan hükümlerin önüne geçebilmek ve ayrıca hukuk uygulamasında birliği ve hukuk güvenliğini temin etmek amacıyla, belirlenen genel ilkelerin, özel yasalarda tanımlanan kabahatler hakkında da uygulanmasının sağlanacağı belirtilmiştir.
Kabahatler Yasasının birinci kısmında genel hükümlere yer verilmiş, ikinci kısmında ise çeşitli kabahatler düzenlenmiştir. Yasanın 1. maddesinde "Bu Yasada; toplum düzenini, genel ahlâkı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak amacıyla;
a) Kabahatlere ilişkin genel ilkeler,
b) Kabahatler karşılığında uygulanabilecek olan idari yaptırımların türleri ve sonuçları,
c) Kabahatler dolayısıyla karar alma süreci
d) İdari yaptırıma ilişkin kararlara karşı yasa yolu,
e) İdari yaptırım kararlarının yerine getirilmesine ilişkin esaslar,
belirlenmiş ve çeşitli kabahatler tanımlanmıştır." denilerek Yasanın amaç ve kapsamı gösterilmiştir.
Yasanın 2. maddesinde, "kabahat" deyiminden, yasanın karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılacağı; 16. maddesinde, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların "idari para cezası" ve "idari tedbirler"den ibaret bulunduğu ifade edilmiş, ayrıca "idari tedbirler"in de mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili yasalarda yer verilen diğer tedbirler olduğu açıklanmıştır. Buna göre, gerek Kabahatler Yasasında gerekse diğer özel yasalarda, karşılığında idari yaptırım uygulanması öngörülen fiiller kabahattir.
Öte yandan, Kabahatler Yasasının en önemli özelliği kabahatler için genel yasa özelliği taşımasıdır. Nitekim 3. maddesinde, bu Yasanın genel hükümlerinin diğer yasalardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Yasanın genel hükümlerinde ise, idari yaptırım gerektiren fiiller açısından yasallık ilkesi, zaman ve yer bakımından uygulama, sorumluluk esasları, zamanaşımı, idari yaptırımların niteliği, türleri, sonuçları, yerine getirilmesi ve idari yaptırımlara karşı başvuru yolları düzenlenmiştir. Bu suretle, genel nitelik taşıyan Kabahatler Yasasında öngörülen genel ilke ve hükümlerin özel yasalardaki kabahatler için de geçerli olması temin edilmiş, genel yasa ile özel yasalardaki kabahatler arasında ilişki kurulmuş, uygulamadaki dağınıklık giderilmeye çalışılmış, sadelik ve basitlik getirilmiştir. Kabahatler Yasasının genel hükümleri arasında yer alan 27. maddesinin (1) numaralı bendinde ise, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde,Sulh Ceza Mahkemesine başvurulabileceği öngörülmüştür. Buna göre, Kabahatler Yasasının belirlediği ilke ve esaslara uygun olan diğer yasalardaki idari para cezaları ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırımlara karşı yapılacak itirazlarda sulh ceza mahkemesi genel görevlidir.
Bu açıklamalar ışığında somut olayı değerlendirdiğimizde;
Diğer yasalarda öngörülen idari yaptırımlar bakımından Kabahatler Yasasının uygulanabilmesi için; idari yaptırımın, Kabahatler Yasasının 1. maddesinde belirtilen toplum düzenini, genel ahlâkı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak amaçlarıyla getirilmiş olması, ayrıca Kabahatler Yasasının 2. maddesinde yapılan kabahat tanımına ve 16. maddesinde belirtilen yaptırım türlerine uyması, 19. maddesinde sayılan geçici istisnalardan olmaması, 27. maddenin (1) numaralı bendinde itiraz yolu öngörülen idari yaptırımlardan olması gerekmektedir.
İncelenen olayda bu koşulların gerçekleştiği anlaşıldığından, 4857 sayılı İş Yasasının emredici hükümlerine aykırılık nedeniyle verilen idari para cezasına yönelik itiraza bakma görevi sonradan yürürlüğe giren 5236 sayılı Kabahatler Yasasının 27 vd. maddeleri uyarınca Sulh Ceza Mahkemesine ait olup, 4857 sayılı İş Yasası'nın idari yargı mercilerini görevli kılan 108/2. maddesinin uygulanması olanağı bulunmamaktadır. O halde, Yargıtay C.Başsavcılığı itirazının kabulü ile Özel Daire kararının kaldırılmasına, Adalet Bakanının yasa yararına bozma isteminin reddine karar verilmelidir.
SONUÇ : Açıklanan nedenlerle;
1- Yargıtay C.Başsavcılığı itirazının KABULÜNE,
2- Yargıtay 9.Ceza Dairesinin 22.11.2005 gün ve 6963-8887 sayılı kararının KALDIRILMASINA,
3- Adalet Bakanının yasa yararına bozma isteminin REDDİNE,
4- Dosyanın mahalline gönderilmek üzere Yargıtay C.Başsavcılığına tevdiine, 16.05.2006 günü oybirliği ile karar verildi.
Full & Egal Universal Law Academy